Mudanças no Procedimento de Reconhecimento do Status de Refugiado no Brasil ao longo dos 25 anos da Lei 9.474/97 e seus impactos na proteção das pessoas refugiadas

Jubilut, Liliana Lyra; Pereira, Giovana Agútoli

doi:10.1590/1980-85852503880006610

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Artigos • REMHU, Rev. Interdiscip. Mobil. Hum. 30 (66) • Sep-Dec 2022 • https://doi.org/10.1590/1980-85852503880006610 linkcopiar

Mudanças no Procedimento de Reconhecimento do Status de Refugiado no Brasil ao longo dos 25 anos da Lei 9.474/97 e seus impactos na proteção das pessoas refugiadas

Changes in Refugee Status Determination in Brazil throughout the 25 years of Law 9.474/97 and their impacts on the protection of refugees

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

Resumo.

O procedimento de reconhecimento do status de refugiado no Brasil (RSD) tem sua arquitetura fundamental na Lei 9.474/97 que completou 25 anos em 2022 e que estabelece, não apenas as bases do mesmo, mas também o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE), encarregado de operacionalizá-lo. Ao longo dos 25 anos da Lei 9.474/97, mudanças foram realizadas na RSD no Brasil, sobretudo a partir de normas infralegais, em especial de Resoluções Normativas e do Regimento Interno do CONARE. Em face disso, este artigo objetiva descrever e sistematizar as alterações do procedimento de RSD no Brasil desde a edição da Lei 9.474/97, de modo a contribuir com o início de análises dos impactos das mesmas na proteção das pessoas refugiadas no Brasil, a partir dos parâmetros de proteção integral, traçados pelo Direito Internacional dos Refugiados e pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos.

Palavras-chave: RSD; Lei 9.474/97; Resoluções Normativas; CONARE; refugiados

	Modelo de RSD de 1997 até março/2014	Modelo de RSD de abril/2014 até outubro/2015	Modelo de RSD de outubro de 2015 até os dias atuais
Conceito de refugiado- Extensão do status de refugiado*	- Conceito de refugiado: Art. 1º da Lei 9474/97 - Extensão do status: cônjuge, ascendentes, filhos menores de 21 anos ou mais (se não puderem se sustentar) e aos “outros membros do grupo familiar” a irmãos, netos, bisnetos, sobrinhos e sobrinhas se órfãos, solteiros e menores de 21 anos ou quando não puderem se sustentar	- Conceito de refugiado: mesmos moldes do modelo anterior - Extensão do status: mesmos moldes do ano anterior - Possibilidade de concessão de vistos para reunião familiar	- Conceito de refugiado: mesmos moldes do modelo anterior - Extensão do status: cônjuge ou parceiros, ascendentes, outros familiares até o 4º grau na linha colateral e que dependam economicamente do refugiado e parentes por afinidade (por ex.: enteada, sogro e cunhada) se economicamente dependente do refugiado -Possibilidade de concessão de vistos para reunião familiar -Uma pessoa que se beneficia da extensão não pode beneficiar outro membro de sua família
Competência para pedir refúgio	Apenas a pessoa solicitante de refúgio pode preencher o Formulário de Solicitação de Refúgio	Estrangeiro pode contar com representante legal ou procurador no momento da instauração formal do processo	Mesmos moldes do modelo anterior
Termo de declaração	Mandatório	Opcional	Opcional
Termo de solicitação de refúgio (conteúdo e local de preenchimento)	- Conteúdo: dados pessoais e razões que justificam o pedido de refúgio - Local de preenchimento: Polícia Federal (Termo de Declaração/Questionário) ou Caritas (Questionário)	- Conteúdo: dados pessoais e razões que justificam o pedido de refúgio, com ênfase específica nas ameaças à vida, integridade física ou liberdade - Local de preenchimento: não determinado, menciona apenas a obrigatoriedade da entrega do Formulário à Polícia Federal	- Conteúdo: nos mesmos moldes do modelo anterior. - Local de preenchimento: online por meio do SISCONARE
Comunicação entre os órgãos envolvidos no procedimento de RSD	Não há	- Determina que a Polícia Federal deve encaminhar o caso ao CONARE em até 15 dias; e que o ACNUR, Sociedade Civil e DPU devem ser notificados do caso -O ACNUR, Sociedade Civil e DPU também devem ser notificados da decisão final do CONARE	- Não há menção a prazos. A previsão de notificação do ACNUR, Sociedade Civil e DPU sobre os casos foi revogada. -CONARE ainda deve notificar a Polícia Federal sobre suas decisões
Possibilidade de oitiva da pessoa solicitante de refúgio junto à Polícia Federal	Não há	Possibilidade de oitiva da pessoa solicitante de refúgio, se necessário e conveniente	Mesmos moldes do modelo anterior
Protocolo Provisório** (documento de identificação pessoal da pessoa solicitante de refúgio)	- Autorizada à emissão do Protocolo Provisório pelo CONARE, em favor da pessoa solicitante de refúgio e de seu grupo familiar, após o recebimento do Formulário de Solicitação de Refúgio -Emitido pela Polícia Federal -Válido no início por 90 dias, depois por 180 dias (a partir de 2012), prorrogável por igual período até a decisão final -Permite a emissão de Carteira de Trabalho Provisória (CTPS)	- Protocolo Provisório emitido individualmente e imediatamente após o pedido de refúgio - Emitido pela Polícia Federal - Válido por 1 ano, prorrogável por igual período até a decisão final - Permite a emissão de Carteira de Trabalho Provisória (CTPS) e do CPF - Dados biométricos podem ser recolhidos - O Protocolo Provisório passa a ser formalmente considerado como documento de identidade oficial das pessoas solicitantes de refúgio no Brasil	- Emitido após a pessoa solicitante de refúgio confirmar o seu pedido (realizado online pelo SISCONARE) na Polícia Federal - Emitido pela Polícia Federal - Válido por 1 ano, prorrogável por igual período até a decisão final - Permite a emissão de Carteira de Trabalho Provisória (CTPS) e do CPF - Dados biométricos serão recolhidos quando do comparecimento à Polícia Federal
Entrevista de elegibilidade	- Entrevista com funcionários do CONARE -Entrevista com sociedade civil (prática processual)	- Entrevista com funcionários do CONARE - Reconhecimento formal da possibilidade de entrevista com a sociedade civil	- Entrevista com funcionários do CONARE - Não há mais entrevistas com a sociedade civil no dentro do procedimento de RSD - Possibilidade de dispensa de entrevista ou de simplificação do processo (casos manifestamente fundados ou infundados)
GEP	Prática processual	Institucionalização normativa do GEP	Mesmos moldes do modelo anterior
Inclusão dos casos na agenda para julgamento pelo plenário do CONARE	Não há	Ordem cronológica na inclusão	Em teoria, o mesmo modelo do ano anterior. Na prática, o CONARE tem optado por priorizar o agendamento de entrevistas das pessoas solicitantes de refúgio que atualizam os dados cadastrais no SISCONARE
Consequências da decisão positiva pelo plenário do CONARE	- O refugiado deve assinar Termo de Responsabilidade - Arquivamento dos processos criminais e/ou administrativos contra a pessoa solicitante de refúgio - Impossibilidade de extradição pelas mesmas razões da decisão que reconheceu o status de refugiado -Emissão do Registro Nacional do Estrangeiro (RNE)***.	Mesmos moldes do modelo anterior	- Mesmos moldes do modelo anterior, com a adição de que o reconhecimento da condição de refugiado e o consequente registro perante a Polícia Federal implica renúncia à condição migratória pretérita - Emissão do Registro Nacional Migratório (RNM), em substituição ao RNE
Termo de Responsabilidade	Necessário a assinatura de duas testemunhas	Não há necessidade de testemunhas	Mesmos moldes do modelo anterior
Notificação de decisão negativa pelo plenário do CONARE	Publicação no DOU	Mesmos moldes do modelo anterior	Notificações realizadas por meio do SISCONARE
Consequências de uma decisão negativa	- Possibilidade de recurso ao Ministro da Justiça, no prazo de 15 dias, após a notificação da decisão -Caso o recurso seja indeferido, o estrangeiro estará submetido às regras gerais sobre migração (Lei 6.815/80) -Antes, não havia modelo formal para o recurso	Mesmos moldes do modelo anterior	- Possibilidade de recurso ao Ministro da Justiça, no prazo de 15 dias, após a notificação da decisão, por meio do Formulário de Interposição de recurso -Edição da nova Lei de migração (Lei 13.445/17)
Atualização de informações pessoais da pessoa solicitante de refúgio	Prática processual	A pessoa solicitante de refúgio deve atualizar seus dados pessoais (endereço, telefone, dentre outros) junto à Polícia Federal	A pessoa solicitante de refúgio de refúgio deve atualizar suas informações pessoais no SISCONARE a cada 30 dias
Formulários específicos para comunicação	Não há	Não há	A Coordenação Geral do CONARE pode adotar formulários específicos para petição e comunicação junto às pessoas solicitantes de refúgio
Hipóteses de indeferimento	Não atendimento, no prazo máximo de 6 meses, a quaisquer procedimentos legais que objetivem a decisão final do pedido	Não há	Não há
Hipóteses de suspensão	Aplicáveis aos casos que são passíveis de encaminhamento ao CNIg como casos especiais	Mesmos moldes do modelo anterior	Mesmos moldes do modelo anterior
Hipóteses de arquivamento	Se o CNIg conceder autorização de residência em sua decisão final	- Não comparecer à entrevista oficial duas vezes consecutivas sem justificativa (30 dias entre as notificações) -Não atualizar dados pessoais no prazo de 30 dias desde a última notificação -É possível desarquivamento dos casos	- Não comparecimento à entrevista oficial sem justificativa - Não atualizar dados pessoais no prazo de 30 dias desde a última notificação -O caso pode ser desarquivado apenas uma única vez
Hipóteses de extinção	Não há	Não há	Morte da pessoa solicitante de refúgio; ausência do Brasil por dois anos; obtenção de nacionalidade brasileira; segundo pedido de refúgio sem apresentação de dados novos; apresentar pedido de desistência do processo; obtenção de autorização de residência; não renovação do Protocolo Provisório após 6 meses do vencimento

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[TFN5] Fonte: Elaboração das Autoras (2022).

[TFN6] * Os arts. 38 e 39 tratam de cessação e perda do status de refugiado, e, por isso estão listados aqui. A prática do CONARE, contudo, é a de ter equipes diferentes para tratar desses temas e de considerá-los conexos à, mas distintos da, RSD.

Constituição Federal	- Princípios da legalidade (art. 5º, II), da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), da igualdade (art. 3º, IV; art. 5º, caput e inciso I), do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, LV); - Regra do acesso universal à justiça (art. 5º, XXXV), julgamentos imparciais, independentes e dirigidos por autoridades competentes (art. 5º, LIII), fundamentação das decisões (art. 93, X), deveres de publicidade (art. 5º, LX e 93, IX e X) e razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII).
Lei 9.474/97	- Arts. 1-3, 6, 7-32, 38*-41 e 47-48.
Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784/99)	- Princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência (art. 2º), padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé (art. 2º, III e IV), deveres de comunicação, relativos à divulgação oficial e ciência dos atos no processo (art. 2º, V e X; art. 3º, II e art. 26), possibilidade de fazer-se assistir, facultativamente, por advogado (art. 3º, IV), dever de fundamentação de todas as decisões (art. 2º, para. único, VII e art. 50), atribuição de instância revisora das decisões proferidas em primeira instância (arts. 56-65) e regras para a contagem de prazos (art. 66).
Regimento Interno do CONARE	- Competência do CONARE e atribuições de seus membros (arts. 1º, 14, 15 e 17); - Composição, periodicidade das reuniões e regras de deliberação do colegiado (art. 2º ao 13); - Outras questões relativas à gestão dos processos (art. 16, 18 e 19).
Resoluções Normativas (RNs) do CONARE sobre RSD (25 de um total de 33)	Revogadas (19) - RN 01/98 sobre o modelo para o Termo de Declaração; - RN 02/98 sobre o modelo de questionário para a solicitação de refúgio; - RN 03/98 sobre o modelo do Termo de Responsabilidade; - RN 06/99 sobre concessão do Protocolo Provisório; - RN 07/02 sobre prazo para adoção de procedimentos e atendimento a convocações; - RN 08/02 sobre a notificação de indeferimento do pedido de reconhecimento da condição de refugiado; - RN 09/02 sobre o local de preenchimento do questionário de solicitação de reconhecimento da condição de refugiado; - RN 10/03 sobre a situação dos refugiados detentores de permanência definitiva; - RN 11/05 sobre a publicação da notificação prevista no art. 29 da Lei 9.474/97; - RN 13/07 sobre o encaminhamento, a critério do CONARE, ao CNIg, de casos passíveis de apreciação como situações especiais; - RN 15/12 sobre a concessão de Protocolo Provisório da pessoa solicitante de refúgio; - RN 21/15 sobre a validade da célula de identidade de estrangeiro comprobatória da condição de refugiado de dois para cinco anos; - RN 22/15 sobre o Formulário de Solicitação de Refúgio e o Formulário de Interposição de Recurso; - RN 24/17 sobre o Formulário de Solicitação de Reconhecimento da Condição de Refugiado, dentre outros; - RN 32/20 sobre a instituição de formulários de petição e comunicação de refugiados, solicitantes de refúgio e demais requerentes; - RN 17/13, 20/15, 25/17 e 30/19: sobre a concessão de vistos para pessoas afetadas pelo conflito sírio. Vigentes (6) - RN 18/14 sobre procedimentos aplicáveis ao pedido e tramitação da solicitação de refúgio; - RN 23/16 sobre procedimentos de solicitação de passaporte e viagem ao exterior de pessoas refugiadas e solicitantes de refúgio; - RN 28/18 sobre extinção do processo e regras de desarquivamento de processo de refúgio; - RN 29/19 sobre a utilização do SISCONARE como sistema para o processamento das solicitações de reconhecimento da condição de refugiado de que trata a Lei 9.474/97; - RN 31/19 sobre os procedimentos aplicáveis ao pedido e a tramitação da solicitação de reconhecimento da condição de refugiado; - RN 33/20 sobre alteração e revogação de Resoluções anteriores, em especial com relação aos formulários de petição de refugiados, solicitantes de refúgio e demais requerentes.
Conselho Nacional de Imigração (CNIg)	- Resolução Normativa CNIg 27/98 sobre a avaliação de situações especiais e casos omissos; - Resolução Recomendada 8/06 sobre casos especiais e omissos e razões humanitárias; - Resolução Normativa 23 sobre os casos especiais para a concessão de autorização de residência associada às questões laborais - Resolução Conjunta 1/18 sobre a concessão de autorização de residência, associada à questão laboral, à solicitante de refúgio; - Resolução Conjunta CNIg CONARE MJSP 2/20 sobre a alteração do prazo de residência
Decretos e Portarias do Poder Executivo	- Decreto 3.768/01 delega a competência para a nomeação dos membros do CONARE do Presidente da República para o Ministro da Justiça; - Decreto 9.199/17 regulamenta a Lei 13.445/17; - Decreto 9.277/18 sobre a identificação da pessoa solicitante de refúgio e sobre o Documento Provisório de Registro Nacional Migratório; - Decreto 9.285/18 reconhece a situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo migratório provocado por crise humanitária na República Bolivariana da Venezuela; - Decreto 9.970/19 sobre o Comitê Federal de Assistência Emergencial; - Portaria 1/18 sobre o procedimento de notificação previsto no art. 18 da Lei 9.474/97. - Portaria 8.728/18 sobre os modelos das Carteiras de Registro Nacional Migratório e do Documento Provisório de Registro Nacional Migratório. - Portarias Interministeriais editadas no contexto de enfrentamento à pandemia de COVID-19, restringindo a entrada de estrangeiros no território nacional, como por exemplo a Portaria 158/20 para pessoas da Venezuela.