Controle social e mediação de conflitos: as delegacias da mulher e a violência doméstica

Social control and conflict mediation: women's police stations and domestic violence

DOSSIÊ

Controle social e mediação de conflitos: as delegacias da mulher e a violência doméstica¹

Social control and conflict mediation: women's police stations and domestic violence

Maria Teresa Nobre^I; César Barreira^II

^IProfessora Adjunta do Depto. de Psicologia da Universidade Federal de Sergipe, doutora em Sociologia. E-mail: [e-mail]

^IIProfessor Titular em Sociologia do Depto. De Ciências Sociais da Universidade Federal do Ceará e pesquisador do CNPq. E-mail: [e-mail]

RESUMO

O artigo discute modos de funcionamento institucional das Delegacias da Mulher e dos Juizados Especiais Criminais no atendimento aos casos de violência doméstica, antes da Lei Maria da Penha, tomando como contraponto a apresentação de uma experiência desenvolvida em uma DEAM do Estado de Sergipe, na qual se implantou, por dois anos, em caráter experimental, um Núcleo de Mediação de Conflitos. O trabalho discute a função social da Polícia e da Justiça, para além da repressão à criminalidade, problematizando, por um lado, os limites das ações penais e, por outro, a aplicação do instrumento jurídico de mediação de conflitos em espaços policiais, voltada ao enfrentamento da violência contra a mulher. Por fim, faz algumas considerações sobre a nova legislação brasileira para o atendimento a mulheres em situação de violência doméstica.

Palavras-chave: Delegacias da Mulher. Violência doméstica. Mediação de conflitos.

ABSTRACT

The article argues ways of institutional functioning of the Women's Police Stations and the Criminal Special Courts in the attendance to the cases of domestic violence, before the Maria da Penha Law, taking as counterpoint the presentation of an experience developed in one Women's Police Station of Sergipe State, in which was implanted, during two years, in experimental character, a Nucleus of Mediation of Conflicts. The work argues the social function of the Police and of Justice, for beyond the repression to crime, debating, on a hand, the limits of the penal actions, and on the other hand, the application of the legal instrument of mediation of conflicts in police spaces, faced to the confrontation of the violence against the woman. Finally, it makes some appreciations on the new Brazilian legislation for the attendance to the women in situation of domestic violence.

Keywords: Women's Police stations. Domestic violence. Mediation of conflicts.

Introdução

Nos últimos anos, com a escalada da violência e da criminalidade difusas na sociedade brasileira, a reivindicação da população por mais segurança tornou-se um tema central na agenda político-partidária do País. Os discursos da Segurança Pública, do Poder Judiciário e do Poder Executivo, em torno da necessidade de mais repressão, passaram, então, a ser cada vez mais incisivos e apoiados por muitos setores da população, que se sente ameaçada, aterrorizada e desprotegida. A insegurança e a intranqüilidade configuram um quadro com veemente apelo social, dando margem a soluções mirabolantes que têm como referência o aumento das punições e o maior controle de práticas delituosas. Este quadro avoca à ordem do dia ou instiga uma discussão sobre a necessidade de mudanças na Lei Penal Substantiva, na diminuição da maioridade penal, nas condições dos presídios e na defesa de uma prática policial, dentro dos princípios da "tolerância zero". As práticas repressivas, no entanto, longe de apresentarem uma solução eficaz ao problema, têm produzido, em parte pela violência policial, mais insegurança e medo.

Mudanças nesse contexto têm sido lentamente observadas e efetivadas à medida que se estabelece um controle das ações policiais pelos movimentos sociais e por outros atores sociais que lidam com a violência policial, mediante a construção de espaços públicos, envolvendo a participação de representantes das polícias e de setores da sociedade civil organizada. O controle social exercido pela sociedade na fiscalização das ações do Estado e das condutas dos agentes públicos, que se dá mediante a participação direta de grupos sociais, indica que a função policial está para além da necessidade de repressão à criminalidade, voltando-se não só à defesa da cidadania e à proteção dos direitos humanos, mas também à construção desses direitos.

É neste embate da sociedade com a polícia, viabilizado pela constituição de espaços públicos, aqui entendidos como espaços simbólicos, que pode torná-la capaz, não só de refletir sobre suas práticas, mas também de redefinir suas funções sociais. Nessa perspectiva, esse confronto entre polícia e sociedade constrói um espaço de visibilidade política, como analisa Hannah Arendt (1983), que permite a apresentação e tematização de conteúdos e idéias, de circulação de opiniões e tomadas de decisão coletivas, que norteiam a ação social (HABERMAS, 1997).

Uma das experiências de práticas de aproximação da polícia com os grupos vulneráveis e com os movimentos sociais, no Brasil, deu-se, explicitamente, com a criação de Delegacias Especiais de Atendimento à Mulher (DEAMs). Com essa ação, resultado da luta do movimento feminista contra a violência de gênero, as delegacias especializadas passaram a ser responsáveis pelo registro e apuração de crimes contra a mulher, pelo seu enfrentamento e prevenção, representando, assim, o início da desnaturalização e do controle dessa ação violenta, que passou, então, a ser considerada como um problema de interesse público.

O objetivo deste artigo é, fundamentalmente, apresentar uma discussão dos problemas que atravessam o enfrentamento público da violência de gênero, no campo da Polícia e da Justiça, a partir de uma prática desenvolvida em uma DEAM em Aracaju, capital do estado de Sergipe, na qual se implantou, por dois anos, uma experiência de mediação de conflitos. O trabalho pretende, assim, fazer uma reflexão em torno da função social da Polícia, problematizando os limites da sua ação repressiva à violência de gênero. Por fim, faz algumas considerações acerca da nova legislação sobre violência doméstica contra a mulher, prescritas pela Lei 11.340, Lei Maria da Penha, de 2006, que altera os modos de funcionamento institucional da Polícia e da Justiça referentes ao trato dessa matéria.

Entre a conciliação na Polícia e a impunidade na Justiça: percalços de um projeto

A institucionalização das práticas sociais contra a violência de gênero que resultou na criação das Delegacias da Mulher, pode ser entendida, segundo Debert (2002), como parte do processo de consolidação da democracia em curso no País, no qual as mulheres passaram a ter, em princípio, garantia de direitos sociais, proteção policial e acesso à Justiça. Nesse cenário, a violência contra a mulher, como foi dito anteriormente, passou a ser considerada um problema de interesse público e uma questão de Direitos Humanos.

Inúmeros estudos e pesquisas sobre a violência de gênero e as ações das Delegacias da Mulher, no Brasil, revelam que, durante 20 anos, o atendimento policial às mulheres em situação de violência nessas unidades começava, em geral, com um pedido de informações visando ao registro de um Boletim de Ocorrência e terminava com uma audiência com a delegada ou com um atendimento de natureza psicossocial, na forma de aconselhamento ou orientação à mulher e ao agressor. No caso de separação conjugal, havia outras expectativas das mulheres, voltadas à garantia de direitos, como pagamento de pensão, partilha de bens, dentre outras.

Assim, desde a sua criação, mais do que espaços de investigação e repressão aos crimes de violência de gênero, as DEAMs foram identificadas como "lugares de escuta exclusiva das denúncias das mulheres contra a violência sexual, contra a violência das lesões corporais e contra as ameaças de violência" (MACHADO, 2001, p.34). Isso implicava, fundamentalmente, o desenvolvimento de muitas práticas, executadas pelas delegadas e agentes policiais no atendimento às mulheres denunciantes, que extrapolavam as atribuições da Polícia Civil no sistema de segurança pública, como: a investigação criminal, destinada à apuração de delitos, a fim de comprovar-lhes a materialidade e autoria; a seleção das ações, que devem ser tratadas pelo sistema penal e o indiciamento dos culpados com seu encaminhamento à Justiça. Esse "desvio" desencadeava uma insatisfação nas policiais que executavam o trabalho, visto como "extrapolicial", tendo como corolário uma baixa qualidade no atendimento.

Além desses problemas, que produziram um distanciamento da missão inicial de controle e administração da violência de gênero, para a qual as DEAMs foram criadas, os próprios modos de funcionamento dessas Delegacias acabaram por impor a necessidade de refletir sobre a impunidade que marca historicamente o problema. Este se tornou o ponto nevrálgico e desafiador do enfrentamento da violência doméstica, uma vez que esses crimes acontecem no interior das relações interpessoais, envolvendo questões afetivas, o que configura uma singularidade diante de outros crimes endereçados ao Poder Judiciário.

No Brasil, os Juizados Especiais Criminais (JECRIMs) foram, entre 1995 e 2006, as instâncias que receberam a grande maioria das denúncias sobre os crimes de violência contra a mulher. Criados em 1995, esses juizados têm o objetivo de ampliar o acesso da população à Justiça, garantindo maior simplificação dos procedimentos jurídicos, com base na busca da "conciliação" entre as partes envolvidas, tendo como limite, como prevê a Lei 9.099/95, que os crimes a serem julgados não ultrapassem 2 anos de pena de reclusão ao condenado.

Não obstante a celeridade desse procedimento, os JECRIMs não se efetivaram como instância adequada e resolutiva no julgamento dos casos de violência doméstica contra a mulher. A pesquisa realizada por Carrara, Vianna e Enne (2002), no Rio de Janeiro, mostrou que os pareceres que constam nos processos eram destituídos de uma "política judicial" sobre o assunto, ficando a critério de cada Promotor ou Juiz a interpretação dos fatos dentro de uma rede de significados e valores, que acabavam por esvaziar o caráter público da violência doméstica. Os processos eram, grande parte, arquivados por insuficiência ou precariedade de provas capazes de conferir um caráter propriamente criminoso aos atos violentos denunciados. Isto decorria principalmente pelas interpretações jurídicas do fato, que chegavam, em muitos casos, a atribuir uma co-responsabilidade à mulher, sugerindo que ela própria teria contribuído para as práticas violentas. Além disso, muitas mulheres desistiam da acusação, e o processo acabava arquivado por falta de representação da reclamante (CARRARA, VIANNA, ENNE, 2002).

Nos poucos casos que chegaram a julgamento, as penas atribuídas aos autores dos crimes de violência doméstica foram "mercantilizadas" na esfera desses juizados, reduzidas, quase exclusivamente, ao pagamento de multas ou de cestas básicas por um período de 10 anos. O fato produziu uma banalização desse tipo de criminalidade e o descrédito, nas ações da Segurança Pública e da Justiça, tanto por parte das mulheres que sofrem violência quanto da sociedade. (MACHADO, 2001).

O que esse cenário revela é que as práticas dos operadores do Direito, no julgamento dos casos de violência doméstica, assentadas nos valores de uma cultura jurídica conservadora, estão diretamente relacionadas ao déficit de cidadania das mulheres no Brasil, processo que atinge também outros atores sociais, que dependem, em grande parte, da sua filiação a grupos vistos historicamente como inferiores na pirâmide da hierarquia de classes, gênero e raça/etnia. Essas práticas culturais e jurídicas contribuem para produzir e acirrar a exclusão social e o esvaziamento da noção de igualdade e justiça, engendrando práticas classificadas por Cardoso de Oliveira (2002) como "desconsideração cívica" e que seriam pautadas no não reconhecimento do valor ou da dignidade daqueles que reivindicam direitos iguais.

Polícia e mediação de conflitos: a função policial para além da repressão à criminalidade

Bayley (2001) afirma que o trabalho policial é definido por 3 atividades interdependentes: pelas atribuições legais, que cabe à polícia desempenhar; pelas situações que enfrenta e pelos resultados que produz. O trabalho da Polícia se efetiva pelo que ela é designada para fazer (patrulhar, investigar, controlar o tráfego, etc.); pelas situações com as quais ela tem que lidar (desordens públicas, crianças perdidas, conflitos domésticos, mortes não-naturais, etc.) e pelas ações que ela deve executar ao se deparar com essas situações (prender, interromper, relatar, mediar, aconselhar, tranqüilizar, advertir, prestar socorro, etc.). As situações envolvem tanto a ação proativa da polícia quanto as ações reativas, ou seja, aquelas predeterminadas pela organização policial em relação à população e aquelas nas quais a ação policial é uma resposta produzida pelas demandas do público, envolvendo casos que dizem respeito, ou não, a violações da lei.

A responsabilidade central da polícia é zelar pela aplicação da lei e pelo estabelecimento da ordem, possuindo, para tanto, a prerrogativa do uso autorizado da força. Estas são as características definidoras da função policial. Entretanto, "a preponderância da evidência mundial parece apoiar, no entanto, a conclusão de que assuntos não-criminais dominam o trabalho da polícia", como afirma Bayley (2001, p.143), pelo fato de que o interesse público envolve a participação da Polícia em torno da sua intermediação nas relações interpessoais, envolvendo ajuda, apoio, proteção e orientação. Deste modo, a análise das situações com as quais a Polícia trabalha – e não apenas a execução das suas atribuições - são os modos privilegiados para serem entendidas as práticas policiais em toda sua complexidade.

O fato de desempenhar atividades e executar ações que extrapolam as suas atribuições formais não descaracteriza, em princípio, a natureza do trabalho policial. Este entendimento permite evitar contrapor as ações realizadas pela Polícia, entre o que é classificado como "trabalho policial" e como "trabalho extrapolicial". A possibilidade de superar essa dicotomia, portanto, não é decorrente da natureza dessas atividades policiais, mas dos contextos sociais e culturais, dos valores que pautam as sociabilidades e dos percursos históricos das sociedades. Países como o Brasil, com uma longa história de culto à repressão e à punição, tendem a valorizar as atribuições formais da Polícia como garantia de ordem e segurança, descaracterizando as demais atividades como fora do âmbito do seu exercício. Portanto, para mudar as atitudes dos policiais, é necessário que seja colocada, publicamente, a necessidade de mudar as representações sociais do que é a Polícia.

As mulheres denunciantes e a população, em geral, ao demandarem da Polícia Civil outras ações que extrapolam sua competência formal e legalmente constituída (ou suas atribuições), demandam, ao sistema de segurança pública, novas expectativas. Com isso, a Polícia é chamada a se tornar partícipe de um "amplo projeto de educação para a cidadania", reivindicado por diferentes atores sociais, nos últimos anos, superando a idéia de segurança pública como restrita ao combate à criminalidade e aos processos de educação formal ou tradicionalmente concebidos.

A presença da conciliação, mediação e renegociação² dos pactos privados nas práticas policiais das DEAMs, antes da Lei Maria da Penha, foi apontada por vários pesquisadores. Rifiotis (2004), ao analisar os processos de "judiciarização" na DEAM de João Pessoa, capital do Estado da Paraíba, identifica a figura da delegada como eixo central das atividades policiais e a sua atuação como "conselheira" ou autoridade que faz "mediação policial". O autor, entretanto, diferencia essa ação, do procedimento próprio da mediação que exige autonomia das partes e a presença de um "terceiro neutro", o mediador, o qual tenta fomentar o diálogo entre os envolvidos num conflito, auxiliando-os a encontrarem suas próprias soluções. Reconhece, no entanto, que o diferencial dessa Delegacia de Polícia, em relação às demais, é o acolhimento das demandas das mulheres, sendo seu mecanismo básico de funcionamento, o de "criar as condições para a resolução de conflitos conjugais". (RIFIOTIS, 2004, p.115).

A diferença básica entre a conciliação e a mediação de conflitos reside no papel do mediador em cada um dos casos, no objeto e nos objetivos da sua ação. O objeto da conciliação é o acordo realizado entre as partes que, mesmo sendo adversárias, "celebram-no" a fim de ser evitado um processo judicial. Na mediação, as partes não devem ser entendidas como adversárias, e o acordo pode ou não ser celebrado. Lília Sales (2003) estabelece algumas distinções entre os dois instrumentos, demarcando bem o papel do mediador: na conciliação, diz ela, o mediador sugere, interfere e aconselha, apontando uma solução consensual entre as partes oponentes, mas sua ação é superficial, pois as raízes do conflito permanecem inalteradas. Na mediação, o mediador não interfere na decisão nem induz o acordo, apenas facilita a comunicação entre as partes, permitindo que decidam livremente. Ele deve analisar, em profundidade, o contexto do conflito, permitindo sua ressignificação e, conseqüentemente, novas formas de convivência e prevenção de novos conflitos.

Outra diferença fundamental entre a mediação e outro instrumento consiste na presença de um terceiro imparcial, que não opera, em princípio, com base em julgamentos de valor, mas permite, pelo manejo da sua intervenção, que as partes oponentes reflitam e cheguem a encontrar um caminho para a superação do conflito, identificando suas raízes e reorientando atitudes e ações na busca de uma superação. Com isso, pretende-se transcender o "modelo punitivo" para um "modelo de justiça penal diferenciado", pautado no restabelecimento do diálogo, na construção de pactos e acordos diante de interesses divergentes e na ressignificação de contendas, proporcionando a retomada da autodeterminação das pessoas.

O objetivo principal da mediação de conflitos não é, na visão de Cardoso de Oliveira (2002), fazer justiça, mas encontrar uma solução satisfatória para as partes, de modo a promover a reparação moral ou material dos danos sofridos e a resolução ou administração mais duradoura dos conflitos. Nesse sentido, há uma distinção entre a apuração das responsabilidades ante o desrespeito dos direitos infringidos – que geralmente não é privilegiada, porque é vista como agravadora das tensões - e a busca por uma solução equânime, que amplie o horizonte das alternativas na realização do acordo. Posteriormente, retomaremos a discussão acerca das implicações da mediação de conflitos que envolvem violência de gênero.

Mediação de conflitos e violência doméstica: relato de uma experiência

Em 2001, o Governo do Estado de Sergipe realizou concurso para Delegados de Polícia, tendo em vista o déficit existente destes profissionais, pois, na época, havia apenas 18 delegados de carreira no Estado. Foram aprovados cerca de 60 candidatos, com uma média de idade de 25 anos e, na sua maioria, sem experiência de trabalho na Polícia. Muitos dos membros do novo grupo revelavam o desejo de serem um "marco de renovação e mudanças das práticas policiais" no Estado, demonstrando o "interesse e empenho" de incorporarem as discussões sobre direitos humanos às suas práticas como delegados e cidadãos, bem como a tentativa de "criar outro perfil" da Polícia Civil sergipana (Comissão, 2002).

A perspectiva da construção dessa "nova polícia", almejada pelos delegados e delegadas recém-concursados e por alguns policiais mais antigos, suscitou, logo após o processo de formação policial ao qual foram submetidos antes do ingresso na corporação, a elaboração de um projeto de construção de um Centro de Atendimentos a Grupos Vulneráveis, formado por três delegacias especializadas: Delegacia Especial de Atendimento à Mulher, Delegacia Especial de Atendimento à Criança e ao Adolescente e Delegacia Especial de Atendimento a Grupos Vulneráveis (idosos, homossexuais e profissionais do sexo, portadores de necessidades especiais e pessoas vítimas de discriminações em razão de raça, cor, etnia, religião e procedência nacional).

Os serviços prestados pela Delegacia da Mulher, atendendo as demandas das mulheres e desenvolvendo atividades que eram identificadas como "extrapoliciais" pela corporação da Polícia Civil, pela maioria dos policiais lotados na DEAM e pelo movimento feminista, apontavam a necessidade de mudanças das suas práticas ou uma ressignificação do trabalho ali desenvolvido. Assim, a especificidade dos atendimentos às demandas das mulheres e a predominância das ações policiais, ao longo de quase duas décadas, como práticas de renegociação de interesses, conciliação entre as partes e mediação de conflitos, levou o grupo de delegadas, que estava participando do processo de construção do Centro de Atendimento a Grupos Vulneráveis, a propor a instalação de um Núcleo de Mediação de Conflitos no novo complexo policial.

É importante destacar que, no Brasil, existem dois modelos de mediação de conflitos. Um, que utiliza como instrumento jurídico da mediação um profissional qualificado para este fim, por meio de cursos específicos, com formação na área das ciências humanas e relações sociais, podendo advir do campo do Direito, da Psicologia, do Serviço Social, entre outros (MARQUES, TELES, 2005). O outro, a mediação comunitária, pode ser realizado por uma pessoa sem formação de nível superior, mas é reconhecido pela comunidade e submetido a uma capacitação em mediação de conflitos por instituição habilitada (SALES, 2003). No Centro de Atendimento a Grupos Vulneráveis, adotou-se a primeira modalidade de mediação, sendo a equipe de mediadores formada pela Delegada Titular da Delegacia da Mulher, pela delegada Coordenadora do Centro de Atendimento a Grupos Vulneráveis, por dois Bacharéis em Direito e por uma assistente social.

O novo modelo de funcionamento da DEAM, com a instalação do Núcleo de Mediação de Conflitos, atribuiu desse modo, novas funções à Polícia Civil, reconhecendo como sendo da sua competência legítima e legal a mediação de conflitos privados. Nesse ínterim, foram criadas condições para o seu exercício como prática policial. Redefiniu-se, desse modo, o que está configurado como "fazer polícia" no imaginário policial, determinando novas atribuições aos policiais lotados nessas delegacias, como quadro efetivo de Polícia Judiciária. Essa nova concepção implicou também uma tentativa de "modificar a imagem" da Polícia junto à população, sendo essas delegacias concebidas como espaços de construção de cidadania (Comissão, 2002). Primeiramente, foi-se desconstruindo a idéia de delegacia como espaço essencialmente repressivo; e, posteriormente, a polícia foi colocada como interlocutora dos problemas da comunidade e formadora de novas atitudes e opiniões. Tal prática pressupõe o diálogo como base da administração dos conflitos. A experiência do Núcleo de Mediação de Conflitos na DEAM de Aracaju aconteceu durante dois anos e teve "um caráter experimental", sendo as audiências agendadas em horários especialmente destinados para este fim e as ações incorporadas na rotina dos procedimentos dessa delegacia.

A partir desta experiência, alguns aspectos são delimitados. O primeiro é que a fronteira que separa a conciliação da mediação, embora seja larga do ponto de vista teórico, é muito tênue do ponto de vista prático. O segundo é que a conciliação tem sido amplamente criticada por alguns juristas e, sobretudo, pelo movimento feminista, quando aplicada à violência de gênero. Nesta perspectiva, destacamos a seguir, com base no trabalho de Marques e Teles (2005), alguns aspectos norteadores da concepção de mediação que inspirou a experiência na DEAM de Aracaju.

O primeiro é que a intervenção judicial não é suficiente para a resolução dos conflitos e inibição da violência doméstica. Desse modo, as DEAMs, como órgãos intermediários entre a população e a Justiça, podem interferir na redução da violência doméstica, considerando que a eficácia da mediação de conflitos está relacionada à possibilidade de fomentar nos casais a importância da regulação das relações familiares. Isto pode ser impulsionado pelo ressurgimento da comunicação e pelo diálogo, capazes de reforçar o exercício da cidadania, conferindo aos próprios protagonistas o poder de elaborar os preceitos e as regras que passarão, em princípio, a reger suas relações cotidianas.

Outro aspecto importante é que a mediação, para atingir os objetivos pretendidos, teria que contemplar a formação do mediador, a definição formal de suas atribuições e das suas rotinas e o monitoramento das suas ações, com fins de aferição da sua efetividade e eficácia.

O terceiro ponto é que o foco prioritário de qualquer iniciativa de resolução de conflitos familiares deve ser a segurança das mulheres, visando ao fortalecimento individual, o que supõe a recuperação da autonomia e capacidade de autodeterminação, em grande parte comprometidas pela relação violenta. Neste sentido, não basta mediar o conflito, mas fazer do aparelho policial uma porta de entrada para outros serviços na área da saúde, assistência social, profissionalização, entre outros.

Um dado importante é que o tratamento ao agressor poderia ser feito por instrumentos que o auxiliassem a compreender a gravidade da sua conduta; as causas que desencadearam o seu comportamento e a possibilidade de mudança, a partir da adoção de novos comportamentos. Neste sentido, surge a necessidade de um acompanhamento posterior em que se pesquise a observância ou quebra do "pacto celebrado" durante a audiência de mediação. A aferição da eficácia resolutiva do método aponta para a necessidade de visitas periódicas, a fim de se verificar o cumprimento do acordo pactuado e o levantamento de dados referentes à reincidência.

Por último, a mediação de conflitos só se aplica aos casos que envolvem os chamados "direitos disponíveis". Esta, no entanto, está excluída nas seguintes situações: a) quando vislumbrada uma grande desproporção de poder entre as partes, sobretudo de ordem econômica, capaz de inviabilizar a consecução de acordos satisfatórios; b) quando há cronicidade da violência; c) quando o conflito possuir uma importância que supera os atos violentos, ou seja, se a convivência litigiosa é necessária para manter a própria relação afetiva do casal.

Após um ano da criação do Centro de Atendimento a Grupos Vulneráveis e da instalação do Núcleo de Mediação de Conflitos, realizamos uma pesquisa na qual ouvimos alguns depoimentos de delegadas e agentes policiais lotadas na Delegacia da Mulher. Para elas, a mudança do formato da DEAM e sua vinculação a um complexo policial, localizado no mesmo espaço físico, com uma coordenação unificada e com setores comuns, garantiu melhores condições de trabalho e produziu um aumento no nível de satisfação e valorização profissional. Registraram, contudo, um acúmulo e sobrecarga das atividades sobre o contingente policial, pois o novo modelo aumentou o número de queixas, proporcionado pela maior visibilidade na mídia, o que facilitou o acesso da população.

Por outro lado, de acordo com os depoimentos, houve uma preocupação maior com a qualidade do atendimento e com um maior acolhimento às mulheres. Nesse sentido, foi enfatizado, por um lado, a superação de uma visão estigmatizada da mulher que registra uma ocorrência e depois retira a queixa, e a importância da escuta e acolhimento às mulheres. Por outro lado, houve uma ressignificação do trabalho policial, percebido como algo importante, que tem valor social e produz resultados, o que também estava vinculado à execução de um trabalho em equipe, dentro de um fluxograma que permitia uma continuidade das ações executadas. Os objetivos das audiências eram, neste sentido, alcançados, permitindo às pessoas envolvidas na situação de violência uma reflexão acerca das suas relações cotidianas como, por exemplo: o que produz o conflito e o que poderia ser mudado? Um dos dados que confirmam essa análise foi a diminuição dos casos reincidentes.

Segundo os profissionais que compunham o Núcleo de Mediação de Conflitos, ao contrário do que acontecia nos JECRIMs, que julgavam os casos de violência doméstica, não havia, nas audiências de mediação na DEAM, a tentativa de dissuadir a mulher da sua intenção de levar o agressor a julgamento, considerando sua queixa fútil ou sem gravidade. Esta mudança se deu em decorrência do abandono do instrumento jurídico da conciliação e sua substituição pelo da mediação de conflitos. Ganha destaque o fato de que, quando os mediadores percebiam, durante a audiência, que o caso não era passível de mediação ou não havia interesse ou possibilidade de um acordo entre as partes, a reclamante se dirigia, geralmente, aos cartórios das Delegacias para que o caso fosse encaminhado à Justiça. Outro ponto avaliado como positivo foi o fato de alguns agressores, após terem sido julgados e condenados por crimes de violência contra a mulher, passarem a prestar serviços na DEAM, como medida de cumprimento de penas alternativas. Enfim, embora ainda se tratasse de uma experiência embrionária, havia uma avaliação positiva das mudanças realizadas, pois no conjunto, a formalização desses procedimentos policiais imprimiu maior racionalização e resolutividade às ações da DEAM.

Um dado inquietante é que, a partir de setembro de 2006, a experiência foi interrompida pela Lei Maria da Penha, que impossibilitou a continuidade do trabalho que vinha sendo desenvolvido pelo Núcleo de Mediação de Conflitos. A interrupção, em parte, inviabilizou, tanto uma possível avaliação da aplicação do instrumento jurídico de mediação de conflitos à violência doméstica, quanto como em que medida ele possibilitaria uma revisão de valores; a mudança de comportamento; o desencadeamento de uma reflexão acerca das causas do conflito, das divergências dos interesses dos sujeitos nele envolvidos e do uso da violência nas relações de gênero. Algumas questões surgem: teria o instrumento da mediação garantido, como pretendido pelas autoras do projeto do Núcleo de Mediação de Conflitos, o fortalecimento das mulheres, a recuperação da sua autonomia e da sua capacidade de autodeterminação? O recurso à mediação, nos casos em que esse instrumento se aplicava, era suficientemente potente para conferir às mulheres denunciantes, um maior coeficiente de poder nas relações conjugais ou, ao contrário, neutralizava essa condição?

A nova legislação brasileira sobre violência doméstica: a Lei Maria da Penha

A Lei 11.340 contra a violência doméstica, denominada de Lei Maria da Penha, aponta alterações do Código de Processo Penal, do Código Penal Brasileiro e da Lei de Execuções Penais e cria os Juizados Especiais contra a Violência Doméstica e Familiar. Estes aspectos representam inúmeros avanços em relação à legislação anterior, com a correção de graves distorções referentes às medidas de proteção às mulheres em situação de violência doméstica.

A nova legislação tem um alcance que não se restringe ao Direito Penal, mas abrange questões pertinentes ao Direito Cível e que compõem grande parte das demandas das mulheres que se dirigem às DEAMs, tais como: partilha de bens, reconhecimento de paternidade, pensões alimentícias, guarda dos filhos, etc.. Além disso, a lei prevê uma série de medidas preventivas e de assistência à mulher em situação de violência, por meio de ações integradas do Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, Polícias e outros órgãos da Segurança Pública, assistência social, saúde, educação e trabalho. Essas medidas conferem ao Estado e à sociedade civil novas responsabilidades pelo enfrentamento da violência doméstica, apontando a necessidade de uma mudança de mentalidades, atitudes e práticas culturais na produção de novas formas de sociabilidade entre homens e mulheres. Contudo, algumas questões em relação à sua aplicação precisam ser problematizadas.

Em relação às medidas policiais, ficam restringidas sobremaneira, senão impossibilitadas, as ações de conciliação e mediação de conflitos, o que caracterizou o trabalho das DEAMs ao longo de duas décadas. Desse modo, a Lei 11.340 restitui às DEAMs e às demais unidades policiais, que prestam atendimento às mulheres em situação de violência, como atividades prioritárias, o exercício das atribuições de investigação e repressão. Este parece ser um ponto nevrálgico, uma vez que esta impossibilidade pode acarretar uma possível redução na procura das mulheres pelas DEAMs.

Em relação às ações da Justiça, a Lei Maria da Penha determina o abandono do sistema consensual, retornando ao sistema penal retributivo clássico (ou conflituoso). Para os juristas Luiz Flávio Gomes e Alice Bianchini (2006), este sistema não é adequado para a solução dos conflitos familiares que envolvem o uso da violência. Os autores apontam os inúmeros problemas do sistema retributivo, que vão desde a falta de conexão entre a Polícia e a Justiça até a dificuldade de punir os autores dos atos criminosos, uma vez que muitos dispositivos podem ser largamente acionados para postergar e recorrer das decisões judiciais. Há, ainda, a "indústria da prescrição" e outros mecanismos que podem, até, levar à absolvição o réu. Por meio desse sistema, dizem os juristas, "dificilmente se conseguirá condenar o marido agressor". Sendo um sistema fechado e moroso, que gera medo e opressão, seu papel será o de garantir a "continuidade da impunidade", uma vez que o sistema penal punitivo clássico "não constitui meio hábil para a solução desse tenebroso conflito humano que consiste na violência que (vergonhosamente) vitimiza, no âmbito doméstico e familiar, quase um terço das mulheres brasileiras".

A Lei Maria da Penha expressa, em boa medida, o compromisso público assumido pelo Estado brasileiro com o fim da impunidade aos crimes de violência doméstica e familiar, com impacto direto sobre as práticas do sistema judiciário e da polícia. Decerto, as alterações substanciais na nova lei e no funcionamento do sistema judiciário, referente ao trato desse tipo de violência, expressam a retomada do projeto político do movimento feminista, que resultou na criação das DEAMs. Expressam também os anseios das mulheres diante da necessidade de uma ampla revisão no julgamento e punição dos agressores, nos casos em que pretendem a sua criminalização, bem como na adoção de medidas preventivas, protecionistas e inibidoras da violência de gênero.

É justamente a punição aos agressores que surge como o ponto mais delicado da aplicação da nova lei. É importante considerar que, se, em alguns casos, é de fato preciso aplicar penalidades mais rígidas para reter a banalização da violência doméstica, em muitos outros se faz necessária a adoção de formas diferenciadas de enfrentamento, capaz de coibir a violência e reparar os danos sofridos. Há ainda outros casos em que a interrupção da violência não passa pela criminalização do seu autor, como revela o desejo da maioria das denunciantes que procuraram as DEAMs, durante duas décadas. Parece-nos que a Lei Maria da Penha se aplica bem ao primeiro caso, mas enfraquece as possibilidades de resolução dos demais, sobretudo dos últimos, nos quais as DEAMs desempenhavam um importante papel, e impede que experiências alternativas, como o uso da mediação de conflitos, sejam aplicadas.

Como pano de fundo dessa discussão, temos a questão do sistema penal. Nas sociedades ocidentais modernas a pena tem, teoricamente, duas funções: em primeiro lugar, reparar o dano e restabelecer a justiça e, em segundo, prevenir ou coibir a ocorrência de atos semelhantes. Dentro dessa proposição, ela pretende ser repressiva e pedagógica ao mesmo tempo. Entretanto, sendo organizadas a partir de uma ordem social pautada na dominação, as estratégias de disciplinarização e controle sobre os corpos, fundadas na violência e que regem as práticas de confinamento, atestam o fracasso da pena de prisão, uma vez que ela não reforma ou recupera o indivíduo, mas, ao contrário, fabrica crime e criminosos (FOUCAULT, 1997). Desse modo, ancorada na idéia de reclusão, a prisão, como as demais instituições totais (GOFFMAN, 1984), não podem ser "humanizadas". Pela sua própria razão de ser e existir, são inerentemente incapacitadas para isso. Portanto, defender, diante da experiência histórica, que a pena de prisão tem tido função reabilitadora, é insustentável. Considerando o sistema penal brasileiro, poderíamos afirmar que sua função tem sido tão somente produzir o apartamento do indivíduo da vida social e sua submissão à violência institucional praticada pela Polícia no sistema prisional, sendo esta uma das áreas na qual o Estado brasileiro mais viola os direitos humanos.

Frente a uma legislação que pune com rigor crimes contra o patrimônio, num país de grandes desigualdades econômicas e sociais e com um sistema penal que "iguala", na prática, dentro das unidades prisionais, grandes criminosos e pequenos infratores, temos, como resultado, prisões abarrotadas, em condições subhumanas de sobrevivência, com alto índice de corrupção e com o uso da prática da tortura, que funcionam como escolas do crime. As prisões retroalimentam a violência; aumentam as desigualdades e produzem efeitos diametralmente opostos ao que, em tese, é seu projeto, gerando a revolta e reincidência do apenado, sustentadas pelo desejo de vingança, que se volta contra o Estado, a sociedade e a própria mulher que foi vítima de violência.

A falência da pena de restrição de liberdade tem levado à constituição de outros dispositivos de punição aos agressores, entre os quais a criação das penas alternativas e outros mecanismos de resolução consensual dos litígios. Segundo Faleiros (2002), as penas alternativas representam um novo paradigma jurídico e sociológico de reparação de danos e educação do condenado: do ponto de vista do sujeito, permite a reflexão sobre o crime/delito cometido e aponta a perspectiva de mudança de atitude; do ponto de vista social, indica a possibilidade de se implementar um processo integrador do apenado à sociedade, sem desvinculá-lo dos seus laços afetivos e da sua vida familiar.

Apesar de considerar que o sistema das penas alternativas possa ser uma solução ao problema da impunidade, na medida em que evita a condenação dos autores de atos criminosos a uma morte-antecipada nas prisões, possibilitando, potencialmente, uma reflexão sobre a ação cometida, a execução dessas medidas conta com as falhas do funcionamento do Sistema Judiciário no acompanhamento dos apenados e com a falta de capacitação das instituições conveniadas para que essas ações sejam, de fato, educativas. Porém, há uma questão anterior: o que esse quadro de dificuldades demonstra é que o sistema de penas alternativas é parte de um mesmo sistema penal "injusto, repressivo, estigmatizante e repressivo" e, por isso, acaba seguindo a mesma tendência do sistema como um todo (WUNDERLICH, 2004).

Nessa perspectiva, em relação aos crimes de violência doméstica, é importante pensar na necessidade de uma revisão das formas de julgar e punir, bem como na formação dos policiais e dos operadores do Direito. Cabe indagar: em que medidas as ações da Polícia e da Justiça fortalecem as resistências femininas, reforçam a autonomia das mulheres e contribuem para transformar relações de gênero marcadas pela violência, permitindo às mulheres uma participação mais igualitária nas relações de poder? O aumento da punição aos agressores garante esses efeitos?

Considerações Finais

Após duas décadas de funcionamento das DEAMs no Brasil, a análise das suas práticas institucionais ressalta a necessidade de revisão e mudança nas ações policiais e jurídicas no trato da questão da violência de gênero. Para o movimento feminista, esse quadro decorre, tanto do sucateamento e abandono em que as Delegacias se encontravam, quanto do lugar que ocupavam dentro da corporação policial, por produzirem um "baixo rendimento", em termos de inquéritos instaurados e casos encaminhados à Justiça. Esse cenário também apontava a necessidade de redefinir as funções sociais das DEAMs, tendo em vista o distanciamento da missão para a qual foram criadas, decorrente das próprias demandas das mulheres que as elegeram, prioritariamente como espaço de mediação do conflito privado e não como lugar de investigação policial. Por outro lado, fazia-se necessária uma mudança profunda nas ações da Justiça, ancoradas em uma legislação inadequada aos crimes de violência doméstica, que acabava por revitimizar a mulher e reprivatizar seus dramas.

O que se observava na legislação anterior era uma "benevolência" da própria lei e, mais ainda, de muitos dos operadores do Direito, no julgamento dos agressores, revelando a presença de valores que reproduzem o lugar da mulher como inferior, submissa, dependente e portadora de uma "cidadania limitada". Embora tenham ocorrido avanços neste campo, como resultado da ação política do movimento feminista, de outros movimentos sociais, de entidades de defesas de direitos humanos, de categorias profissionais e de organismos internacionais, é importante demarcar que estamos ainda muito longe de conquistar uma condição de isonomia entre homens e mulheres perante a lei, nas relações de trabalho, na família e nas relações afetivas. Não nos parece, porém, que isso seja conquistado apenas por medidas legais, tais como: a instituição de normas, regulamentos, sanções ou o recrudescimento das ações punitivas. Os principais atores deste movimento destacam a importância de politizar esta temática para ampliar e consolidar as principais conquistas.

A Lei Maria da Penha pode ser uma resposta às muitas contradições, distorções, impasses e dilemas que tornaram as políticas públicas de segurança voltadas ao trato da violência doméstica contra a mulher. Entretanto, muitas das disposições dessa lei recrudescem as ações da Justiça, com as medidas punitivas ao agressor, e enfraquecem as ações da Polícia, com restrições e impedimentos ao trabalho que vinha sendo realizado pelas DEAMs, no atendimento a uma grande parte das demandas das mulheres que contavam com a intermediação da autoridade policial para reduzir as práticas de violência contra si. Nesse sentido, é importante considerar, como afirma Rifiotis (2004), que os baixos índices de casos encaminhados à Justiça que caracterizavam o trabalho das DEAMs, não expressavam, principalmente, a morosidade ou a ineficiência da Polícia, mas a existência de uma experiência singular de mediação de conflitos, a qual permitia, pela intervenção da autoridade policial, que valores e práticas cristalizados nas relações familiares passassem por um processo de ruptura ou descontinuidade, contribuindo para a sua desnaturalização.

Narrativas de mulheres que registram queixas nas DEAMs, no Brasil, revelam que, em se tratando de violência doméstica, o ato da denúncia representa o coroamento de uma longa trajetória de lutas encerradas no espaço da vida privada. Utilizando como estratégia denunciar a violência, mesmo sem a pretensão de criminalizar seu autor, as mulheres construíam relações de gênero a partir de outro lugar, que não era o da submissão e passividade. Como a nova legislação prevê, via de regra, o encaminhamento das denúncias à Justiça, para julgamento e punição, leva as mulheres, com outras demandas, a perderem a possibilidade de contar com a ajuda policial para a resolução dos seus conflitos.

Tentamos apresentar, ao longo deste artigo, que a atividade policial se caracteriza não só pela sua função repressiva e pelas suas atribuições técnicas, mas pelo seu papel no ordenamento e regulação da vida social. O trabalho policial inclui, na nossa perspectiva de análise, as ações de intermediar relações, mediar conflitos, orientar, aconselhar, fazer conciliações, dentre outras. Entretanto, apontamos a seguir alguns pontos que nos parecem merecer uma atenção especial, referentes à mediação de conflitos realizada pela Polícia, quando aplicada à violência de gênero.

O instrumento jurídico da mediação, bem como a mediação comunitária coloca, como condição primeira da sua efetividade, a presença de um "terceiro imparcial", que não opera com base em julgamentos de valor. Uma primeira questão se coloca: em que medida essa condição de imparcialidade pode ser atribuída à Polícia? O ordenamento da vida social, que compete à Polícia entre outras instituições sociais, deve estar pautado no respeito aos direitos e garantias individuais e sociais. O desempenho dessa função leva a Polícia à identificação de pessoas que têm esses direitos lesados e de pessoas que os lesaram. Seja desenvolvendo ações repressivas, preventivas ou educativas, a função policial está investida de uma autoridade que a afasta de um lugar imparcial ou neutro. Assim, em decorrência da autoridade conferida pela função, suas práticas não têm o mesmo cunho de uma ação semelhante realizada por outros profissionais ou líderes comunitários.

Outro ponto que deve ser questionado em relação ao uso do instrumento jurídico da mediação num espaço policial, diz respeito às demandas das mulheres. O ato da denúncia coloca a mulher, em princípio, numa condição de superioridade diante do agressor. A intervenção da autoridade policial a favor da mulher indica para o agressor que as relações de poder entre ambos se inverteram, colocando limite no uso da violência. Os seus atos estão sendo coibidos pela força policial, numa primeira instância, mas poderão ser coibidos pela lei. Até que ponto, colocando-se como um "terceiro imparcial" diante do conflito, o mediador, no espaço policial, enfraquece essa posição de poder na qual as mulheres se encontram momentaneamente?

Nas práticas de mediação, ganham destaque as diferenças entre uma postura de imparcialidade e de neutralidade. Surge, nesta perspectiva, a necessidade de acoplar ao manejo da mediação, alguns elementos da arbitragem, não no sentido do julgamento dos casos por um terceiro e imposição de uma decisão exterior que determinaria a resolução do conflito, mas no sentido da explicitação dos direitos que foram infringidos e da gravidade dos atos cometidos pelo infrator, para que essa ação favoreça uma mudança de atitudes e práticas.

O grande desafio posto aos mediadores, parece-nos, é o de deixar que o conflito possa emergir na sua dimensão mais ampla e profunda. Isso é possível se o conflito for encarado na sua produtividade, como elemento estruturante das relações sociais, no sentido proposto por Simmel. Conflitos devem ser administrados, na perspectiva simmeliana, quando a violência se torna o caminho para a solução dos antagonismos ou quando a situação conflituosa leva os grupos sociais ou os indivíduos à paralisação de suas próprias forças, impossibilitando as negociações entre interesses opostos. Desse modo, não se trata, necessariamente, de eliminar o conflito, mas de reduzir as tensões produzidas por ele, que impedem o entendimento entre as partes, transformando-o, assim, "numa contraposição objetiva", na qual paixões e volições individuais dão espaço ao entendimento mútuo, processo que levaria ao equilíbrio das relações entre os indivíduos e os grupos (SIMMEL, 1986, p.121).

No caso da violência doméstica, o explicitar o conflito, em alguns casos, significa buscar uma solução que possa resultar em uma separação conjugal, a partir da revelação das suas raízes. O sucesso da mediação seria, nesse caso, favorecer o diálogo entre as partes para que essa decisão seja viabilizada, sendo este o acordo possível ou desejável, com a definição de regras que garantam sua efetivação. Além disso, para ser bem-sucedida, a mediação supõe uma eqüidade entre as partes, o que, geralmente, não se verifica nos casos de violência de gênero. Isso implica a necessidade de um manejo muito cuidadoso da mediação, a fim de que ela possa, efetivamente, constituir-se como uma medida de proteção às mulheres, apontando soluções para sua erradicação.

Todo esse processo passa necessariamente pela desnaturalização da violência, o que nos parecer ser um grande desafio posto à sociedade brasileira, quando se pensa em políticas públicas nessa área. O que se impõe como desafio não é apenas a adoção de medidas concretas e ações pontuais para coibir e prevenir a violência de gênero nas suas múltiplas formas, mas, sobretudo, a modificação de crenças, valores e práticas, consolidadas no âmbito da cultura e das sociabilidades, que produzem e reproduzem a violência nas relações de gênero como fato naturalizado e banal, inclusive dentro das organizações sociais responsáveis pela execução das políticas públicas.

Neste sentido, mais do que recrudescer a legislação, é preciso identificar e fortalecer as formas de enfrentamento da violência que as mulheres utilizam no espaço da vida privada, refletindo acerca dos mecanismos pelos quais a dominação se exerce e se mantém nessas relações, identificando os valores, as crenças e as "lógicas" que as mulheres utilizam quando permanecem em um convívio violento, sobretudo, nos seus movimentos de ruptura, que se configuram como produção de contra-dominação. Fortalecer essas resistências, pelas redes comunitárias que já existem e, sobretudo, pela constituição de redes formais que articulem a assistência policial, jurídica, educacional, social e no campo da saúde parecem ser medidas capazes de garantir um enfrentamento mais "estrutural" à violência de gênero, com efeitos mais profundos e duradouros.

Referências

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Recebido: 19/03/2008

Aceite final: 25/06/2008

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Este artigo é resultado da Tese de Doutorado defendida junto ao Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal do Ceará, em 2006, pela primeira autora, sob orientação do segundo autor, intitulada: "Resistências femininas e ação policial: (Re) pensando a função social das Delegacias da Mulher" e foi elaborado, conjuntamente, pelos dois autores.

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A negociação é um instrumento amplamente utilizado nas relações afetivas, profissionais, familiares, que dispensa a presença de um terceiro para que as partes em conflito cheguem a um acordo. Trata-se de uma "autocomposição"(SALES, 2003) na qual os interesses são barganhados, em busca da resolução das contendas. As denúncias dirigidas ao espaço policial, porém, revelam uma situação em que a negociação espontânea fracassou e há uma demanda pela presença de um "mediador terceirizado". A intervenção da autoridade policial indica, nesses casos, uma "renegociação" dos interesses em jogo, embora a expressão não seja utilizada em termos jurídicos.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  27 Set 2011
• Data do Fascículo
  Dez 2008

Histórico

• Aceito
  25 Jun 2008
• Recebido
  19 Mar 2008