Economía circular en contextos locales: caso Ecuador

CIRCULAR ECONOMY IN LOCAL CONTEXTS: THE ECUADOR CASE

ECONOMIA CIRCULAR EM CONTEXTOS LOCAIS: O CASO EQUADOR

Resumen

La economía circular, definida como un proceso regenerativo y de restauración que incrementa el valor de los materiales al insertarlos en nuevos procesos productivos, está presente en el debate académico hace más de dos décadas. La presente investigación busca determinar la ruta seguida por el Estado ecuatoriano para incorporar el concepto de economía circular en la normativa legal como instrumento de política pública. Adicionalmente, se pretende inferir si esta nueva concepción de la economía es conocida y aplicada en contextos locales estudiando cuatro planes de desarrollo de gobiernos autónomos municipales del norte del país. En la metodología se trabajó con entrevistas a funcionarios de gobiernos locales y documentación bibliográfica para analizar exhaustivamente los diferentes hitos en la construcción del marco legal sobre economía circular, incluyendo los Códigos Orgánicos del Ambiente y de Producción y Planes de Ordenamiento Territorial. Los hallazgos permiten afirmar que, si bien la iniciativa sobre economía circular es reciente en el país, el gobierno ha logrado en corto tiempo emitir el Libro Blanco y la Ley Orgánica de Economía Circular. Sin embargo, a nivel de territorio, la definición y los principios de economía circular son escasamente conocidos por los gobiernos locales, siendo la gestión de residuos sólidos el pilar de mayor cumplimiento relacionado con esta nueva tendencia, aunque esto se debe a que forma parte de las actividades que competen a los gobiernos locales y no necesariamente porque exista la intención de incorporar en la planificación del desarrollo un modelo económico circular.

Palabras clave
Economía lineal; economía circular; normativa legal; planes de desarrollo; gestión de residuos

Abstract

The concept of the circular economy, characterized as a regenerative and restorative process aimed at enhancing the value of materials through their integration into new production cycles, has been a focal point in academic discourse for over two decades. This research seeks to define the path followed by the Ecuadorian State to incorporate the circular economy definition into Ecuadorian legal framework as an element of public policy. Additionally, it is intended to infer if this new conception of the economy is known and applied at the territorial level through the analysis of four territorial development plans of autonomous municipal governments of the northern zone. In the methodology, it were used primary sources through interviews with local government officials, and secondary sources to exhaustively analyze the different milestones about the construction of circular economy legal framework, including Environment and Production Organic Codes and Territorial Development Plans. The findings let to conclude that, although the circular economy is a recent initiative in Ecuador, the government has been able to issue important public policy guidance documents such as the Libro Blanco [the White Book] and the Ley Orgánica de Economía Circular [the Circular Economy Organic Law]. However, at the territorial level, circular economy conceptions and principles are poorly known or debated by local governments, being solid waste management the greatest compliance pillar related to this new economic trend, although this activity is a competence of the autonomous governments established in the Código de Ordenamiento Territorial and not necessarily because there is an intention to incorporate a circular economy model into development planning.

Keywords
Lineal economy; circular economy; legal framework; development plans; solid waste management

Resumo

A economia circular, definida como um processo regenerativo e de restauração que incrementa o valor dos materiais ao inseri-los em novos processos produtivos, está presente no debate acadêmico há mais de duas décadas. Esta pesquisa busca determinar a rota seguida pelo Estado equatoriano para incorporar o conceito de economia circular na normativa legal como instrumento de política pública. Adicionalmente, pretende-se inferir se esta nova concepção de economia é conhecida e aplicada nos contextos locais através da análise de quatro planos de desenvolvimento territorial de governos municipais da zona norte. Na metodologia, foram utilizadas entrevistas com funcionários de governos locais e documentação bibliográfica para analisar exaustivamente os diferentes marcos na construção do quadro legal sobre a economia circular, incluindo Códigos Orgânicos Ambientais e de Produção e Planos de Ordenamento do Território. As descobertas permitem afirmar que, embora a iniciativa de economia circular seja recente no país, o governo conseguiu em pouco tempo emitir o Libro Blanco [Livro Branco] e a Ley Orgánica de Economía Circular [Lei Orgânica da Economia Circular]. No entanto, no nível territorial, o conceito e os princípios da economia circular são pouco conhecidos pelos governos locais. A gestão de resíduos sólidos é o pilar com maior cumprimento relacionado com essa nova tendência, embora isso se deva ao fato de fazer parte das competências dos governos autônomos e não necessariamente porque haja a intenção de incorporar um modelo econômico circular no planejamento do desenvolvimento.

Palavras-chave
Economia linear; economia circular; regulamentação legal; planos de desenvolvimento; gestão de resíduos

Introducción

La crisis que produjo la pandemia de COVID-19 ha puesto en evidencia la baja capacidad de respuesta del sistema económico mundial a eventos no planificados. Para su recuperación, se necesita un giro radical de los procesos de producción y elaboración de bienes orientados al consumo de productos que provienen de un modelo que aproveche los recursos naturales con mayor eficiencia, que incorpore las actividades de reutilización y reciclaje, y priorice la reducción de residuos.

Por otro lado, eventos socioeconómicos mundiales como el incremento poblacional, la migración del sector rural a las ciudades, el crecimiento económico y los procesos de producción de economía lineal han generado un acrecentamiento notable de los residuos. Según el Programa Ambiental de la Organización de las Naciones Unidas (2018), América Latina produce el 10% de los residuos a nivel mundial, recuperándose solo una décima parte. Según Stahel (2016), un tercio de la basura plástica a nivel mundial no es recogida ni bien manejada.

Los lugares de disposición final, como los rellenos sanitarios y otros sitios poco adecuados, son el punto débil de la gestión municipal, convirtiéndose en fuentes de contaminación ambiental para los caudales de agua, la atmósfera y, en ocasiones, los asentamientos humanos cercanos a los botaderos de basura (Bernache Pérez, 2011).

En Ecuador, la recolección de desechos y su disposición final es competencia de los municipios o gobiernos autónomos descentralizados (GAD). Más del 50% de los residuos sólidos generados son orgánicos, una característica de la basura en América Latina. En 2020, se recolectaron más de 12.500 toneladas diarias de basura en todo el país, de las cuales el plástico representó el 11% (INEC, 2021).

Solo tres de cada diez municipios en el país llevan a cabo procesos de reciclaje. El 48% de todos los residuos se colocó en rellenos sanitarios, 33% en celdas temporales y 19 % en lugares no adecuados como botaderos a cielo abierto, ríos y quebradas (INEC, 2021).

Según las estadísticas ambientales de los municipios en Ecuador, cada habitante de la zona urbana genera 0,58 kilogramos de basura (INEC, 2016).

El modelo de crecimiento económico mundial, aplicado desde la Revolución Industrial, se refleja en la obtención de recursos de la naturaleza para generar productos que luego serán consumidos y desechados. Este modelo de tomar, consumir y descartar se denomina economía lineal (Garabiza; Prudente; Quinde, 2021). Este tipo de economía basada en procesos productivos contaminantes y poco eficientes en el uso de recursos, el consumo excesivo de envases de un solo uso y la eliminación de estos residuos sin tratamientos adecuados no es sostenible (Bergamini; Hilliard, 2019). Guohui y Yunfeng (2012) aseguran que grandes cantidades de producción generan altos niveles de consumo y, por ende, un elevado nivel de desperdicios que debe ser gestionado adecuadamente.

En contraste con la economía lineal, surge hace pocas décadas la economía circular, que busca aprovechar los recursos extraídos de la naturaleza insertándolos en un proceso productivo circular. Según Moreno Rueda y Muñoz Maldonado (2021), las empresas, al reutilizar recursos, son mucho más rentables que cuando inician su proceso productivo desde cero, pues la reducción, reutilización, reparación y reciclaje reduce costos de producción generando a su vez externalidades positivas en el entorno.

La economía circular plantea cambiar las formas de producción y elaboración de bienes de consumo tradicionales para encaminar a las sociedades hacia modelos de desarrollo que integren las dinámicas de los ecosistemas basados en la protección de los seres vivos y del entorno natural. Este tipo de economía promueve cambios significativos orientados a implementar sistemas regenerativos para el aprovechamiento de los recursos y productos a través de ciclos de vida más largos y duraderos.

Por lo tanto, es importante para los gobiernos generar políticas públicas orientadas a formas de producción en las que los recursos extraídos, los materiales y los productos finales mantengan su valor en el ciclo productivo durante un período prolongado y, además, sea posible la reducción de residuos. La legislación de cada país también debe acompañar el proceso de incorporación del concepto de economía circular en los distintos modelos económicos (Santamaría, 2019). Dentro del aspecto económico y social, la economía circular podría fomentar el crecimiento del empleo verde a nivel local que promovería la cohesión e integración social (Garabiza; Prudente; Quinde, 2021).

Ecuador, por las características de su modelo productivo extractivista requiere, a corto plazo, aumentar la inversión en sistemas económicos más eficientes en el uso de recursos. Si bien el Plan Nacional de Desarrollo 2021-2025 contiene alguna normativa referente a economía circular, la vinculación de los GAD con este modelo económico es aún incipiente, aunque se debe destacar que los Planes de Desarrollo Territorial (PDOT) sí están alineados a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La participación de los GAD en la aplicación de la economía circular es importante porque ellos tienen la capacidad de crear estrategias de circularidad mediante procesos de cadenas integrales de reciclaje con la intervención de la empresa privada, el gobierno central, los recicladores y los ciudadanos.

En este sentido, las preguntas que guían esta investigación son: ¿Cuál ha sido el proceso para la creación de la normativa legal que sustente las actividades de economía circular en Ecuador, incluido el gobierno actual? y ¿qué alcance tiene la aplicación de la normativa sobre este tipo de economía en los planes de desarrollo de los gobiernos municipales?

Para responder a las interrogantes que se han planteado como objetivos, se analizarán los elementos de economía circular que constan en la normativa legal del gobierno central y se determinará su inclusión en los modelos de planificación a nivel territorial, considerando su aplicación en estudios de caso de cuatro cantones de la zona norte del país: Ibarra, Cotacachi, Tulcán y Urcuquí, similares en características demográficas, localización y dinámicas económicas.

1. Definición conceptual de economía circular

Según la Fundación Ellen MacArthur (2015a, citada en UE, 2021, p. 3), “[la] economía circular es un sistema industrial restaurativo y regenerativo desde el diseño, con miras a mantener el máximo valor y utilidad de los productos, componentes y materiales, durante el mayor tiempo posible, distinguiendo entre ciclos cerrados técnicos y biológicos”. Ya para Canelas-Santiesteban et al. (2022, p. 19), citando a la Organización Internacional de Normalización (ISO), la economía circular es como un “sistema económico que utiliza un enfoque sistémico para mantener un flujo circular de recursos regenerando, reteniendo o agregando a su valor, al tiempo que contribuye al desarrollo sostenible”.

La economía lineal tradicional se caracteriza por descartar los residuos en los procesos productivos (Ramos, 2021), disminuyendo el capital natural por sobreexplotación o reduciendo su valor por contaminación (López; Villajos, 2021), como se puede ver en la Figura 1.

Figura 1 -
Esquema del proceso en la economía lineal

La economía circular se basa en un enfoque relativamente nuevo que describe formas de producción alternativa utilizando los recursos de manera más eficiente e incorporando los desechos de procesos anteriores en nuevos encadenamientos productivos (Figura 2) con el propósito de disminuir los desperdicios que se generarían en un sistema lineal (Lobato, 2017; Homrich et al., 2018).

Figura 2 -
Esquema del proceso productivo de la economía circular

El modelo económico circular tiene como objetivo usar de forma más eficiente los bienes naturales mediante la reducción de desperdicios, retener por más tiempo su valor, disminuir el uso de recursos primarios, y cerrar los ciclos de producción para mantenerse bajo los límites planteados para la protección ambiental y, al mismo tiempo, obtener beneficios socioeconómicos (Morseletto, 2020). La economía circular incluye los conceptos de eficiencia, resiliencia y pensamiento sistémico (Lobato, 2017), que conducen a condiciones de vida más favorables para la población.

Un modelo circular se caracteriza por estar formado por ciclos de materiales (denominados bucles cerrados) en los cuales los residuos que un proceso genera son utilizados como materia prima para otro proceso, logrando así un ahorro en recursos y energía (Cerdá; Khalilova, 2016; UE, 2021).

De acuerdo con la Fundación Ellen MacArthur (2015b, p. 46), la economía circular pretende “mantener productos, componentes y materiales en su máximo grado de utilidad y valor en todo momento, distinguiendo ciclos técnicos y biológicos”.

Arnedo-Lasheras et al. (2020) mencionan que la economía circular es un planteamiento diferente sobre la forma de entender la interrelación del ser humano como parte de un sistema social y ecológico. Stahel (2016) señala que dicha economía busca maximizar el uso de los recursos en las diversas etapas de un producto, de manera que su valor aumente en cada ciclo de producción.

La Fundación Ellen MacArthur (2020) plantea un esquema sistémico denominado “círculo de valor”, que incorpora los flujos continuos de elementos como energías renovables, sustitución de materiales y procesos de aprovechamiento de residuos en los procesos productivos. Ese esquema presenta un flujo continuo de recursos finitos y renovables insertados en cadenas de valor de procesos productivos que, mientras producen, protegen el entorno natural, reduciendo el desperdicio de recursos y evitando, en lo posible, el fallo ambiental conocido como externalidad negativa.

La economía circular presenta algunas ventajas frente a los procesos lineales de producción (Tabla 1). Además, se puede añadir otras como: uso constante y por periodos más largos de los basurales; disminución de la contaminación por exceso de desperdicios y restricciones en emisión de gases de efecto invernadero; menores costos de producción por reducción de la demanda de materia prima y procesos energéticos utilizados para su procesamiento; preservación de sistemas naturales e incremento de la competitividad (Berg et al., 2018).

Tabla 1 -
Ventajas de la economía circular en los procesos productivos

ECONOMÍA DE LA FUNCIONALIDAD	USO FRENTE A POSESIÓN, VENTA DE UN SERVICIO Y NO DEL BIEN EN SÍ
SEGUNDO USO	REINTRODUCIR EN EL CICLO PRODUCTIVO LOS RESIDUOS QUE YA CUBRIERON SU PRIMERA NECESIDAD
REUTILIZACIÓN	REUTILIZAR TODOS LOS RESIDUOS O PARTE DE ELLOS QUE AÚN SON ÚTILES EN NUEVOS PROCESOS
REPARACIÓN	DAR UNA SEGUNDA VIDA A RESIDUOS EN MAL ESTADO
RECICLAJE	APROVECHAR MATERIALES ÚTILES ENTRE LOS RESIDUOS
VALORIZACIÓN	USO ENERGÉTICO DE RESIDUOS QUE NO PUEDEN SER RECICLADOS

• Fuente: La información proviene del RAEE Andalucía (2022).

El concepto de sistema natural vinculado a la economía cobra cada vez más fuerza con exponentes como Raworth (2017), quien señala que la economía se desarrolla en un entorno finito, limitado por la capacidad regenerativa de la naturaleza, por un lado, y por las condiciones humanas necesarias para la supervivencia, por el otro.

Un concepto relacionado con economía circular que se ajusta mucho a la realidad latinoamericana es la Bioeconomía, entendida como el uso de recursos naturales en procesos productivos con un enfoque de sustentabilidad (Ramos; García, 2021). Es un concepto muy aplicable en esta región porque los modos de producción se basan principalmente en recursos naturales (extractivismo y agricultura) y los desechos biodegradables representan más del 50% de la basura generada.

En los parques industriales que cuentan con procesos de reutilización de residuos y con intercambio de flujos de materiales bajo parámetros de desarrollo sostenible, se puede afirmar que existe simbiosis industrial. Se entiende por simbiosis industrial la vinculación entre empresas de un ecoparque para reutilizar residuos y otros productos aprovechando su localización cercana en un territorio (UE, 2021). Según Chertow (2008), en muchos procesos ejecutados, incluso en prácticas comunes de la vida diaria, se forman cadenas de simbiosis que pueden ser potenciadas en el futuro para lograr entornos que generen beneficios económicos y promuevan el cuidado ambiental.

Como parte de la economía circular se ha difundido el concepto de ecodiseño. Este concepto, referido a un producto o servicio que integra elementos del medio ambiente en su diseño, tiene como objetivo es reducir los residuos que produciría su uso. Rieradevall I Pons (2014) señala que el ecodiseño genera conciencia ambiental y promueve estilos de vida más respetuosos.

Las ventajas señaladas en el ecodiseño forman parte de la ecoeficiencia. El concepto surge como una “ruptura” entre el crecimiento económico tradicional (más producción) y la optimización de los recursos, incluidos los energéticos (UE, 2021). Si bien la ecoeficiencia puede tener lugar gracias a iniciativas empresariales privadas, es fundamental que existan normas estatales para su implementación, ya que se busca minimizar materiales y controlar los procesos contaminantes en la producción. Leal (2005) y otros investigadores (Saidani et al., 2019) han elaborado un conjunto de indicadores para medir la economía circular en varios ámbitos, como la ecoeficiencia de la industria, que, sugieren, podrían ser herramientas para elaborar políticas públicas que promuevan esta práctica en todos los procesos productivos de un país.

Finalmente, se debe mencionar que esta nueva tendencia puede ser integrada en todos los procesos productivos y de desarrollo. Sin embargo, aún persisten muchas inquietudes respecto a la organización de los sistemas socio-ecológicos complejos en los cuales los flujos de recursos superan las fronteras señaladas para considerar sostenible una producción. Por otro lado, el uso de bioenergía o iniciativas de ecoeficiencia todavía afrontan limitaciones metodológicas como las relacionadas con los ciclos de vida. En general, el análisis de la economía circular en relación con el desarrollo sustentable (Korhonen; Honkasalo; Seppälä, 2018) demanda investigaciones más profundas que puedan dar respuesta a los desafíos de este concepto relativamente nuevo.

2. Metodología

En esta investigación se utilizó un método cualitativo con alcance exploratorio descriptivo. El proceso consistió en analizar de forma exhaustiva la normativa legal existente en Ecuador sobre economía circular, así como propuestas previas a la redacción del Libro Blanco de Economía Circular de Ecuador (Ecuador, 2021a) y todo el marco legal relacionado como la Constitución (Ecuador, 2008), el Código Orgánico del Ambiente (COA) (Ecuador, 2017), el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) (Ecuador, 2010), el Código de la Producción, Comercio e Inversiones (COPCI) (Ecuador, 2022a), e incluso una breve revisión de las normas ISO referentes a temas ambientales.

Para analizar los elementos de economía circular existentes en la normativa legal a nivel de territorio se estudiaron los planes de ordenamiento territorial de cuatro cantones de la zona norte del país: Ibarra, Cotacachi, Tulcán y Urcuquí. Estos cantones comparten características demográficas, localización y dinámicas económicas similares. Estas fuentes secundarias permitieron identificar si los distintos componentes de los planes de desarrollo se ajustan a los lineamientos de la normativa de economía circular a nivel nacional. Se escogió este método de estudios de caso por ser muy utilizado en investigación en ciencias sociales, tanto exploratorias y descriptivas como de contrastación (López; Villajos, 2021). El objetivo de trabajar con cantones cercanos fue, en primer lugar, tener acceso a los planes de ordenamiento territorial tanto en físico como en digital y, en segundo lugar, vincularse con los funcionarios encargados de los aspectos ambientales en estos cantones. Los 4 cantones pertenecen a la zona 1 de planificación territorial y presentan indicadores sociales y económicos similares, como densidad poblacional en Tulcán e Ibarra, por un lado, y Cotacachi y Urcuquí, por otro; actividad productiva basada en el comercio y turismo; bajo nivel de industrialización y cercanía a la frontera norte. En el análisis de esta segunda parte de la investigación, se diseñó una matriz de descripción y contrastación del contenido de los planes de desarrollo y su comparación con elementos de economía circular.

Adicionalmente, se aplicó la metodología Focus Group para obtener información de actores cualificados vinculados a los procesos de gestión ambiental en los municipios, considerando las características de esta metodología (Hernández; Fernández; Baptista, 2010): i) trabajar con un grupo entre 3 y 10 personas (trabajamos con 4 personas); ii) escoger actores directamente vinculados al tema de estudio; ii) tener al menos 1 hora de duración en cada entrevista; iii) contar con un guión previamente establecido.¹ Las entrevistas fueron a los gestores ambientales o directores departamentales de ambiente de los 4 cantones (Tabla 2).

Tabla 2 -
Entrevistas realizadas a funcionarios municipales

FECHA	GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL	PRODUCCIÓN DE DESECHOS (KG/DÍA)	RECICLAJE DE RESIDUOS (EN %)	FUNCIONARIO ENTREVISTADO
08/09/2022	GAD COTACACHI	28.615	SUSPENDIDO EL RECICLAJE POR LA PANDEMIA.	DIRECTOR DE AMBIENTE
15/09/2022	GAD URCUQUÍ	11.401	APROXIMADAMENTE EL 25% DE LA BASURA ORGÁNICA SE UTILIZA EN COMPOSTAJE.	DIRECTOR DE GESTIÓN AMBIENTAL
22/09/2022	GAD IBARRA	143.747	NO EXISTE UN PROGRAMA DE RECICLAJE.	DIRECCIÓN DE GESTIÓN AMBIENTAL
23/09/2023	GAD TULCÁN	64.509	EL MUNICIPIO NO RECICLA DIRECTAMENTE, PERO PROMUEVE EL RECICLAJE MEDIANTE CAMPAÑAS.	DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO AMBIENTAL

• Fuente: Las entrevistas se realizaron mediante un instrumento guía de la entrevista. Los datos de producción de desechos se obtuvieron del INEC (2020); son valores aproximados considerando la proyección de la población por cantones. La información sobre reciclaje de cada GAD se tomó de la entrevista a los funcionarios.

Con la información de las entrevistas, la sistematización de los planes cantonales de de-sarrollo y las normas legales analizadas se creó una matriz FODA (Fortaleza - Oportunidades - Debilidades - Amenazas) y los cruces estratégicos para identificar las principales limitaciones que tendría la inclusión de los principios de economía circular en la planificación de ciudades medianas y pequeñas. El análisis de la normativa de economía circular a través de la matriz FODA también se propuso en la investigación de Portilla-Jiménez (2022) para identificar la aplicación del marco legal en el sector de plásticos en Ecuador.

3. Inclusión del concepto de economía circular en la normativa legal ecuatoriana

Según Morseletto (2020), la transición hacia la economía circular implica un cambio significativo en gobernabilidad, que incluye un conjunto de toma de decisiones y actividades programadas que orientan a las organizaciones hacia los objetivos planteados. Estos objetivos descriptos en la Figura 3 no se refieren únicamente al reciclaje y reducción de recursos, abarcan otros temas relacionados como ecoeficiencia en procesos productivos, recuperación y ecodiseño (Stahel, 2016).

Figura 3 -
Objetivos de la economía circular

A nivel mundial, la inclusión de la economía circular en las políticas de la administración pública tiene ya varios años. En España, por ejemplo, según Sedeño (2023), la Unión Europea ha sido la principal impulsora de la circularidad y, desde 2015, las reformas legales inciden en las normas comunitarias, principalmente en el manejo de desechos.

En Ecuador, los cuerpos legales de la normativa jurídica que se relacionan con procesos de economía circular son: la Constitución de Ecuador, el COA, el COPCI y el COOTAD.

En la Constitución de Ecuador (2008), el concepto de economía circular se encuentra estrechamente vinculado con lo que establece el Art. 57 sobre la utilización sustentable de la biodiversidad, el Art. 71 sobre los Derechos de la Naturaleza, el Art. 83 referente al uso sustentable de los recursos naturales y el Art. 395, que menciona un modelo sustentable de desarrollo. En el COA, la economía circular es parte de los procesos productivos y de consumo responsables con el medio ambiente y las generaciones futuras (Título VI). El Art. 244 se refiere a hábitos de producción y consumo sustentable y las obligaciones de las entidades para incorporar la producción limpia y compras públicas sustentables (Art. 246). En el COPCI, el Art. 2 señala que la actividad productiva debe ser ambientalmente sustentable, el Art. 61 se refiere al manejo sustentable de la tierra; el Libro VI, Título 1, sobre Ecoeficiencia y Producción Sostenible, menciona la obligatoriedad de considerar el ciclo de vida de los productos y el uso sustentable de los recursos naturales. Por otra parte, el COOTAD menciona en el Art. 4 que uno de los fines de los GAD es “la recuperación y conservación de la naturaleza y el mantenimiento del medio ambiente sostenible y sustentable”; y en el Art. 41 que los GAD deben promover el desarrollo sustentable en territorio. Además, el Art. 132 hace referencia al manejo sustentable del recurso hídrico, y el Art. 136 señala que la gestión ambiental es competencia de los gobiernos locales al igual que el manejo integral de desechos.

En el Plan Nacional de Desarrollo del período 2021-2025, el Eje económico señala, en el Objetivo 3, el fomento de la actividad económica bajo el enfoque de economía circular aunque en las metas no hay una referencia cuantitativa sobre lo que se pretende alcanzar. En el Eje sobre Transición Ecológica, el Objetivo 11 menciona que se pretende conseguir un cambio del modelo económico actual a uno basado en economía circular; el Objetivo 12 plantea fomentar modelos de desarrollo sostenibles, mencionando que se trata de un modelo económico circular.

En diciembre 2020, se emitió la ley para regular la demanda de plásticos de un solo uso en el territorio nacional con el objetivo de lograr la reducción progresiva del uso de plásticos y normar la composición de material no reciclado en la elaboración de bolsas. Al finalizar el 2021, se prohíbe comercializar bolsas o empaques plásticos en áreas protegidas y la fabricación o importación de sorbetes, vajillas o utensilios plásticos. Los GAD tienen la obligación de difundir la ley en su territorio y establecer estrategias para que la ciudadanía reduzca el uso de plástico.

En 2020, el Servicio Ecuatoriano de Normalización (INEN) expide la Norma Técnica de Economía Circular que busca reformular el proceso de desarrollo y ejecución de proyectos de economía circular en ámbitos públicos y privados. Es una adaptación de la normativa francesa XP X30-901 (AFNOR) para manejar proyectos de economía circular (Almeida-Guzmán; Díaz-Guevara, 2020). La aplicación de esta norma en procesos productivos permitirá a las entidades que impulsen esta iniciativa obtener el “Sello de Economía Circular”, un proyecto que actualmente está en desarrollo (INEN, 2022).

La decisión gubernamental de incursionar en el modelo económico circular inicia en 2019 con el Acuerdo Nacional Ecuador 2030, motivado por la Vicepresidencia de la República que tiene como objetivo aportar al cumplimiento de los ODS en el país.

En el Acuerdo, dos de los siete ejes planteados se refieren a Competitividad, Empleo e Innovación, y Sostenibilidad y Cambio Climático. El eje de Competitividad plantea el establecimiento del Pacto Nacional de Economía Circular; y el segundo eje diseñar la Estrategia Nacional de Economía Circular (El Universo, 2019).

El objetivo de esta estrategia era crear políticas públicas que promuevan la calidad y sostenibilidad social, ambiental y económica. Su desarrollo estaría a cargo del Ministerio de Producción y Ministerio del Ambiente con la coordinación de la Vicepresidencia de la República.

El Pacto Nacional de Economía Circular, llevado a cabo en agosto 2019, también fue coordinado desde la Vicepresidencia. El objetivo fue apoyar, mediante nueve ejes de acción, todas las iniciativas públicas y privadas que busquen incorporar elementos de economía circular en sus procesos (Ecuador, 2019). Estos ejes de acción son:

1. aprovechamiento e industrialización de residuos

2. eco-diseño para incorporar tecnología limpia

3. vinculación con la academia a través de la investigación aplicada y desarrollo de nuevas tecnologías

4. producción limpia para optimizar procesos y reducir recursos

5. infraestructura sostenible y resiliente, con poco impacto ambiental

6. educación ambiental

7. negocios sustentables

8. sustitución progresiva de plásticos de un solo uso

9. indicadores de implementación de economía circular

Este pacto fue la base del Libro Blanco de Economía Circular de Ecuador, aprobado en mayo de 2021. Es un documento orientativo que describe los principios fundamentales del modelo circular en el país y las estrategias a aplicar para lograr su inserción en la actividad económica dentro del territorio. Está integrado por cuatro pilares como lo muestra la Figura 4.

Figura 4 -
Pilares del Libro Blanco de La Economía Circular

El pilar sobre Políticas y Financiamiento menciona que existen tres niveles: micro, meso y macro, para la implementación de prácticas de producción relacionadas con la economía circular y posibles fuentes de financiamiento. El nivel micro se refiere a la eco-innovación. El nivel meso menciona que la unión de estos procesos innovadores sustentables puede dar lugar a una simbiosis industrial. El nivel macro aborda el conjunto de políticas locales y nacionales que sustentan la inclusión de un modelo económico circular. Las estrategias del pilar Producción Sostenible también tendrán una aplicación a nivel micro, meso y macro de entidades públicas y privadas. Para este pilar se construye una matriz Input-Output que describe el uso de uso de agua y emisiones de CO₂ por subsectores en la economía ecuatoriana. El pilar Consumo Responsable define el perfil del ciudadano que elige los productos aplicando un criterio de impacto ambiental. Finalmente, la sección sobre Gestión Integral de Residuos Sólidos (GIRS) señala que, si bien el manejo adecuado de los residuos es competencia directa de los GAD, su éxito depende de la colaboración del gobierno en distintas escalas, del sector privado y de los ciudadanos (Rodríguez et al., 2023).

En junio 2021, el gobierno nacional emite la Ley Orgánica de Economía Circular Inclusiva con el objetivo de impulsar este modelo de economía en Ecuador (Ecuador, 2021b). La ley establece 18 principios relacionados con el ecodiseño, la gestión de residuos, la colaboración público-privada para el desarrollo sustentable, educación ambiental, el ciclo de vida de los productos con el enfoque de la cuna a la cuna. Para el ingreso de información sobre economía circular, esta ley menciona que el registro será mediante del Sistema Único de Información Ambiental en el Ministerio de Ambiente (por ahora el enlace no está habilitado). La Ley señala la obligatoriedad de los GAD de incluir en sus planes de desarrollo los elementos de economía circular y describe la responsabilidad que tienen en la administración global de residuos (Art. 39), similar a lo mencionado en el COOTAD.

En lo referente a la normativa técnica a nivel internacional que sustenta la economía circular, se pueden mencionar la Norma 14001 de gestión ambiental, ISO 14040 del Ciclo de Vida (ISO 14041, ISO 14042, ISO 14043 sobre métodos para analizar el ciclo de vida); ISO 14006 de ecodiseño; ISO 140020-14015 de ecoetiquetado ambiental. Así mismo, para proveer a las organizaciones una guía común sobre economía circular, están en proceso de verificación a nivel internacional las normas 59000 producidas por el Comité ISO/TC323, y son las siguientes: la ISO 59.004 “Terminología, principios y orientación para la implementación”; la ISO 59.010 “Directrices sobre modelos de gestión de negocios y cadenas de valor”; la ISO 59.020 “Marco de medición y evaluación de circularidad”; la ISO 59.040 “Hoja de circularidad del producto”; y la ISO 59.014 “Principios, sustentabilidad y requisitos de trazabilidad para la recuperación de materiales secundarios”.

4. Aplicación de la normativa legal en contextos locales, estudios de caso GAD

Durante la última década, ha aumentado la importancia de la implementación de prácticas de economía circular en el sector privado, y la inclusión de este modelo en el marco legal de diversos países, tanto por la preocupación mundial por el cuidado ambiental como por la percepción real de la escasez de recursos energéticos en el corto plazo y el problema que ocasionará la disposición de desechos por su creciente volumen. El rol de la administración local en el manejo de residuos es fundamental, tal como lo señala Santamaría (2018) al mencionar que los municipios son un factor clave ya que la gestión de residuos está muchas veces bajo su responsabilidad.

Ecuador incorpora este concepto en su normativa legal hace tres años. La iniciativa surgió del gobierno central de ese período con el apoyo de varias universidades y empresas privadas, aunque ya era un tema debatido en la academia y el ámbito privado desde hace una década aproximadamente. En 2019, la Vicepresidencia del país inició el debate abierto sobre economía circular con el Pacto Nacional de Economía Circular en el que participaron más de 100 instituciones públicas y privadas estableciendo las bases para el diseño de la Estrategia Nacional, en 2020, y el Libro Blanco de Economía Circular de Ecuador, en 2021. Estos dos documentos fundamentaron la emisión de la Ley Orgánica de Economía Circular Inclusiva y otras leyes complementarias que buscan reducir el uso de residuos plásticos y mejorar la gestión de los desechos.

Cada sector de la economía cumple diferentes roles. Así, en el tejido empresarial ecuatoriano, de las 940.864 personas que laboran en 12.238 grandes y pequeñas empresas, apenas 6.462 realizan actividades ambientales (INEC, 2022). En materia de reciclaje y recuperación de desechos, únicamente 48 empresas se dedican a esta actividad y es realizado por el trabajo colaborativo de 50.000 recicladores, equivalente a 15.000 hogares aproximadamente (Origin, 2022). Relacionado con este sector, el 60% de recicladores son mujeres, jefes de hogar, que recolectan mensualmente tres toneladas de material cada una, generando un ingreso entre mensual aproximado entre 200 y 300 dólares americanos (Machado, 2023), ya que de acuerdo al Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica (2014), el precio referencial mínimo para material reciclado oscila entre 0,02 ctv/kg de papel periódico hasta 0,75 ctv/kg de pet. Los datos muestran que, en Ecuador, la transición hacia un modelo de economía circular está en una fase inicial.

Las empresas que optaron por sistemas de economía circular han logrado ser más competitivas por la reducción de costos en la adquisición de materia prima, menor cantidad de insumos importados, incremento de la cobertura de mercado en un nicho creciente de clientes que aprecian productos y servicios sostenibles y reducción de residuos generados por reutilización, todo esto reflejado en el aumento de utilidades (Almeida-Guzmán; Díaz-Guevara, 2020).

Uno de los proyectos que han surgido en Ecuador en el ámbito empresarial para implementar elementos de economía circular en los procesos productivos se denomina “Fortalecimiento de la infraestructura de calidad en la cadena de valor de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEEA)”, ejecutado en el período 2019-2020, que contó con el apoyo de Physikalisch Technische Bundesanstalt (PTB). Los actores participantes fueron el Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca (MPCEIP) y otras instituciones vinculadas a la gestión ambiental como el Ministerio del Agua, el Municipio de Quito y la Universidad de Cuenca. El proyecto aplicó la metodología CALIDENA en el marco del proyecto regional “Fomento de la innovación para la economía verde”, referida a calidad y cadena de valor, con el objetivo de lograr procesos más sostenibles en la gestión de residuos electrónicos. Para los pilares de la infraestructura de calidad como la normalización, acreditación y metrología, el país cuenta con el Servicio Ecuatoriano de Normalización (INEN) y el Servicio de Acreditación Ecuatoriano (SAE). Se debe mencionar que en el diagnóstico del proyecto se recomienda intervenir en la normalización de los requisitos de los materiales, posiblemente por ser una iniciativa nueva en el país.

4.1. Análisis de la inclusión de conceptos de economía circular en los PDOT de 4 cantones

Los GAD son los principales actores en la ejecución de planes, programas y proyectos de economía circular en el territorio. El rol de los GAD es crear ciudades más sostenibles que brinden una mejor calidad de vida a la población con parámetros ambientales como la base de su accionar.

Sin embargo, este trabajo de investigación muestra que la economía circular es un tema escasamente abordado a nivel de territorio en Ecuador y que posiblemente no será incorporado en la planificación de los gobiernos locales en el corto plazo, tanto por desconocimiento de su normativa y formas de aplicación como por la escasez de recursos financieros, según la información obtenida de las entrevistas.² Estas dos circunstancias provocarían que los GAD no presenten, al menos por ahora, interés en asumir nuevas competencias ambientales a más de las ya especificadas en el COOTAD.

Si bien el Ministerio de Ambiente tuvo un primer acercamiento con 220 municipios en 2020 para socializar temas referentes a economía circular, el proceso se detuvo por la pandemia, al igual que las iniciativas municipales sobre proyectos de reciclaje. Posteriormente, varios municipios retomaron lentamente la separación de desechos en la fuente. Sin embargo, una vez que la basura clasificada es recogida, el tratamiento es muy básico o inexistente en las estaciones de transferencia y, por ende, en el relleno sanitario.

En los PDOT analizados, fue posible comprobar que todos los planes de ordenamiento fueron elaborados considerando los ODS en el diseño de sus actividades y proyectos. Estos documentos de planificación resaltan la importancia del cuidado del entorno ambiental, la protección de los recursos hídricos y la gestión integral de residuos sólidos. Además, los entrevistados coinciden en afirmar que el tema ambiental es importante en la planificación territorial. Sin embargo, no se menciona la economía circular como un eje de acción transversal en sus objetivos, a pesar de haber sido actualizados a fines de 2021 cuando ya se había emitido el Libro Blanco de Economía Circular de Ecuador.

La competencia mencionada con mayor frecuencia en los planes de desarrollo locales que se vincula con la economía circular es la gestión integral de residuos. Todos los municipios han emitido una ordenanza para esta gestión y tienen un plan en ejecución, total o parcial. En el caso de Cotacachi y Urcuquí, existe clasificación de desechos sólidos en su lugar de origen. En Cotacachi, gestionan tanto los residuos orgánicos para compostaje como los inorgánicos para comercialización. En Urcuquí, están retomando la actividad de reciclaje de residuos inorgánicos suspendida por la pandemia; con los residuos orgánicos elaboran compostaje y entregan a las asociaciones de agricultores. En Tulcán, no hay separación en la fuente y, si bien en el relleno se construyeron celdas para separación de residuos peligrosos y especiales, actualmente no están desarrollando actividades de recuperación de residuos. En Ibarra, existió hace más de una década un proyecto de reciclaje que fue suspendido por el alcalde de turno. En la actualidad, el GAD Ibarra está iniciando un proyecto piloto de reciclaje en un barrio urbano con alta actividad comercial y planifica extenderlo a otros sectores de forma paulatina. Se debe mencionar que la gestión de residuos es una de las competencias de los gobiernos locales, como lo señala el COOTAD, Art. 431, por lo cual es una obligación de los municipios el enfoque integral para el manejo de residuos, iniciando el proceso con la separación desde la fuente.

Todos los municipios manifiestan haber tenido alguna acción de educación ambiental mediante campañas para la reducción de plásticos y la existencia de una ordenanza ambiental en Cotacachi. De igual manera, se promocionan los cultivos agroecológicos en Tulcán, Cotacachi y Urcuquí, y en el caso de Tulcán incluso se creó un programa denominado “Carchi Desafío”, que consiste en promover la economía inclusiva, y uno de sus ejes es la economía circular. El apoyo directivo a actividades productivas sustentables no es una competencia de los GAD, por lo que no está considerado en sus planes de acción.

El escaso presupuesto asignado a actividades ambientales está señalado como la limitante más recurrente en los GAD para iniciar acciones ambientales o incursionar en otros ámbitos como un trabajo colaborativo con el sector privado en el contexto de la economía circular.

En relación con el tema de simbiosis industrial, asociado al pilar Producción Sostenible del Libro Blanco, es de difícil aplicación, ya que las principales actividades económicas en estos cantones son agrícolas y de comercio.

En general, podemos afirmar que el trabajo de los municipios responde principalmente a temas políticos coyunturales que dificultan el seguimiento de proyectos a largo plazo, como los ambientales y, por otro lado, para la asignación de fondos se priorizan los aspectos de vialidad, de tal manera que el cuidado del entorno natural es considerado secundario. Además, la tendencia de economía circular en Ecuador es reciente y, por ahora, no es un discurso que sea manejado por las autoridades locales. Según el INEC (2020), en las provincias de Imbabura y Carchi se ha utilizado entre 33% y 50% de los residuos orgánicos en procesos de compostaje y lombricultura, considerando que son cantones eminentemente agrícolas. Estas estrategias de circularidad y principios de economía circular aportan en el cumplimiento de los indicadores mundiales de los ODS: Objetivo 1, poner fin a la pobreza y Objetivo 2, promover la agricultura sostenible.

4.2 ¿Se pueden aplicar criterios de economía circular en los PDOT?

Los gobiernos autónomos son una pieza clave en la planificación territorial por su gestión directa en el desarrollo de las poblaciones. Sin embargo, el cumplimiento de sus competencias se presenta como un desafío por la evidente carencia técnica y financiera de recursos que afrontan, así como el cambio constante de directivos encargados de la gestión ambiental. La inclusión del concepto de economía circular y otras tendencias como innovación, gestión integral de residuos y preservación del ambiente, se ven limitadas por aspectos internos, como la organización de las instituciones, y externos, como el escaso acceso a nuevas tecnologías o la limitada asignación de presupuesto para proyectos ambientales.

En la Tabla 3 se describen los resultados del análisis FODA, elaborado a partir de la información obtenida de la aplicación de las encuestas y de los documentos de planificación. Esta metodología permitió visualizar en detalle los elementos que afrontan los GAD en la zona 1, que seguramente serán similares en otras regiones del país.

Tabla 3 -
Matriz de diagnóstico cruzado de normativa y aplicación de Economía Circular en los GAD: Ibarra, Urcuquí, Cotacachi, Tulcán

	FORTALEZAS	DEBILIDADES
	F1. EXISTENCIA Y PROTECCIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES, RESERVAS NATURALES E HÍDRICAS F2. INCORPORACIÓN DE PROGRAMAS DE TRATAMIENTO Y RECOLECCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS F3. PRESENCIA DE CADENAS DE VALOR AGROECOLÓGICAS, DE CÁRNICOS, TURISMO Y CUERO F4. SECTORES PRODUCTIVOS BASADOS EN AGROECOLOGÍA F5. PDOT ALINEADOS A LOS ODS Y ODM F6. CAPACITACIÓN EN MUNICIPIOS Y COMUNIDADES SOBRE ECONOMÍA CIRCULAR F7. EN EL GAD DE URCUQUÍ EXISTEN PROCESOS DE COMPOSTAJE, RECICLAJE F8. EN EL GAD DE COTACACHI Y TULCÁN SE PROMUEVE LA RACIONALIZACIÓN, REDUCCIÓN Y REUTILIZACIÓN DEL PLÁSTICO	D1. PRESUPUESTO INSUFICIENTE PARA CAPACITACIONES EN TEMAS DE EDUCACIÓN AMBIENTAL Y/O PRODUCCIÓN ORGÁNICA D2. POCOS EMPRENDIMIENTOS DE ECONOMÍA CIRCULAR Y POR INICIATIVA PRIVADA D3. SEGUIMIENTO DE EJECUCIÓN DE PDOT CON APLICACIÓN DE DIFERENTES METODOLOGÍAS: INDICADORES, PROYECTOS, GESTIÓN POR RESULTADOS D4. AMPLIACIÓN DE LA FRONTERA AGRÍCOLA Y DEFORESTACIÓN D5. ESCASA TECNIFICACIÓN E INVERSIÓN EN SISTEMAS DE PRODUCCIÓN SOSTENIBLE D6. INADECUADO TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES QUE CONTAMINAN AFLUENTES
OPORTUNIDADES	ESTRATEGIAS FO	ESTRATEGIAS DO
O1. CREACIÓN DE LEGISLACIÓN QUE APOYA LA APLICACIÓN DE ECONOMÍA CIRCULAR O2. MINISTERIO DE PRODUCCIÓN, COMERCIO EXTERIOR, INVERSIONES Y PESCA IMPULSA ECONOMÍA CIRCULAR O3. POSIBILIDAD DE GESTIONAR RECURSOS ECONÓMICOS MEDIANTE COOPERACIÓN INTERNACIONAL	1. CONSEGUIR RECURSOS ECONÓMICOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES PARA REPLICAR EXPERIENCIAS POSITIVAS EN OTROS GAD SOBRE: A GROECOLOGÍA, CADENAS DE VALOR, RECICLAJE, REDUCCIÓN, REUTILIZACIÓN,COMPOSTAJE (F3, F4, F7, F8)	1. REGLAMENTAR LA EXISTENCIA DE FONDOS PÚBLICOS CONCURSABLES PARA INCENTIVAR AUMENTO DE EMPRENDIMIENTOS CON ENFOQUE DE ECONOMÍA CIRCULAR (D2, D4, O1) 2. IMPULSAR EL OTORGAMIENTO DE CRÉDITOS PRIORITARIOS PARA ADQUISICIÓN DE SISTEMAS DE PRODUCCIÓN CON TECNOLOGÍAS LIMPIAS (D5, D6, O2)
AMENAZA S	ESTRATEGIAS FA	ESTRATEGIAS DA
A1. REDUCCIÓN DE ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS A2. CONCESIÓN Y LEGALIZACIÓN DE ACTIVIDAD MINERA EN ZONAS BIODIVERSAS A3. DEGRADACIÓN, DISMINUCIÓN Y CONTAMINACIÓN DE ECOSISTEMAS POR ACTIVIDADES ANTRÓPICAS A4. DEFICIENTES POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES DE CONSERVACIÓN DE ECOSISTEMAS FRÁGILES	ACTUALIZAR PDOT PARA INCLUIR ENFOQUE DE ECONOMÍA CIRCULAR, PROTECCIÓN DE RECURSOS NATURALES Y SISTEMAS FRÁGILES (F5, F6, A2, A3, A4)	IMPLEMENTAR POLÍTICAS PÚBLICAS PARA OBTENCIÓN DE PARTIDAS PRESUPUESTARIAS DESTINADAS A CAPACITACIONES Y CUIDADOS AMBIENTALES (D1, D6, A1, A4)

• Fuente: Entrevistas a funcionarios de GAD vinculados a la gestión ambiental.

En general, podemos ver que todos los municipios han incluido en sus planes de de-sarrollo conceptos relacionados con economía. La intención de mejorar la gestión de residuos está presente en los PDOT y se menciona como una de sus acciones de mayor seguimiento. Evidentemente, hay diferencias en el avance del proceso y mayor compromiso de unos municipios en comparación a otros. Sin embargo, todos tienen la intención de mejorar esta competencia.

Por otro lado, si bien en todos los cantones hay iniciativas de producción orgánica, esto corresponde al sector privado o comunitario, y no es parte de las competencias municipales ni cuentan con asignación presupuestaria para apoyar estas iniciativas. Sin embargo, el hecho de que la población maneje estos conceptos y los incorpore en sus actividades económicas favorece la inclusión de nuevas tendencias de cuidado ambiental. Esto se señala en uno de los cruces estratégicos Fortalezas-Oportunidades.

En suma, el análisis de los cruces estratégicos de la matriz FODA evidencia que la preservación ambiental es una de las mayores debilidades en la gestión municipal. Sin embargo, esto abre el espectro para incursionar en el acceso a fuentes de financiamiento que fortalezcan la gestión municipal como créditos, adquisición de tecnología limpia, fondos concursables para temas ambientales y otro tipo de recursos que permitan impulsar la economía circular a nivel territorial.

5. Discusión de resultados

La preocupación ambiental en todo el planeta por el uso más controlado de recursos, incluyendo los procesos de economía circular, ha sido evidente en los distintos gobiernos. En Europa, específicamente, como lo señala Sedeño (2023), la inclusión de circularidad se orienta hacia el cumplimiento de los ODS, similar al objetivo de promover la economía circular en Ecuador.

Porcelli y Martínez (2018) afirman que a nivel mundial existe la tendencia de una mayor atención hacia el incremento de los niveles de contaminación y el aumento de la cantidad de desechos a ser gestionados, como sucede en el país. Y, por otro lado, la normativa jurídica ecuatoriana también debe ajustarse a este nuevo concepto de circularidad, como lo indica Santamaría (2019) en el caso de la Unión Europea.

Las iniciativas sobre economía circular en Ecuador tienen menos de 5 años, lo que demuestra que este concepto es de reciente discusión en el país y también a nivel de gobiernos locales, a diferencia de lo que afirman Prieto-Sandoval, Jaca-García y Ormazabal-Goenaca (2017) que señalan su existencia desde los 1990. Por otro lado, la situación ecuatoriana coincide con lo mencionado por Suárez-Eiroa et al. (2019) cuando afirman que la discusión conceptual y la aplicación práctica sobre economía circular aún no han sido ampliamente desarrolladas. Esto fue posible corroborar con las entrevistas a funcionarios municipales, ya que no incluyeron conceptos de economía circular en los planes de desarrollo.

Muchos procesos de producción en el país mantienen aún el modelo de economía lineal (Ramos; García, 2021), ya que los residuos son descartados sin separación en la fuente ni reciclaje o recuperación en el relleno, lo que provoca su contaminación e imposibilita su reincorporación al proceso productivo (López; Villajos, 2021). En los municipios analizados, la actividad de separación de desechos en centros de acopio y posterior manejo de estos recursos es casi inexistente. Esta afirmación coincide con Berg et al. (2018) quienes señalan los principios de la economía circular como uno de los mayores beneficios para la reducción de la contaminación en los procesos productivos, y en Ecuador la ausencia de estos principios ha provocado graves problemas ambientales.

El cambio de modelo económico a economía circular será a largo plazo, según lo señalan Chafla-Martínez y Lascano-Vaca (2021), ya que podemos afirmar que, desde la emisión de la normativa legal referente a la economía circular en Ecuador, el avance en esta área es bajo o nulo a nivel de territorio (Portilla-Jiménez, 2022).

A través de las visitas de campo y el análisis de los planes de desarrollo, se pudo constatar que la inclusión del enfoque de economía circular en la planificación de los municipios demanda un cambio de visión en sus funcionarios (Arnedo-Lasheras et al., 2020). Además, las pocas iniciativas de reciclaje que surgieron en los municipios estudiados fueron suspendidas por la pandemia. Schröder et al. (2020) afirman que la emergencia sanitaria evidenció los problemas económicos y ambientales que genera la economía mundial, situación que también se presentó en Ecuador. Se vuelve imperativo reformar los procesos de gestión de residuos y mejorar este enfoque a través de políticas de estado para promover el desarrollo local (Stahel, 2016). En Ecuador, los municipios asumen la gestión de residuos como parte de sus competencias, similar a las afirmaciones de Santamaría (2018) en su análisis sobre el rol de la administración local en España en la incorporación de la economía circular en gestión ambiental.

Los resultados del análisis FODA coinciden con los de Portilla-Jiménez (2022) en cuanto a identificar la existencia de una Ley de Economía Circular y el hecho de que otros países ya apliquen este concepto como oportunidades, y la escasez de recursos financieros como amenaza. Sin embargo, la inclusión de economía circular en los municipios podría generar ingresos y contribuir al crecimiento económico del país, como lo afirman De Patre, Spinoso y Colledani (2017) en su investigación sobre economía circular en Latinoamérica.

La incorporación de economía circular en la normativa legal a nivel territorial sería posible con un cambio en la gobernanza de las instituciones públicas locales (Morseletto, 2020) y en la estructura jurídica (Berg et al., 2018). El manejo de residuos es el único aspecto ambiental abordado en la planificación municipal, según el análisis de las entrevistas. Esto también lo afirman Rodríguez et al. (2023) al mencionar que la economía circular no debe limitarse a la gestión de los residuos, sino al análisis de todos los ciclos productivos.

Finalmente, los planes de desarrollo analizados presentan los límites señalados por Korhonen, Honkasalo y Seppälä (2018) referente a la necesidad de contar con investigaciones más profundas para comprender de qué forma este concepto se ajusta a las dimensiones social y económica del desarrollo sustentable.

Conclusiones

Pese a que en Ecuador existe un marco legal a través del Libro Blanco de Economía Circular de Ecuador y la Ley de Economía Circular, se perciben pocas iniciativas municipales para la ejecución de proyectos ambientales. Los proyectos son todavía escasos y de difícil aplicación por factores como bajo presupuesto, deficiente comprensión de los principios de economía circular, bajo nivel de industrialización en las ciudades, altos costos ambientales y carencia de tecnología limpia. Por lo general, la inversión en temas ambientales genera réditos a largo plazo y muchos municipios no consideran el desarrollo sustentable como una prioridad en su planificación.

Si bien el gobierno nacional ha dado importantes pasos en la incorporación del discurso de economía circular en la normativa legal, esta iniciativa necesita estar acompañada de recursos financieros y técnicos para concretar su ejecución. Los municipios de menor tamaño, como los analizados, cuentan con asignaciones presupuestarias limitadas y es muy difícil pretender que, con sus capacidades actuales, asuman competencias nuevas e incorporen elementos de economía circular en su planificación si no existe el apoyo monetario y técnico para concretarla.

El Art. 55 del COOTAD se refiere a las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados municipales y señala como prestación de servicios públicos el manejo de sus desechos sólidos. Sin embargo, los municipios pequeños tienen poca capacidad de gestión y lo ejecutan a través de unidades bajo la dependencia jerárquica de otras direcciones como jefaturas de ambiente o comisarias municipales que no cuentan con autonomía financiera ni administrativa.

En concordancia con el Libro Blanco de Economía Circular de Ecuador (Ecuador, 2021a), el modelo de economía circular a desarrollarse es “regenerativo y restaurativo”. Sin embargo, del análisis a los planes de desarrollo se puede evidenciar que los municipios se enfocan únicamente en un pilar: Gestión Integral de Residuos Sólidos. Se requiere mayor apoyo legal, administrativo y económico para impulsar, motivar y garantizar proyectos ambientales. De todas maneras, se debe mencionar que la gestión integral de residuos es un desafío a nivel nacional que puede ser abordado con mayor eficacia mediante prácticas de economía circular.

El análisis de la relación entre economía circular, las dimensiones del desarrollo sostenible y la ecoeficiencia en sistemas productivos privados son cuestiones muy amplias al ámbito de la investigación. Sin embargo, consideramos que se podrían abordar mediante la aplicación de los indicadores señalados en la norma ISO 59020 (actualmente en desarrollo) y varias investigaciones científicas (Saidani et al., 2019) que plantean una amplia taxonomía de indicadores para medir circularidad. De igual manera, también podría ser un tema de investigación la medición de sostenibilidad en los municipios utilizando indicadores señalados en las investigaciones antes mencionadas.

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• 1
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• 2
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• Como citar este artigo

  GUERRERO-VILLEGAS, Wilma Matilde et al. Economía circular en contextos locales: caso Ecuador. Revista Direito GV, São Paulo, v. 20, e2430, 2024. https://doi.org/10.1590/2317-6172202430

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Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  28 Oct 2024
• Fecha del número
  2024

Histórico

• Recibido
  02 Jun 2023
• Acepto
  30 Abr 2024