Internacionalização de empresas brasileiras: ascensão e queda de uma política estatal

Internationalization of Brazilian companies: the rise and fall of a state policy

RESUMO

O objetivo deste trabalho é analisar a ascensão da política de apoio às exportações e ao investimento externo brasileiro durante os governos Lula e Dilma (2003-2016), bem como seu esvaziamento como política estatal nos governos Temer (2016-2018) e Bolsonaro (2019-2022). Na primeira parte, apresentamos as abordagens teóricas e metodológicas utilizadas para entender a internacionalização de empresas no âmbito da política externa brasileira entre 2003 e 2016. Na segunda, demonstramos os principais instrumentos de apoio estatal à internacionalização de empresas nacionais nesse período. Na terceira, selecionamos elementos da política externa brasileira para África e América Latina como interface para a inserção de empresas nacionais nesses mercados. Por fim, analisamos como elementos de conjuntura econômica e política que ajudam a entender o esvaziamento do apoio estatal à internacionalização de empresas nacionais nos governos Temer e Bolsonaro, como a substituição da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) pela Taxa de Longo Prazo (TLP) nos novos contratos do BNDES.

PALAVRAS-CHAVE:
Internacionalização de empresas; política externa e economia política internacional

ABSTRACT

The aim of this work is to analyze the rise of the Brazilian exports and foreign investment support policy during the Lula and Dilma governments (2003-2016) and its fall as a state policy in the Temer (2016-2018) and Bolsonaro (2019-2022) governments. In the first part, we present the theoretical and methodological approaches used to understand the internationalization of companies within the scope of Brazilian foreign policy between 2003 and 2016. In the second, we demonstrate the main instruments of state support for the internationalization of national companies in this period. In the third, we selected elements of Brazilian foreign policy for Africa and Latin America as an interface for the insertion of national companies in these markets. Finally, we analyze how elements of the economic and political situation help to understand the fall of state support for the internationalization of national companies in the Temer and Bolsonaro governments, such as the replacement of the Long-Term Interest Rate (TJLP) by the Long-Term Interest Rate (TLP) in the new BNDES contracts.

KEYWORDS:
Internationalization of companies; foreign policy and international political economy

INTRODUÇÃO

A política estatal de apoio às exportações brasileiras e à internacionalização de empresas nacionais no período 2003-2016 foi uma das políticas que marcaram as gestões dos presidentes Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2016). No que diz respeito, por exemplo, às modalidades de financiamentos ao investimento direto, o BNDES desembolsou US$ 872,8 milhões na modalidade renda fixa e US$ 7,416 bilhões por meio de operações de renda variável (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, 2016) Contudo, a deterioração das condições políticas e econômicas no final do primeiro governo Dilma e no decorrer das investigações da Operação Lava Jato gerou um processo de esvaziamento dessa política que tinha, como ator principal, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). A crise política no governo Dilma que culminou no seu impedimento¹ representou um ponto de inflexão na mudança de rumos na política externa brasileira. Ao invés da busca de uma inserção internacional autônoma optou por uma relação especial com os Estados Unidos.

Assim, o objetivo deste trabalho é analisar a implementação da política de apoio às exportações e ao investimento externo brasileiro durante os governos Lula e Dilma, bem como seu esvaziamento como política estatal nos governos Temer (2016-2018) e Bolsonaro (2019-2022). A importância dessa abordagem se respalda na relevância do BNDES como instrumento de política pública no âmbito do governo federal, principalmente a partir do governo Collor de Mello (1990-1992), onde o banco se voltou para a privatização de ativos públicos; bem como na inserção comercial do Brasil a partir do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).

O artigo está dividido em quatro partes, além da introdução e da conclusão. Na primeira parte, apresentamos as abordagens teóricas e metodológicas utilizadas para caracterizar e entender a internacionalização de empresas no âmbito da política externa brasileira nos governos Lula e Dilma. Na segunda, apresentamos e discutimos os principais instrumentos de apoio estatal à internacionalização de empresas nacionais no período 2003-2016. Na terceira, apontamos os elementos da política externa brasileira para África e América Latina como interface para a inserção de empresas nacionais nesses mercados. Na quarta e última, abordamos questões de conjuntura econômica e política que nos ajudam a entender o esvaziamento do apoio estatal à internacionalização de empresas nacionais desde 2016.

1. INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS: ABORDAGENS METODOLÓGICAS E CONCEITUAIS

Os instrumentos estatais de apoio à internacionalização de empresas brasileiras ancoraram-se no entendimento de que o processo de internacionalização de empresas cria oportunidades de maximizar interesses de políticas econômica e externa do país. Assim, o apoio à internacionalização comercial e produtiva através da concessão de crédito mediante linhas específicas para as exportações bem como o investimento direto externo são mais bem compreendidos a partir das teorias do Paradigma Eclético de Dunning (grandes empresas) e do denominado Modelo de Uppsala (gradualismo).

A definição de Estado como ator das Relações Internacionais (RI), na visão de Cox (1981), diz respeito ao complexo Estado-Sociedade Civil. Nesse sentido, o Estado, nas RI, seria reflexo das clivagens sociais domésticas em constante interação com os constrangimentos, pressões e oportunidades no âmbito internacional. Dessa forma, abrem-se possibilidades para que segmentos organizados da sociedade civil sejam contemplados como atores domésticos no interior das estruturas do Estado, assim como atores com potencial de articulação de seus interesses no campo das relações internacionais e da Economia Política Internacional².

Assim, os diferentes segmentos do empresariado são atores que possuem interesses particulares e específicos tanto no campo político-econômico doméstico quanto no campo internacional, como as negociações comerciais internacionais com potencial de afetar seus negócios. No entanto, como argumenta Strange (1994, p. 23), a interação existente entre o mercado e a autoridade é determinada por uma relação de poder. No seu entendimento, [...] os mercados não podem ter um papel de destaque na dinâmica da economia política, a não ser que permitidos por quem quer que projete poder e possua autoridade.

Nesse caso, entender a internacionalização de empresas nacionais a partir dos interesses do Estado passa, necessariamente, pela compreensão da sinergia das relações de poder entre Estado e o empresariado brasileiro no âmbito de suas relações internacionais. A Economia Política Internacional captura as relações de poder inerentes à aproximação que se estabelece entre empresas nacionais (forças do mercado) e a estrutura do Estado, à medida que o Estado se coloca como promotor da estratégia de apoio à internacionalização de empresas nacionais.

Ao argumentar que as fontes de poder estrutural se encontram junto daqueles que detêm controle sobre a produção, o conhecimento, a segurança e sobre o crédito, esses aspectos da economia política internacional definidos por Susan Strange se fazem relevantes a este estudo. O apoio estatal à internacionalização de empresas nacionais estabeleceu uma relação estreita entre aqueles que exerciam controle sobre o crédito (burocracia estatal por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) e aqueles que, de alguma forma, exerciam controle sobre a produção (empresas nacionais).

1.1 Paradigma Eclético de Dunning e o Modelo de Uppsala

As estratégias de internacionalização perseguidas pelas empresas brasileiras variam conforme seu tamanho e área de atuação. Na experiência brasileira, as empresas adotaram desde estratégias que contemplam a exportação, passando pela instalação de escritórios comerciais no exterior, até chegar ao estágio de instalação de subsidiárias produtivas ou mesmo aquisição de empreendimentos em mercados externos. O Modelo de Uppsala sugere que a internacionalização se dá com a saturação do mercado doméstico ou com possibilidades lucrativas em mercados estrangeiros. Nesse modelo, a internacionalização caracteriza-se pela exportação e pelo Investimento Direto no Exterior (IDE) (Varanda; Tremonte; Kulaif, 2010). Também conhecido como modelo comportamentalista, o modelo uppsaliano avalia a internacionalização como um processo gradual.

Na perspectiva da Escola de Uppsala a opção de investimento no exterior é determinada também pela distância psíquica. Isso ajuda a entender a atuação de empresas brasileiras na América do Sul desde meados dos anos 1970. Essa realidade se aplica tanto nas estratégias mais ousadas de estabelecimento de plantas produtivas nos países da região quanto na consolidação do entorno do Brasil como destino crucial das exportações do país. Conforme Hemais e Hilal (2003, p. 111), supõe-se que as firmas têm melhor conhecimento de seus ambientes mais imediatos. Assim, elas procuram alternativas em que possam se sentir o menos estrangeiras possível.

A abordagem do Paradigma Eclético de Dunning nos ajuda a entender a atuação de grandes corporações, sobretudo do Norte Global e também das maiores empresas brasileiras, a partir de três variáveis: vantagens de propriedade, localização e internalização. O Paradigma Eclético destaca características (vantagens) inerentes à empresa e que devem ser levadas em consideração no momento em que se aventa a possibilidade de colocar seus produtos no mercado externo. Nesse sentido, têm-se as vantagens de propriedade (habilidades gerenciais e tecnologias), as vantagens de localização (acesso a recursos, mão de obra e infraestrutura no mercado-alvo) e as vantagens de internalização (ganhos de eficiência produtiva, ao se inserir em mercados competitivos) (Varanda; Tremonte; Kulaif, 2010).

O Gráfico 1 elenca as principais motivações das empresas no momento de sua internacionalização, considerando as variáveis presentes na estratégia da Escola de Uppsala que levam as empresas a se internacionalizarem³. Percebe-se que nos dois primeiros motivos (aumentar a competitividade e acompanhar a concorrente e/ou cliente em mercados mundiais) destacam-se também questões relativas às estratégias gradualistas de internacionalização:

Gráfico 1:
Peso das razões que motivam as empresas a buscarem uma estratégia de internacionalização - 2009 e 2011

Ao se considerar, então, a internacionalização como um processo que se inicia com estratégias de exportação e que pode evoluir para uma estratégia de aquisições ou instalação de plantas produtivas em mercados externos, próximos ou distantes, é possível afirmar que o Estado brasileiro oferecia, até então, instrumentos de apoio ao estágio inicial de internacionalização de firmas nacionais, por meio de seus instrumentos de apoio às exportações instituídos no início da década de 1990 e posteriormente ampliados nos governos FHC e Lula. Nesse sentido destacam-se o FINAMEX (depois denominado BNDES-EXIM), PROEX, as linhas pré-embarque e pós-embarque do BNDES, bem como os diversos fundos garantidores de crédito às exportações brasileiras (Valdez, 2011, p.47-50).

A articulação do processo de integração regional no âmbito da política externa brasileira consolidou a região como área para a inserção de produtos e serviços brasileiros e de investimentos diretos privados. Dentro desse contexto, o BNDES criou um grupo de trabalho em 2003 para estudar modalidades de apoio ao investimento direto de empresas brasileiras no exterior. Em 2005, o Banco realizou sua primeira operação de financiamento à internacionalização de empresas nacionais por meio da compra de 85,3% das ações da empresa argentina Swift Armour S.A. pela Friboi (Valdez, 2011, p. 97). Dessa forma, no governo Lula, o Estado brasileiro consolidou o seu aparato institucional de apoio ao comércio exterior do país, ao oferecer ao setor o instrumento de financiamento ao último estágio de internacionalização da firma, o investimento direto externo.

Assim, em uma abordagem mais ampla acerca das políticas públicas de apoio ao comércio exterior, em especial à internacionalização de empresas, é razoável afirmar que o Estado passou a oferecer, a partir de 2005, duas modalidades de apoio à internacionalização de empresas brasileiras: uma direta e outra indireta. Nessa perspectiva mais abrangente do ponto de vista conceitual, toda a relação de comércio exterior (exportação e IDE) envolvendo empresas e o Estado passou a ser contemplada por instrumentos oficiais de apoio à internacionalização.

A modalidade indireta de apoio às exportações já existia e foi ampliada ao longo do governo Lula e contempla tanto as pequenas como as grandes empresas que se mantêm no “processo de internacionalização” por meio da atividade exportadora (Modelo de Uppsala). Já a modalidade direta visa ao financiamento de investimento direto no exterior, com vistas à aquisição de ativos e à realização de projetos e investimentos no exterior (Paradigma Eclético de Dunning). Nesta última modalidade, o apoio estatal dá-se pelas linhas de crédito do BNDES para o financiamento de investimentos de empresas nacionais no exterior.

2. AS EMPRESAS MULTINACIONAIS VERDE-AMARELAS: A INTERNACIONALIZAÇÃO NOS GOVERNOS LULA E DILMA⁴

Ao dar continuidade ao esforço exportador que vinha sendo gestado nas administrações anteriores e articulando essa estratégia à dinâmica das relações internacionais do Brasil em um contexto de relativa estabilidade macroeconômica do país, o governo consolidou duas modalidades de apoio estatal à internacionalização de empresas brasileiras. A primeira modalidade, que já existia, diz respeito ao apoio indireto à internacionalização de empresas brasileiras por meio de instrumentos de financiamento para as exportações de bens e serviços brasileiros. Já a segunda modalidade trata do apoio financeiro do Estado ao investimento direto de empresas brasileiras no exterior.

O BNDES oferecia duas modalidades de apoio à internacionalização de empresas nacionais (investimento direto no exterior). Esse apoio se dá por meio de operações de renda fixa e de operações de renda variável. Dessa forma, havia dois tipos de financiamento. Um destinava-se ao financiamento de participação de empresas brasileiras no capital social de empresas estrangeiras (fusões e aquisições); o outro, à aquisição, implantação, ampliação ou modernização de unidades produtivas, canais de comercialização e/ou centros de pesquisa e desenvolvimento (P&D) no exterior⁵.

Entre os anos de 2005 e 2014, o BNDES desembolsou US$ 8,297 bilhões em financiamentos destinados à internacionalização de empresas brasileiras. Esse valor envolve as operações de renda fixa e as de renda variável. Nesse período, os financiamentos do BNDES estavam condicionados à aquisição por parte de empresas nacionais de participação societária de empresas no exterior, à implantação ou aquisição de unidades produtivas no exterior e a outras atividades relacionadas ao investimento direto de empresas nacionais fora do país.

De acordo com o Gráfico 2, o período de maior desembolso ocorreu durante o segundo mandato do governo Lula. Entre 2005 e 2010, foram desembolsados US$ 7,090 bilhões (85,5% do total). Já no primeiro mandato do governo Dilma, os desembolsos somaram US$ 1,199 bilhão. No que diz respeito às modalidades de financiamentos, têm-se US$ 872,8 milhões desembolsados na modalidade renda fixa e US$ 7,416 bilhões desembolsados por meio de operações de renda variável⁶.

Gráfico 2:
Evolução dos desembolsos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para internacionalização de empresas do Brasil - 2005-2014

2.1 Apoio às exportações

O BNDES-Exim é o principal instrumento de financiamento às exportações do Banco. Nesse sentido, a instituição oferece financiamento na fase pré-embarque (rifacimento à produção de bens e serviços destinados à exportação) e na fase pós-embarque (financiamento de bens e serviços comercializados no exterior). De acordo com as informações obtidas junto à Área Internacional do BNDES, a instituição não financia governos estrangeiros ou projetos em outros países, mas, sim, a exportação de bens e serviços produzidos no Brasil. Ainda, segundo a instituição,

Em quaisquer das modalidades de apoio à exportação, não há remessa de recursos para o exterior. O importador, ao receber os bens e serviços exportados pela empresa brasileira, em vez de efetuar o pagamento à vista, direto ao exportador, reconhece a dívida correspondente aos bens e serviços exportados e autoriza o BNDES a desembolsar os recursos para o exportador em seu nome, em Reais e no Brasil. Ao desembolsar os recursos ao exportador, o BNDES se torna credor do importador, que efetuará o repagamento da dívida ao BNDES conforme disciplinado no contrato de financiamento (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, 2016).

De acordo com dados disponibilizados pelo Banco, entre os anos de 2000 e 2015, foram desembolsados US$ 85.868.170.000,00 nas fases pré e pós-embarque (BNDES, 2016b).

Tanto no governo Lula quanto no governo Dilma, o protagonismo da América Latina e da África como destino dos desembolsos do BNDES pode ser explicado pela demanda desses países por serviços de engenharia e construção, principalmente aqueles do âmbito dos projetos de infraestrutura desses países. Contudo, de acordo com a Tabela 1, cabe destacar que, ainda que venha apresentando uma participação decrescente ao longo dos últimos anos, o setor de bens de capital figura como o principal setor beneficiado pelos desembolsos do BNDES.

Tabela 1:
Valor das exportações financiadas, por categoria, pelo BNDES na Modalidade BNDES-Exim pós-embarque - 1998-2015

(US$ 1.000
SETORES	Governo de Fernando Henrique Cardoso	Governo de Luiz Inácio Lula da Silva	Governo de Dilma Rousseff	Total do Período 1998-2015
Obras de infraestrutura - América do Sul....................................................	368.799	2.209.564	2.406.655	4.985.018
Obras de infraestrutura - Demais países da América Latina...............	0	764.135	1.304.955	2.069.090
Obras de infraestrutura - África..........	0	1.573.203	1.948.288	3.521.491
Bens de capital - todas as regiões......	7.885.390	10.845.133	5.181.534	23.912.057
Outros setores - todas as regiões.......	60.278	67.500	133.709	261.487
Total .....................................................	8.314.466	15.459.534	10.975.142	34.749.142

• Fonte: Valdez (2016).

É importante destacar que a busca por mercados externos se configura em estratégia para o setor de bens e serviços dos países desenvolvidos que já contam com capacidade instalada competitiva para atender às demandas do mercado doméstico. Assim, além de fomentar as exportações no âmbito da OCDE, as Agências de Crédito às Exportações (ACEs) apoiam também a inserção comercial de seus respectivos países nos mercados emergentes da Ásia, da África e da América Latina.

Ainda que atuem ativamente na promoção das atividades relacionadas ao comércio exterior de seus respectivos países, é importante notar que as ACEs também têm um papel estratégico no fomento às políticas de desenvolvimento nacional⁷. Nesse caso, Além e Madeira⁸ utilizam a denominação instituições financeiras de desenvolvimento (IFD) para designar aquelas instituições que, além de lidarem com o financiamento ao comércio exterior em geral, ocupam-se também com políticas domésticas de desenvolvimento nacional. O Quadro 1 compara as áreas de atuação do BNDES com as do Banco de Desenvolvimento Chinês e com as de outras sete instituições de países da OCDE. É importante ressaltar a ausência do Ex-Im Bank dos Estados Unidos, pelo fato de essa instituição atuar exclusivamente no apoio à exportação de bens e serviços norte-americanos. Percebe-se, assim, que a existência dessas instituições corrobora a argumentação de Weiss⁹ sobre novas áreas de ativismo estatal no âmbito das várias dimensões do processo de globalização.

Quadro 1:
Escopo de atuação de instituições financeiras de desenvolvimento (IFDs) selecionadas

		CDB	KfW	BNDES	CDP	CDC	JFC	ICO	KDB
		(1)	(2)	(3)	(4)	(5)	(6)	(7)	(8)
Setores	Agricultura	x		x			x	x
	Infraestrutura	x	x	x	x	x		x	x
	Indústria	x	x	x	x	x	x	x	x
	Comércio e serviços	x	x	x			x	x
Porte	Micro, pequenas e médias empresas	x	x	x	x	x	x	x	x
	Grandes empresas	x	x	x	x	x		x	x
Segmentos	Habitação		x		x	x
	Exportação		x	x	x	x		x
	Inovação	x	x	x	x	x	x	x	x
	Economia verde	x	x	x	x	x	x	x	x
	Internacionalização	x	x	x	x	x	x	x	x
	Mercado de capitais	x	x	x	x	x	x	x	x
		x	x					x

• Fonte: Além e Madeira, 2015.
• (1) China Development Bank (CDB) da China. (2) Kreditanstalt für Wiederaufbau IPEX-Bank (KfW IPEX-Bank) da Alemanha. (3) Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) do Brasil. (4) Cassa Depositi e Prestiti (CDP) da Itália. (5) Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) da França. (6) Japan Finance Corporation (JFC) do Japão. (7) Instituto de Crédito Oficial (ICO) da Espanha. (8) Korea Development Bank (KDB) da Coreia do Sul.

3. INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS BRASILEIRAS E POLÍTICA EXTERNA: ÁFRICA E AMÉRICA LATINA

O apoio estatal à internacionalização de empresas nacionais, por meio do financiamento do investimento direto no exterior ou das exportações de firmas brasileiras, consolidou-se como instrumento operacional da política externa brasileira no âmbito de sua estratégia de cooperação Sul-Sul. Para Leite (2011, p. 76), a cooperação Sul-Sul trata de um conceito da década de 1950 que diz respeito à coordenação de políticas entre países em desenvolvimentos com vistas à articulação conjunta de problemas e interesses comuns que derivam de situações objetivas. Para a autora, a cooperação Sul-Sul.

nasce da percepção da vulnerabilidade de um grupo de países, cujas ações se encontram constrangidas por estruturas internas e externas. A fim de mitigar a distribuição assimétrica de poder e de garantir maior bem-estar econômico e controle político em bases autônomas, esse conjunto opta pela cooperação entre si. Tal cooperação significa coordenação de políticas, a partir do reconhecimento de que, agindo isoladamente, esses Estados obteriam resultados menos satisfatórios. Associando-se, possuem melhores chances de êxito no atendimento de suas demandas autointeressadas (Leite, 2011, p. 76).

No âmbito das políticas públicas de apoio à internacionalização de empresas, as razões elencadas pelos Estados para a implementação desse tipo de política respaldam-se nos argumentos de aproximação com países de maior potencial de crescimento econômico, de promoção de acordos regionais de comércio, de celebração de acordos bilaterais de comércio, de aproximação com os Estados Unidos, o Japão e países europeus, de celebração de acordos de cooperação com a África, a América Latina e o Caribe (Fundação Dom Cabral, 2013, p. 14). Nesse sentido, percebe-se que a política externa brasileira para a América Latina e a África criou espaços para o aprofundamento da inserção comercial de empresas brasileiras durante os governos Lula e Dilma. A consolidação da América Latina e da África como mercado para as exportações brasileiras deu-se por meio da articulação de políticas direcionadas ao estreitamento dos laços políticos e comerciais do Brasil com essas regiões.

Segundo dados do então Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, o valor das exportações brasileiras para a América Latina e Caribe (incluindo o Mercosul), aumentou de US$ 13,9 bilhões em 2000 para US$ 39 bilhões em 2015. Nesse período, o valor exportado chegou a atingir US$ 51,9 bilhões em 2008 e US$ 57,1 em 2011. O Gráfico 3 mostra que, entre 2000 e 2002, o valor médio das exportações anuais foi de US$ 12,9 bilhões. Durante os dois mandatos do presidente Lula, o valor médio das exportações anuais atingiu US$ 35,1 bilhões. No governo Dilma, o valor médio das exportações anuais das empresas brasileiras para a América Latina foi de US$ 49,2 bilhões.

Gráfico 3:
Exportações brasileiras para América Latina e Caribe - 2000-2015

Percebe-se também que a região se consolidou, ao longo de todo o período, como importante mercado para os produtos industrializados do Brasil. No capítulo anterior, viu-se que o processo de integração regional da América do Sul, tradicional vetor da política externa brasileira ao longo das últimas três décadas, solidificou a região como área estratégica para a inserção internacional de empresas brasileiras, sendo destino para as exportações e os investimentos brasileiros.

No que se refere às exportações brasileiras para o Continente Africano, a evolução das vendas do Brasil para os países da região é evidente. O Gráfico 4 também sugere a consolidação do Continente como importante mercado para os produtos brasileiros industrializados. Nos dois mandatos do Presidente Lula, o País exportou US$ 57,2 bilhões, com um valor médio anual de US$ 7,1 bilhões. Durante os anos do Governo Dilma, o País aprofundou suas relações comerciais com a África. O total exportado entre os anos 2011 e 2015 foi de US$ 53,4 bilhões, com média anual de US$ 10,6 bilhões em exportações.

Gráfico 4:
Exportações brasileiras para a África - 2000-2015.

No período em tela, o Brasil promoveu a abertura de novas embaixadas brasileiras, assim como a reabertura de antigas representações do país, evidenciando a intencionalidade da política externa brasileira de estreitar as relações entre o Brasil e os países africanos. Nesse sentido, merece destaque o das relações com Angola, Moçambique e com os países do Golfo da Guiné, impulsionando os investimentos da Petrobras e de empreiteiras brasileiras e a promoção do agronegócio brasileiro na região, abrindo-se, assim, mercados para produtos fabricados no Brasil (Valdez, 2015)¹⁰.

No que diz respeito às exportações de serviços de engenharia e obras de infraestrutura, chama atenção a atuação destacada de empreiteiras brasileiras na África e na América Latina. No âmbito internacional, a prestação de serviços de engenharia é um setor reconhecidamente competitivo e concentrado. Em 2012, o Ex-Im Bank trabalhava com a expectativa de gastos globais com infraestrutura de mais de US$ 40 trilhões até o ano de 2032 (Eximbank, 2012, p. 5).

4. O RETRAIMENTO DO APOIO À INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS

Nos governos Lula e Dilma Rousseff, a política externa brasileira tornou-se, de certa forma, um tema presente no debate público com mais frequência. Inclusive o crescimento do campo das Relações Internacionais no país foi significativo tanto pelos incentivos da política educacional como pela atuação brasileira na arena internacional.

É notório o impacto da operação Lava Jato, coordenada pelo Ministério Público Federal e um juiz da vara de Curitiba (PR), na atuação das grandes empresas de construção civil e óleo e gás no Brasil e no exterior. Como exemplo, um dos principais alvos da operação também foi uma das empresas que mais obteve empréstimos em operações diretas junto ao BNDES: a construtora Odebrecht. De acordo com comunicado da empresa de 2019, desde 2015 a Odebrecht viu seu quadro de funcionários se reduzir em cerca de 80% e sua receita bruta cair cerca de 20%¹¹.

Assim, a partir de 2016 percebe-se um afastamento gradual da agenda do país na América do Sul e a integração regional concomitantemente ao alinhamento com os Estados Unidos. Nesse contexto, a ação do BNDES no âmbito da política externa brasileira, que já vinha sendo fortemente criticada no debate público desde o início da Operação Lava Jato, em 2014, serviu para reforçar a revisão profunda da atuação do banco de desenvolvimento sob forte influência da ortodoxia econômica desde então. Na análise de Romano, Maringoni e Berringer (2021, p. 10), a revisão da agenda de política externa do país atingiu, entre outros, os seguintes elementos:

[...] abertura do pré-sal para o capital internacional e o esvaziamento político da Unasul. [...] Tais iniciativas integram uma agenda de maior aproximação com os Estados Unidos. Nas negociações entraram a cessão da base de Alcântara, no Maranhão, exercícios militares conjuntos na Amazônia, a integração das forças armadas brasileiras ao Comando Sul dos Estados Unidos e mudanças no marco regulatório do petróleo, além de se avançar no acordo Mercosul-União Europeia e na tentativa de se garantir um assento para o Brasil na OCDE.

Em abril de 2017, o governo Temer formalizou o pedido de adesão ao órgão. O presidente Jair Bolsonaro, em 2021, por sua vez, deu continuidade à iniciativa e acelerou a adequação do Brasil às normas impostas pela OCDE. Foi dentro desse contexto que, em janeiro de 2022, o país recebeu a carta-convite do conselho da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que formaliza o início do processo de adesão do país ao grupo. O Brasil já aderiu a 103 dos 251 instrumentos normativos exigidos por essa organização. Essa adesão do Brasil à OCDE, nos governos Temer e Bolsonaro, tem sido instrumentalizada para reforçar a liberalização da economia brasileira.

Da mesma forma, a Operação Lava Jato impactou negativamente as operações internacionais das empresas nacionais junto ao BNDES comprometendo o protagonismo de empresas brasileiras no âmbito da estratégia de inserção internacional do Brasil que contemplava a América Latina e África como áreas prioritárias da política externa brasileira e que ia de encontro com os interesses de seus concorrentes nesses mercados, como pode ser percebido nas Tabelas 2 e 3.

Tabela 2:
Participação (%) das empreiteiras brasileiras na América Latina e Caribe¹²

2004		2014
País	Participação (%) no Mercado	País	Participação (%) no Mercado
Estados Unidos	27	Espanha ↑	27,7
Espanha	26	Brasil ↑	16,2
Itália	17,3	Estados Unidos ↓	14,4
França	9	China ↑	12,9
Outros europeus	6,9	Itália ↓	9,3
Japão	2	França ↓	5,7
China	1,6	Outros europeus ↓	5,5
Demais países (incluindo Brasil)	10,2	Demais países ↓	8,3

• Fonte: Valdez (2019.

Tabela 3:
Faturamento das empreiteiras brasileiras no continente africano em 2014 - US$ bilhões^{13 14}

País	Número de empreiteiras	Participação%	Receita total	Receita Média por Empreiteira
China	65	49,4	US$ 35,0	US$ 0,538
Itália	15	11.2	US$7,91	US$ 0,527
França	5	8.6	US$6,08	US$ 1,216
Espanha	11	3,4	US$2,41	US$ 0,219
Outros europeus	21	5,4	US$3,92	US$ 0,186
Coreia	12	5,4	US$3,80	US$ 0,316
Turquia	43	6,6	US$4,66	US$ 0,106
Brasil	3	3,8	US$2,71	US$ 0,900
Estados Unidos	32	1,3	US$0,955	US$ 0,289
Demais países	43	4,8	US$2,44	US$ 0,173
Todas as firmas	250	100	US$70,9	US$0,283

• Fonte: Valdez (2019).

No campo doméstico, a disputa política no bojo da Operação Lava Jato impôs restrições à ação do BNDES no apoio à internacionalização de empresas nacionais à medida que criou entraves à renegociação da dívida de países com o Brasil, condição necessária para a concessão de financiamento à importação de produtos de empresas brasileiras. A Resolução nº 50 do Senado Federal, de 1993 (Senado Federal, 1993), que regulava o financiamento externo a países, trazia expressa, em seu artigo 11, a proibição de cláusulas de caráter político. Essa resolução foi alterada em abril de 2014 (Senado Federal, 2014), a partir de argumentos como os da senadora Kátia Abreu, do Partido Social Democrático (PSD), do Tocantins (TO), sobre a reestruturação da dívida da República Democrática do Congo junto ao Brasil.

Sr. Presidente, eu gostaria apenas de repetir aqui uma consideração feita pelo Senador Aloysio a respeito do sistema de governo desses países. Eu acho que a África é sempre um nome com que nós precisamos ter uma atenção especial. Nós sabemos das dificuldades, nós não podemos abrir mão de transferir tecnologia, de transferir todo tipo de ajuda que não fizer falta ao País. Mas, realmente, fazer qualquer tipo de ajuda a esses países sem um condicionante da mudança do sistema de governo eu acho temerário. A democracia deve ser imposta a esses países que são ajudados. Todo tipo de ajuda financeira deve estar sendo condicionada à questão dos direitos humanos e também do sistema de governo (grifo nosso) (Senado Federal, 2013).

Desde 2014 o processo de renegociação ou rolagem de dívidas externas entre o Brasil e os países devedores deve conter informações sobre o risco político do país tomador ou beneficiário. Nesse sentido, os trâmites de reestruturação de dívidas devem conter: (a) avaliações internacionais disponíveis sobre a qualidade da democracia e da governança do país tomador; (b) avaliação do governo brasileiro acerca da qualidade da democracia e da governança do país tomador, com especial ênfase na avaliação de risco de que as vantagens concedidas na renegociação ou rolagem de dívida sejam aplicadas em finalidades diversas das de promoção do desenvolvimento e redução da pobreza no país beneficiário (Senado Federal, 2014).

É importante notar que, no caso dos Estados Unidos, os desembolsos do Ex-Im Bank obedecem a uma lógica tão pragmática quanto à do BNDES. Enquanto o banco norte-americano está legalmente proibido de financiar investimento e exportações aos governos cubanos, iranianos, sírio e norte-coreanos (países que constituem o “eixo do mal” no âmbito da política externa norte-americana), as monarquias absolutistas do Catar (134º), de Omã (142º), do Barein (146º) e da Arábia Saudita (160º) - aliados estratégicos dos Estados Unidos no Oriente Médio - não apresentam “nenhum” tipo de restrição a nenhuma forma de financiamento do Ex-Im Bank¹⁵. A seletividade dos desembolsos do Ex-Im Bank sugere sua instrumentalização em convergência com os objetivos da política externa norte-americana.

A política de austeridade implementada pelos governos Temer e Bolsonaro limitou os recursos disponíveis para o financiamento via BNDES. Nesse sentido tem-se, por exemplo, as aprovações da Emenda Constitucional n^o 95 de dezembro de 2016 que instituiu o Novo Regime de Gastos (teto de gastos) e da Lei Complementar Nº 179 de fevereiro de 2021 que dá autonomia ao Banco Central. Da mesma forma, no campo político, observou-se a priorização do relacionamento internacional do Brasil com os países do Norte Global e o rompimento com a estratégia de cooperação Sul-Sul. Essa inflexão está presente na decisão, por exemplo, de desvincular o país do Convênio de Créditos Recíprocos (CCR) da Aladi (Associação Latino-Americana de Integração). O CCR foi um dos principais instrumentos garantidores dos financiamentos às exportações do Brasil para os países da região. A circular do Banco Central n^o 394 de 3 de abril de 2019 vedou o registro de novas emissões de instrumentos no âmbito do CCR¹⁶. Essa circular reforçou uma tendência de esvaziamento desse instrumento garantidor de financiamentos às exportações de bens e serviços de engenharia em momentos de baixa liquidez internacional.

Outra mudança importante que atuou sobre o esvaziamento do papel do BNDES como instrumento para a inserção comercial e produtiva do Brasil foi a substituição da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) pela Taxa de Longo Prazo (TLP) nos contratos do Banco a partir de 1º de janeiro de 2018. Como é sabido, os efeitos adversos das altas taxas de juros da economia eram mitigados por meio da TJLP utilizada nos financiamentos do Banco para as grandes empresas consolidando-a como o principal incentivo do BNDES a essas empresas. A utilização da TLP para os novos contratos firmados pelo BNDES tinha como objetivo acabar com o alegado caráter subjetivo de acesso de grandes empresas nacionais a juros abaixo do custo de financiamento do governo federal, especialmente em uma conjuntura de queda das taxas de juros de mercado (Taxa Selic).

Igualmente importante para o esvaziamento da política de apoio do BNDES à internacionalização de empresas nacionais são os apontamentos do Tribunal de Contas da União que destacam desconformidades referentes às aprovações de linhas de crédito, análises de risco de países e de exposição dos fundos garantidores de crédito às exportações do governo federal (Camex, COFIG, FGE, SBCE, etc.) e no cumprimento de cláusulas de exportação de bens e serviços por parte de empresas nacionais no âmbito de gestão dessa política pelo BNDES. Nesse sentido, o debate público sobre todo o sistema federal garantidor e financiador das exportações e do investimento externo brasileiro revisitou seus avanços, apontou vulnerabilidades e discutiu aperfeiçoamentos. Contudo, no decorrer do período Temer-Bolsonaro, a conjuntura política e econômica dava claros sinais de que a política de internacionalização de empresas nacionais não era, de forma alguma, prioridade.

O esvaziamento do apoio estatal à internacionalização de empresas nacionais após os governos do Partido dos Trabalhadores pode ser constatado no volume dos desembolsos do BNDES-Exim nos governos Temer e Bolsonaro conforme dados do gráfico 5.

Gráfico 5:
Desembolsos Anuais do BNDES-Exim: Modalidades Pré-Embarque e Pós-Embarque em US$ Mil

Os desembolsos para o financiamento à produção da produção exportável (pré-embarque) e à importação da produção nacional (pós-embarque) de bens e serviços foram os mais baixos da série histórica.

CONCLUSÃO

A característica marcante da internacionalização de empresas nacionais nos governos Lula e Dilma foi a consolidação de um aparato estatal de apoio à internacionalização de empresas nacionais envolvendo instrumentos para o fomento das exportações e do investimento direto de empresas nacionais no exterior.

Nesse recorte temporal, a internacionalização de empresas nacionais se deu ao mesmo tempo que a política externa brasileira priorizava a América Latina e a África como áreas estratégicas para a inserção de produtos e serviços brasileiros sem prescindir da manutenção de relações igualmente estratégicas com parceiros tradicionais como os Estados Unidos e a União Europeia. Esse cuidado evidencia-se no fato de a maior parte dos desembolsos do BNDES-Exim destinarem-se aos Estados Unidos¹⁷. Da mesma forma, o estoque de investimento direto no Brasil (participação no capital) no período 2010-2014 apresentou o valor médio acumulado no período de US$ 577,9 bilhões, com especial destaque para a participação dos Estados Unidos (20%); Espanha (12%); Bélgica (8%); Reino Unido (7%); França (6%); Países Baixos (5%); Japão (5%); Alemanha (4%); Itália (3%); Suíça (3%); China (2%)¹⁸.

Contudo, verificou-se que essa política estatal passou por um processo de esvaziamento no governo Dilma devido, dentre outros motivos, à agudização do processo de deterioração do cenário político e econômico do país. Nesse contexto, chama a atenção o fato de a diminuição dos desembolsos do BNDES para a o apoio às exportações e ao investimento direto no exterior das empresas brasileiras acontecer concomitantemente com o avanço das investigações no âmbito da Operação Lava Jato e com a deposição da presidente Dilma Rousseff em 2016 como resultado do controverso processo de impeachment¹⁹.

Nesse mesmo diapasão, a política de apoio estatal à internacionalização de empresas nacionais passou por um gradual desmonte estrutural que atingiu seus principais fundamentos: a substituição da TJLP pela TLP a partir de 1º de junho de 2018; e a desvinculação do país com o Convênio de Créditos Recíprocos (CCR) da Aladi (Associação Latino-Americana de Integração) no primeiro semestre de 2019. Adicionalmente, ações da política externa brasileira nos governos Temer e Bolsonaro impactaram indiretamente e negativamente a continuidade das políticas de fomentos do governo federal que vinham sendo implementadas nos governos Lula e Dilma. Dentre essas ações é possível citar o gradual alinhamento da política externa brasileira em relação à política externa dos Estados Unidos, bem como o fechamento de embaixadas brasileiras na África e na América Latina.

Os desembolsos do Sistema BNDES-Exim nos governos Temer e Bolsonaro - os menores de toda sua série histórica; o abandono da América Latina e da África como áreas prioritárias para a política externa brasileira; e a influência da ortodoxia econômica sobre esses governos ajudam a explicar o esvaziamento dessa política e a perda de protagonismo do BNDES no âmbito da política externa brasileira.

Por fim, o escrutínio público sobre as ações internacionais do BNDES que se deu a partir das investigações da Operação Lava Jato jogou luz sobre a efetividade da política federal de apoio à internacionalização de empresas nacionais. Assim, em que pesem as desconformidades, vulnerabilidades e riscos elencados pelo Tribunal de Contas da União em operações contratuais específicas envolvendo a exportação de serviços de engenharia, a internacionalização da JBS, governos estrangeiros e o BNDES, nada foi apontado em relação ao universo comparativamente maior das demais operações e países de destino das exportações (os dados da Tabela 1 mostraram que financiamentos do BNDES para bens de capital e outros setores responderam por mais de 16 bilhões de dólares no período 2003-2015) e investimentos brasileiros financiados pelo BNDES (nove empresas distintas beneficiadas pela modalidade de renda fixa e 23 empresas distintas beneficiadas pela modalidade renda variável)²⁰.

Dessa forma, o que se percebe é que a política de apoio a internacionalização de empresas nacionais deve, assim como qualquer política pública, ser monitorada e avaliada a partir de seus objetivos norteadores (políticos e econômicos) e de seus resultados alcançados. Dentro desse contexto, seu aprimoramento, continuidade ou descontinuidade devem ser avaliados à luz dos limites da discricionaridade do governo federal para implementar a política bem como os limites da vigilância técnica dos órgãos de controle no sentido de monitorar a alocação dos recursos públicos.

Ante ao exposto, é possível afirmar que o tipo de política que vinha sendo adotada durante os governos Lula e Dilma teve seus êxitos e desafios em uma conjuntura, doméstica e internacional, favorável à sua implementação. Seu esvaziamento nos governos Temer e Bolsonaro deve ser exaustivamente analisado e debatido como forma de buscar respostas aos desafios impostos à sua manutenção no período recente com vistas à sua efetiva consolidação como política de Estado, em que pese a visão política e ideológica dos futuros governos de ocasião.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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• WEISS, L. (2012) The myth of the neoliberal state. In: KYUNG-SUP; BEN FINE; WEISS (Orgs.). Developmental politics in transition: the neoliberal era and beyond. London: Macmillan Palgrave.

• 1
  Ver Meyer, Peter J. Brazil: Background and U.S. Relations. Congressional Research Service. Updated July 6, 2020. Disponível em: https://fas.org/sgp/crs/row/R46236.pdf. Acessado em 20/08/2020.
• 2
  Susan Strange reconhece o poder relativo e o poder estrutural como as duas formas de exercício de poder na economia política. Na visão da autora, poder relativo diz respeito ao poder de um país fazer com que outro país faça algo que normalmente não faria. Já “[...] poder estrutural trata do poder de moldar e determinar as estruturas da economia política global na qual outros estados, suas instituições políticas, suas empresas e seus cientistas e outros profissionais devem operar” (Strange, 1994, p. 24).
• 3
  Conforme pesquisa realizada com cerca de 200 empresas por Lima e Silva (2011).
• 4
  Para um histórico da experiência de internacionalização brasileira anterior a 2003 veja Valdez (2016).
• 5
  No período, o BNDES financiava os seguintes investimentos inerentes ao processo de internacionalização de empresas: investimentos em projetos destinados à implantação, ampliação e/ou modernização de unidades no exterior; gastos em comercialização, marketing e aquisição de marcas; investimentos e gastos em desenvolvimento tecnológico e capacitação, incluindo a aquisição ou licenciamento de patentes, treinamentos e certificação; participação societária em empresas estrangeiras; capital de giro associado aos investimentos previstos nos itens citados. Mais informações sobre o tema podem ser obtidas no site do BNDES: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/Produtos/FINEM/internacionalizacao.html.
• 6
  A distribuição dos desembolsos do BNDES, por empresas, na forma de apoio estatal ao investimento direto empresas brasileiras no período 2005-2014 nas modalidades renda variável (ações e debêntures conversíveis) e renda fixa podem ser encontrada em Valdez (2016).
• 7
  No caso brasileiro, é importante ressaltar o relatório de auditoria TC 032.888/2016-3 do Tribunal de Contas da União que destaca a atuação do BNDES em conformidade com seus congêneres internacionais: “O BNDES opera com linhas de financiamento direcionadas à exportação há mais de duas décadas e seu modelo espelha a essência dos modelos de agências de crédito ao exterior vigentes em outros países. Sua atuação visa promover o aumento da participação brasileira no mercado externo, na perspectiva do desenvolvimento de um setor exportador mais dinâmico e integrado ao mercado mundial, com o objetivo de fortalecer o mercado interno, objetivando elevar a produtividade e a eficiência das empresas brasileiras, bem como, nos momentos de crise, direcionando sua atuação para políticas anticíclicas, oferecendo recursos para empresas exportadoras quando ocorre aguda escassez de crédito de mercado” (grifo nosso).
• 8
  Cf. Além e Maceira (2015).
• 9
  Weiss (2012).
• 10
  Para outros exemplos que reforçam o estreitamento das relações do Brasil com o continente africano ver Valdez (2015).
• 11
  Ver “4 anos após se ver envolvida na Lava Jato, Odebrecht perdeu cerca de 80% do quadro de funcionários”. Disponível em: https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/06/17/4-anos-apos-se-ver-envolvida-nas-denuncias-da-lava-jato-odebrecht-perdeu-cerca-de-80percent-do-quadro-de-funcionarios.ghtml. Acesso em 20/08/2021.
• 12
  Castro (2014).
• 13
  Engineering News-Record (2015, p. 24-31).
• 14
  Engineering News-Record (2015, p. 8).
• 15
  Ao se levar em consideração o Country Limitation Schedule do Ex-Im Bank dos Estados Unidos, democracia plena, apenas Iran (156º), Cuba (129º), Sudão (151º), Síria (166º) e Coreia do Norte (167º) estão legalmente proibidos de ser contemplados com financiamentos. Ainda que a utilização de índices que buscam mensurar a “qualidade da democracia” nos países seja algo problemático, a utilização do The Economist Intelligence Unit’s Democracy Index 2015 serve para ilustrar a complexidade de se atribuir qualquer juízo de valor às relações comerciais e diplomáticas entre os países. Esse índice avalia o estado da democracia em um universo de 165 Estados independentes e dois territórios (não considera microestados). O posicionamento de cada país é baseado na avaliação de cinco índices: processo eleitoral e pluralismo; liberdades civis; funcionamento do governo; participação política; e cultura política. Cada um desses índices é avaliado com notas que variam de 0 a 10. Assim, os países, de acordo com seus respectivos escores, são classificados em “democracias plenas” (do 1º ao 20º), “democracias imperfeitas” (do 21º ao 79º), “regimes híbridos” (do 80º ao 116º) e “regimes autoritários” (do 117º ao 167º). De acordo com esse ranking, o Brasil é considerado uma democracia imperfeita. O país ocupa a 51ª posição. Ver Democracy Index 2015: democracy in an age of anxiety. A report by the Economist Intelligence Unit. 2016. Disponível: http://www.yabiladi.com/img/content/EIU-Democracy-Index-2015.pdf, e Export-Import Bank of the United States. Country Limitation Schedule. 2016. Disponível em: http://www.exim.gov/sites/default/files/tools/countrylimitationschedule/CLSAugust2016.pdf.
• 16
  Disponível em: https://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/downloadNormativo.asp?arquivo=/Lists/Normativos/Attachments/50743/Circ_3934_v1_O.pdf.
• 17
  Ver BNDES: https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/consulta-operacoes-bndes/perguntas-respostas/perguntas-respostas-sobre-apoio-a-exportacao.
• 18
  Ver Banco Central do Brasil: Censo de Capitais Estrangeiros no País: resultados anos-base: 2010 a 2014. 2016. Disponível em: http://www.bcb.gov.br/Rex/CensoCE/port/resultados_censos.asp?idpai=CAMBIO.
• 19
  Ver Congressional Research Service: Brazil: Background and U.S. Relations. Disponível em: https://fas.org/sgp/crs/row/R46236.pdf.
• 20
  Ver Valdez (2016).

• 21
  JEL Classification: F5; F15; F21.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Jul 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  11 Abr 2022
• Aceito
  15 Jan 2024