Estratégias de reconversão industrial e desenvolvimento regional: o projeto Gripen no ABC Paulista

Industrial conversion strategies and regional development: the Gripen Project in the ABC Paulista

Resumo

O objetivo do texto é discutir e problematizar estratégias de reconversão industrial acionadas por territórios produtivos sob processos de “desindustrialização”. A referência empírica será a experiência institucional e política da região do ABC Paulista, ocorrida no período de 2009 a 2015, ao longo do processo de negociação e aquisição de novos caças supersônicos Gripen pela Força Aérea Brasileira (FAB). Queremos demonstrar que a opção final do governo brasileiro pelo equipamento sueco, acompanhado pela instalação de um centro de pesquisa em São Bernardo do Campo (SP), teve relação direta com a busca de alternativas concretas à crise econômica regional e abriu espaço para a criação de novas dinâmicas de desenvolvimento e parcerias, tanto para empresas e universidades, como para os trabalhadores e para a administração pública.

Palavras-chave:  desindustrialização; defesa; ABC Paulista; reconversão industrial; sindicato

Abstract

The objective of the text is to discuss and problematize industrial reconversion strategies triggered by productive territories under processes of “deindustrialization”. The empirical reference will be the institutional and political experience of the ABC region of São Paulo, which occurred in the period 2009-2015, throughout the process of negotiation and acquisition of new Gripen supersonic fighters by the Brazilian Air Force (FAB). We want to demonstrate that the final option of the Brazilian government for the Swedish equipment, accompanied by the installation of a research center in São Bernardo do Campo (SP), was directly related to the search for concrete alternatives to the regional economic crisis and opened space for the creation of new dynamics of development and partnerships, both for companies and universities, as for workers and public administration.

Keywords:  deindustrialization; defense; ABC Paulista; industrial reconversion; trade unions

1. Introdução

O objetivo do texto é discutir e problematizar estratégias de reconversão industrial acionadas por territórios produtivos sob processos de “desindustrialização”. A referência empírica será a experiência institucional e política da região do ABC Paulista,¹ ocorrida no período de 2009 a 2015, ao longo do processo de negociação e aquisição de novos caças supersônicos Gripen pela Força Aérea Brasileira (FAB).

Queremos demonstrar que a opção final do governo brasileiro pelo equipamento sueco, acompanhado pela instalação de um centro de pesquisa em São Bernardo do Campo, no estado de São Paulo (SP), teve relação direta com a busca de alternativas concretas à crise econômica regional e abriu espaço para a criação de novas dinâmicas de desenvolvimento e parcerias, tanto para empresas e universidades, como para os trabalhadores e para a administração pública.

Este caso traz elementos para um debate sobre situações de “desindustrialização” e confirma uma perspectiva teórica que entende a “desindustrialização” como um “fenômeno altamente dependente do lugar” (Berger e Wicke, 2017). Assim, segundo Berger e Wicke, (2017, p. 12), “faz sentido entender o processo de desindustrialização menos como linear e holístico, e mais como desigual e difuso, com diferentes ideologias, identidades e circunstâncias muito particulares [...]”. Para esses autores, “tanto a industrialização quanto a desindustrialização são altamente desiguais e podem operar paralelamente e entrelaçadas entre si”.²

Com essa linha de raciocínio, ao nosso ver, é possível aprofundar a compreensão sobre a criação de novos arranjos institucionais como forma de combater e reverter os efeitos da “decadência industrial”, ressaltando o papel fundamental da política e dos seus principais atores em níveis municipal, estadual e federal.

Ressalte-se que instituições políticas e econômicas da região do ABC, já nos anos 1990, haviam gerado experiências inovadoras de gestão pública em resposta a uma reestruturação industrial de sua principal base produtiva – a da produção de veículos (Ramalho e Rodrigues, 2010). No caso do Projeto Gripen, este acúmulo de práticas viabilizou a associação de uma estrutura industrial de larga escala, com capacidade de produção diversificada e com níveis elevados de ociosidade,³ a uma proposta de recuperação, expansão e adensamento, produtivo e tecnológico, sugerida pela elaboração de uma política de defesa nacional, conforme aparece na chamada “Base Industrial de Defesa”⁴ (Brasil, 2012).

Em termos metodológicos, além de apresentar uma síntese da discussão teórica sobre a temática, ainda pouco desenvolvida na sociologia brasileira, e da utilização de uma robusta produção bibliográfica já existente sobre a região do ABC Paulista nas últimas quatro décadas, fizemos um levantamento de documentos corporativos produzidos pelas empresas diretamente relacionadas ao caso, como, por exemplo, o documento ‘GRIPEN E/F. Colaboração real de sucesso: o caça do Brasil’, produzido pela Saab⁵ (Saab, 2020); e documentos de órgãos governamentais e militares, como, por exemplo, o ‘Relatório de Dados de Gestão – 2021’, formulado pela Comissão Coordenadora do Programa Aeronave de Combate, sob controle do Comando da Aeronáutica – COMAER (2021).

Da mesma forma, houve a coleta de material jornalístico dos últimos quinze anos, com foco nas idas e vindas de todo o processo de decisão econômica e política. Em cerca de 250 documentos pesquisados, privilegiamos a cobertura sobre a atuação dos gestores públicos regionais e a cobertura militar especializada em jornais, blogs e revistas eletrônicas. No que diz respeito à participação do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC (SMABC), foram reunidos boletins, entrevistas e manifestações de seus dirigentes, totalizando cerca de 100 documentos.

Da perspectiva do tratamento do material, todos os documentos foram lidos e classificados tematicamente, constituindo rótulos relacionados às estratégias empresariais, em especial da Saab, às ações governamentais nas escalas local e nacional, às decisões militares, com foco na FAB, e à capacidade de influência sindical no processo, com destaque para o SMABC, permitindo uma compreensão abrangente e multifacetada do material.

2. O debate teórico sobre “desindustrialização”

Desde as obras clássicas “Relatórios sobre as Manufaturas”, de Alexander Hamilton (2000), e “Sistema Nacional de Economia Política”, de Frederick List (1979), a literatura especializada reconheceu a industrialização como o caminho mais importante para o desenvolvimento dos países (cf. Curado, 2013). Por muito tempo, o setor manufatureiro foi visto com um alto potencial para aumentos cumulativos de produtividade, exercendo papel importante como motor do crescimento econômico. Amsden (2009, p. 29), por exemplo, define o desenvolvimento econômico como uma transição de “ativos baseados em produtos primários, explorados por mão-de-obra não especializada, para um conjunto de ativos baseados no conhecimento, explorados por mão-de-obra especializada”, tipicamente realizada nas “manufaturas, o coração do crescimento econômico moderno”.

No entanto, a industrialização não pode ser entendida apenas como um fenômeno econômico. Para Massey (1995, p. 7), “as relações e os fenômenos econômicos são construídos dentro de um campo mais amplo de relações sociais, políticas e ideológicas”. Assim como os processos de industrialização e “desindustrialização” são “apenas dois aspectos contínuos da história do capitalismo que descrevem padrões contínuos e complicados de investimento e desinvestimento” (Frisch, 2005, p. 15).

O contexto industrial marcado pela globalização e pelas cadeias globais de valor na manufatura, conduzidas por grandes empresas multinacionais, alterou este cenário e fez crescer “diferenças importantes entre os países em desenvolvimento em seus níveis de industrialização e a sofisticação e competitividade de seus setores manufatureiros” (Tregenna, 2015, p. 4). A passagem dos anos 1990 para os anos 2000 intensifica a dinâmica preexistente de transferência de setores industriais e centros de acumulação de países desenvolvidos para os países em desenvolvimento.⁶

O conceito “clássico” de “desindustrialização” está associado “à redução persistente da participação do emprego industrial no emprego total de um país ou região” (Oreiro e Feijó, 2010, p. 221). O que muda em um conceito ampliado de “desindustrialização” é que uma economia “não se desindustrializa quando a produção industrial está estagnada ou em queda, mas quando o setor industrial perde importância como fonte geradora de empregos e/ ou de valor adicionado para uma determinada economia” (p. 221).

A “desindustrialização”, em geral, tem sido vista pela redução da rentabilidade da indústria vis a vis outros setores, especialmente o financeiro. Mas há outros fatores: a transferência de etapas do processo de produção para o setor de serviços, via terceirização; a perda de peso relativo da indústria; o surgimento de novos polos de produção industrial; a redução de postos de trabalho; e a emergência das cadeias globais de valor (Bresser-Pereira, 2010; Hiratuka e Sarti, 2017; entre outros). Mais recentemente, percebeu-se que o ímpeto do terciário avançado era menor do que o previsto e que a aposta foi transferida para o segmento financeiro do terciário. A financeirização (e a terciarização, de modo mais geral) pode ser tomada como uma expressão da segmentação e reterritorialização das funções produtivas e financeiras, sob a liderança das últimas. A produção não diminuiu. Ela foi para a China e os escritórios e centros financeiros que a coordenam continuam nos Estados Unidos (EUA), Europa e Japão.

Um extenso balanço da literatura sobre processos de “desindustrialização” a partir de seus aspectos sociológicos e históricos, realizado por Leonardo Aucar para um seminário na UFRJ,⁷ identifica nesse debate uma tendência a evitar a busca de causas únicas para a transformação social, defendendo a necessidade de considerar sempre “a interação complexa de múltiplos fatores contextuais”. Os estudos demonstram também haver uma lacuna nas análises no que diz respeito à ação social dos “atores coletivos dotados de uma dimensão de poder”, como o Estado e as empresas, e às formas de resistência dos trabalhadores “e sua capacidade efetiva de influenciar os destinos dos territórios”.

A importância da dimensão política, “para além da racionalidade econômica” ressalta Aucar, é destacada por Clark e Gibbs (2020, p. 2), em suas análises sobre regiões em situação de entrada e saída de investimentos, quando identificam “elementos de resistência e desequilíbrios de poder” no processo de “desindustrialização”. Já Phillips (2015, p. 573), em seu estudo, considera que “a desindustrialização deve ser conceituada como um fenômeno humano deliberado e desejado, com decisões tomadas por atores econômicos e políticos no curso das relações e tensões sociais”.

A “desindustrialização”, portanto, pode ser vista também como um processo com “consequências sociais, políticas e culturais” (Fontes, 2022, p. 3). Nesse sentido, “as análises históricas da desindustrialização” podem fornecer “uma compreensão mais ampla e holística de suas razões e consequências a longo prazo”, integrando na análise “os impactos sociais, urbanos e ambientais em diferentes comunidades da classe trabalhadora e seus efeitos na memória e no tecido social” (p. 3).

3. As políticas de desenvolvimento no ABC Paulista nos anos 1990 e início dos anos 2000 e as estratégias de reconversão industrial

Na transição do Brasil Imperial para a República, entre as últimas décadas do século XIX e as primeiras do século XX, a região que hoje se conhece como “ABC Paulista” era predominantemente agrícola, com sua economia fortemente ligada à produção cafeeira. Localizada estrategicamente como rota da ferrovia, a região facilitava o intenso fluxo de transporte de café do interior de São Paulo para o Porto de Santos. Além disso, era marcada por colônias de imigrantes que contribuíam para o desenvolvimento agrícola e industrial incipiente (Martins, 1980).

A partir da segunda metade da década de 1950, a região emergiu como o epicentro da industrialização do país, em grande parte devido à sua localização privilegiada entre o principal porto do país e o mercado consumidor da cidade de São Paulo. A região já contava com experiência prévia de empresários e trabalhadores na atividade industrial, infraestrutura ferroviária e rodoviária adequada, e a oferta de grandes áreas disponíveis a preços competitivos, tornando-se atraente para investimentos. Somam-se a isso os incentivos dos governos municipais que forneceram acesso facilitado a serviços essenciais, como água, energia elétrica, esgoto e transporte. A partir desses atrativos, o ABC Paulista foi escolhido pelas empresas multinacionais da indústria automobilística como o local ideal para a instalação de suas operações no Brasil.⁸ A região também atraiu um grande número de trabalhadores migrantes vindos das áreas rurais do Brasil, o que acelerou sua transformação em um espaço chave para a formação das classes operária industrial e empresarial brasileira (Klink, 2001). A história da indústria automobilística, assim, se tornou intrinsecamente ligada à história do ABC Paulista (Ramalho et al., 2009).

Se tomarmos como referência a importante tipologia estabelecida por Ann Markusen (1996) sobre distritos industriais, o ABC se enquadraria nas características de regiões que concentram grandes indústrias multinacionais voltadas para um tipo particular de produção – no caso o setor automotivo – e suas ramificações. Seria um tipo Centro-Radial em que a estrutura regional se articula em torno de uma ou várias grandes corporações pertencentes a uma ou a algumas poucas indústrias, em uma perspectiva de longo prazo, sendo muito dependente dessas empresas “para a manutenção de sua capacidade de atração de (re)investimentos” (Markusen, 1996, p. 24).

Um balanço sobre o passado recente da região do ABC Paulista revela como essa aglomeração industrial foi afetada diretamente por diferentes crises econômicas. Se a década de 1950 ficou marcada pelo empenho dos governos brasileiros em atribuir prioridade máxima à industrialização, a década de 1990 representou a abertura econômica para os mercados internacionais e o fim do processo de substituição de importações. Esse período foi caracterizado por rigidez nas políticas monetária e fiscal e pela difusão de um novo modelo de produção em substituição ao padrão fordista, com um forte enxugamento do contingente operário (Ramalho et al., 2009; Conceição, 2008).⁹

Entretanto, o impacto da reestruturação industrial gerou um conjunto de iniciativas inovadoras de gestão pública, com o adensamento das práticas construídas em fóruns criados anteriormente na própria região. Em textos anteriores (Ramalho et al., 2009; Ramalho e Rodrigues, 2010), descrevemos e problematizamos esses arranjos, chamando a atenção para a participação de diversos atores políticos, incluindo os sindicatos. Esse processo ocorreu a partir das municipalidades que formam o ABC Paulista; contou com um consenso estratégico e pouco comum de administrações públicas de extração política diversa; e se manifestou na articulação do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC no início dos anos 1990 e da Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC, em 1997 (cf. Daniel e Somekh, 1999; Abrucio e Soares, 2001; entre outros).

A criação da Câmara Regional do ABC, em 1997, consolidou as experiências anteriores e avançou na proposta de reunir atores públicos e representantes da sociedade civil em torno de uma mesa (Cf. Guimarães et al., 2001; Klink, 2001; Camargo, 2003; Bresciani, 2004; entre outros). Posteriormente, em 1998, como resultado dessa articulação institucional, foi instalada a Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC, com a missão de operacionalizar as decisões acertadas nos debates da Câmara. Essas iniciativas, ao adotar uma perspectiva proativa de reconversão industrial e buscar consensos, mesmo que precários, na formulação de estratégias de desenvolvimento econômico, se tornaram práticas importantes tanto para enfrentar a “desindustrialização” quanto para participar efetivamente da negociação do Projeto Gripen. No debate teórico, esses arranjos institucionais aparecem como uma demonstração de como o enraizamento social é crucial para as atividades econômicas, como apontado por Hess (2004). Streeck e Thelen (2005) reforçam essa perspectiva ao destacar que os arranjos institucionais não são estáticos, mas coexistem com outros, criados em diferentes momentos e contextos históricos. Isso significa que, mesmo que uma lógica institucional dominante esteja presente, novas lógicas e instituições podem emergir e coexistir, influenciando a forma como os atores sociais e econômicos operam. ¹⁰

Um dos destaques desse movimento de renovação institucional e de mobilização coletiva, desde os anos 1990, foi o engajamento gradativo dos sindicatos de trabalhadores, em particular do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC (SMABC). Novos valores associativos e de identidade na história da região, oriundos da prática operária e sindical, resultaram em diferentes tipos de demanda, tanto para as empresas e para o mercado de trabalho local quanto para as instâncias administrativas da cidade e dos bairros, no exercício da cidadania municipal (Conceição, 2022, Ramalho, 2022). Nesse sentido, novos arranjos institucionais e acordos e negociações inéditas no âmbito das relações de trabalho foram forjados para o enfrentamento da “desindustrialização”. A busca de alternativas concretas ao drama do desemprego, às ameaças reais da deslocalização de fábricas e à readaptação às novas estruturas de produção industrial “enxutas” e “flexíveis”, agregou à ação sindical uma necessária preocupação em participar de instâncias definidoras de investimento e políticas de desenvolvimento regional (cf. Ramalho et al., 2009; Santos et al., 2023).

A história e a trajetória dos personagens políticos e econômicos regionais ganham uma nova dimensão com a primeira eleição de Luiz Inácio Lula da Silva à Presidência da República, em 2002. Os laços fortalecidos em termos municipais passam a ter um reforço em nível nacional e a interlocução com a política econômica e social adquire uma nova dimensão nos anos 2000. Nesse novo contexto, as demandas por políticas de desenvolvimento tiveram um canal praticamente direto com o poder central. Além disso, o resultado das eleições municipais de 2008 recolocou o Partido dos Trabalhadores (PT) no poder em municípios importantes do ABC Paulista, principalmente em São Bernardo do Campo com a vitória do ex-metalúrgico Luiz Marinho e sua posterior reeleição.

Uma recuperação desse processo de acúmulo institucional está compilada no livro de Conceição et al. (2015), “A cidade desenvolvimentista: crescimento e diálogo social em São Bernardo do Campo 2009-2015”, que faz um balanço das duas gestões municipais do Prefeito Luiz Marinho em São Bernardo do Campo (2009-2016). O texto atribui importância aos “primeiros acordos regionais articulados pela Câmara Regional” (Conceição et al., 2015, p. 49), que permitiram a construção de “uma estrutura institucional-jurídica para acelerar a reconversão da economia regional rumo a um sistema com maior capacidade endógena de aprendizado e inovação”.

Considerando o ABC como palco de atuação de grandes empresas, muitas delas corporações multinacionais, os autores do livro (Conceição et al., 2015) identificaram possibilidades para promover e capturar um conjunto de externalidades positivas em favor da região. Eles destacam a criação de espaços de inovação, “além das abordagens neoindustriais dos clusters e das dinâmicas de internalização da inovação tecnológica na grande empresa” (Conceição et al., 2015, p. 248) e o papel de “articulador para formar redes horizontais de cooperação envolvendo gestão pública, setor privado, instituições de ensino e pesquisa, agências de crédito e sindicatos” (p. 248). Esta conjuntura teve influência particular na decisão municipal de São Bernardo do Campo de postular sua participação no debate e na disputa nacional sobre a aquisição de caças supersônicos para a FAB, iniciado em 2009.¹¹

Na literatura sobre instituições, esse processo pode ser interpretado como uma situação de “empreendedorismo institucional” (Garud et al., 2020, p. 1069), definido como um conjunto de “atividades de atores que têm interesse em determinados arranjos institucionais e que alavancam recursos para criar novas instituições ou transformar as existentes”. Para esses autores, trata-se de um processo político que não envolve apenas a “capacidade de imaginar possibilidades alternativas”, mas também requer a capacidade de “contextualizar hábitos passados e projetos futuros dentro das contingências do momento” para que as instituições existentes sejam transformadas (Garud et al., 2020, p. 1072; ver também Emirbayer e Mische, 1998).¹²

4. Investimentos em defesa no Brasil, o Projeto Gripen e a região do ABC Paulista

O crescimento da economia brasileira, especialmente entre 2004 e 2014; a participação do Brasil na construção do bloco de países emergentes, como o BRICS; o crescente peso da Amazônia e das reservas florestais diante da crise ambiental internacional; e a descoberta do pré-sal estão entre os fatores que, nos anos 2000, alimentaram o debate sobre a necessidade de reaparelhamento e modernização das Forças Armadas Brasileiras.¹³ Algumas empresas dos ramos metalmecânico, químico, têxtil, alimentar e de outros segmentos da região do ABC já eram fornecedoras diretas e indiretas da base industrial de Defesa. A proposta de adensamento dessa base não se baseava apenas na atração de novas empresas e investimentos, mas, sobretudo, na reconversão industrial do parque já instalado, ainda bastante centrado na cadeia de produção automotiva (Conceição, 2011; Anav, 2011).¹⁴

No segundo mandato do presidente Lula (2007-2010), a discussão sobre a necessidade de investimentos em defesa ganhou destaque, levando a uma demanda crescente pela modernização da Força Aérea Brasileira (FAB). Nesse contexto, foi iniciado um leilão para a aquisição de novos caças supersônicos, destinados a substituir os antigos e tecnologicamente defasados jatos franceses Dassault Mirage, adquiridos ainda nos anos 1970. Diversos interesses e influências políticas, tanto nacionais como internacionais, se manifestaram em acirrada disputa. Como é comum em todas as compras de equipamentos estratégicos na área da Defesa, a aquisição dos caças envolvia fatores além do preço e da qualidade. Nesse caso, o processo incluía a intenção dos militares brasileiros de controlar algum tipo de tecnologia que permitisse uma certa autonomia em uma eventual corrida armamentista. Afinal, o Brasil já se destacava na indústria aeronáutica com a presença da Empresa Brasileira de Aeronaves (EMBRAER) e do complexo industrial de São José dos Campos.¹⁵

Três empresas se habilitaram para essa concorrência: a norte-americana Boeing, com o caça Super Hornet; a francesa Dassault, com o caça Rafale; e a sueca Saab, com o caça Gripen. No início da discussão houve várias intervenções, incluindo a manifestação das preferências do presidente da república, Lula, e do ministro da Defesa, Nelson Jobim. Essas preferências estavam associadas à geopolítica, com o apoio à proposta francesa do Rafale, em parte devido à busca do Brasil por um assento no Conselho de Segurança da ONU. No entanto, a negociação se estendeu além da gestão de Lula. Foi durante o governo da presidente Dilma Rousseff e seu ministro da defesa, Celso Amorim, que a compra bilionária foi realizada. Na fase final da disputa, o Rafale perdeu força e o Super Hornet, da Boeing, se tornou insustentável politicamente após a revelação de que órgãos de controle dos EUA haviam gravado diálogos privados de Dilma. Apesar dos esforços do então presidente Barack Obama em favor da empresa norte-americana, esses esforços foram em vão.¹⁶ Nesse cenário, o caça Gripen, da Saab, começou a ganhar apoio, especialmente após um relatório de avaliação técnica positivo da FAB que recomendava o avião sueco.

Nesse contexto, o engajamento efetivo de representantes e atores políticos da região do ABC Paulista desempenhou um papel crucial na decisão favorável ao Projeto Gripen. Destaca-se a participação do prefeito de São Bernardo do Campo, Luiz Marinho, e de sua equipe que insistiram na importância do fator território na equação política. Eles enfatizaram a tradição e a capacidade industrial já existente e consolidada na região, ampliando o escopo da discussão e ação no campo da política de desenvolvimento regional.¹⁷ No entanto, diante das dificuldades financeiras enfrentadas pelo país ao assumir a presidência, Dilma Rousseff decidiu adiar a compra dos novos caças, de certa forma fazendo reverter todos os esforços de convencimento já empregados pelas empresas (Cruz et al., 2011). Essa interrupção intensificou a concorrência pelo apoio dos atores e instituições da região do ABC, considerando a proximidade com o então ex-presidente Lula. As empresas voltaram a “investir” no prefeito Luiz Marinho como ativo político decisivo (cf. Olmos, 2011).

A opção brasileira pela empresa sueca foi se consolidando gradativamente desde 2010, com diversas iniciativas concretas anunciadas para o ABC. Em 2010, o prefeito de São Bernardo do Campo foi recebido pelo Rei e pela Rainha da Suécia. Em maio de 2011, mesmo antes da decisão final sobre a compra, a Saab começou a cumprir sua promessa de investimento na região e inaugurou o Centro de Pesquisa e Inovação Sueco-Brasileiro (CISB). Na época, o diretor-geral da empresa, Bengt Janer, destacou o papel do Centro em fomentar a inovação aberta em São Bernardo do Campo, adotando o bem sucedido “modelo de Tríplice Hélice”¹⁸ da Suécia. Em 2013, as cidades de São Bernardo do Campo e Linköping, onde está localizada a sede da Saab na Suécia, assinaram um memorando de entendimento (MoU) com o objetivo de desenvolver cooperação nas áreas de administração pública, empresarial e universitária. Ao final deste mesmo ano, após idas e vindas na negociação, o governo optou pelo Projeto Gripen que, além de preço mais competitivo, oferecia um pacote de transferência tecnológica permitindo ao Brasil participar “mais ativamente do processo de integração dos sistemas do avião – ou seja, “aprender” como se faz um supersônico avançado com aviônicos de última geração” (Gielow, 2013). Adicionalmente, o projeto previa a produção de até 80% da estrutura mecânica e 40% da engenharia de projetos. São Bernardo do Campo receberia uma fábrica de componentes da aeronave, “com a previsão de 2.090 empregos por ano na fase de desenvolvimento, 2.770 na fabricação e 1.000 na montagem” (Conceição et al., 2018, p. 338).

Um fator decisivo em favor da escolha do Gripen foi o posicionamento ativo do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC. Uma declaração conjunta com a representação sindical metalúrgica da Suécia destacou a possibilidade de elaboração e desenvolvimento tecnológico, a criação de parcerias de longo prazo voltadas para novos mercados de exportação e a participação no projeto de diversos segmentos sociais, como instituições de pesquisa, esferas de governo, empresariado, universidades e sindicatos (ABCD Maior, 2010). Além da perspectiva voltada para o desenvolvimento regional e a criação de empregos mais qualificados, o documento sindical também defendia a necessidade do estabelecer condições de trabalho discutidas internacionalmente por meio de um Acordo Marco Global. Esse acordo visava garantir direitos tanto no âmbito das empresas signatárias (filiais e subsidiárias) quanto na cadeia fornecedora dessas empresas, tanto na Suécia quanto no Brasil” (ABCD Maior, 2010).

A percepção da importância do papel de empreendedor institucional do prefeito de São Bernardo do Campo foi destacada em várias avaliações sobre a decisão pelo Projeto Gripen. Segundo Olmos (2013), Luiz Marinho não apenas demonstrou o “peso de sua influência na carreira política”, mas também deu um “importante passo para transformar em realidade o sonho de diversificar a atividade no ABC, reduto da indústria automobilística”, do ponto de vista estritamente econômico. Com o objetivo de reforçar a estratégia de reconversão industrial e adensar a indústria de defesa, foi criado formalmente um Arranjo Produtivo Local (APL) de Defesa do Grande ABC, em 2013 (Conceição, 2011),¹⁹ “que chegou a contar, em seu auge, com mais de 100 empresas e 18 instituições”. (Revista do APL de Defesa do Grande ABC, 2014, p. 60-62). O APL promoveu reuniões periódicas envolvendo gestores públicos municipais, instituições financiadoras de projetos, empresários, acadêmicos, sindicalistas, e militares representando as Forças Armadas, entre outros. A Agência de Desenvolvimento Econômico do Grande ABC “passou a contratar estudos de avaliação dos impactos e das ações necessárias para potencializar os transbordamentos tecnológicos do Gripen e desenvolver o ecossistema de inovação da região” (ABCD Maior, 2015).

A participação brasileira se tornou mais efetiva com o acordo de cooperação técnica entre a Prefeitura de São Bernardo do Campo, a Prefeitura de São José dos Campos e a Associação Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), que visava “promover, fortalecer e desenvolver a indústria aeronáutica brasileira” (INVEST SP, 2014). Em 2015, surgiu também uma colaboração para o desenvolvimento de projetos conjuntos entre universidades suecas e empresas brasileiras, como exemplificado na produção de “um robô serpente totalmente flexível, capaz de acessar espaços confinados ou insalubres no interior da asa de um avião” (Silveira, 2015b).²⁰

5. O Projeto Gripen e o seu legado

Uma síntese dos principais desdobramentos da opção pelo Projeto Gripen, especialmente para a Região do ABC, demonstra um fortalecimento das políticas de revitalização local e regional com a atuação de órgãos públicos e o reforço de parcerias institucionais por meio de canais políticos de interlocução entre os poderes locais e outras esferas do poder. No entanto, o contrato com a Saab, firmado em outubro de 2014, enfrentou percalços – atrasos, suspensões e cortes em diversos investimentos públicos e privados, reduzindo o tamanho e o escopo do projeto –, tudo isso exacerbado pela crise política que culminou no impeachment da presidenta Dilma Rousseff em 2015, apesar dos esforços conjuntos de Brasil e Suécia para manter os investimentos previstos.²¹

Em 2015, a cooperação avançou quando os primeiros pilotos brasileiros, em treinamento na Suécia, começaram a voar no caça Gripen. Além dos pilotos, houve uma mobilização significativa de 357 engenheiros e técnicos da indústria aeronáutica e de defesa brasileira para trabalhar no desenvolvimento dos caças Gripen NG na fábrica da Saab, na Suécia (Silveira, 2015a). No setor de Defesa, em 2016, foi inaugurado na sede da Omnisys, em São Bernardo do Campo, o primeiro Centro de Excelência em Sonares da América Latina, em parceria com a Marinha do Brasil (Conceição e Beltran, 2016). Nesse mesmo ano, a participação de empresas brasileiras no projeto Gripen impulsionou um possível desdobramento do negócio, com a aquisição de mais produtos voltados à área de Defesa e a transferência de tecnologia, especialmente para a EMBRAER (Moreira, 2016).

Em 2017, a Saab deu passos concretos para se instalar no ABC Paulista com o anúncio das operações da “Saab Aeronáutica Montagens, SAM, responsável por produzir aeroestruturas, como cone de cauda, freios aerodinâmicos, asas, fuselagem dianteira (tanto da versão monoposto quanto da biposto) e fuselagem traseira” (Sindicato dos Metalúrgicos do ABC, 2018, p. 3). Além disso, foram contratados 55 profissionais diretos, que seriam “treinados nas instalações da Saab, na cidade de Linköping, Suécia” (p. 3).

Em 2019, nove anos após o início da licitação por novos caças supersônicos para a FAB, e cinco anos após a assinatura do contrato de compra, a primeira encomenda ficou pronta e começou a ser testada.²² A apresentação pública do primeiro caça supersônico Gripen trouxe à tona a lembrança da participação do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC ao longo de todo o processo. Segundo o secretário-geral do sindicato, Aroaldo Oliveira da Silva, “dialogamos muito sobre o Gripen, já que a grande questão neste projeto é a tecnologia ficar aqui no Brasil, com geração de empregos de alta qualificação em um setor extremamente estratégico para o país” (Tribuna Metalúrgica, 2019, p. 3). Para o presidente do sindicato, Wagner Santana, a ocasião foi “uma vitória para os trabalhadores, um dia para ser comemorado e que vai entrar para a história dos Metalúrgicos do ABC” (Tribuna Metalúrgica, 2020, p. 3).

Em 2023, uma série de novos eventos sinalizou resultados para além das boas intenções enunciadas ao longo do processo de negociação, com a promoção de parcerias e investimentos na área de inovação e tecnologia. Um exemplo foi a produção da primeira fuselagem traseira da aeronave militar feita pela Saab no Brasil, “consolidando o início da produção em série dos F-39 Gripen no país” (Fontes, 2023).

6. Considerações finais

A trajetória do Projeto Gripen ao longo de seus 15 anos oferece uma importante base para discutir a “desindustrialização” e as estratégias de reconversão industrial diante de processos de reestruturação econômica em territórios produtivos. O envolvimento de empresas, trabalhadores e gestores públicos desde o início do projeto ilustra como esses atores desempenharam papéis cruciais na busca por alternativas diante da perda de competitividade ou do fechamento de indústrias tradicionais. Esse processo também pode ser visto como uma oportunidade para a criação de novos arranjos institucionais que, ao organizar e coordenar esforços entre o setor público e privado, podem mitigar e até reverter os efeitos da “decadência industrial”.

Ao destacar a centralidade da dimensão política, o texto sugere que os processos de “desindustrialização” não são apenas questões econômicas, mas envolvem uma dinâmica sociopolítica. Esses processos são marcados por tensões e negociações políticas intensas, que envolvem disputas sobre o ritmo e a direção das mudanças. Os atores, ao se engajarem em negociações, influenciam o ritmo e a direção da reestruturação econômica, enquanto tentam moldar alternativas para o futuro. A introdução de novas rotas produtivas e setores âncoras, como o setor aeroespacial no caso do Gripen, exemplifica como o desenvolvimento de um projeto político de reindustrialização territorial pode oferecer soluções de longo prazo, promovendo a revitalização econômica e a modernização tecnológica de uma região.

O balanço dessa experiência demonstra o avanço de algumas pautas e diretrizes voltadas para o fortalecimento de políticas de revitalização local, nas quais os órgãos públicos desempenharam um papel importante. A presença de um sindicalista metalúrgico à frente da prefeitura de São Bernardo do Campo reforçou o discurso sobre a necessidade de integrar, de forma coordenada, as demandas da indústria do ABC com os programas, pesquisas e ações das escolas técnicas, universidades e centros de Pesquisa & Desenvolvimento (P&D). Essa integração é essencial para promover ganhos de competitividade, fundamentais tanto para a preservação do parque industrial local quanto para a manutenção das conquistas trabalhistas (Ramalho e Santos, 2022).

O Projeto Gripen ilustra como o “empreendedorismo institucional” pode desempenhar um papel vital na recuperação e transformação industrial. A capacidade de mobilizar uma estrutura industrial de grande escala, com alta ociosidade e diversidade produtiva, demonstrou ser um recurso estratégico para a revitalização econômica. Através do projeto, foi possível combinar esses elementos com iniciativas de recuperação, reforçando parcerias institucionais e utilizando os canais políticos de interlocução, conectando governos locais, federais e agências de fomento ao desenvolvimento. Esse processo de “empreendedorismo institucional”, conforme Garud et al. (2020, p. 1069), “reintroduz agência, interesses e poder nas análises institucionais das organizações”, destacando a importância da ação proativa dos atores institucionais na criação e implementação de novos arranjos. No caso do Gripen, a articulação entre diferentes níveis de governo e setores da economia local e federal ampliou a capacidade de intervenção dos agentes políticos e econômicos em projetos de desenvolvimento, abrindo caminhos para enfrentar os desafios da “desindustrialização”.

Essas tentativas de reformulação dos arranjos institucionais existentes podem ser vistas como uma estratégia inovadora de enfrentamento da “desindustrialização” e promoção da reconversão industrial. No caso do Projeto Gripen, a sofisticação da indústria de defesa impulsionou não apenas a inovação tecnológica, mas também exigiu uma resposta rápida e coordenada da região em termos de qualificação profissional e parcerias com universidades e entidades de pesquisa locais. A efetiva implantação da fábrica da Saab na cidade de São Bernardo do Campo, com duas unidades – a Saab Aeronáutica e Montagens, SAM, e a Saab Sensores e Serviços do Brasil – e o início da produção em meados de 2020, já configuram a incorporação de um determinado tipo de legado tecnológico e industrial. No entanto, esses avanços enfrentam obstáculos relacionados à diversidade de interesses e à necessidade de consensos precários na formulação de estratégias de desenvolvimento econômico. Ainda assim, a parceria entre empresas, governos e instituições de ensino e pesquisa demonstrou ser uma via eficaz para acelerar a reconversão industrial.

A constatação de avanços e recuos nesse processo de implantação do Projeto Gripen não anula os mecanismos institucionais criados nesse movimento de resistência à “desindustrialização”. Vale destacar que a chegada dos caças supersônicos, a produção de partes e componentes no Brasil e a transferência tecnológica ainda estão em curso. Portanto, não é possível mensurar plenamente sua real capacidade de impacto, para frente e para trás, tanto na cadeia fornecedora quanto na estrutura industrial da região como um todo.

Por fim, este caso adiciona novos elementos ao debate sobre estratégias de desenvolvimento local e reconversão industrial, especialmente no contexto de globalização (Ramalho e Santos, 2022), ao destacar a refundação de espaços territoriais baseados em recursos acumulados historicamente, associado à criação de novos arranjos institucionais que reúnem diferentes atores sociais para repensar práticas de negociação política e formular propostas de desenvolvimento econômico e social. Além disso, o papel central dos sindicatos e organismos de representação dos trabalhadores é enfatizado, mostrando como essas instituições têm utilizado sua experiência acumulada em relações políticas para exercer práticas democráticas renovadas. Esse envolvimento contribui não apenas para melhorar as condições de trabalho e vida dos trabalhadores, mas também para influenciar os rumos do desenvolvimento territorial, elevando as discussões sobre modelos econômicos sustentáveis e justos.

Agradecimentos

O texto inédito é parte dos resultados de projetos de pesquisa apoiados pelo CNPQ (PQ) e pela Faperj (Cientistas do Nosso Estado). Somos extremamente gratos a Rodrigo Salles Pereira dos Santos pela leitura da versão original, pelos comentários e pelo incentivo. Este trabalho também deve muito à parceria de pesquisa que desenvolvemos há muitos anos com Iram Jácome Rodrigues. Por fim, gostaríamos de agradecer as sugestões dos pareceristas anônimos da Revista Brasileira de Ciências Sociais.

• 1
  O ABC Paulista é composto por sete municípios situados na Região Metropolitana do Estado de São Paulo. São eles: Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra.
• 2
  Para Berger e Wicke (2017, p. 14), “os processos de desindustrialização não substituíram a industrialização, e permanece incerto até que ponto as identidades coletivas nas sociedades modernas amorfas são fundamentalmente diferentes das situações particulares nas sociedades pré-modernas. [...] Ambos os processos têm sido dependentes de mudanças climáticas e oportunidades geográficas, inovações tecnológicas e investimentos financeiros, transporte e comunicação, comércio e competição com outros, guerra e paz, bem como condições religiosas, culturais, sociais e políticas”.
• 3
  Corrêa e Bichoffe (2022, p. 98-99) interpretam o caso dos caças, seguindo a tradição sociológica pragmática, como uma controvérsia. “A trajetória da decisão envolveu incerteza compartilhada e não concordâncias, com agentes engajados e grupos que tomaram posições distintas [...]. Para esses autores, “para além da discussão especializada no âmbito da defesa nacional, a questão de substituição dos caças aparentemente não tem precedentes na história brasileira no sentido de publicizar de maneira tão destacada uma decisão de equipamento militar”.
• 4
  Termo criado em publicações como o Livro Branco da Defesa Nacional do Brasil, lançado em 2012, pelo governo brasileiro (Brasil, 2012).
• 5
  Empresa sueca Svenska Aeroplan Aktiebolaget (Saab).
• 6
  Para Massey (1995, p. 24) “o advento do neofordismo” aumentou “a separabilidade espacial de diferentes partes do processo de produção, estendendo a possibilidade de descentralização da produção para processos de pequenos lotes, bem como grandes montagens”. Nesse sentido, no que diz respeito ao processo de trabalho, “existe alguma relação entre a organização da produção e os requisitos de localização e os graus de flexibilidade locacional” (p. 24).
• 7
  Desindustrialização: balanço da literatura recente na sociologia e história. Texto apresentado no Seminário do Núcleo de Pesquisa Desenvolvimento, Trabalho e Ambiente (DTA) – UFRJ, em 24 de junho de 2024.
• 8
  Até meados da década de 1950, o processo de industrialização no Brasil foi de natureza restrita e tardia, especialmente se comparado aos países já industrializados, e ficou limitado aos segmentos produtores de bens-salário, como alimentos, vestuário, calçados, higiene e limpeza, entre outros. Amsden (2009, p. 56) reconhece que, no caso brasileiro, a escolha por indústrias básicas estava ligada a uma “ideologia generalizada de modernização e desenvolvimento econômico”. Esse direcionamento “influenciou as alocações do governo desde fins da década de 1940 e teve sua culminação no Programa de Metas, cujos projetos foram formulados no início dos anos 1950 e implementados em 1957 e 1961” (p. 56).
• 9
  O número de empregos formais na indústria na Região do ABC Paulista, com base nos dados da RAIS/CAGED, entre 1989 e 2000, por exemplo, caiu de 363.333 para 193.806 (cf. Conceição e Yamauchi, 2020, p. 1).
• 10
  Segundo Streeck e Thelen (2005, p. 22), “as configurações institucionais são vulneráveis à mudança através do deslocamento, à medida que os arranjos tradicionais são desacreditados ou empurrados para o lado em favor de novas instituições e lógicas comportamentais associadas”.
• 11
  Luiz Marinho, antes de assumir como Prefeito de São Bernardo do Campo, foi Presidente da Central Única dos Trabalhadores (CUT) entre 2003 e 2005; Ministro do Trabalho entre 2005 e 2007; e Ministro da Previdência entre 2007-2008.
• 12
  Para Sotarauta (2020, p. 1077), a partir de DiMaggio e Powell, "ao se adotar o empreendedorismo institucional como lente teórica, as instituições podem ser estudadas como resultados de processos sociais complexos e como produtos da agência humana. O empreendedorismo institucional fornece uma estrutura analítica para estudar o que vários agentes fazem em cooperação e/ou competição uns com os outros para mudar as instituições; como eles interagem, se relacionam e evoluem com instituições mais amplas".
• 13
  Sobre a questão da necessidade de reaparelhamento da indústria de defesa, ver entre outros, Dagnino e Campos Filho (2007); De Oliveira (2009). A respeito da relação entre a indústria de defesa e a Política Industrial, ver Ambros (2017; 2019).
• 14
  A estratégia de reconversão industrial ganhou novos rumos a partir de 2020, com a pandemia de Covid-19. Neste caso, se buscou a reconversão da produção industrial da Região do ABC Paulista para a produção de itens da saúde, como ventiladores, tubos de oxigênio, entre outros (ver “Reconversão é o caminho para a indústria da região na crise”, Diário do Grande ABC, 2020).
• 15
  Dagnino e Campos Filho (2007), em texto sobre o potencial de revitalização da indústria de defesa brasileira, destacam a questão do impacto tecnológico da IDB como um dos principais pontos do processo de negociação dos caças.
• 16
  A relação entre os dois líderes chegou ao ponto mais crítico quando Dilma Rousseff decidiu cancelar a visita de Estado que faria a Washington em outubro de 2013. Dilma condicionou o reatamento das relações com os EUA a um pedido de desculpas (Fellet, 2015).
• 17
  Foi, por exemplo, o caso da opção da Nissan para a região Sul Fluminense. Segundo Walmrath e Santos (2024, p. 15), ela “[...] só foi possível através da conexão com uma aliança de desenvolvimento recém-formada, que explicava a contínua atratividade regional do Rio de Janeiro para o setor”. Nesse caso, a política se tornou um eixo da inserção social do investimento da Nissan, de maneira que “agentes políticos (governos estaduais e municipais) e redes pessoais [...] desempenharam papéis fundamentais na mobilização e 'customização' de instituições econômicas tradicionais, como incentivos fiscais e de crédito” (p. 15).
• 18
  Sobre o modelo Tríplice Hélice, ver Leydesdorff e Etzkowitz (1998) e Etzkowitz e Zhou (2017).
• 19
  Para uma análise da experiência do APL de Defesa do Grande ABC, ver Conceição et al. (2015) e Dos Santos e Nunes (2019).
• 20
  Em 2015, a Associação Brasileira das Indústrias de Materiais de Defesa (ABIMDE) e a sua contraparte sueca, a Swedish Securtity & Defence Industry Association (SOFF), também firmaram um acordo para ações conjuntas. No mesmo ano, a Prefeitura de São Bernardo do Campo criou a Associação Parque Tecnológico de São Bernardo do Campo, com o objetivo de desenvolver projetos tecnológicos, incluindo aqueles na área de Defesa (ABCD Maior, 2015).
• 21
  Como foi o caso dos empréstimos realizados junto a bancos suecos aprovados pelo Congresso brasileiro em 2015 (Vinholes, 2023).
• 22
  Esse marco confirmou, de certa forma, as várias parcerias prometidas, envolvendo a Embraer, o Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial (DCTA) da Aeronáutica, e empresas como “Akaer, de São José dos Campos, Saab Aeronáutica Montagens (SAM), de São Bernardo do Campo, Atech e Atmos Sistemas, ambas sediadas na capital paulista, e a gaúcha AEL Sistemas, de Porto Alegre” (Vasconcelos, 2019).

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Nov 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  08 Abr 2024
• Aceito
  11 Set 2024