Gobernanza multilateral en las Américas tras la migración forzada venezolana: rupturas y continuidades

Governança multilateral nas Américas e a migração forçada venezuelana: rupturas e continuidades

Resúmenes

Resumen

Este artículo examina la coordinación multilateral en las Américas para abordar la migración forzada de personas provenientes de Venezuela, que ha experimentado un aumento significativo desde 2015. A través del análisis de eventos clave como el Proceso de Quito y la implementación del Título 42 por parte de Estados Unidos, se revela un desajuste entre los discursos y las acciones multilaterales con respecto a este grupo de migrantes, cuyas implicaciones se extienden a otros grupos, y una gradual desviación de la perspectiva centrada en los derechos humanos. A pesar de los esfuerzos iniciales por adoptar un enfoque basado en los derechos, este enfoque está perdiendo fuerza y contrasta con las políticas de los gobiernos nacionales, que están más orientadas hacia el refuerzo de medidas de control y la criminalización de los migrantes. Sin embargo, hay signos alentadores de progreso en los espacios de diálogo y encuentro, como la reciente Cumbre de las Américas y el mencionado Proceso de Quito, donde la migración se ha reconocido como una prioridad en las agendas de cooperación de los países del continente americano.

Palabras-clave:
migración forzada; gobernanza; multilateralismo; América Latina; venezolanos

Resumo

Este artigo examina a coordenação multilateral nas Américas para lidar com a migração forçada de pessoas da Venezuela, que aumentou significativamente desde 2015. Através da análise de eventos-chave, como o Processo de Quito e a implementação do Título 42 pelos Estados Unidos, se revela um desalinhamento entre os discursos e as ações multilaterais no que diz respeito a este grupo de migrantes, cujas implicações se estendem a outros grupos, assim como um afastamento gradual de uma perspectiva baseada nos direitos humanos. Apesar dos esforços iniciais para adotar uma abordagem baseada nos direitos, esta abordagem está perdendo força e contrastando com as políticas dos governos nacionais que, por sua vez, estão mais orientadas para o reforço das medidas de controle e para a criminalização dos migrantes. No entanto, há sinais encorajadores de progresso em espaços de diálogo e encontro, como a recente Cúpula das Américas e o já referido Processo de Quito, onde a migração foi reconhecida como uma prioridade nas agendas de cooperação dos países do continente americano.

Palavras-chave:
migração forçada; governança; multilateralismo; América Latina; Venezuelanos

1. Introducción¹

La migración forzada de personas desde Venezuela está conformada por una población particularmente vulnerable que abandona su país de origen hacia estados vecinos y otras latitudes, en busca de protección internacional y de garantizar condiciones de vida y subsistencia dignas. En noviembre de 2023, esta migración ascendía a más de 7,72 millones de personas (R4V, 2023a), lo que la convierte en la mayor migración forzada de la historia reciente del continente americano. Además, el 84% de la migración forzada venezolana representa un flujo migratorio Sur-Sur, con 6,54 millones de venezolanos en países de América Latina y el Caribe (R4V, 2023a). Esta nueva dinámica de movilidad ha generado un debate público en América Latina sobre los deberes humanitarios de los Estados, las corresponsabilidades regionales y el fortalecimiento de los procesos de articulación y cooperación en materia migratoria. Los principales países receptores de refugiados y migrantes de Venezuela en la región sudamericana en 2022 fueron: Colombia (2.48 millones), Perú (1.49 millones), Ecuador (502 mil) y Chile (448 mil) (R4V, 2022; Oyarzún et al., 2021).

Debido al aumento del control fronterizo general bajo justificaciones sociosanitarias (por la presencia del COVID-19), la introducción de mayores requisitos de visado en la región, con algunas medidas selectivas, y la dificultad que tienen algunos migrantes para acceder a sus documentos de identidad, muchas personas cruzan las fronteras de forma irregular. La movilidad venezolana, en aumento desde 2010, se realiza principalmente por la ruta andina, aunque las rutas siguen siendo dinámicas y, desde finales de 2021, destaca la movilidad de tipo familiar, con el 82% del total (OIM, 2022b). Junto con la búsqueda de oportunidades laborales y seguridad, las personas declaran el objetivo de reunificación familiar (OIM, 2022a). Además, existen movimientos de tránsito que representan desafíos para la gobernanza migratoria que sólo pueden ser abordados desde un enfoque integral, regional y con perspectiva de género, garantizando la protección de los derechos de los migrantes y, en particular, de los niños, niñas y adolescentes. Se trata de un fenómeno multinivel que incluye diferentes escalas espaciales: global, regional, nacional y local, que requiere acciones y respuestas articuladas y multilaterales.

En cuanto a las acciones multilaterales para enfrentar esta problemática, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), a través de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular de 2018, han propuesto un contexto institucional y de coordinación política orientado a integrar esfuerzos que vayan más allá de las acciones individuales de los Estados (González, 2020). En este contexto internacional, el objetivo de este artículo es analizar la coordinación multilateral en las Américas para gestionar la migración forzada desde Venezuela desde el incremento de su flujo de salida en 2015.

Para lograr este objetivo, se utilizó un enfoque metodológico cualitativo, con la investigación documental como técnica principal (Arias, 2012). Se realizó un abordaje casuístico, basado en la revisión legislativa, el análisis de políticas y el estudio de medidas institucionales ante la migración de ciudadanos venezolanos. Este análisis se basó en la identificación de garantías constitucionales y legales en defensa de los derechos de los extranjeros, la evolución reciente de diversos esfuerzos estatales y de cooperación internacional, así como la identificación de tendencias y consecuencias de las medidas implementadas. Para este último punto, también se utilizaron como fuente textos periodísticos, debido a la actualidad del tema.

Cabe destacar que durante los últimos dos años (2022-2023), el autor principal ha realizado trabajo etnográfico en distintas comunas de Santiago de Chile (especialmente en Quilicura, Santiago Centro, Estación Central y Pedro Aguirre Cerda) con organizaciones de migrantes, lo que nos da una visión de campo del clima político, económico y sociocultural que aquí interpretamos. En el caso de Colombia, uno de los autores también ha realizado este tipo de trabajo en ciudades como Bogotá y Cúcuta. También analizamos las bases de datos de instituciones públicas nacionales e internacionales, como el Censo de Población y Vivienda 2017, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR), la encuesta Casen 2020 (2021) del Ministerio de Desarrollo Social y el Servicio Nacional de Migración del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

Para entender el establecimiento de estas formas de gestión multilateral, revisaremos en primer lugar los planteamientos teóricos del enfoque de derechos de la migración forzada y el refugio en la estructura del sistema internacional. En segundo lugar, analizaremos el lugar de la migración en los procesos multilaterales en América Latina, tomando como hito el establecimiento del Proceso de Quito en 2018. En tercer lugar, examinaremos la política exterior e interna de Estados Unidos en materia migratoria, dada su importancia como uno de los principales países receptores de migrantes en las Américas, junto con su impacto en Centroamérica. A continuación, pasamos a la cuarta sección, en la que se presentan las conclusiones.

2. Marco de referencia: migración forzada y un enfoque de derechos en el sistema internacional

Aunque muchas de las crisis económicas y políticas internacionales más recientes tienen como telón de fondo los procesos de globalización de las últimas cuatro décadas, especialmente la reforma estructural neoliberal que consolidó el sistema mundial y el capitalismo global en un contexto histórico poscolonial de división internacional y sexual del trabajo (Wallerstein, 2007), las últimas décadas en América Latina han demostrado que el neoliberalismo no fue la única causa de flujos migratorios forzados masivos de personas. El giro populista hacia el socialismo en el siglo XXI terminó en algunos países de la región con la consolidación de regímenes autoritarios que produjeron grandes crisis políticas, económicas y sociales que condujeron al desplazamiento forzado, como en el caso de Venezuela y Nicaragua (Naím, 2022), tendiendo a aumentar los riesgos y la exclusión social, socavando las libertades humanas (Sen, 2000).

En cuanto al concepto de migración forzada, Posada (2009) distingue dos subcategorías: refugio y desplazamiento forzado. Este último - desplazamiento forzado - puede ser de carácter interno o internacional y se debe principalmente a la ausencia de un mecanismo que reconozca su estatus de protección bajo la figura de refugio, como categoría jurídica. La migración forzada incluye todos los desplazamientos causados por violaciones de los derechos humanos. Este tipo de migración suele estar asociada a la violencia generalizada o a desastres socio-naturales, que motivan el desplazamiento del país de origen (Freitez, 2019; Stefoni et al., 2023).

Desde el aumento de la emigración venezolana en 2015, diferentes autores han reconocido esta migración como migración forzada (Freitez, 2019; Louidor, 2018; Rodrigues, 2023; Vargas, 2018). De hecho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH, 2018) ha señalado que las violaciones a los derechos humanos en Venezuela han provocado un aumento exponencial de la migración venezolana hacia otros países de la región en los últimos años, como una estrategia de supervivencia para preservar los derechos de las personas y sus familias. Las causas de esta migración forzada venezolana están vinculadas a una crisis política, evidenciada principalmente por la consolidación de un régimen autoritario que ha cometido crímenes de lesa humanidad (Naciones Unidas, 2022); una crisis económica, que ha provocado tasas de hiperinflación; y la violación de los derechos de acceso a alimentos y servicios de salud, entre otros, así como crisis de servicios públicos, seguridad y violencia. En otras palabras, el Estado venezolano no garantiza los derechos fundamentales a la gran mayoría de sus ciudadanos (Trompetero, 2021).

Estos retos nos llevan a reflexiones clásicas y renovadas que confrontan la soberanía de los Estados con el derecho humano a emigrar y buscar asilo, ya sea debido a la pobreza, a guerras civiles o a crisis climáticas, pudiendo los Estados decidir las condiciones de entrada y residencia en sus territorios. La soberanía implica control y responsabilidad sobre las funciones internas y las obligaciones externas. En este sentido, Nussbaum argumentó que “las naciones tienen derecho a defender tanto su seguridad como su cultura política nacional. Esto no significa que tengan derecho a adoptar políticas fóbicas de exclusión que no estén justificadas por pruebas empíricas” (Nussbaum, 2020, p. 247). Esto da lugar a lo que se ha denominado “refugiados de facto” (Gortázar, 1996), es decir, personas que no son reconocidas legalmente como refugiados bajo las interpretaciones restrictivas de los Estados, basadas en la definición de la Convención de Refugiados de 1951 y el Protocolo de 1967 (OIM, 2006), pero que, por sus circunstancias, reúnen todas las condiciones para ser refugiados bajo los parámetros propuestos en la Declaración de Cartagena de 1984 (Declaración de Cartagena sobre Refugiados, 1984).

Hoesch (2018) identifica tres razones fundamentales de las obligaciones hacia los refugiados en un contexto de cooperación internacional: 1) el deber universal de ayudar a quienes enfrentan graves necesidades básicas insatisfechas; 2) la obligación derivada del principio de justicia territorial, que exige que quienes no pueden cambiar su situación en su país de origen sean recibidos por otros países; 3) las exigencias de reparación para quienes han sido perjudicados, especialmente en el caso de deudas históricas. Por lo tanto, es necesario trascender el falso dilema entre libertad de circulación y seguridad pública en los territorios de destino, creando una política integral con medidas dentro y fuera de cada país (Cortina y Torreblanca, 2016), lo que requiere que los procesos de interdependencia de los países de las Américas articulen decisiones regionales y multilaterales que superen las respuestas tradicionales basadas en los intereses internos de los Estados.

Las medidas de control fronterizo como las vallas electrificadas, los refuerzos policiales, los muros y las barreras físicas (Rosiére, 2011) pueden interpretarse como políticas de no entrada (Posada, 2009) para impedir que los migrantes forzosos crucen las fronteras y se conviertan en refugiados. Estas prácticas son contrarias a la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948). Sus preceptos, acompañados del principio de no discriminación, se ven reforzados por las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Naciones Unidas, 1966) y la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (Naciones Unidas, 1990). Cada vez está más claro que la falta de un sistema mundial de coordinación de la migración basado en los derechos humanos está creando una crisis de derechos para los migrantes y solicitantes de asilo, tanto en las fronteras como en los países de tránsito y destino. Los migrantes, especialmente los que se encuentran en situación irregular, suelen vivir y trabajar ilegalmente, lo que les priva del acceso a los derechos y libertades garantizados por los Estados.

La situación anterior pone en entredicho las propuestas derivadas de la Asamblea General de la ONU de 2016, que organizó una reunión de alto nivel para debatir los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes, con el objetivo de unir a los países en torno a un enfoque más humanitario. Los mecanismos de derechos humanos, como el Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes y el Comité sobre los Derechos de los Trabajadores Migratorios, han declarado inequívocamente que, si bien los países tienen el derecho soberano de decidir las condiciones de entrada y residencia en sus territorios, también tienen la obligación de respetar, proteger y cumplir los derechos humanos de todas las personas bajo su jurisdicción.

En 2018, los Estados miembros de la ONU adoptaron un Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular (Naciones Unidas, 2018). El Pacto Mundial aborda el fortalecimiento de los derechos laborales de los trabajadores migrantes; salvar vidas y establecer esfuerzos internacionales para los casos de migrantes desaparecidos; y mejorar los estudios sobre migración como base para la formulación de políticas basadas en pruebas, entre otras cuestiones. Ese mismo año también se creó el Pacto Mundial para los Refugiados, “un marco para el reparto previsible y equitativo de cargas y responsabilidades, reconociendo que no se puede lograr una solución sostenible a la situación de los refugiados sin la cooperación internacional” (ACNUR, 2022).

Como consecuencia del continuo deterioro de las condiciones económicas, políticas y sociales en Venezuela, que ha provocado un aumento del éxodo de migrantes y refugiados desde 2015, la Agencia de la ONU para los Refugiados ha solicitado a los países receptores que permitan la entrada de estas personas en su territorio y los procedimientos para el reconocimiento de la condición de refugiado, aplicando la definición de refugiado de la Declaración de Cartagena (1984), que amplía la definición de refugiado establecida en la Convención de Ginebra de 1951 y en el Estatuto de 1967, para incluir también a «las personas que han huido de su país porque su vida, seguridad o libertad se han visto amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, las violaciones masivas de los derechos humanos u otras circunstancias que perturben gravemente el orden público» (Declaración de Cartagena sobre los Refugiados, 1984, supra nota 17, 4, parte III, párrafo 3). Sin embargo, a pesar de que la mayoría de los países de la región son signatarios de Cartagena y algunos incluso incluyen la definición ampliada en su legislación, y teniendo en cuenta que, según la definición de refugiado de la declaración, la mayoría de las personas procedentes de Venezuela podrían ser reconocidas como refugiados, este reconocimiento en la región es bastante bajo (Freier et al., 2020).²

Además, la actual crisis humanitaria en países de tránsito como México y Panamá, como consecuencia de la aplicación del Título 42 en Estados Unidos a ciudadanos venezolanos, deja todos estos llamamientos como un decálogo de buenas intenciones que quedan subsumidas por los intereses individuales de los Estados en materia de migración y refugio, marginando y limitando las posibilidades reales de generar respuestas regionales y multilaterales.

3. Multilateralismo migratorio en la región: del Proceso de Quito a la declaración de la Cumbre de las Américas

El éxodo de ciudadanos venezolanos alcanzó aproximadamente 7,72 millones en noviembre de 2023, de los cuales la mayoría, 6,54 millones, son desplazados que residen en América Latina (R4V, 2023a), creando un nuevo panorama político y social de movilidad humana en el continente. Las respuestas que los países han implementado para enfrentar estos flujos van desde medidas coyunturales hasta la formulación de políticas públicas y la convocatoria a estrategias regionales de coordinación de políticas (Gissi et al., 2020), todas basadas en el discurso y las disposiciones de derechos humanos, en línea con las exigencias de los tratados internacionales sobre migración.

De este modo, los retos han sido tanto para los Estados como para las relaciones entre países en la escena regional e internacional. En otras palabras, existe una tensión latente entre autonomía e interdependencia. Desde el punto de vista de los atributos de autoridad de los Estados, en relación con las regulaciones jurídicas y políticas para la gestión migratoria, el Estado puede ser discrecional, autónomo y determinar para sus territorios decisiones que correspondan a sus intereses y a los de los actores políticos internos (Ospina, 2019). La regulación de los flujos migratorios es una característica importante de los Estados nacionales, basada en la necesidad de clasificar y diferenciar a la población que vive en su territorio (Domenech, 2009). Sin embargo, la complejidad para América Latina invita a proponer algunas soluciones comunes y cooperativas, recurriendo a organismos y actores internacionales que promuevan la integralidad y armonización de las decisiones a diversas escalas.

Desde una perspectiva histórica, América Latina se ha caracterizado por la creación de espacios multilaterales de diálogo y cooperación. En particular, la región ha tenido varios diálogos centrados en la migración y los derechos de los migrantes, en espacios institucionales como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Comunidad Andina (CAN), la Conferencia Sudamericana sobre Migraciones (CSM) y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Además, en 2018, los gobiernos de Brasil, Argentina, Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay, Paraguay, Chile, Costa Rica, México y Panamá firmaron la Declaración de Quito sobre la Movilidad Humana de Ciudadanos Venezolanos en la Región, un acuerdo (con avances y retrocesos) sobre cómo gestionar de manera coordinada la migración forzada de ciudadanos venezolanos.

A nivel nacional, Brasil, Argentina, Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia, Uruguay y Chile han modificado sus leyes nacionales de migración, haciéndolas más respetuosas con los derechos de los migrantes. En 2015, Acosta y Freier (2015) señalaron que todavía se percibía un cambio en Sudamérica hacia una retórica liberal sobre la migración y algunos avances en la política migratoria, en contraste con las políticas más restrictivas del Norte Global. Sin embargo, además de las brechas significativas entre el discurso, las políticas y su implementación, ya era evidente que estas políticas eran parciales, ya que diferían de las implementadas en relación con los migrantes extracontinentales o ciertos grupos nacionales, que eran de carácter restrictivo.

En el contexto de la migración forzada venezolana en los últimos años, han destacado iniciativas nacionales que también pueden tener impacto o ser aplicables a otros colectivos. Entre ellas destacan el Estatuto Temporal de Protección (2021) en Colombia; la aceleración de los procesos de reconocimiento de refugiados (2019) en Brasil; el Permiso Temporal de Permanencia (PTP) y la Tarjeta de Permiso Temporal de Permanencia (CPP) en Perú; y la aprobación y entrada en vigor del Estatuto Migratorio Andino (2021) en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) (Cerrutti, 2020; Gissi et al., 2020; Ospina y Gissi, 2021; Gissi et al., 2022). Sin embargo, a pesar del reconocimiento de estos avances y de las decisiones de algunos gobiernos latinoamericanos, el fenómeno de la movilidad humana en Venezuela ha demostrado que estas medidas siguen siendo insuficientes.

Lo más cercano a un espacio de diálogo y a un plan de cooperación entre los países latinoamericanos para responder a la “crisis migratoria” en las Américas ha sido el Proceso de Quito, que se originó a partir de una reunión entre representantes de los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Panamá, Ecuador, Costa Rica, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay en septiembre de 2018 en la ciudad de Quito, con el objetivo de proponer una articulación regional para coordinar acciones que respondan a los desafíos que trae consigo la migración en América Latina. La primera Declaración de Quito sobre la movilidad de ciudadanos venezolanos en la región (2018) destaca que, si bien convoca a los países latinoamericanos a trabajar en conjunto, también defiende las acciones individuales de los Estados a partir de sus propias condiciones de regularidad y de acuerdo con las normativas nacionales en materia migratoria, los recursos públicos y las condiciones particulares de acogida de cada país.

Las recomendaciones formuladas se refieren a la flexibilización de los procedimientos de regularización, el establecimiento de estrategias de cooperación técnica e información para facilitar la ayuda humanitaria y una migración segura, regular y ordenada. En esta primera reunión, varios temas fueron relevantes: la legitimidad y el papel de actores e instituciones internacionales, como la ONU, la OEA y la OIM, a los que se asignan funciones de coordinación y apoyo técnico y financiero; la importancia de la migración pendular y la identificación de corredores migratorios como un hecho que justificaría la cooperación regional entre países vecinos de tránsito y destino; el llamamiento para que el trato a los migrantes venezolanos se haga de acuerdo con el respeto a los derechos humanos y sin espacio para discursos xenófobos y discriminatorios. Por último, pero no menos importante, algunos acuerdos de integración regional, como la Comunidad Andina (CAN) y el Mercosur, así como espacios de deliberación, como la Conferencia Regional sobre Migraciones y la Conferencia Sudamericana sobre Migraciones, son identificados como actores y contextos clave para abordar la crisis migratoria en América Latina.

De esta declaración inicial surgió el Proceso de Quito, que se fortaleció tras una segunda reunión en noviembre de 2018. En esta ocasión, se propuso un plan de acción, una hoja de ruta que orientara las acciones acordadas en este escenario de deliberación, con el objetivo de “facilitar la movilidad humana de los ciudadanos venezolanos en los territorios de los países signatarios” (ACNUR y OIM, 2018). Entre las decisiones esbozadas, se propone “articular una coordinación regional en torno a la crisis migratoria de ciudadanos venezolanos en la región” (Declaración de Quito sobre movilidad humana de ciudadanos venezolanos en la región, 2018, p. 1) y, para ello, se insta a la OIM y al ACNUR a comprometerse a dar seguimiento a esta ruta de trabajo, que se resume específicamente en las siguientes acciones: 1) llamado a revisar las normativas nacionales para homologar el estatus migratorio y garantizar los derechos de los ciudadanos venezolanos; 2) desarrollo de una plataforma tecnológica para el intercambio de información sobre flujos migratorios desde Venezuela y cooperación técnica y financiera; 3) llamamiento al gobierno venezolano para que facilite documentos y trámites de viaje y participe en acciones humanitarias; 4) propuesta de estudio con recomendaciones sobre acuerdos y mecanismos regionales para la entrada y permanencia de venezolanos; 5) solicitud para promover acciones contra el tráfico y trata de migrantes. (Plan de Acción, Proceso de Quito, 2019).

En las declaraciones realizadas en 2019, año en el que se celebraron tres reuniones del Proceso de Quito, llama la atención que, por primera vez, en la última reunión se hizo un llamado a la comunidad internacional para “restablecer el orden institucional en Venezuela a través de una solución política, pacífica y democrática” (Declaración conjunta de la IV reunión técnica internacional sobre movilidad humana de ciudadanos venezolanos en la región, 2019, p. 1). Es decir, el discurso pasa de pedir al gobierno venezolano que facilite los trámites de viaje a reconocer un conflicto político-económico que debe resolverse a través de la mediación política.

Una de las novedades de este proceso en 2019 ha sido la elaboración de la “hoja de ruta del capítulo de Buenos Aires” (Declaración conjunta de la IV reunión técnica internacional sobre movilidad humana de ciudadanos venezolanos en la región, 2019, p. 3), reunión técnica sobre movilidad humana de nacionales venezolanos, apoyada por el acceso a créditos ofrecidos por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Otros organismos de integración regional y actores internacionales, como el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), la Comunidad del Caribe (CARICOM) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), también están invitados a participar en la elaboración del plan de acción y la hoja de ruta del Proceso de Quito, complementando la participación del Mercosur y la CAN (Declaración conjunta de la IV reunión técnica internacional sobre movilidad humana de ciudadanos venezolanos en la región, 2019, p. 3).

Durante 2020 y 2021, las declaraciones conjuntas del Proceso de Quito abordan todos los elementos que dieron origen a este espacio con una nueva justificación de su importancia, como consecuencia de la crisis sanitaria mundial provocada por el COVID-19 con graves repercusiones en la población migrante. Desde las primeras reuniones en 2020, se ha hecho un llamamiento para mejorar la coordinación intergubernamental con el fin de hacer frente a una crisis que va a empeorar. El escenario de discusión en los últimos dos años se ha centrado en la importancia de ofrecer una atención diferenciada a los niños y adolescentes; los procesos de reunificación familiar y las estrategias de retorno voluntario; y la conformación del grupo de amigos del Proceso de Quito con la adhesión de Alemania, España, Estados Unidos, Suiza y la Unión Europea. La última declaración hasta la fecha (junio de 2023) se realizó en julio de 2022.

Después de analizar el Proceso de Quito como uno de los principales referentes de articulación regional frente a la migración forzada en América Latina, se puede inferir que estos espacios son importantes para que los países deliberen y se reúnan sobre sus realidades particulares y las respuestas que han dado internamente a los migrantes y refugiados, así como un avance para el tránsito de estrategias consensuadas. Este diálogo se basa en el reconocimiento de convenciones y declaraciones sobre derechos humanos, pero es evidente que se exaltan las acciones individuales basadas en la soberanía. Aunque los países miembros del Proceso de Quito, como se mostró anteriormente, se han comprometido a “facilitar la movilidad humana de los ciudadanos venezolanos en los territorios de los países signatarios” (Plan de Acción del Proceso de Quito, 2019, p. 1) países como Chile, Perú, Ecuador, México, Panamá y Costa Rica exigen visas y documentos de difícil adquisición para el ingreso de venezolanos, lo que no ocurría antes del fenómeno de movilidad humana masiva de venezolanos (Gandini, 2022; Human Rights Watch, 2022).

Además, estas exigencias no han hecho más que incrementar la migración irregular por rutas peligrosas como el Tapón del Darién y, a su vez, han aumentado la vulnerabilidad de estas personas frente a organizaciones criminales que se aprovechan de ellas para el tráfico y la trata (Human Rights Watch, 2022). Todo esto, a su vez, va en contra de otro compromiso del Proceso de Quito: combatir “la trata de personas y al tráfico ilícito de migrantes” (Plan de Acción, Proceso de Quito, 2019, p. 1). Estos ejemplos muestran que espacios como estos promueven un tipo de multilateralismo no vinculante (Keohane, 1990) y que, en parte, las limitaciones de estos esfuerzos son producto de la ausencia de instituciones supranacionales para la toma de decisiones regionales que obliguen a armonizar las políticas nacionales con las medidas regionales, así como del temor a ceder soberanía en un tema tan complejo para la política doméstica como la migración.

Regiones como Europa cuentan con un organismo – en teoría “supranacional”– como la Unión Europea (UE), que garantiza la libre movilidad de sus ciudadanos y ha desarrollado una política común de migración y asilo que, sin embargo, no está exenta de retos y conflictos. De hecho, gran parte de la literatura sobre la gobernanza de la migración en la UE apunta a los fallos de las políticas de asilo en esta región, evidenciados, por ejemplo, por el fracaso de un sistema eficaz que garantice la distribución responsable de los solicitantes de asilo (Geddes, 2022). Así, contar con un organismo “supranacional” tampoco garantiza una gestión eficaz de las migraciones desde una perspectiva de derechos, hecho que está en la raíz del actual conflicto derivado de las discusiones sobre las políticas de cuotas de refugiados.³

Volviendo a las Américas, el contexto más reciente en términos de multilateralismo migratorio es la novena Cumbre de las Américas, que se celebró en junio de 2022 en EE. UU. Allí, los líderes de Argentina, Barbados, Belice, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay hablaron sobre la importancia de fortalecer los esfuerzos nacionales y hemisféricos para crear condiciones seguras, regulares, ordenadas y humanas para la migración.

Esta cumbre trajo como resultado la Declaración sobre Migración y Protección de Los Ángeles que se destaca por considerar y reconocer los fenómenos económicos, sociales, políticos y medioambientales que incitan a las personas a huir, la responsabilidad de los países de tránsito, destino y retorno y, sobre todo, el llamamiento a compromisos compartidos entre los Estados, las organizaciones internacionales y la sociedad civil. Los objetivos comunes derivados de esta reunión fueron: 1) hacer un llamado a los bancos multilaterales e instituciones financieras de la región para que brinden apoyo económico a los países receptores de población migrante; 2) mejorar los mecanismos de cooperación regional para el intercambio técnico y financiero, la gestión de fronteras y las políticas migratorias; 3) fortalecer y ampliar los canales de migración temporal con fines laborales; 4) mejorar el acceso a los servicios públicos y sociales; y 5) ampliar los procesos de regulación y reunificación familiar (The White House, 2022).

4. Política migratoria estadounidense: externalización de fronteras y ruptura de soluciones multilaterales en la región

Si bien el Proceso de Quito y la Cumbre de las Américas se han convertido en espacios de diálogo regional, la reciente política estadounidense en relación a la migración proveniente de Venezuela es un ejemplo de cómo estas iniciativas siguen dándose al margen de una respuesta multilateral y de derechos; por el contrario, siguen apelando a decisiones acordes a los intereses internos de los países o incluso a su externalización, como lo demuestra el inicio, prórroga y luego fin de la aplicación del Título 42 en mayo de 2023.

Durante la administración de Donald Trump (2017-2021) y con el fin de evitar que las personas entraran en Estados Unidos para solicitar asilo, el gobierno estadounidense activó el Título 42. Con el pretexto de proteger a Estados Unidos de la propagación de la pandemia del COVID-19, el Título 42 se activó con medidas sanitarias que impidieron a los solicitantes de asilo que cruzaron a Estados Unidos de forma irregular desde las fronteras de México o Canadá solicitar asilo, sin poder acceder al debido proceso de solicitud de protección internacional (Toledo-Leyva, 2022). A finales de 2022, 2,5 millones de migrantes habían sido deportados en base a esta medida desde su activación en marzo de 2020 y sólo los niños no acompañados no formaron parte del Título 42 (Santana, 2022).

Aunque el 23 de mayo de 2022 los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades estadounidenses indicaron que la aplicación del Título 42 ya no era necesaria debido al declive de la pandemia de COVID-19, veinticuatro fiscales generales estatales republicanos presentaron una demanda ante el tribunal de un juez de distrito nombrado por Trump, impidiendo que se eliminara la medida. Como resultado, las fronteras permanecieron cerradas a las personas que solicitaban asilo (Isacson, 2022). Sin embargo, las personas procedentes de Venezuela, Cuba y Nicaragua se habían librado de la medida debido a la falta de relaciones entre EE.UU. y estos países, así como a la represión política y la crisis económica que imposibilitan el regreso de los migrantes a estos países (Ruiz, 2022).

Esta excepción cambió en octubre de 2022, en el contexto del gran número de encuentros entre las autoridades de inmigración estadounidenses y personas procedentes de Venezuela entre octubre de 2021 y septiembre de 2022 (189.520 venezolanos) (Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos, 2022). Además, este escenario estuvo marcado por la presión política generada por gobernadores republicanos que instrumentalizaron a los migrantes con fines políticos, enviándolos a ciudades bajo administración demócrata, en muchos casos sin su consentimiento, lo que generaría un debate en la opinión pública estadounidense sobre la migración y su vinculación con las tensiones políticas internas (Graus, 2022). En este contexto, y a pocas semanas de las elecciones de mitad de mandato, la administración Biden anunció una nueva política migratoria para los migrantes venezolanos. Los venezolanos que entren irregularmente a EE.UU. serán devueltos a México y, a cambio, México recibirá 54.000 visas de trabajo, 20.000 de las cuales serán para personas de Haití y Centroamérica (Gobierno de México, 2022).

Además, la administración Biden ha creado un “parole humanitario” (libertad condicional humanitaria) para personas procedentes de Venezuela. Siguiendo la política aplicada a las personas que huyen de la guerra en Ucrania, 42.000 personas procedentes de Venezuela podrían entrar regularmente en EE.UU. y trabajar durante dos años si cumplen ciertas condiciones: tienen un patrocinador en EE.UU. que se responsabilice económicamente de ellos; tienen un pasaporte válido; no han entrado irregularmente en México o Panamá después del 19 de octubre de 2022; y se han sometido a vacunaciones específicas (USCIS, 2022). A diferencia del parole para ucranianos, la medida para venezolanos tiene un límite que no se corresponde con el flujo de venezolanos que han intentado entrar en EE.UU. en el último año.

Esta política migratoria no fue decidida desde una perspectiva multilateral y sólo incluyó a México y EE.UU., lo que tuvo una serie de consecuencias, porque cuando se tomó la decisión, miles de personas de Venezuela ya estaban en el corredor migratorio sur-norte hacia EE.UU. Esto dejó a miles de venezolanos varados en toda la región, profundizando las crisis humanitarias en México y Panamá y creando nuevos desafíos en Costa Rica, Honduras y otros países del continente (Center for Democracy in the Americas, 2022). Además, para muchos venezolanos es prácticamente imposible solicitar la “libertad condicional humanitaria” por no contar con pasaporte venezolano debido a las altas barreras económicas y burocráticas que enfrentan para obtenerlo (CDH-UCAB) (Bolívar y Rodríguez, 2021), o la dificultad de contar con un patrocinante en Estados Unidos que les permita solicitar la medida, entre otros retos.

México, que formó parte de la negociación de la medida, se enfrenta a una situación compleja. Miles de ciudadanos venezolanos se encuentran varados por todo el país, sin ahorros y sin poder pagar el alojamiento (Shortell y Turkewitz, 2022). En la semana del 27 de octubre de 2022, Estados Unidos deportó por la fuerza a 7.000 venezolanos a las ciudades fronterizas de Ciudad Juárez y Reynosa, en el norte de México. Como resultado de estas deportaciones, se estima que sólo en la ciudad de Reynosa, entre 8.000 y 13.000 personas necesitan asistencia humanitaria y 2.000 personas viven en la calle (ACAPS, 2022). Además, los albergues en México ya se encontraban saturados desde principios de 2022 debido al aumento de la migración en las fronteras sur y norte de México, por lo que la llegada forzada de estas personas que han sido retornadas desde Estados Unidos complica aún más la situación. Además, hay registros de migrantes durmiendo en las calles o en campamentos improvisados en las ciudades de acogida del norte (ACAPS, 2022).

En Panamá, tras quedar varados en la capital panameña, cerca de medio millar de venezolanos se colmaron en un albergue. La crisis fue tan evidente en este país que la vicealcaldesa de la capital, Judy Meana, declaró que “la crisis migratoria” nunca se había tratado en la capital, ya que el fenómeno se producía principalmente en las fronteras. También señaló que tuvieron que coordinar la ayuda humanitaria debido a las necesidades sanitarias de los niños migrantes (France24, 2022).

En enero de 2023, y “en preparación para el fin del Título 42”, la administración Biden extendió esta medida a personas de Haití, Nicaragua y Cuba. México recibirá 30.000 retornados al mes con esta medida y la “libertad condicional humanitaria” para venezolanos es ahora también una posibilidad para nicaragüenses, cubanos y haitianos que, junto con los venezolanos, podrán obtener un total de 30.000 permisos al mes (United States, 2023).

Aunque el Título 42 fue derogado en Estados Unidos el 12 de mayo de 2023, el país volvió a las leyes de inmigración anteriores a la pandemia bajo el Título 8. Sin embargo, el regreso del Título 8 trajo consigo algunos cambios que fueron criticados por varios defensores de los derechos humanos, que calificaron la política como “prohibición de tránsito”. Las personas, por ejemplo, que no hayan solicitado asilo en un país por el que hayan pasado de camino a Estados Unidos no podrán obtenerlo. En la práctica, esto significa que cualquier solicitante de asilo que viaje por tierra desde países situados al sur de México tendrá que solicitar asilo en México antes de continuar su viaje hacia Estados Unidos (Minges, 2023).

De cualquier modo, el caso de las recientes políticas estadounidenses demuestra cómo la falta de políticas migratorias multilaterales basadas en derechos que incorporen a todos los actores implicados y la deficiencia de las políticas migratorias nacionales generan más problemas tanto para los países de tránsito como para las personas en situación de movilidad humana. Además, desde el punto de vista geopolítico, es evidente cómo esta medida sigue dominada por los intereses estadounidenses, relegando las necesidades y la dignidad de los migrantes y la articulación de los países de la región para dar respuestas integrales acordes con relaciones multilaterales e internacionales más horizontales.

En octubre de 2023, Estados Unidos reanudó la deportación de venezolanos a su país de origen. Esta reanudación se dio en el contexto del Acuerdo de Barbados, un acuerdo entre el gobierno y la oposición venezolana y atravesado por intereses políticos y comerciales, como las condiciones electorales en Venezuela, el alivio de las sanciones económicas de Estados Unidos contra Venezuela y las deportaciones de ciudadanos venezolanos para contener la presión política contra la migración en Estados Unidos (El Espectador, 2023; International Crisis Group, 2023). Sin embargo, la falta de garantías para la celebración de elecciones libres y justas en Venezuela tras la inhabilitación de candidatos presidenciales (Hernández, 2024) ha puesto en peligro este acuerdo y es posible que Venezuela deje de recibir deportados de Estados Unidos. En este sentido se observa cómo ambos países están utilizando a los migrantes venezolanos como “fichas de negociación” (Reyes, 2024).

Organizaciones de derechos humanos, como la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA, 2022), han criticado duramente la política de inmigración de la administración Biden. Se trata de una continuación de las medidas de externalización de fronteras desarrolladas también en otros países del Norte Global, cuyo objetivo es impedir que los solicitantes de asilo lleguen a sus territorios. Para lograr este objetivo, los países que quieren impedir la entrada de personas en situación de movilidad humana negocian algo a cambio con los países a los que estas personas serán devueltas (Paris, 2022), como puede verse en el acuerdo entre EE. UU. y México para impedir la entrada de migrantes en EE. UU. Es el caso también de la Declaración UE-Turquía de 2016 para gestionar los flujos de refugiados, en la que se acordó que “todas las personas que llegaran de forma irregular a las islas del Egeo, incluidos los solicitantes de asilo, serían devueltas a Turquía” a cambio de miles de millones de euros, entre otros acuerdos (Amnistía Internacional, 2021).

5. Conclusiones

Como sugiere la discusión de este artículo, cada vez es más común el llamado a establecer espacios de colaboración entre los países para abordar de manera conjunta el fenómeno migratorio en América Latina. La migración forzada de personas desde Venezuela ha introducido una complejidad sin precedentes en la región, desafiando a la mayoría de los países. Sin embargo, los progresos en este sentido se limitan en gran medida a un diálogo multilateral que carece de fuerza vinculante, así como a la formulación de un discurso basado en los derechos humanos que, en muchas ocasiones, no se traduce en acciones concretas ni en políticas coherentes para hacer frente al fenómeno.

En el caso de América Latina, es pertinente el llamado del ACNUR a los Estados que reciben o acogen a venezolanos para que les permitan el acceso a su territorio y continúen adoptando respuestas adecuadas y pragmáticas orientadas a la protección, aprovechando las buenas prácticas existentes en la región, elaborando las medidas pertinentes de acuerdo con los estándares nacionales y regionales, en particular la Declaración de Cartagena, y no sean deportados, expulsados o forzados de otra manera a retornar a Venezuela. Sin embargo, es preocupante el bajo número de personas procedentes de Venezuela que han sido reconocidas como refugiadas en la región, a pesar de que la definición ampliada de refugiado de la Declaración de Cartagena permite que la mayoría de las personas de esta nacionalidad sean reconocidas bajo esta categoría.

Sin embargo, hay una disposición abierta al multilateralismo por parte de los países de las Américas como respuesta para encontrar las mejores soluciones frente a la migración forzada de venezolanos. La ampliación y posterior derogación del Título 42 en Estados Unidos, uno de los principales destinos de migración, ilustra cómo algunos estados continúan priorizando sus propios intereses al aplicar políticas migratorias históricamente enfocadas en la criminalización y la seguridad. Esta situación refleja la falta de procesos de interdependencia entre los Estados de las Américas que podrían conducir a una mayor integración regional más allá de los beneficios comerciales. La relación entre Estados Unidos y América Latina ha estado históricamente marcada por acuerdos económicos bilaterales y tratados de libre comercio que han dejado de lado las discusiones sobre la movilidad de las personas en el continente. Este tema, en particular, es altamente controvertido en las relaciones fronterizas y diplomáticas con México. La integración de EE.UU. con América Latina ha estado al margen de profundos procesos de articulación política y diálogo interdependiente.

La última política de EE.UU. hacia la población venezolana es el ejemplo más reciente de cómo la falta de una respuesta regional y multilateral basada en derechos crea más retos y dificultades para los migrantes forzados y los países de tránsito, resaltando la importancia del multilateralismo vinculante y el cumplimiento de los compromisos adquiridos en tratados internacionales, leyes nacionales y acuerdos multilaterales. Sin embargo, son alentadores los avances logrados en espacios de diálogo y reuniones, como la reciente Cumbre de las Américas 2022 y el anterior Proceso de Quito, donde los temas migratorios son visibles como una prioridad en la agenda. La creación (u optimización) de organizaciones sólidas de integración regional que superen el nivel intergubernamental podría promover la cooperación en materia migratoria, que se ha visto limitada por las discusiones sobre soberanía, el multilateralismo no vinculante y la alternancia entre gobiernos de izquierda y derecha en las Américas.

• 1
  El artículo es resultado del Proyecto ANID-CONICYT “Ciudadanías emergentes y organización social migrante desde el centro-sur de Chile: Imaginarios y demandas en el nuevo marco institucional”. Proyecto Fondecyt Regular Nº1220993 (2022-2026).
• 2
  Para junio de 2023, en América Latina y el Caribe 1.184.889 personas venezolanas esperaban recibir respuesta a su solicitud de refugio y solo 300.759 han sido reconocidas bajo esta condición (R4V, 2023b). Este cálculo se realizó considerando solamente los países de América Latina y el Caribe en la página referida.
• 3
  Dado que Hungría, Polonia y Chequia (República Checa) se negaron a acatar el plan europeo de distribuir solicitantes de asilo instalados en Grecia e Italia, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) estudió el caso y en 2020 consideró que estos tres países se negaron a cumplir con sus obligaciones legales contraídas al integrarse a la Unión (TJUE, 2020). Debido a las múltiples tensiones entre algunos de los miembros de UE con respecto a las leyes de cuotas y el convenio de Dublín, en 2020, la Comisión Europea presentó una propuesta de reforma del Sistema Europeo Común de Asilo: el Nuevo Pacto de Migración y Asilo. Según esta propuesta de reforma, cada año los países miembros de la Unión acordarían la recepción de un cierto número de solicitantes de asilo. Los países que no quieran acoger a los solicitantes tendrían la opción de pagar la deportación de ciudadanos indocumentados en el territorio de la UE (Comisión Europea, 2022; Liboreiro, 2022).

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Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  30 Ago 2024
• Fecha del número
  2024

Histórico

• Recibido
  23 Jul 2023
• Acepto
  26 Abr 2024