Parliamentary health amendments in the context of the federal budget: between the ‘is’ and the ‘should be’ of resource allocation

Carnut, Leonardo; Andre, Edgard Caires Gazzola; Mendes, Áquilas; Meira, Ana Lígia Passos

doi:10.1590/0103-1104202112917

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Sumário

REVISÃO • Saúde debate 45 (129) • Apr-Jun 2021 • https://doi.org/10.1590/0103-1104202112917 copy

Parliamentary health amendments in the context of the federal budget: between the ‘is’ and the ‘should be’ of resource allocation

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ABSTRACT

This study aimed to analyze the scientific literature on how parliamentary health amendments are inserted in the allocation of federal resources. The methodology used was an integrative review of the selected subject. The BVS portal was used to identify those studies that would be linked to ‘parliamentary amendments’ and ‘resource allocation’, simultaneously. In view of the difficulty of identifying descriptors directly linked to ‘parliamentary amendments’, there was an option for a search strategy using the term ‘parliamentary amendments’ in the title, in addition to the descriptors that are related as a theme. Initially, 47 studies were identified which, after analyzing the title and summary by three researchers, were reduced to 7 (15%) studies. Among the studies included, 03 (37.5%) are monographs, 03 (37.5%) are theses and 02 (25%) are articles. The years of studies range from 1995 to 2018. Even though it is an old topic, the relationship between amendments and the allocation of health resources is poorly guided in the literature. The few existing studies consider parliamentary amendments as an instrument of political bargaining between the executive and the legislative branch and report the use of political criteria disregarding the role of budget planning in reducing regional inequalities in health.

KEYWORDS
Legislative; Health policy; Budgets; Resource allocation; Equity in the resource allocation

Tipo	Autores/Ano	Título	Fonte	O que diz sobre a alocação de recursos federais em saúde	O que diz sobre as emendas parlamentares	Analisam se a aplicação das emendas parlamentares está alinhada a projetos existentes do MS
Artigo	Turino, F; Sodré, F. 2018	Organizações sociais de saúde financiadas por emendas parlamentares	Trab. educ. saúde	Não trata de recursos federais, mas de recursos do estado do Espírito Santo.	O estudo debate que a utilização das emendas parlamentares pode ser tratada tanto como um instrumento de barganha política, com vistas à consolidação de base eleitoral, quanto como importante instrumento de aperfeiçoamento da alocação de recursos federais, frente à ausência de equidade existente na distribuição aos entes federativos.	Refere falta de transparência tanto dos objetos como da execução das emendas parlamentares.
Artigo	Baptista, TWF; Machado, CV; Lima, LD; Garcia, M; Andrade, CLT; Gerassi, CD. 2012	As emendas parlamentares no orçamento federal da saúde	Cad. Saúde Pública	As tensões para distribuição dos recursos Federais pelos estados e municípios voltam-se, principalmente, para o custeio das ações e dos serviços, e não necessariamente atendem à diversidade das necessidades locais. Então as emendas podem ser importantes para o planejamento da gestão nos estados e municípios por causa da distribuição e disputa para a obtenção dos recursos. Os estados pegariam o básico, e as emendas pegariam os específicos para correções de iniquidades regionais. No entanto, os recursos são escassos, e as emendas acabam financiando o básico.	Coloca as emendas parlamentares como pouco significativas do ponto de vista do orçamento global da saúde, no entanto, é bastante significativa quando considerados apenas os recursos de investimento. Esse comportamento é mais forte quanto maior for a restrição orçamentária do exercício. Considera que as emendas são tratadas entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo de forma político-particularista, em vez de priorizar necessidade/critérios técnicos.	Não considera de fácil vinculação a execução das emendas com processos de planejamento de médio e longo prazo.
Monografia	Baptista, TWF; Gomes, Garcia, MM; Nogueira, CO. 2012	O legislativo e a saúde: o debate no período do governo Lula	Políticas de saúde no Brasil: continuidades e mudanças. Rio de Janeiro, Fiocruz	O estudo debate a dificuldade histórica, fruto do conflito de diversos grupos de interesses, de definição legal do financiamento federal da saúde, em um montante adequado para garantia das políticas públicas associadas. Refere que a pauta do financiamento federal no âmbito das discussões no legislativo é bastante permeada e influenciada pelos interesses do setor privado e das entidades médicas.	Não trata especificamente de emendas parlamentares. Quanto à atuação parlamentar, o estudo diz que já no final da década de 1990, fica clara a tendência de legislações que tratam de interesses específicos. Essa garantia de direito específico não necessariamente está articulada a um projeto de saúde pública, e, sim, pela pressão de sociedades médicas para ampliação de procedimentos em determinadas áreas.	Não trata especificamente de emendas parlamentares.
Tese	Pelaez, EJ. 2009	A frente parlamentar da saúde: temas em pauta e grupos de interesses presentes	Rio de Janeiro; s.n.; 2009. 86 p. tab.	O estudo discute os embates no âmbito legislativo do financiamento federal à politica de saúde, sendo a necessidade de mais recursos ponto comum entre grupos que tensionam em favor da saúde pública e grupos que defendem interesses privados/corporativos. Este último com maior representatividade no Poder Legislativo.	Apresenta as emendas parlamentares como forma de atender a interesses eleitoreiros, sejam eles de cunho paroquial ou de financiadores de campanhas ou de grupos de interesses diversos. Coloca, ainda, que a prática de atendimento a demandas particularistas com recursos públicos não é exclusividade dos parlamentares, estando presente entre prefeitos, sindicatos, associações etc.	Não trata dos objetos nem montantes das emendas parlamentares, apenas as coloca como instrumento de barganha.
Tese	Paiva, L. 2002	Equidade na alocação de recursos do Sistema Único de Saúde entre os estados brasileiros: uma avaliação do uso de uma cesta de indicadores de desigualdade social	Rio de Janeiro; s.n.; 2002. 139 p. tab, graf.	O estudo discute que é desejável um gasto per capita igual entre as regiões, uma vez que, em termos populacionais, as necessidades não seriam tão distintas. O que é, sim, muito díspar seria a capacidade de cada estado de arcar com os custos desse sistema de saúde de forma individual. Caberia, então, à esfera Federal, cumprindo seu papel de diminuição das desigualdades, distribuir os recursos de forma diferenciada entre os estados, de modo a garantir capacidade de financiamento igual a todos, de forma equânime. O critério deve, portanto, ser mais robusto do que base populacional e série histórica.	Não trata de emendas parlamentares.	Não trata de emendas parlamentares.
Monografia	Lavinas, L; Magina, MA. 1995	Federalismo e desenvolvimento regional: debates da revisäo constitucional	Brasília; IPEA; nov. 1995. 30 p. (IPEA. Texto para Discussäo, 390)	Aborda brevemente propostas de alteração do Art 198 da CF para fixação de percentuais mínimos para o SUS.	Não trata de emendas parlamentares.	Não trata de emendas parlamentares.
Tese	Freitas Filho, F. 1995	Estado, sociedade e subsistema de saúde no Brasil	São Paulo; s.n; jul. 1995. 260 p. ilus, tab.	A tese trata da alocação de recursos federais na área da saúde, enfatizando que a ausência de critérios técnicos e preponderância de critérios políticos para a tomada de decisão quanto a locação desses recursos na década de 1980, período da análise, perpetuaram as desigualdades entre as Unidades da Federação.	Não trata especificamente de emendas parlamentares. Quanto à atuação parlamentar, diz que possui dois mercados, não necessariamente ilegítimos. O pequeno mercado, que é relacionado ao candidato e ao eleitor. E o grande mercado, que diz respeito às negociações que ocorrem após ser eleito representante. Esta última negociação se dá com diversos setores.	Não trata de emendas parlamentares.

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[1] Colaboradores

Carnut L (0000-0001-6415-6977)^* * Orcid (Open Researcher and Contributor ID). contribuiu para a concepção, o delineamento, a análise e a interpretação dos dados, assim como para a revisão final do texto para publicação. Andre ECG (0000-0002-6364-8205)^* * Orcid (Open Researcher and Contributor ID). contribuiu para a redação do projeto, qualificação do projeto, coleta e análise dos dados e redação final. Mendes A (0000-0002-5632-4333)^* * Orcid (Open Researcher and Contributor ID). contribuiu para a concepção, o delineamento, a análise e a interpretação dos dados, assim como para a revisão final do texto para publicação. Meira ALP (0000-0003-0776-5543)^* * Orcid (Open Researcher and Contributor ID). contribuiu para a concepção, a escrita, a correção e a análise crítica dos resultados, assim como para a aprovação da versão para publicação.