INFORMES TÉCNICO-INSTITUCIONAIS/TECHNICAL INSTITUTIONAL REPORTS
Pacto de Indicadores da Atenção Básica: instrumento de negociação qualificador do processo de gestão do SUS
Indicators' Pact for Basic Care: negotiation tool qualifying the unified health system management process
Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção à Saúde. Departamento de Atenção Básica
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O processo de descentralização do Sistema Único de Saúde (SUS), impulsionado em 1988 com a implantação do Piso de Atenção Básica (PAB), modificou profundamente a face da gestão das ações e serviços no âmbito do setor saúde no Brasil.
Ao priorizar a implantação do PAB, o Ministério da Saúde (MS) buscou, transformando a lógica de financiamento, impulsionar mudanças no funcionamento do modelo de atenção a saúde, tornando-o mais eficiente, garantindo integralidade no desenvolvimento das ações, contribuindo para o acesso universal e consolidando os vínculos entre a população e os serviços.
Objetivando orientar o processo de avaliação e monitoramento da Atenção Básica no âmbito do SUS, o Ministério da Saúde formulou a proposta de desenvolvimento de pactos de gestão entre as Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde e o Ministério da Saúde. O Pacto de Indicadores da Atenção Básica foi, então, concebido como um instrumento nacional de monitoramento das ações e serviços de saúde referentes à atenção básica, sendo instituído pela Portaria GM/MS 3.925 de 1998, que aprovou o "Manual para Organização da Atenção Básica", e a Portaria 476 de 1999, que regulamentou o processo de acompanhamento e avaliação da atenção básica. A partir de então a cada ano vêm sendo publicadas, através de portarias específicas, as orientações para o processo de pactuação e a relação de indicadores a serem pactuados pelos gestores.
O Pacto pretende ser um instrumento formal de negociação entre gestores das três esferas de governo (municipal, estadual e federal) tomando como objeto de negociação metas a serem alcançadas em relação a indicadores de saúde previamente acordados. Ao fim de cada ano, municípios e estados têm seu desempenho avaliado pelo nível federal em função do cumprimento das metas pactuadas.
De 1999 a 2003, período em que foi implementado nacionalmente, o processo de pactuação tem apresentado alterações, tanto com relação à sua forma de condução quanto aos indicadores selecionados para avaliação.
Em 1999, o elenco de indicadores municipais perfazia um total de 41: 24 para todos os municípios e 17 específicos para as áreas do Programa Agentes Comunitários de Saúde (PACS) e Programa Saúde da Família (PSF); em 2000, esta relação foi reduzida para 30 indicadores (14 para todos os municípios e 16 específicos para as áreas do PACS e PSF) e em 2001 foram pactuados no total 17 indicadores para os municípios. Os indicadores estaduais, em geral, reproduziam a relação de indicadores municipais, à exceção do ano de 2001 que apresentou dois indicadores exclusivos para os estados, acrescidos aos 17 que eram comuns a ambos, municípios e estados. Para o ano de 2002, foi definida uma relação de 25 indicadores principais, pactuados por todos os estados e municípios, e uma relação de 22 indicadores complementares, de pactuação não obrigatória. Neste ano de 2003, após discussão interna nas áreas técnicas do Ministério e com representações do CONASS (Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde) e do CONASEMS (Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde), foi aprovado em reunião da Comissão Intergestores Tripartite o elenco de indicadores que passa a ser composto de 20 principais e 14 obrigatórios, perfazendo um total de 34 indicadores a serem pactuados por estados e municípios, tendo em vista a repetição de alguns indicadores que já constavam da Programação Pactuada Integrada da Epidemiologia e Controle de Doenças (PPI - ECD). No Quadro 1 encontram-se relacionados os indicadores constantes do Pacto 2003.
Dentre as estratégias utilizadas no processo de definição de indicadores e de pactuação, as oficinas de trabalho têm se destacado, constituindo-se em momentos privilegiados de discussão técnica e política sobre o Pacto e de construção de consensos. Desde 1998, o Ministério vem promovendo a realização de oficinas nacionais, que contam com a participação de representantes das Secretarias Estaduais, dos COSEMS e de áreas técnicas do Ministério da Saúde. Estas oficinas têm-se constituído, talvez, nos momentos mais profícuos de aprofundamento do Pacto, aprimorando-se sua qualidade técnica, através do debate em relação aos indicadores.
A avaliação positiva dos participantes das oficinas, a melhoria da qualidade das notas técnicas, a criação de ferramentas (softwares) de apoio ao processo de pactuação, a reprodução pelos estados da estratégia das oficinas para avaliação regionalizada do Pacto são indicativos de que o processo de pactuação tem efetivamente cumprido o seu papel de mobilização e articulação com vistas ao desenvolvimento de ações voltadas para a melhoria da qualidade da atenção básica. Além disso, é surpreendente verificar como o Pacto tem provocado a utilização dos dados dos sistemas de informação em saúde, o que contribui para a melhoria da qualidade das informações.
Vale ressaltar, entretanto, que o processo de pactuação tem sido implementado de forma bastante diversa em âmbito nacional, apresentando matizes que mesclam as características de dois pólos, os quais podem ser denominados de "burocrático" e "dinamizador" conforme Medicina et al.2 e apresentados no Quadro 2.
A categorização apresentada enfatiza os aspectos relacionados ao processo de pactuação em lugar daqueles relacionados aos critérios, indicadores e desempenho dos municípios e estados. O texto assinala que o grande desafio posto é fazer a transição do pólo burocrático para o dinamizador.2
As mudanças observadas no processo de pactuação e no elenco de indicadores têm resultado, na verdade, do amadurecimento do próprio processo do Pacto da Atenção Básica, traduzindo, um esforço crescente de buscar indicadores mais representativos e robustos na avaliação da atenção básica. É importante destacar que não se trata de avaliar ações específicas no âmbito da atenção básica, mas sim, de avaliar, através de indicadores específicos, globalmente esse nível de atenção, o que só é possível se o indicador apresentar qualidades para tal. Tais qualidades dizem respeito à sua sinteticidade, facilidade de cálculo, disponibilidade, poder discriminatório e robustez.
Referências
1. Ministério da Saúde. Secretaria de Políticas de Saúde. Departamento de Atenção Básica. Relatório de gestão: 1999-2002. Brasília (DF): O Ministério; 2002.
2. Medina MG, Aquino R, Carvalho ALB. Avaliação da atenção básica: construindo novas ferramentas para o SUS. Div Saúde Debate 2000; (21): 15-28.
Recebido em 10 de março de 2003
Versão final reapresentada em 23 de abril de 2003
Aprovado em 5 de maio de 2003
Datas de Publicação
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Publicação nesta coleção
16 Set 2003 -
Data do Fascículo
Jun 2003
