O crescimento dos cursos de direito no panorama da expansão do ensino superior no Brasil, 1964-2019

The growth of Law Schools in the Brazilian Higher Education Expansion Panorama, 1964-2019

Resumo

O artigo tem como objetivo reconstruir o crescimento dos cursos de Direito a partir do cenário nacional em dois momentos de expansão da educação superior no Brasil. No primeiro, de 1964 a 1980, é enfatizado o papel das instituições privadas na expansão e a concepção dominante da graduação como profissionalizante. No segundo, de 1996 a 2019, são tematizados a legislação criada a partir da Constituição de 1988, incluída a mudança de concepção sobre o papel da formação universitária, e os processos de mercantilização e de financeirização da educação superior. Por fim, o texto trata do ensino a distância e da sua entrada nos cursos presenciais e discute o papel da Ordem dos Advogados do Brasil frente à expansão dos cursos de Direito. O trabalho contribui para a compreensão de um fenômeno bastante mencionado na literatura, porém ainda não analisado a partir de dados empíricos. Fundamentado pelas mudanças de legislação e de política pública e pelos dados do Anuário Estatísticos do Brasil e do Censo da Educação Superior, o texto mostra que os cursos de Direito acompanharam a expansão da educação superior no Brasil em ambos os períodos e que a principal particularidade do curso está em o MEC não ter autorizado abertura de cursos da área na modalidade a distância no período.

Palavras-chave:
Graduação; Direito; Expansão; IES privadas

Abstract

The article aims to reconstruct the growth of Law Schools from the national perspective in two periods of higher education expansion in Brazil. In the first period, from 1964 to 1980, the paper emphasizes the role of private institutions in the expansion and the dominant conception of undergraduate studies as being vocational. In the second period, from 1996 to 2019, it thematizes the legislation created after the 1988 Constitution, which includes the changing conception of university education, and the processes of commodification and financialization of higher education. Lastly, the paper deals with full and partial distance learning in undergraduate degrees and discusses the role of the Brazilian Bar Association in face of the expansion of the Law Schools. The article contributes to the comprehension of a phenomenon that is frequently mentioned by the literature but has not yet been analyzed from empirical data. Grounded on the changes of legislation and policy, and on the data from the Statistical Yearbook of Brazil and Higher Education Census, the paper shows that the growth of Law Schools followed the expansion of higher education in Brazil in both periods and that the area’s main particularity is that the Ministry of Education did not authorize the creation of schools with full distance learning for undergraduate Law degrees in the period.

Keywords:
Undergraduate studies; Law; Expansion; Private institutions

Introdução¹

Certa apreensão acompanha a expansão dos cursos de Direito no Brasil. Sustentada insistentemente pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) como a principal fonte de problemas no ensino do direito, tal ideia não deixa de ser considerada por parte importante da literatura acadêmica (como ARRUDA JR., 1989, p. 45; FARIA e CAMPILONGO, 1991, p. 10; 444; BASTOS, 2018, 537-539). Para que possamos começar a analisar mais criticamente o estado dos cursos de Direito, falta, entretanto, uma reconstrução mais detalhada de sua expansão. Há algo de especial em relação ao crescimento dos cursos de Direito frente à expansão do ensino superior brasileiro? Para responder essa pergunta, o presente artigo reconstitui tal crescimento nos períodos de 1964 a 1980 e de 1996 a 2019, que representam duas ondas de expansão do sistema brasileiro de ensino superior. A metodologia aplicada é a da reconstrução do tema a partir de mudanças legislativas e de políticas públicas, articulando-as com os dados e microdados disponíveis sobre a expansão retirados, em sua maioria, dos Anuário Estatísticos do Brasil (IBGE, 1964-1994) e do Censo da Educação Superior (INEP, 1995-2020). O primeiro período destacado tem início com a ditadura civil-militar e vai até a crise política e econômica dos anos 1980. O segundo, por sua vez, vai de 1996 a 2019, abrangendo a regulamentação da Constituição de 1988 pela Lei de Diretrizes e Bases (LDB/1996) e seus desenvolvimentos posteriores até o limiar da pandemia de Covid-19, um fator externo que gerou grande evasão (BARRETO, 2022).

O artigo está dividido em quatro seções. Uma periodização é respeitada, mas alguns temas são, às vezes, adiantados. Na primeira seção, discute-se as políticas públicas relacionadas à expansão que ocorreu entre 1964 e 1980, como a LDB de 1961 e a reforma universitária de 1968. Ressalta-se o caráter profissionalizante que a educação passou a ter no período e a importância do setor privado. Discute-se, ainda, na passagem para a segunda seção, o papel da OAB relativamente ao ensino jurídico. Na segunda seção, mostra-se algumas das mudanças no ensino superior com a redemocratização: a valorização da autonomia das instituições e o fortalecimento do setor privado da educação. A terceira seção pensa o papel dos investimentos governamentais durante os governos do Partido dos Trabalhadores (PT), quando o acesso ao ensino superior apresentou significativa democratização. Por fim, na quarta seção, discute-se a importância do ensino a distância (EAD) na expansão da educação superior e a sua adoção em cursos presenciais, caso do Direito.

A privatização e a profissionalização do ensino superior no Brasil

A partir do final dos anos 1950 havia uma grande pressão da classe média pelo aumento de vagas na universidade. O número de graduados no colegial² havia aumentado, criando “estudantes excedentes”, pessoa que, mesmo aprovados no vestibular, não conseguiam se matricular no ensino superior (BRAGHINI, 2014). O Plano Nacional de Educação (PNE), de 1962, buscava lidar com a situação e tinha como meta a “expansão da matrícula até a inclusão, pelo menos, de metade dos que terminam o curso colegial”. A expansão planejada, entretanto, era de vagas em estabelecimentos existentes e não era direcionada a todos os cursos, apenas para as áreas de Engenharia, de Medicina e de formação de professores. A proporcionalmente pequena expansão no número de estabelecimentos no início dos anos 1960 era tida na avaliação da Diretoria de Ensino Superior do Ministério da Educação e Cultura (MEC), como “desordenada” e ocorria “com grave detrimento para o ensino e o erário público” (DES/MEC, 1962, p. 2).

Os cursos de Direito eram parte desse dito problema. Na I Conferência Nacional da OAB, em 1958, Ruy de Azevedo Sodré, advogado e professor dentre outras instituições da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, já palestrava sobre o “problema da multiplicação das faculdades de Direito”, motivo de várias representações da OAB no estado frente ao MEC desde 1951 (PINTO, 1997, p. 14). Em 1962, 26 mil dentre as quase 108 mil matrículas eram em cursos de Direito (IBGE, 1964). Nas instituições públicas, as matrículas em direito eram 20,9% do total e, nas instituições privadas, 29,2%. O curso de Direito era seguido pela área de Filosofia, Ciências e Letras (bacharelado e formação de professores secundários, com 24 mil matrículas), e depois pela área de Engenharia (13 mil matrículas)³.

A preocupação do MEC em investir em carreiras específicas era amparada por uma visão do currículo. A Lei de Diretrizes e Bases de 1961 (Lei 4.024) compreendia o diploma de ensino superior não como um passo na formação do estudante, mas como um “privilégio para exercício de profissões liberais ou para a admissão em cargos públicos” (art. 68, § único). Os cursos, assim, deveriam ter currículos mínimos que habilitassem à obtenção desses diplomas (art. 70). No Direito, o Parecer 2.105, de 1962 aprovado pela Comissão de Ensino Superior tinha esse espírito. O currículo mínimo de 1962 foi revisado 10 anos depois com a Resolução 3 do CFE, de 1972. A diretriz do Câmera de Ensino Superior (1968, p. 3) era para que fossem indicadas matérias (em vez de disciplinas) para uma maior flexibilização do currículo. Ainda que se preserve a lógica dos cursos como emissores de diplomas profissionalizantes, essa mudança de currículo estava inserida em uma rediscussão do sistema de ensino superior.

No que concerne à expansão, após o golpe em 1964, o Conselho Federal de Educação e os Conselhos Estaduais de Educação passaram a ser compostos predominantemente por representantes do ensino privado, favorecendo a criação e o custeio público dessas instituições (WEREBE, 1997, p. 178, 182). Na aprovação dos cursos de Direito, as decisões mencionavam ideias como a de que “o ensino de direito é um ensino mais barato, acessível à iniciativa particular” e que “as faculdades de direito formam apenas bacharéis [...] que precisam habilitar-se perante a Ordem dos Advogados” (apudVENÂNCIO FILHO, 1979, p. 31). O CFE, de acordo com a LDB/1961 (art. 7º-9º) era vinculado à presidência da república e deveria estabelecer a política para o ensino superior a ser seguida pelo MEC. A atuação do órgão não era, contudo, a principal preocupação do governo em relação à educação superior. O governo ensaiou algumas mudanças já em 1965, mas foi apenas em 1968 que as pressões sociais, principalmente dos estudantes, impulsionaram uma reforma maior (FÁVERO, 2006).

Em julho de 1968, o presidente Costa e Silva estabeleceu, por meio do Decreto 62.937, a criação de um grupo de trabalho a ser indicado por ele “para acelerar a reforma da Universidade brasileira, visando à sua eficiência, modernização, flexibilidade administrativa e formação de recursos humanos de alto nível para o desenvolvimento do País” (art. 1º). O grupo⁴ entregou seu relatório em 9 de agosto, 30 dias após o início das reuniões⁵. O diagnóstico da situação e as soluções apresentadas eram interessantes (FÁVERO, 2006). Algumas sugestões foram acatadas pelo governo na Lei 5540/1968, complementada pelo Decreto-Lei 464/1969. As recomendações adotadas tratavam principalmente da reestruturação administrativa nas instituições de ensino, com a substituição da cátedra pelos departamentos e com a criação de uma carreira docente institucionalizada (art. 11 e cap. II da lei 5.540/1968). A democratização da estrutura, entretanto, não se refletiu por completo na vida acadêmica. Isso porque a reforma foi promulgada dias antes do Ato Institucional n. 5, de 13 de dezembro, e dois meses antes do Decreto-Lei 477, de 26 de fevereiro de 1969, o qual, no espírito do AI-5, definia o que deveriam ser consideradas infrações praticadas docentes, discentes e funcionários de estabelecimentos de ensino superior.

Além disso, parte da reforma, apesar de prescrita, não foi implementada. Esse é o caso da valorização das universidades frente aos estabelecimentos isolados⁶ (Lei 5.540/1968, art. 2º) e do financiamento do ensino ser privado, porém com bolsas, que seriam depois restituídas ao poder público, para os que não tivessem condições de arcar com seus estudos (EC 1/1969, art. 176, §3, IV). Na prática, continuou-se a autorizar muitos estabelecimentos isolados privados (SAMPAIO, 2000, p. 64-8) e o programa de bolsas não foi implementado. Uma mistura de financiamento privado e público das instituições privadas, já expresso na Constituição de 1967 (art. 168, §2º), foi mantido com EC/1969 (art. 176, §2º).

Em 1980, já no final da ditadura, 77,3%% dos estabelecimentos eram privados (IBGE, 1981). Do total de instituições de ensino superior, 75% eram de estabelecimentos isolados privados. Dentre as 65 universidades existentes, 45 eram públicas. As matrículas em instituições públicas cresceram 5,6 vezes e, nas privadas, 15,5 vezes de 1964 a 1980 (ver Gráfico 1). Em 1980, as matrículas em privadas já eram 63,3% do total. Elas voltariam a crescer novamente, conforme mostra o Gráfico 1, apenas a partir de 1996.

Gráfico 1:
Crescimento em números absolutos das matrículas em cursos de graduação presenciais e a distância por categoria administrativa, e média de crescimento por ano em períodos selecionados, 1964-2019.

Os cursos de Direito acompanharam a expansão, mas perderam espaço no quadro mais geral de concluintes. O número de cursos de Direito, que havia aumentado de 56 em 1960 para 59 em 1962 e para 62 em 1965, saltaram para 97 em 1970 - sendo 158 em 1989, o próximo ano com dados disponíveis. De 1965 a 1970, o número de concluintes no curso dobrou - em 1970, eram quase 9 mil. A proporção de estudantes e egressos dos cursos d Direito comparado ao total, contudo, diminui: em 1960, os egressos do Direito eram 17,3% do total, e, em 1970, 14% do total. O Direito ainda era o curso com mais egressos, porém não mais ultrapassava as áreas de Filosofia, Ciência e Letras (com 23 mil graduados), e a de Administração e Economia, segunda maior área (com 9 mil egressos).

Em maio de 1981, o Decreto 86.000 da Presidência suspendeu até o final do ano seguinte a criação de novos cursos de graduação nas instituições federais, proibiu o CFE de aprovar a criação de novos cursos ou instituições e condicionou a assistência financeira da União aos estabelecimentos à não criação de novos cursos. A criação de cursos de Direito especificamente foi proibida por um ano em setembro 1985 pelo Decreto 91.694, “considerando o grande interesse demonstrado pela categoria profissional em atingir um aprimoramento acadêmico condizente com o exercício profissional”, sendo prorrogada a suspensão até final de 1986 (Decreto 93.178/86). Pelo menos desde 1981, a OAB havia voltado a debater o ensino jurídico e a buscar um espaço de atuação junto ao MEC (ver AZEVEDO et al., 1992). O peso efetivo da instituição, entretanto, parece, contudo, se dar não internamente ao MEC, mas por meio da mídia e de encontros entre dirigentes e Ministros.

Desde 1994 (Decreto 1.303), a OAB tem o direito de opinar sobre a abertura e reconhecimento de novos cursos de Direito no país. Ocorre que a instituição é mais restritiva que o MEC. Enquanto Presidente da OAB, em 2004, Roberto Busato propôs a Tarso Genro, Ministro da Educação à época, que o parecer da Ordem tivesse caráter vinculante. A proposta não foi aceita pelo Ministro, que decidiu criar um Grupo de Trabalho MEC-OAB sobre autorização e avaliação dos cursos jurídicos. Pronto o relatório (MEC-OAB, 2005), Tarso Genro prometeu que tomaria providências (MEC FARÁ, 2005). No entanto, apenas em 2007, já na gestão do Ministro Fernando Haddad, se viu algum avanço: as Portarias 1.750/2006 e 546/2007 do MEC criaram um procedimento de reexame mais rigoroso para os pedidos de autorização com parecer desfavorável da OAB. Não satisfeita, a OAB pressionou novamente o MEC. No entanto, enquanto Haddad respondeu que via como tendência a aproximação entre o MEC e a entidade (CURSOS, 2007), o Secretário de Educação Superior, Ronaldo Mota, assinou uma nota na qual afirma que apesar de respeitar o papel da OAB na avaliação, “o MEC não abre mão de seu protagonismo nem tampouco de sua competência decisória nestes processos” (2007, p. 2).

Novamente em 2013, o Ministro da Educação Aloizio Mercadante suspendeu a autorização de novos cursos de Direito e prometeu incluir a OAB na regulamentação do curso (NÉRI, 2013). Foi criada, então, uma Câmara Consultiva Temática (CCT) (Resolução 5 do CC-PARES, 2013) com participação de membros da Ordem para discutir a criação de uma nova regra para avaliação dos cursos de Direito e para revisão da regra sobre estágio. A OAB já havia sugerido ao Ministro que estudantes de Direito realizassem seu estágio obrigatório em órgãos públicos, ao que aparenta em detrimento dos Núcleos de Prática Jurídica (NPJ- DCN, 2004, art. 7º). Uma das funções de tal exigência seria aumentar os critérios para abertura de novos cursos (COSTA e FOREQUE, 2013). Contudo, ao discutir a questão do estágio, os Conselheiros da CES afirmaram que a Câmara já havia se manifestado “à exaustão contrariamente à interferência dos órgãos colegiados de classe na esfera acadêmica” (Parecer CNE/CES 150/2013, p. 2) e analisaram apenas uma sugestão do Ministério da Justiça de esclarecer que os regulamentos dos NPJs seriam criados pela IES. O texto anterior falava apenas em regulamentação por conselho competente, o que tinha levado algumas seccionais da OAB ao entendimento de que seriam elas que teriam a palavra final sobre o funcionamento dos NPJs.

A atuação do MEC está em completo acordo com a forma como se passou a compreender o diploma universitário. No lugar uma licença para exercer uma profissão, a graduação passou a ser compreendida como prova de formação. Esse entendimento é compartilhado também pelo Superior Tribunal Federal, a quem a OAB recorreu em maio de 2020 com a intenção de frear a abertura de novos cursos na gestão do Ministro da Educação Abraham Weintraub, com quem a entidade não mantinha boa relação. Nas razões para negar seguimento à ADPF 682, o Ministro Ricardo Lewandowski ressaltou que “as instituições de ensino superior devem passar pelo crivo do MEC, revestido da incumbência de autorizar o seu funcionamento e de avaliá-las, com o uso dos diversos instrumentos postos à sua disposição" (p. 8).

Um recomeço? A redemocratização e o ensino superior

A Constituição da República, de 1988, estabeleceu a gratuidade do ensino público (art. 206, IV) e a autonomia didático científica e financeira das universidades (art. 207), além de determinar a criação de uma nova LDB (art. 22, XXIV) e de um novo PNE (art. 214). A LDB de 1996, ainda em vigor hoje, construiu um aparato que fornece mais autonomia para as IES. Nesse espírito, a lei determinou que o exercício da autonomia das universidades abrange a criação, organização e extinção de cursos (at. 53, I, com exceções, como o curso de Direito) e desvinculou, conforme afirmado anteriormente, a formação no ensino superior do exercício profissional (art. 48). Ensino superior e carreira profissional são até hoje conectados, mas começa-se a focar mais nas habilidades necessárias para as carreiras do que na determinação de conteúdos. Foi nessa lógica que trabalhou o então recém-criado Conselho Nacional de Educação (CNE) (Lei 9.131/1995) ao estabelecer, por meio de CES no Parecer 776/1997, a necessidade de criação Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN). As DCNs dos diferentes cursos, incluídas a de 2004 e a seguinte, de 2018 do curso de Direito, definem, assim, além de conteúdos, o perfil de graduando e as competências que os estudantes devem adquirir no curso, deixando para as IES espaço para pensar os meios de desenvolvimento dessas habilidades.

Na década de 1980, o número de matrículas havia avançado pouco (ver Gráfico 1, acima). A política do MEC após 1988 foi, dessa forma, orientada pelo diagnóstico de que havia um represamento da demanda na educação superior, o qual deveria ser atendido. Para o governo, entretanto, era necessário priorizar investimentos federais no ensino fundamental (IPEA, 2003a). Isso resultou em uma política voltada a expansão do ensino superior pela iniciativa privada. Assim, já em 1991 com o Decreto 105, o CFE passou de órgão deliberativo a consultivo do MEC, que centralizou as decisões de credenciamento de novas IES e de autorização de cursos e de vagas, agilizando os processos. Em 1994, com a extinção do CFE pela Medida Provisória 661 após denúncias de corrupção e de tráfico de influência, foi criado o CNE, um órgão mais técnico do que representativo dos atores das IES (ver SAMPAIO, 2000, p. 129-37). Em 1995, a MP, depois de diversas reedições e de algumas modificações, é convertida em lei (9.131), assegurando ao MEC o direito de supervisionar as IES.

As matrículas recomeçam a crescer em 1995, com o aumento de pessoas concluindo o ensino médio (SAMPAIO, 2000, p. 89-92); a guinada no crescimento do número de cursos, entretanto, é observada após 1998 (ver Gráfico 2).

Gráfico 2:
Cursos de ensino superior por organização acadêmica e categoria administrativa, 1995-2002.

Destaca-se como fator de tal crescimento o Decreto 2.207 de abril de 1997 (substituído em agosto pelo Decreto 2.306, contendo a mesma regra), que regulamentou o art. 20 da LDB e permitiu às mantenedoras das instituições privadas assumir qualquer forma - inclusive a de sociedades que visam ao lucro (KOPPE, 2014, p. 82-105). A medida, implementada durante o primeiro governo FHC visava primordialmente à cobrança de tributos das instituições que, na percepção do governo, não se comportavam como instituições sem fins lucrativos (Durham, 2010; Cruz, 1995). Até então, a regra era a da Constituição de 1967 (art. 30, III, alínea c), que vedava qualquer tributação para instituições de ensino. O objetivo foi alcançado, porém às custas de uma mudança maior na dinâmica dessas instituições, que se tornaram elas mesmas mercadorias.

Em 1999, o Censo da Educação Superior começou a classificar as instituições privadas em particulares (incluindo IES com e sem fins lucrativos) ou comunitárias, confessionais e filantrópicas (todas sem fins lucrativos). É, contudo, apenas em 2010 que as IES são qualificadas enquanto possuindo ou não fins lucrativos. Entre 1999 e 2002, final do governo FHC, as IES particulares haviam crescido e as comunitárias, confessionais e filantrópicas haviam encolhido (ver tabela 1). O ritmo, contudo, poderia ter sido ainda maior. De 1997 a 2000, o MEC recebeu 9.032 novas solicitações para autorização de cursos ou criação de novas habilitações em cursos existentes. Dessas, 20,1% (1.818) foram aprovadas. No caso do curso de Direito, 70 das 1.160 (6%) solicitações foram aprovadas (Paraguassú, 2001).

Tabela 1

Categoria Administrativa	Organização Acadêmica7	1999	2002	Δ
Particulares	Universidades	26	28	7,7%
	Centros Universitários/ Federações de Escolas	69	132	91,3%
	Faculdades, Institutos etc.	431	965	123,9%
Comunitárias/ Confessionais/ Filantrópicas	Universidades	57	56	-1,8%
	Centros Universitários/ Federações de Escolas	42	44	4,8%
	Faculdades, Institutos etc.	280	217	-22,5%

• Elaborado pela autora a partir de dados do Censo da Educação Superior (1999, 2002).

Entre 2009 e 2019, é claro o avanço das IES privadas com fins lucrativos, especialmente das instituições não universitárias (ver Tabela 2).

Tabela 2

Categoria Administrativa	Organização Acadêmica	2009	2019	Δ
Privadas com fins lucrativos	Universidades	19	21	10,5%
	Centros Universitários/ Federações de Escolas	27	151	459,3%
	Faculdades, Institutos etc.	905	1219	34,7%
Privadas sem fins lucrativos	Universidades	70	69	-1,4%
	Centros Universitários/ Federações de Escolas	92	132	43,5%
	Faculdades, Institutos etc.	987	716	-27,5%

• Elaborado pela autora a partir de dados do Censo da Educação Superior (2009, 2019).

Dentre as privadas, as IES com fins lucrativos passaram as sem fins lucrativos em 2017 - ano em que elas se tornaram o tipo predominantes de IES no Brasil. Em 2019, as IES privadas com fins lucrativos eram 54% do total de IES. O mesmo movimento pode ser observado em relação às matrículas (ver Gráfico 3).

Gráfico 3:
Matrículas na Graduação por Categoria Administrativa da IES, 2010-2019.

Os cursos de Direito seguem a tendência das IES: em 2019 os cursos em IES Privadas com fins lucrativos são maioria (52,9%). Entre 2010 e 2019, o número de cursos nesse tipo de instituição cresceu 110,9% enquanto os cursos em IES Públicas cresceram 24,3% e os em IES Privada sem fins lucrativos, 1,1%. Algo diferente ocorre com as matrículas nos cursos de Direito que, a partir de 2017, não cresceram na mesma proporção do que as matrículas em geral. Isso se dá provavelmente pela existência de apenas⁸ cursos presenciais de Direito até 2019. Apesar de o MEC ter a palavra final na autorização de cursos, a pressão da OAB muito possivelmente influenciou na decisão do MEC de não autorizar cursos a distância no período.

Gráfico 4:
Matrículas em Cursos de Direito por Categoria Administrativa da IES, 2010-2019.

Carvalho (2013) mostra que a grande competição entre as instituições privadas as levou, em sua maioria, a adotar estratégias de marketing agressivas, a profissionalizar a gestão, a formar grandes grupos (holdings) e a buscar investimentos de capital estrangeiro. Esse processo toma forma na segunda metade dos anos 2000 - em 2007 diversas mantenedoras abrem seus capitais e realizam ofertas públicas de ações (IPO) na Bovespa. Essas empresas educacionais, de acordo com Carvalho (2013, p. 772), “transcendem a maximização do lucro, uma vez que ficam subordinados à maximização do valor acionário no mercado de capitais”. Esse movimento de financeirização⁹, ocorrido durante os governos do PT, foi ocultado, para Lavinas e Gentil (2018), pelo aprofundamento de direitos fundamentais. Nos anos 1990, a expansão do ensino superior não havia ainda dado conta de democratizar o acesso ao diploma (CORBUCCI, 2001).

Os investimentos governamentais: democratização com alto investimento

O PNE 2001-2010 (Lei 10.172/2001) discutido ainda durante o governo FHC era ambicioso em relação à expansão do ensino superior. O documento previa um aumento da oferta de educação superior de 12% para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos até 2010. Em 2011, entretanto, alcançou-se apenas 18,3% (MEC/INEP, 2016). O aumento obtido se deveu em parte à expansão das IES públicas, mas são as privadas que merecem destaque. Em 2001, as 230.496 vagas das instituições públicas representavam 18,2% do total (MEC/INEP, 2001). Em 2010, elas haviam quase duplicado, mas agora eram 14,3% do total - proporção que permaneceu até o final do governo Dilma Rousseff. O processo de democratização iniciado na década de 1990 aprofundou-se nos anos seguintes (Senkevics, 2021)¹⁰.

O crescimento do setor público da educação superior se deveu principalmente ao investimento federal: as vagas nas instituições federais cresceram 157,8% entre 2005 e 2015, já entre as instituições estaduais e municipais o crescimento no período foi de 36,1%. Nos governos Lula e Dilma, foram criadas 18 universidades federais e aprovado o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI, Decreto 6.096/2007), parte do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE, 2007) e que promovia a expansão das universidades federais já existentes (ver ABREU, 2010, p. 134-7).

No período, o governo atuou também na expansão e na democratização do ensino privado. Em 2005 foi criado o Programa Universidade para Todos (PROUNI, Lei 11.096) e em 2010 começou-se a investir grandes somas no Fundo de Financiamento Estudantil (FIES). O PROUNI permitiu que as instituições privadas aderentes ao programa tivessem novamente isenção fiscal de alguns tributos¹¹. Para conquistarem tal benefício, as IES devem oferecer bolsas na proporção mínima de uma bolsa integral para cada 9 estudantes pagantes, respeitando-se a métrica dos cursos. Os beneficiários do programa, selecionados por meio do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), são egressos de escola pública que se encaixem no perfil socioeconômico determinado, além de pessoas com deficiência e de docentes da rede pública para formação em educação. Ainda, o programa determina que um percentual das bolsas deve ser destinado à implementação de ações afirmativas. É indiscutível a importância do PROUNI na democratização do ensino superior. Não há, contudo, dúvidas de que o programa aumentou a rentabilidade das instituições privadas. A principal razão para tanto é que além da isenção fiscal, a aderência ao PROUNI dá direito à prioridade na distribuição dos recursos do FIES.

Ainda que o aumento das matrículas no setor privado tenha crescido em menor proporção que os investimentos federais, o FIES foi impulsionador da liderança da IES privadas na expansão do ensino superior a partir de 1999 (CORBUCCI; KUBOTA; MEIRA, 2016a). É entre 2010 e 2015, contudo, que o programa tem maior alcance. Alinhado à política educacional do governo FHC, o FIES (MP 1.827/1999 e, após, Lei 10.260/2001) tinha como objetivo ser um fundo autofinanciável destinado a estudantes de baixa renda matriculados em cursos superiores privados. Apesar de uma política importante, em 2003, o número de contratos representava menos de 10% dos matriculados nas IES privadas e havia graves problemas de inadimplência (IPEA, 2003b).

O programa começou a ser modificado em 2007 com o lançamento do PDE, quando se aumenta o prazo de quitação e se permite financiar o valor integral do curso, mas ganha destaque com a Lei 12.202, de 2010, que modifica a lei anterior com o intuito de ampliar o programa ao aumentar o investimento federal, reduzir a taxa de juros, aumentar o limite a ser financiado e o tempo de carência, entre outras medidas. De 2010 a 2019 foram concedidos 2.732.725 financiamentos pelo FIES, sempre para cursos de graduação ou sequenciais presenciais pagos¹². Somando-se estudantes de graduação beneficiados pelo PROUNI e pelo FIES chega-se a 30% das matrículas em 2015 - com números muito próximos em 2014 e em 2016 (ver Gráfico 5 ¹³). Até 2015, o FIES não apresentava critério sobre a qualidade da IES e não possuía uma política para priorização de cursos ou de regiões. Com a Portaria Normativa 8/2015 (art. 7), do MEC, isso mudou - os maiores investimentos, entretanto, já haviam sido feitos e os cursos com maiores número de discentes, como o Direito, já haviam se beneficiado.

Gráfico 5:
Matrículas em cursos de graduação beneficiadas por financiamento federal em IES privadas, 2010-2019.

A tendência nos cursos de Direito é bastante parecida (ver Gráfico 6). Os percentuais maiores de investimento federal e a proporcionalidade maior do FIES frente ao PROUNI se devem em parte ao fato de o Direito ser um curso apenas presencial, mas não apenas. Conforme pesquisa do Observatório do Ensino do Direito da FGV (FARIA et al., 2015) sobre o ano de 2013, mesmo quando comparado com outros cursos presenciais o Direito continua com algum destaque. Os autores (p. 30) mostram, ainda, que, em 2013, o financiamento federal (PROUNI e FIES) chegou para 93,3% das IES não-gratuitas, porém com uma distribuição desigual. Nesse ano, 65 cursos (6,4% do total de cursos), que contavam com 21,8% dos matriculados, tinham 29,3% dos beneficiados (p. 34).

Gráfico 6:
Financiamento federal por matrículas nos cursos de Direito em IES privadas, 2010-2019.

Mais surpreendente, entretanto, é a conclusão da pesquisa do Observatório da FGV (p. 47) de que, no conjunto de IES que oferecem o curso de Direito, 56,7% do total de estudantes de Direito matriculados em cursos pagos com financiamentos federal estão vinculados a apenas 10% das mantenedoras. A pesquisa testa, ainda, algumas hipóteses que explicariam tal desigualdade. No caso específico da categoria administrativa, de maior interesse na abordagem desse artigo, os autores mostram (p. 57) que os casos extremos¹⁴ de número de bolsistas são maiores entre mantenedoras privadas sem fins lucrativos (24) que naquelas com fins lucrativos (17). No entanto, quando se olha o quartil das mantedoras que mais possuem alunos com financiamento federal, as IES privadas com fins lucrativos são maioria (86 contra 68).

Quando FIES e PROUNI são considerados separadamente, contudo, vemos que o resultado é influenciado pelo PROUNI: são 19 casos extremos entre as IES sem fins lucrativos e 12 entre as IES com fins lucrativos. Olhando apenas para o FIES, há empate nos casos extremos (12) e maioria entre as IES com fins lucrativos dentre o quartil de mantenedoras com mais discentes beneficiados (93 contra 54). Sabendo que nesse período as IES privadas com fins lucrativos estavam se fortalecendo, assim como os grandes grupos educacionais, é possível que em 2013 um novo cenário estivesse começando a se delinear. A diferença do percentual de estudantes bolsistas do FIES em IES privadas com e sem fins lucrativos aumentou em 2014, tendo permanecido com uma distância de mais de dez pontos percentuais até pelo menos 2019 (ver Gráfico 7), o que mostra que o FIES beneficiou proporcionalmente mais discentes de IES com fins lucrativos.

Gráfico 7:
Matrículas com FIES em relação às matrículas totais nos cursos de Direito das IES privadas, 2010-2019.

Em 2015, de acordo com Levinas e Gentil (2018, p. 200), o percentual de estudantes financiados apenas pelo FIES em todos os cursos nos grupos Kroton (hoje Cogna), Estácio (hoje YDUQS), Anima e Ser Educacional superou 40%. Essas empresas foram, portanto, mais beneficiados que a média das IES com fins lucrativos, que era de 35.5% no mesmo ano (conforme Gráfico 7). Muito provavelmente esse dado tenha reflexos significativos nos cursos de Direito, pois conforme pesquisa do Observatório da FGV (GHIRARDHI et al., 2014), os grupos Anhanguera (que passou por fusão com a Kroton em 2014), Estácio e Kroton se destacavam no curso em 2012. Esses três grupos somavam, sob as suas gestões, 80 IES e 121 cursos de Direito, o que representava 10,5% do total de cursos nesse ano. No caso dos grupos pesquisados por Lavinas e Gentil (2018, p. 201), o aumento de investimentos relativos ao FIES foi acompanhado pela valorização das ações desses grupos na bolsa. Conforme Corbucci, Kubota, Meira (2016b, p. 27-29), as receitas líquidas dessas empresas cresceram entre 70 e 190% de 2012 a 2015, tendo uma rentabilidade acima a de empresas do tipo nos Estado Unidos. Ainda, parte significativa (entre 50 e 80%) das ações emitidas por grupos educacionais entre 2006 e 2013 foi adquirida por investidores estrangeiros. O número de novos financiamentos começou a diminuir em 2015 (FNDE, 2010-2015) e as exigências para requerer uma bolsa aumentaram - momento em que caíram também as ações dos grupos educacionais mencionados (LAVINAS; GENTIL, 2018, p. 201; CORBUCCI; KUBOTA; MEIRA, 2016b, p. 29-31).

O futuro modelado pelo PNE 2014-2024 (Lei 13.005/14) caracteriza-se pelo crescimento de matrículas. O documento estabelece como sua décima segunda meta: “Elevar a taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo menos, 40% das novas matrículas, no segmento público”¹⁵. A taxa bruta¹⁶ era de 33,6% em 2014, 36% em 2016 e 37,4% em 2019 (MEC/INEP, 2020, p. 263). A proporção de responsabilidade das instituições públicas e privadas se mantém no período, sendo, em 2019, 9,9% e 27,5%, respectivamente. A exigência de que 40% do crescimento até 2024 seja realizado por meio de instituições públicas, ainda que represente um percentual mínimo, mostra um projeto de crescimento centrado nas IES privadas. Não fica claro do PNE, entretanto, qual o plano relativo à modalidade de ensino, já que o PNE não determina percentuais para matrículas presenciais e EAD.

O ensino a distância e os cursos presenciais

O ingresso nos cursos EAD aumentou consideravelmente durante os governos do PT: as matrículas no ensino a distância na rede privada passaram de 61 mil em 2005 para 1,2 milhão em 2015¹⁷. Durante o período, além dos avanços da tecnologia no país, consolidou-se uma legislação para a área (Decreto 5.622/05). Tal regramento começou a sofrer modificações importantes após o impeachment da Presidenta Dilma Rousseff. O Decreto 9.057/2017 afrouxou as regras para credenciamento de IES e para abertura de polos: as IES puderam passar a oferecer exclusivamente cursos a distância (art. 11, §2) e a criar polos sem autorização prévia (art. 16). O resultado de tal mudança já era claro nos dados de 2019. De 2017 para 2019, o número de instituições credenciadas para oferta de EAD passou de 253 para 413 e o número de polos de 5.656 para 14.202. O número total de matrículas em instituições privadas variou pouco no período (4,5%, de 6,2 em 2017 para 6,5 milhões 2019) quando comparado com o número de matrículas no EAD, que cresceu 44%, passando a representar, em 2019, 35% (contra 25%, em 2017) das matrículas em instituições privadas. Em 2019, as matrículas em cursos EAD em instituições privadas ultrapassaram o número total de matrículas em instituições públicas em mais de 200mil.

O curso de Direito ficou de fora desse movimento maior, porque o MEC, até 2019, não havia autorizado cursos a distância na área. Isso, contudo, não significa que os cursos de Direito já não tenham tido experiência com essa modalidade de ensino. Os cursos presenciais passaram a poder oferecer disciplinas a distância após o fim dos governos Dilma Rousseff. Em 2016, o MEC, o governo Michel Temer editou uma Portaria (1.134) permitindo que os cursos de graduação presencial tivessem até 20% de suas horas totais organizadas em disciplinas EAD. A primeira abertura nesse sentido havia sido feita por meio da Portaria n. 2.253, de 2001, que permitiu ensino semipresencial em 20% das disciplinas do curso, desde essas não ultrapassassem 20% da carga total do curso. Essas disciplinas, contudo, até a renovação de reconhecimento dos cursos, deveriam ser ofertadas também de forma presencial, cabendo ao discente optar. A regra foi modificada pela Portaria 4.059, de 2004, que estabeleceu que as disciplinas de cursos presenciais poderiam ter até 20% de sua carga horária realizadas a distância. Em 2010, primeiro ano que o Censo da Educação Superior apresenta o dado, menos de um terço dos cursos de Direito possuía disciplinas semipresenciais; em 2019, eram metade (ver Tabela 3).

Em 2018, a carga horária na modalidade de EAD em cursos de graduação presenciais foi flexibilizada para 40% da carga horária total do curso para IES que cumprissem os requisitos do art. 3º da Portaria 1.428 do MEC. Já em 2019, a possibilidade de 40% EAD em cursos presenciais foi aberta para qualquer curso, conforme Portaria 2.117 do MEC. Apesar de provavelmente não terem tido seus efeitos totais, já é possível ver, na Tabela 3, que os cursos privados tiveram boa adesão às mudanças.

Tabela 3
Cursos de Direito com carga horária semipresencial ou a distância no currículo

	Públicos	Públicos (%)	Privados	Privados (%)	Total (%)	Percentual médio de horas no currículo	Com carga horária máxima 20%/40% dentre os cursos com a modalidade (%)
2010	1	0,7%	288	30,4%	26,5%	13,6	47,4%
2012	17	9,3%	311	31,9%	28,3%	12,4	44,2%
2014	11	6,2%	390	40,3%	35,0%	13,9	54,6%
2016	16	9,5%	472	46,5%	41,3%	15,9	55,7%
2017	14	8,8%	542	52,0%	46,3%	16	50,2%
2018	19	11,4%	617	54,3%	48,8%	15,5	52,2%
2019	17	9,5%	775	55,8%	50,5%	16	52,7%/ 2%

• Elaborado pela autora a partir de dados do Censo da Educação Superior (2010-2019).

Logo após a edição da Portaria em 2019, as ações dos grupos educacionais listados na bolsa subiram de acordo com a Revista Exame (RIVEIRA, 2020), indicando boa recepção do mercado à medida. Ainda segundo a matéria da Exame, a consultoria Atmã Educar apontou à época que uma instituição com quase 40% da carga de seus cursos presenciais ocorrendo a distância poderia economizar até 30% com a folha salarial dos seus professores. Essas medidas provavelmente remediaram parte das perdas de muitas instituições com a diminuição de investimentos no FIES. A mudança em 2016, que libera disciplinas inteiras a distância, e aquelas subsequentes, que aumentam o limite de carga horária na modalidade, permitiram aos cursos de economizar no pagamento da folha docente. Docentes horistas em disciplinas presenciais têm sua carga horária definida a partir da carga horária da disciplina. Já nas disciplinas EAD, é o número de discentes que usualmente determina a carga horária do professor. Como normalmente os alunos, em cursos presenciais, pagam o mesmo valor por disciplinas presenciais e EAD, foi possível ter maior rentabilidade com a adoção do novo sistema.

Considerações finais

O presente artigo mostrou que os cursos de Direito acompanharam a expansão do ensino superior no Brasil. O Direito, muito embora tenha perdido espaço no ensino superior com a diversificação de cursos desde a década de 1960, ainda é o curso de graduação presencial com mais concluintes. Ocorrida sem um projeto claro no primeiro período expansão estudado, a expansão após a democratização se deu a partir de diretrizes claras. O segundo momento de expansão analisado foi, assim, fundamentado pelos Planos Nacionais de Educação, que não privilegiam áreas específicas, e pela ideia materializada na LDB/1996 de que o diploma proporciona uma formação universitária, não sendo um privilégio para exercício da profissão. Portanto, a não ser que se deseje criticar o próprio projeto de ensino superior brasileiro, qualquer discussão crítica sobre a expansão dos cursos de Direito não deve focar na quantidade de formados em si, mas em outros elementos, como a qualidade das graduações em Direito e o papel do diploma na vida dos graduados no curso¹⁸. Para esse próximo passo, esse texto oferece apenas aportes muito iniciais. O principal deles é o estudo do papel das IES privadas e os meios da sua expansão. O crescimento do ensino superior privado tem sido marcado por aumento expressivo da lucratividade, por forte concentração de mercado e pela oferta de ensino a distância. Nesse âmbito, apenas o EAD, entretanto, leva o crescimento dos cursos de Direito a destoar frente ao contexto de expansão dos cursos de graduação em geral.

O curso de Direito, assim como alguns outros, muito provavelmente expandiu-se menos do que aqueles que tiveram aprovado pelo MEC seu ensino na modalidade a distância. Uma hipótese para essa particularidade é a atuação da OAB. Por mais que a vontade da OAB de possuir maior participação nas decisões sobre os destinos do curso de Direito no âmbito do sistema federal de ensino superior seja frequentemente frustrada pela dinâmica decisória do MEC, é razoável supor que a pressão política e a mobilização pública da OAB contribuíram, ao menos, com a publicização e a problematização da expansão, e, quiçá, com a diminuição de autorizações - incluídos aqui os cursos EAD.

O cenário da expansão mais recente pode, contudo, mudar. Ainda é cedo para indicar se 2019 foi o último do período que vivemos de expansão do ensino superior. Se por um lado a possibilidade de 40% de horas de ensino a distância em cursos presenciais pode ter oferecido fôlego às instituições privadas, as crises sanitária e econômica certamente atingiram o ensino superior privado em 2020 (BARRETO, 2022). O que se sabe com certeza é que há potencial de crescimento. Segundo dados da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2020), o Brasil tinha, em 2018, 18% da população entre 25 e 64 anos com curso técnico e superior. A média da OCDE para o período era de 39% e mesmo países como Argentina e Chile tinham números mais altos: 35% e 26%, respectivamente.

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• MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Portaria 4.059 de 10 de dezembro de 2004. DOU: 13 dez. 2004.
• MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Portaria 1.428, de 28 de dezembro de 2018. Dispõe sobre a oferta, por Instituições de Educação Superior - IES, de disciplinas na modalidade a distância em cursos de graduação presencial. DOU: 31 dez. 2018.
• MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Portaria 2.117, de 06 de dezembro de 2019. Dispõe sobre a oferta de carga horária na modalidade de Ensino a Distância - EaD em cursos de graduação presenciais ofertados por Instituições de Educação Superior - IES pertencentes ao Sistema Federal de Ensino. DOU: 11 dez. 2019.
• MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Portaria 546, de 31 de maio de 2007. Dispõe sobre a complementação da instrução dos pedidos de autorização de cursos de graduação em Direito e Medicina, para os fins do disposto no art. 31, § 1º do Decreto nº 5.773, de 9 de maio de 2006. DOU: 04 jun. 2007.
• MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Portaria n. 2.253, de 18 de outubro de 2001. DOU: 19 out. 2001.
• MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Portaria nº 147, de 2 de fevereiro de2007. Dispõe sobre a complementação da instrução dos pedidos de autorização de cursos de graduação em direito e medicina, para os fins do disposto no art. 31, § 1º, do Decreto nº 5.773, de 9 de maio de 2006. DOU: 05 fev. 2007.
• MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Portaria Normativa 8, de 2 de julho de 2015. Dispõe sobre o processo seletivo do Fundo de Financiamento Estudantil - Fies referente ao segundo semestre de 2015 e dá outras providências. DOU: 03 jul. 2015.
• NÉRI, Felipe. MEC interrompe abertura de novos cursos de direito para mudar regras, G1, Rio de Janeiro, 22 mar. 2013. Disponível em: <https://g1.globo.com/educacao/noticia/2013/03/mec-interrompe-abertura-de-novos-cursos-de-direito-para-mudar-regras.html> Acesso em 20/01/2022.
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• WEREBE, Maria José Garcia. 30 Anos depois: grandezas e misérias do ensino no Brasil. São Paulo: Ática, 1994.

• 1
  A autora agradece suas e seus colegas do IPP-Cebrap e Ricardo Crissiuma pelos comentários, que muito contribuíram para a escrita deste artigo.
• 2
  Assim era chamado o segundo ciclo do ensino secundário, que sucedia o ginásio. De acordo com a LDB, de 1961, o ensino primário tinha duração de 4 a 6 anos, o ginásio de 4 e colegial de 3 anos.
• 3
  Os cursos dessas áreas não estão discriminados no Anuário de 1964.
• 4
  Compunham tal grupo: António Moreira Couceiro, Fernando Bastos de Ávila, João Lyra Filho, João Paulo dos Reis Velloso, Fernando Ribeiro do Vai, Roque Spencer Maciel de Barros, Newton Sucupira e Valnir Chagas. Dois estudantes foram também convocados, mas decidir não participar. Ver MEC, 1983.
• 5
  Contribuiu para a versão final também o relatório da Equipe de Assessoria ao Planejamento do Ensino Superior, da qual faziam parte, além de brasileiros, professores norte-americanos, conforme estabelecido em um acordo do MEC com a USAID (MEC, 1968).
• 6
  A LDB/1961 possibilitava que os estabelecimentos se organizassem como universidades ou de forma isolada.
• 7
  A LDB/1996 possibilita uma diversificação dos tipos de organização acadêmica, os quais passam a ser estabelecidos por decreto e mudam ao longo dos anos. Para fins de comparação, o trabalho retrata as universidades, e reúne Federações de Escolas e Centros Universitários por representarem organizações intermediárias, separando-os daquelas IES que apresentam menos cursos.
• 8
  A exceção que consta no e-MEC é um curso da Universidade do Sul de Santa Catarina (Unisul), criado em 2007 pela própria IES quando era vinculada ao sistema estadual e reconhecido pelo CEE (conforme Decreto Estadual 1.258/2012). A informação do e-MEC é de que o Curso está em extinção.
• 9
  As autoras (2018, p. 196-7) entendem financeirização como novo regime de acumulação, em que as políticas econômicas e sociais são ditadas pela racionalidade do capital financeiro.
• 10
  O autor explora de elementos essenciais da democratização que não fazem parte da parte análise, como as ações afirmativas e outras mudanças no perfil do corpo de estudantes.
• 11
  Mais especificamente: Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas, Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social e Contribuição para o Programa de Integração Social sobre a receita auferida em decorrência da realização de atividades de graduação e de cursos sequenciais de formação específica.
• 12
  Que podem estar também em IES públicas, caso das IES Especiais (ver o Anexo à Portaria 21/201, do MEC).
• 13
  Como o objetivo é pensar o estímulo do financiamento público na expansão do ensino privado, preferiu-se não discutir os investimentos em cursos pagos, o que excluiria alguns cursos de IES privadas e contemplaria as IES especiais. Um estudo desse outro tipo sobre o ano de 2013 foi desenvolvido por Faria et al (2015).
• 14
  A pesquisa se utiliza do método do diagrama de caixa, dividindo o número de estudantes beneficiados em quartis e definindo a partir dos limites superiores e inferiores externos o que são casos extremos. Para fins desse trabalho, podemos pensar nos casos extremos como aqueles que fogem a regra mesmo dentre os mais beneficiados, obtendo ainda mais beneficiários que os outros casos que ocupam o 4º quartil. Mais detalhes podem ser obtidos no relatório citado.
• 15
  O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) entende essa meta no sentido de que as IES públicas devem ser responsáveis por 40% das novas vagas, não do total (Caseiro; Azevedo, 2018)
• 16
  A taxa bruta de matrícula na graduação é calculada dividindo-se o total de pessoas que frequentam cursos superiores de graduação pela população entre 18 e 24 anos, idade determinada pelo PNE como adequada para cursar a graduação. A taxa líquida, por sua vez, considera apenas o percentual de pessoas entre 18 e 24 anos matriculadas na graduação.
• 17
  Nas instituições públicas, o crescimento não é linear. Em 2005, eram 53 mil matrículas e, em 2019, quase três vezes mais, porém eram mais de 181 mil em 2012 e 128 mil em 2015.
• 18
  Avanço um pouco nesse projeto em Oliveira (2023).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Abr 2024
• Data do Fascículo
  Jul-Sep 2024

Histórico

• Recebido
  08 Jul 2022
• Aceito
  13 Mar 2023