Estadísticas y gestión política del primer año de pandemia de Covid-19 en Argentina

Resumen

La pandemia de Covid-19 estimuló la generación y amplia circulación de estadísticas sanitarias. Este artículo examina el rol que adquirieron las estadísticas del Covid-19 en la gestión política de la emergencia sanitaria en la Argentina, un país que se caracterizó por adoptar medidas tempranas, un confinamiento social estricto inicial y posteriores flexibilizaciones que significaban todo un desafío de coordinación en una sociedad en crisis. La investigación adoptó una estrategia metodológica cualitativa apoyada en el análisis sistemático de una variedad de fuentes: normativa, informes gubernamentales, prensa y registros en video de las conferencias de prensa presidenciales. Por un lado, el artículo explora la trama institucional de elaboración de esas estadísticas, deteniéndose en algunos puntos de esa cadena como las clasificaciones estadísticas, y subraya la serie de tensiones a las que estuvo expuesta. Por otro lado, muestra cómo las estadísticas fueron utilizadas para conferir legitimidad a las decisiones de la autoridad política, escenificadas en verdaderos rituales de cuantificación, a la vez que resultaron un medio a través del cual esa autoridad fue ejercida. Además de atribuir significado a la experiencia compartida, los indicadores estadísticos formaron parte de un dispositivo de coordinación de la acción a distancia y desde el centro que restringía los márgenes de acción discrecional de las autoridades subnacionales y operaba como un mecanismo externo e impersonal de regulación en una sociedad convulsionada por una situación tan excepcional como la pandemia.

Palabras clave
estadísticas; Covid-19; Argentina; gestión pública; sociología de la cuantificación

Abstract

The Covid-19 pandemic triggered the generation as well as the ample circulation of health statistics. This article examines the role that Covid-19 statistics acquired in the management of the Argentine health emergency. Argentina adopted lockdown measures early and initially had a strict social confinement with subsequent relaxations that became a coordination challenge in a society in crisis. This research followed a qualitative methodological strategy supported by systematic analysis of regulations, government reports, press articles, and presidential press conferences. On the one hand, the article explores the institutional structure behind the elaboration of Covid-19 statistics, focusing on statistical classifications, and underlines the tensions to which it was exposed. On the other hand, it shows how statistics were used to bestow legitimacy to the decisions of the political authority, staged in true rituals of quantification, as they were a means through which that authority was exercised. In addition to attributing meaning to a shared experience, statistical indicators became a device for coordinating action at a distance and from the center, restricting the margins of discretionary action of the subnational authorities and operating as an external and impersonal mechanism of regulation in a society disrupted by an exceptional situation.

Keywords
statistics; Covid-19; contemporaneity; political management; sociology of quantification

Introducción¹

Tras registrarse alrededor de 4.000 muertes y más de 100.000 casos confirmados en varios países, el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) caracterizó la expansión del virus SARS-CoV-2 (en adelante Covid-19 o coronavirus) como una pandemia. Las estadísticas disponibles confirmaban el desplazamiento del nuevo coronavirus a vastas áreas geográficas asumiendo la problemática una escala mundial. En este escenario, comenzaron a circular modelos epidemiológicos, curvas y cifras estadísticas de contagios y de muertes, de mayor o menor sofisticación. En todo el mundo, los gobiernos volcaron recursos para monitorear en tiempo “real” la evolución de la pandemia en cada país. En paralelo, surgieron iniciativas para sostener ese seguimiento a nivel global desde diverso tipo de organizaciones (desde la OMS a agrupamientos de perfil más académicos como Our World in Data, de la Universidad de Oxford), facilitadas por las herramientas tecnológicas disponibles para recolectar, sistematizar y procesar grandes cúmulos de datos. La regularidad diaria que adquirió la divulgación de datos sobre las muertes ocasionadas por esta enfermedad, por ejemplo, sería impensable fuera del escenario excepcional de una pandemia.

También es inédita la intensidad de la exposición de la población a los números; en pocos momentos como este las sociedades concentran tanto su atención en los números públicos (^{Daniel, 2013}). Cuando los indicadores estadísticos alcanzan tal centralidad en la esfera pública, actúan como un agente más de la vida social gracias a su poder de síntesis y dramatización (^{Besson, 1995}; ^{De Santos, 2010}). Algunos analistas utilizaron el término “infodemia” para caracterizar de modo general este escenario, dado el conjunto amplio, difuso y muchas veces contradictorio de información que circuló durante la pandemia. En sociedades superpobladas de datos, la cuestión fundamental pasa por encontrar su significado.

Desde la perspectiva de la sociología de la cuantificación, ^{Emmanuel Didier (2020)} aportó la noción de quantonemics ‒ an epidemic of quantification ‒ proponiendo un punto de partida común para comprender el fenómeno, mientras que ^{Andrea Mennicken (2020)} se refirió también a la expansión, aceleración e intensificación de la cuantificación en tiempos de Covid-19. Sin duda, el discurso estadístico fue un protagonista central en la atribución de sentido a la crisis generada por la pandemia, contribuyó a establecer sus ritmos, e incluso imprimirle cierta temporalidad, como sugirieron ^{Alexandre Camargo, Eugênia Motta y Victor Mourão (2021)}. Las estadísticas circularon ampliamente para ofrecer una “fotografía” de los acontecimientos en curso, mientras los cálculos de los modelos epidemiológicos delineaban posibles escenarios futuros que los gobiernos buscaron evitar, modificar o simplemente paliar.

El propósito de nuestra investigación fue identificar el rol que adquirieron las estadísticas sanitarias del Covid-19 en la gestión política de la emergencia sanitaria en Argentina durante su primer año (de marzo de 2020 a marzo de 2021). La estrategia metodológica implementada consistió en seleccionar, sistematizar y analizar diversos tipos de fuentes. En primer lugar, llevamos adelante un relevamiento de la normativa asociada a la gestión de la pandemia, poniendo énfasis en 27 resoluciones gubernamentales que referían en sus considerandos a números, estadísticas o indicadores relativos a la pandemia. En segundo lugar, registramos el contenido de más de 300 reportes diarios de la situación epidemiológica publicados por el Ministerio de Salud de la Nación. En tercer lugar, construimos una base de datos con artículos de prensa publicados por cuatro diarios nacionales de circulación masiva (Clarín, Infobae, La Nación y Página 12) en la que identificamos los números protagonistas de las narrativas, los fines con los que eran movilizados esos números, las representaciones y clasificaciones sociales que habilitaban, los posicionamientos valorativos que tenían como soporte a los números, entre otras observaciones; además de permitirnos realizar un seguimiento de las polémicas públicas que rodearon a los números oficiales durante el primer año de pandemia en el país. Por último, nos enfocamos en 19 conferencias de prensa del Presidente de la Nación en las que anunciaba las medidas adoptadas a toda la población.

En síntesis, buscamos amplitud en la estrategia de reconstrucción de la circulación excepcionalmente intensa de esos números y pusimos atención a la variedad de dispositivos de presentación y popularización de los mismos, ya que es innegable el papel del lenguaje estadístico en la construcción de una narrativa sobre la crisis sociosanitaria. Según ^{Camargo, Motta y Mourão (2021)}, los circuitos numéricos de la pandemia son inseparables de la producción de la pandemia como experiencia colectiva, evidenciando su papel en la tarea de dar sentido al momento extraordinario vivenciado. Por tanto, parece también razonable pensar que en este marco los números tuvieron efectos en la experiencia colectiva, en la percepción subjetiva del riesgo al que cada individuo estuvo expuesto, en el modo de vivenciar la incertidumbre propia de estas situaciones que irrumpen y trastocan totalmente la vida ordinaria. Es pertinente remarcar que la dimensión subjetiva y microsociológica excede al presente análisis. Sin duda, los procesos de retroalimentación entre números y agencia social son sumamente interesantes de analizar. Sin embargo, consideramos que ello merece un abordaje específico que permita dar cuenta de las diferentes apropiaciones de los números y sus efectos en la percepción subjetiva y los comportamientos sociales (por ejemplo, de adhesión o no a los protocolos de cuidado establecidos) durante la crisis generada por el Covid-19.

A partir del corpus construido, y atendiendo a la cronología de la evolución de la propagación del Covid-19 en Argentina, establecimos una periodización que intenta capturar los distintos ritmos que adquirió la crisis sociosanitaria en el país, mientras pone el foco en las estadísticas que fueron tomando protagonismo. Por consiguiente, consideramos las siguientes tres etapas: la primera comprende los meses de marzo y abril de 2020, y está marcada por la perplejidad e incertidumbre que generó en la sociedad la situación de emergencia sanitaria. Recordemos que el 3 de marzo se reportó el primer caso confirmado en el país y el 7 de marzo la primera muerte por Covid-19; pocos días después, el 19 de marzo el presidente decretó el aislamiento social preventivo y obligatorio (ASPO) en todo el territorio, suspendiendo casi por completo las actividades sociales y económicas, excepto las consideradas esenciales; esto significó que el Estado argentino adoptaba una estrategia de confinamiento estricto para contener la expansión del virus con el objetivo de evitar la saturación del sistema de salud, que entonces la diferenció de otros Estados de la región (^{Azerrat et al., 2021}). Empiezan a circular públicamente estadísticas que refieren, predominantemente, al número de contagios y de muertes, la cantidad de personas varadas en el exterior y rankings comparativos entre países.

La segunda etapa comprende un período más extenso que transcurre entre mayo y septiembre de 2020 en el que la situación extraordinaria alcanza cierta estabilidad con la implementación de protocolos para un conjunto de actividades económicas y sociales, sin que se trate de un lapso exento de tensiones y cambios. Se implementa una segmentación geográfica en pos de desarrollar una “nueva normalidad” en aquellos lugares donde había menor transmisión comunitaria del virus. Los números que se despliegan deben comprenderse de manera integral: a la cantidad de casos, recuperados y muertes asociadas al Covid-19, se suman la tasa de reproducción o R0, la tasa de letalidad, el porcentaje de positividad, la cantidad de camas ocupadas en terapia intensiva, entre otros.

Por último, recortamos un tercer momento que localizamos luego de superado el pico de casos en septiembre de 2020 y extendimos hasta marzo de 2021 con el advenimiento de la segunda ola de contagios masivos, e incluye la recepción y distribución de la primera tanda de vacunas. Durante la segunda y tercera etapa, el escenario se vio alterado en ciertos momentos por umbrales numéricos que se traspasaron con dramatismo y obligaron a replantear las medidas sociosanitarias adoptadas para enfrentar al Covid-19, pero con el nuevo horizonte de futuro que abría la disposición de vacunas.

En la siguiente sección, subrayamos la relevancia del enfoque de la sociología de la cuantificación para comprender el rol político de los números en las sociedades contemporáneas, en general, y en la experiencia de la pandemia de Covid-19, en particular. A continuación, exploramos la infraestructura en la que se asentó la elaboración de estadísticas oficiales del Covid-19 en Argentina, priorizando la relaciones entre los actores involucrados, los legados institucionales y ciertos eslabones de la cadena de elaboración de las estadísticas, como las operaciones de clasificación. Luego, analizamos el uso de indicadores estadísticos en la gestión de la pandemia en tanto tecnologías de gobierno. Finalmente, examinamos los significados transportados por los números en la configuración de verdaderos rituales de cuantificación promovidos por la estrategia comunicacional del Poder Ejecutivo Nacional (PEN). El artículo concluye con un balance de nuestros hallazgos de investigación y una reflexión para futuras exploraciones.

La pandemia y el poder de los números en el escenario contemporáneo

La escala global de la pandemia no implica que ésta constituya un evento uniforme u homogéneo en todos los países (^{Segata et al., 2021}). Por el contrario, la pandemia ha sido homogeneizada por las métricas de riesgo epidemiológico (^{Mennicken, 2020}) de uso internacional. El enfoque de la sociología de la cuantificación permite desnaturalizar ese fenómeno, habilitando, a su vez, un análisis más restringido a nivel nacional. A pesar de no constituir un campo de estudio unificado y plenamente establecido, como mostraron varios trabajos (^{Diaz-Bone; Didier, 2016}; ^{Mennicken; Espeland, 2019}; ^{Camargo; Daniel, 2021}), la sociología de la cuantificación viene expandiéndose desde las últimas décadas, reunida alrededor del análisis de las formas de concebir y aprehender el mundo a través de números. Su interés se centra en el proceso por el cual cuestiones antes pensadas en términos cualitativos devienen objetos de cuantificación, y los factores que influyen y condicionan ese proceso.

Nutridos por distintas disciplinas de las ciencias sociales, los estudios de este campo abarcan no sólo los procesos de producción, circulación y apropiación de estadísticas, indicadores y representaciones gráficas, sino también y primordialmente los analizan en relación con los fenómenos sociales y políticos que desencadenan. Una premisa fundamental que rige estos estudios es que la cuantificación – o cualquier aspecto de ella – es un objeto válido de estudio en sí mismo. Dentro de las diversas facetas de este objeto, las estadísticas no son un mero instrumento de producción de conocimiento ya que ellas no sólo reflejan la realidad, sino que también contribuyen a definirla (^{Desrosières, 2004}).

Una de las vertientes más desarrolladas de este campo es la de los estudios que se concentraron en la producción de estadísticas oficiales en su vínculo con las instituciones estatales y la acción pública. Estos trabajos se focalizan tanto en los números del gobierno como en el gobierno de los números en diferentes campos de aplicación o, como señala ^{Nikolas Rose (1991)}, poseen un interés en analizar “cómo el dominio de los números está compuesto políticamente y el dominio de la política está compuesto numéricamente” (^{Rose, 1991}, p. 675).

A partir del trabajo de uno de sus pioneros, ^{Paul Starr (1987)}, los sistemas estadísticos nacionales pasaron a entenderse como fenómenos históricos, políticos y sociales. A su entender, estos sistemas descansan en dos tipos de estructuras, una social y otra cognitiva. La primera involucra las relaciones sociales, económicas y políticas de las agencias estatales con otros actores e instituciones (empresas privadas, organizaciones no gubernamentales, grupos profesionales, organismos internacionales y otros actores involucrados en la producción de estadísticas) que inciden en la configuración de las mediciones. La estructura cognitiva de los sistemas estadísticos abarca los procesos de estructuración de la información: las decisiones, las prácticas, los presupuestos, los sentidos y las reglas que operan en la clasificación y cuantificación de los fenómenos.

Además, las estadísticas oficiales constituyen compromisos cognitivos para la sociedad en su conjunto (^{Starr, 1987}). Las mediciones utilizadas estructuran las percepciones de sus miembros y se convierten en parámetros que guían acciones y decisiones. Por ejemplo, en el contexto de la pandemia de Covid-19, la mayoría de los/as ciudadanos/as aprendieron que si el número R (el número de reproducción de casos) es inferior a uno entonces los casos positivos disminuirán con el correr del tiempo (^{Miller, 2021}). También, durante la experiencia de la pandemia, muchas decisiones de política sanitaria que influyeron directamente en el comportamiento diario de miles de millones de personas estuvieron estrechamente determinadas por el número R.

En este sentido, siguiendo a ^{Nikolas Rose y Peter Miller (1992)}, las estadísticas operan como tecnologías de gobierno “a distancia”, ya que habilitan a actuar desde un centro de cálculo (tal como una oficina de gobierno) sobre los deseos, inclinaciones y acciones de otros que están espacialmente distantes y organizativamente diferenciados. Tal es así que permiten orientar, coordinar, hasta incluso moldear, conductas y prácticas, así como influir en la subjetividad. Los números pueden ser pensados como dispositivos que permiten establecer una comunicación entre personas a pesar de las grandes distancias sociales, geográficas y políticas que existan entre ellas. Según ^{Theodore Porter (1995)}, la cuantificación ofrece un lenguaje y una disciplina compartidos que trasciende las diferencias que amenazan proyectos sociales colectivos o en competencia. En situaciones de conflicto o disputas políticas, de opinión experta dividida o de desconfianza, los números ofrecen una forma valiosa de autoridad que Porter caracteriza como “objetividad mecánica”. Detrás de la cuantificación, la objetividad mecánica supone seguir reglas estandarizadas basadas en el uso de números, generando una confianza en ellos que se ubica por encima de la confianza en las personas.

Entre sus aportes más recientes, la sociología de la cuantificación analizó un conjunto de instrumentos que se han vuelto centrales en los modos de gobierno neoliberal contemporáneos: el benchmarking y los rankings. Se trata de números que son utilizados para medir el desempeño de países e instituciones, evaluar estrategias de desarrollo, orientar políticas públicas, es decir, que tienen una incidencia notable en asuntos económicos y políticos, como destacó ^{Lorenzo Fioramonti (2014)}, que conducen e impulsan la gobernanza tanto global como nacional. Para ^{Cris Shore y Susan Wright (2015)}, en las últimas décadas, la reducción de procesos complejos en simples indicadores numéricos y rankings, a los fines de la administración y el control, fue importada desde el mundo corporativo por gobiernos neoliberales y aplicada a la gestión pública. En particular, el benchmarking es una tecnología mediante la cual las actividades de diversos agentes se encuentran sometidas a una evaluación constante, comparativa y cuantitativa.² Esta tecnología habilita un modo de gobernar las conductas de los individuos sin recurrir a medios coercitivos, sino a través de premios e incentivos. Al interior de las organizaciones, los agentes están en permanente competencia entre sí, los mecanismos previos de cooperación tienden a ser reemplazados por el espíritu competitivo y la cultura del resultado (^{Bruno; Didier, 2013}).

En la medida en que índices de referencia numéricos, calificaciones y rankings son elaborados por agencias internacionales, consultores, empresas, auditores y organizaciones no gubernamentales, la proliferación de estos números ha desdibujado la distinción entre autoridad pública y privada en la gobernanza neoliberal (^{Fioramonti, 2014}). En oposición al incremento del poder de los números de expertos y tecnócratas, ^{Isabelle Bruno, Emmanuel Didier y Julien Prévieux (2014)} postulan la emergencia del statactivisme al analizar la experiencia de movimientos sociales que ejercen presión sobre los gobiernos utilizando números para denunciar y fortalecer sus demandas. Al hacerlo, también desplazan la producción de números hacia nuevos grupos e instituciones que vienen a disputar la definición de la “realidad” generando nuevas estadísticas.

Clasificar y contar: la trama social y cognitiva de la producción de números en pandemia

En esta sección prestaremos atención a las tramas institucionales, a las cadenas de elaboración de la información³ y, específicamente, a las clasificaciones de casos sospechosos y de muertes por Covid-19, para mostrar en qué medida la cuantificación es una empresa colectiva de objetivación de la realidad. Es fundamental considerar a las estadísticas como emergentes de tramas institucionales, redes técnicas y sociales con múltiples participantes, cuyas decisiones y acciones se encadenan de tal modo que presentan como resultado final un número, como el de contagios o de muertes diarias por Covid-19. Es decir, esas cifras remiten a la organización social del entramado que las produce, tanto como responden a cierta estructura cognitiva, en los términos de ^{Starr (1987)}.

En relación con la primera, la división del trabajo estadístico involucra distintas burocracias y niveles de gobierno, al sector privado y al público, y a una diversidad de agentes profesionales. De su interacción no es posible derivar, ni asumir, su cooperación, ya que muchas veces se trata de actores con intereses contrapuestos o culturas profesionales en competencia. En efecto, incluso las organizaciones internacionales desempeñan un papel importante en la configuración de estadísticas, aunque su actuación muchas veces se encuentra atravesada por debates y críticas. En particular, la OMS promovió permanentemente orientaciones a los Estados para la construcción de clasificaciones que permitieran la detección, el registro y el seguimiento de casos de Covid-19 (^{OMS, 2020}). El gobierno argentino siguió muy de cerca estas recomendaciones, aún en momentos en que el accionar de la OMS era criticado y se ponía en duda su credibilidad como voz experta y autorizada en el manejo de la emergencia sanitaria. Si bien no tuvieron un fuerte respaldo internacional, las críticas efectuadas por el entonces presidente de Estados Unidos, Donald Trump, por ejemplo, actualizaron antiguas controversias en torno a los mecanismos por medio de los cuales se establece la agenda global en salud (^{Belardo; Herrero, 2020}).

Pese a ello, en contextos atípicos y extraordinarios, como el de una pandemia, en los que los gobiernos buscan reducir la incertidumbre en la toma de decisiones, seguir las directrices de las autoridades internacionales se convierte en una estrategia para minimizar las críticas y aumentar el apoyo público a sus medidas. Como indican ^{Davis et al., (2012)}, la utilización de determinados indicadores puede ganar credibilidad por su asociación con organismos expertos especialmente destacados. Ahora bien, basar las decisiones de gobernanza sólo en criterios difundidos públicamente por estas agencias internacionales excluye la posibilidad de considerar datos que sólo conocen los responsables de la toma de decisiones y la adaptación de los indicadores a las particularidades nacionales.

En segundo lugar, la noción de organización cognitiva refiere a las formas más o menos permanentes en las que son estructurados los instrumentos y datos estadísticos. Los esquemas de clasificación forman parte de esa estructura cognitiva, que involucra también los presupuestos asumidos por el trabajo estadístico, los métodos de medida y las reglas de presentación e interpretación de la información (^{Starr, 1987}).

En Argentina, la elaboración de las cifras oficiales utilizadas para dar cuenta de la situación de la pandemia de Covid-19 se apoya en el Sistema Integrado de Información Sanitaria Argentino que cuenta con un módulo específico, el Sistema Nacional de Vigilancia de la Salud (SNVS), para la carga, revisión, monitoreo, análisis y difusión de información sobre los problemas de salud ocasionados por el coronavirus.

El Ministerio de Salud de la Nación incorporó el Covid-19 al régimen legal de las enfermedades de notificación obligatoria que existe desde 1960 (Ley N°15.465) en todas sus etapas, desde la sospecha del caso hasta el seguimiento de su evolución. Asimismo, dispuso su notificación en forma inmediata y completa al SNVS, que es la plataforma de registro a partir de la cual se hace el seguimiento de determinados eventos para intervenir en su prevención, investigación, control y tratamiento. Tomando los datos allí registrados, la Dirección de Epidemiología e Información Estadística confecciona los informes diarios publicados en la página web oficial del Ministerio de Salud de la Nación. La carga de los datos involucra una gran diversidad de actores: médicos/as que asisten pacientes en establecimientos de salud de gestión pública o privada, profesionales de laboratorios que estudian muestras, epidemiólogos/as que realizan tareas de investigación vinculadas al Covid-19 en instituciones sanitarias, autoridades sanitarias provinciales y municipales, de los laboratorios y de los establecimientos de salud de gestión pública y privada. Asimismo, articula tres niveles: operadores/as locales, provinciales y nacionales. El reporte diario de los casos de Covid-19 implicó todo un desafío para el circuito de producción de información sanitaria que descansaba en un sistema de vigilancia epidemiológica preexistente que no fue modificado, sino que se vio expuesto a una mayor y creciente exigencia.

Las condiciones en las que se venía sustentando el sistema de registro de las enfermedades y las muertes de la población influyeron en la capacidad del sistema de vigilancia epidemiológica de brindar información certera y oportuna para la gestión de la crisis sanitaria provocada por el Covid-19. Ante la urgencia de la demanda de datos generada tanto por parte de autoridades nacionales como por la OMS, uno de los desafíos que se presentó fue procesar la “tensión” entre la descentralización del registro y la centralización de la información.

El sistema de salud argentino presenta un esquema complejo comparado incluso con otros países de la región latinoamericana (^{Maceira, 2020}); está compuesto por tres subsectores independientes (el público, el privado y el de la seguridad social) que, si bien conviven, se encuentran débilmente coordinados o articulados entre sí – situación que agudiza problemas de equidad, accesibilidad y eficiencia global del sistema (^{Belardo, 2020}; ^{Cetrángolo; Goldschmit, 2018}; ^{Maceira, 2020}). La estructura mixta y fragmentada del sistema de salud argentino (una fragmentación que los especialistas observan tanto desde el punto de vista organizacional y territorial como financiero), impuso desafíos al circuito de elaboración de estadísticas, obligado a saldar la distancia institucional y geográfica entre los lugares de registro y el centro de consolidación de los datos, e imponer normas comunes de registro ante una variedad de efectores que acarreaban históricos problemas de gobernanza o conducción desde la autoridad central.

Otras exigencias impuestas sobre el sistema de vigilancia epidemiológica tuvieron que ver con la velocidad de actualización de los datos estadísticos y cuanto se ajustaban o no a representar la dinámica de propagación del virus en el país. En términos técnicos, esto tenía que ver con las posibilidades de subregistro y con la precisión de los datos reportados diariamente en los informes. En distintas oportunidades, la prensa local denunció que las cifras oficiales del coronavirus “reflejaban” escenarios “pasados” debido a demoras en la carga de los datos (^{Costa, 2020}; ^{Fitz Patrick; Crucianelli, 2020}).

Las dilaciones en el proceso de elaboración de la información no sólo parecían no corresponderse con los tiempos de urgencia que se vivían, sino que en buena parte diluían la racionalidad de las decisiones tomadas en materia de gestión sanitaria, justificadas con números que expresaban la situación de varias semanas atrás. Sin embargo, con relación a las demoras es importante tener en cuenta que, detrás de cada número, se producía el encuentro muchas veces sincrónico de miles de cargadores/as – no siempre entrenados/as en esta tarea – en un sistema que pasó a gestionar millones de datos en un período breve de tiempo, generando una sobrecarga, que muchas veces superaba su capacidad de respuesta.

Demoras y otras complicaciones en el registro suelen ser directamente proporcionales al aumento del nivel de tensión al que queda expuesto el sistema sanitario a lo largo de la evolución de una pandemia. La responsabilidad de la carga recae en los efectores de salud, en ciertos momentos, desbordados. Desde el punto de vista de algunos expertos/as, las tardanzas y cierto subregistro resultaban, en algún punto, inevitables en el marco de una pandemia (^{Hartmann, 2020}). En su opinión, los retrasos tenían más que ver con el nivel de arraigo de la “cultura de notificar” entre los actores del sistema sanitario argentino – más débil en las instituciones privadas que en los hospitales públicos –, que con una intención del gobierno de subnotificar u ocultar los casos o las muertes vinculadas al Covid-19.

Por otro lado, junto a las tensiones de orden sistémico, aparece otra cuestión potencialmente controversial vinculada a la estructura cognitiva del sistema de información que es la de las clasificaciones estadísticas: ¿cómo se considera una muerte por Covid-19 al momento de su recuento? El registro de las muertes ocasionadas durante la pandemia de Covid-19 supone una convención de equivalencias que implica, entre otros aspectos, la homogeneización de criterios a la hora de establecer una clasificación. Las clasificaciones son andamiajes fundamentales de la infraestructura de la información estadística; su elaboración implica un modo de organizar y dar sentido a la realidad. Como parte de los procedimientos estadísticos, las clasificaciones implican operaciones de simplificación de la realidad: cuando se habla de “personas fallecidas”, por ejemplo, se reducen innumerables detalles a fin de permitir descripciones accesibles y comparaciones rápidas (^{Desrosières, 2004}; ^{Starr, 1987}).

En Argentina, se considera a la muerte como resultante de una enfermedad clínicamente compatible con Covid-19 en una persona en la que se sospecha la enfermedad o que está confirmada, independientemente de su estado de salud previo. Por tanto, la clasificación está estrechamente ligada a las definiciones (también consensuadas intersubjetivamente) de “caso sospechoso” y “caso confirmado”.⁴ Pero, el país mostró dificultades para detectar casos, asociadas a limitaciones presupuestarias del Estado, que tienen a su vez efecto en los conteos. Básicamente, los reportes dependen, en gran medida, de la capacidad de llevar a cabo estrategias de rastreo y testeos. Además, esos “casos” se definen por criterios epidemiológicos que han ido cambiando con el transcurso de la pandemia.

La ampliación de la definición de “caso sospechoso” se encontraba estrechamente ligada al aumento de los casos confirmados y las muertes. En ese sentido, era posible advertir dos momentos del proceso de clasificación. El primero, relativo a una clasificación centrada en definir con antelación qué se consideraba un caso positivo o confirmado. El segundo, centrado en la idea de considerar permanentemente nuevos criterios epidemiológicos para alcanzar una mayor precisión en aquella definición. Esta distinción, que alterna entre criterios establecidos a priori y otros que se van desarrollando en paralelo a la evolución de la pandemia, dotó de cierto dinamismo al proceso de clasificación.

Al principio de la cuarentena, un caso se determinaba como sospechoso si la persona tenía antecedente de viajes al exterior o era contacto estrecho con una persona que hubiese viajado. Luego, se tenía en cuenta si poseía alguno de los síntomas de Covid-19, como fiebre, tos, dolor de garganta, dificultad respiratoria, o alteración del gusto y olfato. Posteriormente, se sumó como criterio para definir un caso sospechoso si la persona tenía alguno de esos síntomas y se encontraba en un conglomerado donde circulaba el virus. Además, se consideraba como caso sospechoso si una persona tenía uno o más de esos síntomas y pertenecía al personal de salud o personal esencial, como las fuerzas de seguridad; o si pertenecía a comunidades cerradas, como geriátricos o cárceles. También se advirtió que un caso sospechoso podría considerarse cuando una persona hubiera tenido un contacto estrecho con alguien confirmado con coronavirus o con síntomas de coronavirus.

El componente organizador de la estadística comprendida como una actividad de taxonomía, creador de un lenguaje común, es tan característico como su componente cuantificador y presenta importantes efectos políticos. La complejidad de la construcción de las definiciones de “casos sospechosos” generó, por ejemplo, tensiones entre diferentes autoridades políticas que desafiaban las incorporaciones de algunos criterios dado que, como señalamos previamente, existían problemas vinculados a las capacidades estatales para el rastreo, aislamiento y seguimiento de los casos, que no siempre eran compartidas y gestionadas de manera uniforme por todo el arco político (^{Daniel; Romero Marchesini, en prensa}).

Por último, cabe subrayar que las clasificaciones utilizadas en las estadísticas oficiales son compromisos cognitivos poderosos. Una vez que el gobierno decide utilizar determinada clasificación para contar, esos términos entran al lenguaje de la administración, desbordan hacia las conversaciones cotidianas y atraviesan decisiones privadas y gubernamentales. Así, las convenciones de equivalencia sobre las que se apoyan las estadísticas resultan reutilizables para la acción, como veremos en la siguiente sección.

Gobierno y cuantificación en tiempos de crisis sanitaria

Desde mediados de marzo de 2020, el PEN dictó una serie de decretos de necesidad y urgencia como formas de intervención excepcionales ante la emergencia sanitaria. De allí en más, y con magnitudes continuamente superadas, la cantidad de casos y fallecimientos por Covid-19, indicadores como el tiempo de duplicación de casos, tasas de incidencia y letalidad, se hicieron presentes en la normativa como parte de las justificaciones jurídicas de las medidas que se iban adoptando. El propósito de buena parte de esos decretos era establecer un conjunto de reglas para tutelar las actividades económicas, sociales, deportivas, artísticas, religiosas y/o culturales, entre otras, de la sociedad, que con el correr del tiempo llegaron a convertirse en una especie de reglamentación general o “protocolización” de la vida cotidiana.

Si bien los decretos constituyen un recurso constitucional, lo novedoso de ellos era que las decisiones quedaban apoyadas en indicadores estadísticos a los que se atribuía, además, la capacidad de regular el modo de intervención de los poderes públicos en los distintos niveles o jurisdicciones políticas. Frente al riesgo de una gran dispersión de estrategias sanitarias, el PEN apuntó a homogeneizar criterios desde el centro (el nivel nacional) para el manejo de la crisis, con la intención de no fragmentar la gestión de la pandemia (teniendo como espejo lo acontecido en Brasil). Durante una de sus conferencias, el presidente Alberto Fernández señaló la importancia de “contar con un marco regulatorio nacional común que permita enfrentar la pandemia, minimizar el número de contagios y garantizar la atención hospitalaria” (^{Casa Rosada, 2021}).

El ASPO decretado por el presidente establecía la permanencia de las personas en sus lugares de residencia con la posibilidad de administrar salidas, efectuando desplazamientos mínimos e indispensables para satisfacer necesidades básicas (^{Argentina, 2020b}), pero afectando el goce de derechos fundamentales.⁵ Transcurridas algunas semanas y dadas las características federales del país, se facultó a gobernadores/as de las provincias a decidir excepciones a su cumplimiento (^{Argentina, 2020c}).

Esas flexibilizaciones del confinamiento estricto debían regirse por los criterios establecidos por la autoridad nacional para permitir actividades y quedaban sujetas a los resultados arrojados por indicadores estadísticos en la unidad territorial: consideraban el tiempo de duplicación de casos confirmados de Covid-19 (que no debía ser inferior a 15 días), atendían a las capacidades de los centros de salud para dar respuesta a la potencial demanda sanitaria (en función del recuento de la ocupación de camas de terapia intensiva y respiradores ocupados) y tomaban en cuenta que la unidad territorial no fuera clasificada por la autoridad sanitaria nacional como un espacio de “transmisión comunitaria” sostenida del virus (esto implicaba, además de la puesta en juego de clasificaciones, llevar adelante un registro de contagios y su cuantificación, así como el rastreo de sus “contactos estrechos” de manera diferencial, de acuerdo a la densidad poblacional de cada jurisdicción). De ese modo, buena parte de los indicadores estadísticos elaborados para hacer legible la pandemia, se volvieron, al mismo tiempo, los parámetros ordenadores de la gestión de la crisis.

Desde el punto de vista del gobierno nacional, y en la medida que las decisiones políticas de impedir o habilitar actividades que forman parte de la vida social corriente afectaban los intereses de distintos grupos sociales, recurrir a indicadores estadísticos significaba acudir a justificaciones externas e impersonales. Tal es así que resultaba una estrategia apropiada para evitar potenciales conflictos interjurisdiccionales (con los gobiernos subnacionales de la propia alianza u opositores) e incluso eludir confrontaciones abiertas con los grupos sociales afectados directamente por las medidas restrictivas. Acudir a esos indicadores estadísticos ponía de manifiesto, además, la confianza del poder central en la capacidad de esos números como transmisores y operadores “impersonales” de la ejecución de ciertas órdenes.

Con la pretensión de centralizar y armonizar la gestión de la emergencia sanitaria en el territorio, las autoridades políticas nacionales definieron parámetros epidemiológicos lo que implicaba trasladar a las autoridades de distintos niveles de gobierno un pedido, no imperativo, de cuantificación sobre lo acontecido en sus jurisdicciones. El Decreto N° 677/20 (^{Argentina, 2020d}) exigía que las autoridades sanitarias locales remitieran semanalmente a la autoridad sanitaria nacional un “Informe de Seguimiento Epidemiológico y Sanitario Covid-19” que debía contener toda la información que ésta les requiera para evaluar la trayectoria de la enfermedad en su jurisdicción y la capacidad del sistema sanitario para atender a la población. Si las autoridades locales detectaban un signo de alerta epidemiológico o sanitario, debían comunicarlo de inmediato a la autoridad sanitaria nacional.

Cada jurisdicción, aunque con límites fijos, tenía la libertad de adaptar las decisiones a sus particularidades institucionales, pero sus acciones quedaban orientadas por ciertos indicadores que así devinieron en criterios de acción y, más tarde, de evaluación de la acción. Los números que se desplegaron en las distintas escalas del territorio involucraban herramientas creadas desde la autoridad política central para dar seguimiento a determinadas situaciones, pronosticar tendencias y ponderar las metas fijadas en cada ámbito de acción. Si bien las herramientas estadísticas se consideraban indispensables para contar con datos relevantes para la toma de decisiones y la rendición de cuentas en el ejercicio del gobierno, ellas representaban un recurso para la política no sólo como meras proveedoras de información. Servían también para limitar los niveles de discrecionalidad de las decisiones políticas. Las elecciones debían guiarse más por parámetros considerados objetivos que por la discreción política de los gobernantes.⁶

Cada nivel o jurisdicción de gobierno (desde el nacional hasta el municipal) se convirtió así en un “centro de cálculo” (^{Latour, 1987}; ^{Senra, 2005}). Con singular fuerza, la pandemia introdujo métricas a la gestión local de los municipios, una tendencia que se había visto impulsada por el gobierno nacional anterior, de la alianza Cambiemos (2015-2019), pero cuya adhesión dependió entonces fuertemente del color político del municipio. Sin embargo, el escenario de la pandemia de Covid-19 volvió el recurso de la cuantificación transversal a las diferentes gestiones locales. Hacia el siguiente nivel jurisdiccional (provincial), la circulación de métricas también promovió que las autoridades compartieran una orientación cognitiva afín, independientemente de su signo político, y facilitó que los acuerdos programáticos en torno de la gestión de la crisis sanitaria se vieran asentados en consensos cognitivos.

Los parámetros para la acción establecidos por el PEN se vieron traducidos en la noción popular ‒ o menos técnica ‒ de “semáforo epidemiológico”.⁷ Se trataba de un mecanismo de coordinación de la acción a distancia y desde el centro, que distribuía, al mismo tiempo, responsabilidades entre las partes (es decir, las autoridades políticas de cada nivel), sobre todo al momento de repartir el costo político de un potencial resultado adverso para la estrategia desplegada de contención del coronavirus.

Bajo el dispositivo del “semáforo epidemiológico” fueron caracterizados escenarios de transmisión del virus, a partir del análisis de variables como la razón de casos (definida como el cociente entre el número de casos confirmados acumulados en los últimos 14 días y el número de casos confirmados acumulados en los 14 días previos) y la incidencia de casos (definida como el número de casos confirmados acumulados de los últimos 14 días por 100.000 habitantes). Si ambas variables se encontraban por encima de los límites preestablecidos, el semáforo se ponía en rojo, lo que ameritaba tomar medidas restrictivas inmediatas dada la magnitud del riesgo. Si una de esas variables ‒ fuera la razón de casos o el cálculo de la incidencia ‒ se encontraba por encima de los límites establecidos el semáforo pasaba a amarillo, y debían considerarse estrategias de abordaje para mitigar la circulación del virus. Mientras que, si ambos indicadores se encontraban por debajo de los límites establecidos el semáforo cambiaba a verde, por lo que no resultaba necesario imponer restricciones de movilidad (^{Argentina, 2021}). A cada nivel de riesgo le cabía una medida (y sólo esa medida) y, en este sentido, se delimitaban las acciones a seguir. Los indicadores estadísticos quedaban involucrados como instrumentos del ejercicio del control, al menos, de los márgenes de acción, mientras que buscaban indirectamente promover conductas en la ciudadanía.

Las regulaciones basadas en indicadores que definían el nivel de riesgo epidemiológico y sanitario eran presentadas por el PEN como una estrategia para ordenar y brindar previsibilidad a las autoridades políticas (^{Casa Rosada, 2021}), puesto que el curso de acción quedaba preestablecido. Al definir las acciones que debían adoptar las autoridades locales ante el riesgo creciente, el poder central operaba restringiendo las opciones de gerenciamiento local de la pandemia. Además, el dispositivo buscaba brindar previsibilidad para la ciudadanía que contaba así con una guía externa, dado que estos indicadores le permitirían reconocer en qué nivel de riesgo epidemiológico se encontraba su localidad de residencia y ajustarse a las actividades habilitadas, por lo que era una manera de conocer anticipadamente las restricciones a ser impuestas en cada momento. Asimismo, desde el ángulo de la ciudadanía, esa proliferación de indicadores habilitaba valoraciones respecto de la capacidad de las autoridades locales de contención, administración y gestión de la emergencia sanitaria.

Usos rituales de la cuantificación

Durante la gestión de la crisis sanitaria generada por la pandemia de Covid-19 el gobierno entabló una comunicación asidua y regular con la ciudadanía respecto de las medidas que iba adoptando, sus modalidades de implementación y las sanciones previstas a su transgresión. Aunque esas decisiones políticas quedaban plasmadas en decretos y disposiciones gubernamentales, su comunicación a la población resultaba fundamental para el involucramiento y el compromiso de ésta. El PEN adoptó una estrategia comunicacional que tuvo como particular escenario las conferencias de prensa presidenciales. En esta sección nos ocuparemos de examinar el papel del lenguaje estadístico en esas instancias que tenían como interlocutor al conjunto de la sociedad, considerando que en esos eventos las estadísticas se convirtieron en potentes herramientas de significación de la realidad.

Durante el primer año de la pandemia, el presidente Alberto Fernández brindó 19 conferencias de prensa, que solían hacerse desde la residencia presidencial de Olivos.⁸ Solo en tres de ellas se abstuvo de hacer referencias a cifras o gráficos estadísticos. Podemos decir que, a partir de la conferencia del 10 de abril de 2020, el presidente inauguró un uso ritual de la presentación de estadísticas. Las escenas de las siguientes conferencias reiteraron formatos y dispositivos de presentación de la información (aunque los datos se actualizaban). Mediante el uso de representaciones gráficas, Fernández explicaba a la sociedad la evolución de las diferentes variables sanitarias. A pesar de que las conferencias de prensa presidenciales no tenían una regularidad específica, se repitieron casi igual a sí mismas como una ceremonia ritual, mantuvieron una retórica y una estética similar, mientras acudían al mismo repertorio de recursos estadísticos.

Entre los aspectos fijos o rituales, incluimos la forma de representación gráfica y la intención pedagógica del dispositivo utilizado para comunicar a la población el estado de situación en relación con la propagación del virus. Ahora bien, aunque la noción de ritual estadístico nos parezca apropiada para caracterizar el evento político que analizamos, es importante remarcar que la referencia a las cifras resultó polivalente. Aunque los números presentes en el discurso presidencial imputaban sentido a la realidad de la pandemia, y así contribuían a configurar la experiencia colectiva, transportaron en realidad significaciones diversas.

En los primeros discursos de la serie de conferencias presidenciales analizadas, los números aparecieron como una forma de dar cierta magnitud, y a la vez imputar relevancia, al problema (desde muchas aristas desconocido) que empezaba a enfrentar la sociedad y el gobierno argentino: objetivar en números la extensión del virus en el mundo suponía mostrarlo como un fenómeno global, dimensionar el desafío que planteaba ese “enemigo invisible” a las naciones. Las magnitudes fueron utilizadas como recurso para instalar una nueva preocupación en la sociedad argentina. Las cifras buscaban imprimir gravedad al evento, independientemente del alcance del número de casos a nivel local (muy exiguo todavía).

En este escenario, el presidente Fernández también establecía el propósito colectivo en términos del lenguaje numérico: le proponía a la sociedad argentina un esfuerzo conjunto para “aplanar la curva”. Ello significaba disminuir el ritmo de contagios de Covid-19 para ejercer menor presión sobre el sistema de salud y evitar su colapso. En una de sus conferencias, Fernández recordaba la meta propuesta de la siguiente manera: “el objetivo que nos fijamos que es que ningún argentino carezca de atención médica” (^{Casa Rosada, 2020e}). Cuando parecía que esa meta se alejaba, se reforzaba la noción del número como ordenador colectivo, como expresión del objetivo común: “yo les pido que este dato no lo olviden porque acá está el cuello de botella [refiriéndose a la ocupación de camas de unidad de terapia intensiva]” (^{Casa Rosada, 2020e}). La convocatoria de la autoridad política era a incidir en esos escenarios futuros advertidos por los epidemiólogos a través de sus modelos epidemiológicos (^{Camargo et al., 2021}). La capacidad de generar una orientación común a la sociedad, de involucrarla en esta lucha, dependía en buena medida de construir una orientación cognitiva afín. Las estadísticas se instalaron como esos principios cognitivos comunes de apreciación (y de evaluación) de la realidad. En este sentido, contribuyeron a construir la experiencia colectiva de la pandemia (^{Segata et al., 2021}).

Además, en algunos de sus discursos, el presidente Fernández respaldó la idea de que, en paralelo a la lucha contra el virus, había otra pelea que dar “contra la psicosis” y la desinformación (^{Casa Rosada, 2020a}). El escenario de excepción y desconcierto sólo podría ser ordenado a partir de ciertas métricas. La información estadística precisa (pero también confiable, útil y oportuna) se ofrecía como un recurso valioso no sólo para el gobernante, sino para la ciudadanía, en general, en miras a disipar la profunda incertidumbre tan propia de estos escenarios de trastocamiento total de la vida ordinaria. De allí que en el discurso presidencial la referencia al número tuviera como propósito explícito, no sólo concientizar, sino también ordenar lo (que se experimentaba como) caótico y transmitir algunas certezas a la ciudadanía. Pero, el trabajo más importante es el que procuraba realizar sobre las emociones.

Como sugiere Federico Neiburg, “la proximidad difusa de la muerte en forma de un virus, cuyo comportamiento preciso se desconoce, acentúa las incertidumbres que configuran el comportamiento individual y colectivo” (^{Neiburg, 2020}, s/p.). En el plano colectivo, mientras pretendía construir cierto clima de certeza, la cuantificación era un medio para poner en alerta a la población acerca del peligro que enfrentaba. En el plano individual, buscaba afectar la percepción subjetiva del riesgo al contagio; la sensación de tranquilidad o peligro pasó a estar, en parte, forjada a través de esos números. En este sentido, hablándole a la sociedad argentina, el presidente mostraba ‒ durante la conferencia del 31 de julio de 2020 ‒ cifras relativas a casos confirmados de Covid-19 “para que se den cuenta cómo está circulando el virus [...] entiendan lo riesgoso que significa circular hoy en día [...] es un dato para que todos entendamos” (^{Casa Rosada, 2020d}). La experiencia de riesgo y de cuidado comenzaba a ser modulada a través de ese instrumento de cuantificación. Con la extensión de la pandemia en el tiempo, las cifras siguieron apareciendo como un llamado de atención a la sociedad: “estos datos no nos permiten relajarnos” decía el presidente (^{Casa Rosada, 2020f}) en un momento de escalada hacia el pico de la primera ola de contagios.

Ahora bien, desde el inicio de la pandemia en Argentina, las cifras ayudaron a delinear un escenario que reclamaba la intervención del poder político: “no podemos dejar que ese número crezca sin que nosotros hagamos algo”, seguía sosteniendo el presidente hacia junio 2020 (^{Casa Rosada, 2020c}). Pero en marzo, con apenas algunos casos de Covid-19, cuando esa acción pública se planteó por primera vez como necesaria (y se ponía en conocimiento de la población los alcances del ASPO), la intervención del Estado nacional requería guardar ciertas formas: por un lado, necesitaba distanciarse de parecer una decisión antojadiza o caprichosa del presidente y, por el otro, de ser percibida por la sociedad como una decisión improvisada (^{Casa Rosada, 2020a}). Las estadísticas contribuyeron a cuidar esas formas y acudieron en los dos sentidos a justificar la toma de decisiones políticas.

Una de las funciones más marcadas que cumplieron los números en las conferencias de prensa presidenciales de los meses de mayo, junio y julio de 2020 fue la de imputar sentido a una decisión política: la de extender aún más el confinamiento como estrategia de lucha frente a la expansión del nuevo coronavirus. Se trataba de un esfuerzo por convencer a las y los ciudadanos de cooperar y cumplir con las restricciones a la circulación y a sus actividades. En la búsqueda de conducir la crisis sanitaria, y para encolumnar voluntades, se volvía sumamente importante que el esfuerzo colectivo propuesto por las autoridades políticas y sanitarias nacionales no fuera considerado en vano por la población. Pero, con el correr del tiempo el sentido de ese esfuerzo estuvo cada vez más en disputa y colisionaba con la aspiración presidencial de que sus decisiones contaran con legitimidad y amplia aceptación.

En la búsqueda por lograr adhesión social a las medidas restrictivas, las estadísticas constituían recursos para convencer a la sociedad sobre las “virtudes” de la estrategia elegida (el aislamiento social obligatorio) o, en términos más instrumentales, se presentaban como demostraciones de la eficacia del curso de acción seguido. Se trataba de una decisión tomada por el presidente en un contexto de abierta incertidumbre, sin garantías de éxito, sobre la base de cierto posicionamiento valorativo que no se desprendía de los números, pero que necesitaba ser presentado como si fuera así. Se pretendía que fuera tomada por la ciudadanía como una respuesta “objetivamente” derivada de (y confirmada por) los números.

Ya ha sido señalado que, en las democracias contemporáneas, ante la dificultad de tomar decisiones controvertidas, es bastante habitual que las autoridades políticas acudan a modelos de certeza o narrativas de cuantificación (^{Saltelli et al., 2020}). Tal es así que la justificación que brindan las estadísticas se ha convertido en un producto político muy valorado. Asediados por la crisis, la principal preocupación de los tomadores de decisiones en la pandemia era cómo legitimar sus decisiones para hacerlas válidas a los ojos del conjunto de la sociedad. Incluso si tales justificaciones resultaban erróneas, la apariencia de rigor, precisión y confianza en esos números podrían (al menos por un tiempo) ayudar a respaldar las medidas adoptadas.

El uso ritual de la cuantificación se hizo evidente en tanto el presidente Fernández acudía a los números en la validación y revalidación casi quincenal de la estrategia elegida para enfrentar al coronavirus. Junto con la evolución de la pandemia, se sumaba el desafío político de mantener esa decisión frente a la adversidad y las críticas.⁹ Pasadas las primeras semanas de apoyo y consenso, las órdenes de confinamiento establecidas por el PEN pasaron a estar amenazadas por el rechazo de la oposición política, el incumplimiento de la ciudadanía y la inestabilidad de la situación sanitaria. Durante los meses de mayo y junio, comenzaron a surgir expresiones públicas de rechazo a la cuarentena. Un grupo de intelectuales, periodistas y referentes políticos de la oposición denunciaron al gobierno nacional por imponer lo que ellos denominaron una “infectadura”, término nuevo formado por la conjunción entre las palabras infección y dictadura. Este término buscaba sintetizar la queja por la restricción a la libertad de circulación, el descontento por las consecuencias sociales y económicas de la decisión de adoptar un confinamiento estricto y el desacuerdo con los principios que guiaban al reducido grupo de especialistas que formaba el comité asesor del presidente para la gestión de la pandemia. Más tarde, llegaron a acusar al gobierno de “terrorismo sanitario”.

Es en este escenario de tensiones con distintos sectores sociales y económicos, y agrupamientos políticos que es necesario enmarcar el reconocimiento oficial de que los datos estadísticos operaban en el marco de una disputa política por la orientación del curso a seguir; en esta línea, Alberto Fernández sostenía “he dado todos estos datos para terminar con esta discusión. No me van a torcer el brazo” (^{Casa Rosada, 2020b}). En esa disputa, la estadística era presentada como el dato “duro” en contraposición al carácter “blando” de la opinión de sus contrincantes (los planteos de la oposición política y las críticas a la extensión considerada por ellos injustificada del confinamiento). El argumento presidencial se apoyaba en la creencia de que los datos, concebidos como reflejos directos de la realidad, quedaban “por encima de cualquier discurso de ocasión” (^{Casa Rosada, 2020e}).

Se atribuía al número la autoridad necesaria para zanjar tal disputa, mientras se confiaba en su capacidad de persuadir a la sociedad de un determinado comportamiento colectivo. Pero ¿cuántas muertes justifican o no un encierro prolongado?, ¿cuál sería el umbral aceptable de muertes toleradas? Los números son capaces de eliminar el carácter moral e ideológico de los problemas abordados – desde ese punto de vista, los despolitizan. Mientras el gobierno confiaba en la capacidad de esos números en “demostrar” la racionalidad de su decisión, es muy probable que fueran los marcos valorativos de los/as ciudadanos/as y su percepción subjetiva del riesgo los que más incidían en la evaluación de la estrategia adoptada por el gobierno nacional para lidiar con la pandemia.

Por último, resta remarcar que en las escenas de las conferencias de prensa que analizamos el presidente solía estar acompañado por algunos/as gobernadores/as, tanto del oficialismo como de la oposición; el predominio de la presencia de las autoridades de las jurisdicciones que conforman el Área Metropolitana de Buenos Aires en cierta etapa (entre mayo y agosto) no debería desplazar de la escena a la figura de los/as gobernadores/as del resto de las provincias del país (presentes en marzo, julio y octubre).

El federalismo argentino imprimió desafíos particulares a la gestión diaria de la pandemia y estableció la necesidad de alcanzar trabajosos acuerdos interjurisdiccionales. En este sentido, se buscaba que la presencia de los/as gobernadores/as transmitiera su apoyo político a las decisiones presidenciales. Pero, en tanto las estadísticas de casos, fallecidos o camas ocupadas en unidades de terapia intensiva operaron como principios cognitivos comunes, su presencia allí daba constancia también de un acuerdo cognitivo. Esto se vio expresado en el agradecimiento público del presidente al promediar la conferencia del 14 de agosto de 2020: “yo agradezco a cada gobernador y gobernadora... yo siento que estamos hablando el mismo idioma... tenemos exactamente la misma preocupación... estamos viendo del mismo modo la realidad…” (^{Casa Rosada, 2020e}).

La estadística era el lenguaje común en que la pandemia podía ser hablada y aprehendida. Los acuerdos alcanzados no eran solo programáticos, también eran consensos cognitivos. Las autoridades allí presentes, independientemente del signo político, compartían una orientación cognitiva afín.

Reflexiones finales

Como en otras pandemias, la del Covid-19 ha estimulado la generación de estadísticas, pero tal vez lo singular a subrayar sea la gran amplitud y celeridad de la circulación de esos números. A nivel global, sociedad civil y gobierno pasaron a estar pendientes de un listado de indicadores estadísticos de publicación diaria, a los que se confiaba la capacidad de monitorear la pandemia en tiempo “real”. La evolución de la pandemia se vio acompañada por una narrativa estadística para expresarla, dimensionarla y actuar sobre ella.

Este trabajo nos permitió empezar a poner al descubierto la complejidad de la trama de la producción de datos sobre la evolución del Covid-19 en la Argentina, que como en otros casos suele quedar oscurecida. Es que de esa opacidad depende, en buena medida, la estabilidad de cualquier cadena de generación de información estadística. A partir del análisis de los decretos y de las conferencias de prensa del presidente Fernández, dimos cuenta cómo las estadísticas son un recurso que confiere legitimidad a la autoridad política a la vez que se convierten en un mecanismo a través del cual la autoridad es ejercida.

Los indicadores estadísticos adoptaron el doble rol de volver legible la pandemia y de conducir la gestión de la emergencia de manera impersonal y “a distancia” desde el centro. En este sentido, las estadísticas representan un recurso para la política en tanto proveedoras de información, en tanto fuente de legitimación de sus decisiones y en tanto mecanismo de subordinación de otros actores a reglas impersonales. Con la instauración del “semáforo epidemiológico”, por ejemplo, los indicadores estadísticos se convirtieron en instrumentos para ejercer control, mientras que procuraban guiar las acciones de gobiernos locales y la conducta del conjunto de la sociedad.

Las conferencias de prensa presidenciales se asemejaron a verdaderos rituales estadísticos. En ellas, las estadísticas demostraron ser potentes herramientas de significación de la realidad. Por un lado, la cuantificación fue un medio para poner en alerta a la población acerca del peligro que enfrentaba, al mismo tiempo que pretendía construir cierto clima de certeza. Por otro lado, las estadísticas se utilizaron como recursos para convencer a la sociedad sobre las “virtudes” del aislamiento social a la vez que se presentaban como demostraciones de la eficacia del curso de acción adoptado.

Este trabajo es una primera aproximación al papel que cumplieron las estadísticas durante la pandemia de Covid-19 en la Argentina. Siguiendo los lineamientos de la sociología de la cuantificación, restan todavía múltiples dimensiones por examinar. Durante el primer año de la pandemia, la producción oficial de estadísticas no contempló las características socioeconómicas de las personas registradas que contrajeron la enfermedad o fallecieron por Covid-19 como para permitir poner en primer plano las inequidades sociales y territoriales que están en la base de la expansión del virus en la Argentina. Un estudio de las implicancias de la información (no)relevada, por ejemplo, se encuentra pendiente. De la misma manera, valdría la pena encarar el análisis de cómo ésta era presentada diariamente por las autoridades ministeriales. Por otra parte, la proliferación de vacunas alteró la dinámica de la pandemia. La relación entre estadísticas y gobernanza tras este cambio radical aún no ha sido explorada para el caso argentino.

Asimismo, poco se sabe aún respecto de cómo diferentes países gestionaron la pandemia. Al margen de las estadísticas de casos, muertes, hospitalizaciones, ¿qué otras estadísticas comenzaron a producir los Estados en la región y en el mundo? ¿Qué papel tuvieron las estadísticas en el diseño de las políticas sanitarias? ¿Cómo mutó ese rol a lo largo de las diferentes etapas de la pandemia? ¿Cómo evolucionó la confianza de la sociedad en las estadísticas del Covid-19? ¿Existieron polémicas alrededor de esos números? Comparaciones internacionales que respondan a estos interrogantes darían cuenta de similitudes y diferencias en las estrategias de gobierno de los números y de los números del gobierno. Cierta acumulación de estudios en esta dirección ayudaría a consolidar la noción de que la generación de cuantificaciones, en principio para simplificar el mundo y hacerlo legible, al mismo tiempo lo modifica y lo vuelve otro mundo porque una estadística realista puede siempre contribuir a engendrar lo real.

• 1
  La investigación en que se basa este artículo fue realizada en el marco del proyecto PISAC COVID-19 N^o 40: “El sostén público a la supervivencia de los hogares y unidades económicas en la urgencia. Iniciativas, mediaciones y alcances de la asistencia en perspectiva comparada”, apoyado por Agencia I+D+i de Argentina. Queremos agradecer los comentarios de los evaluadores anónimos de la revista por sus útiles aportes para mejorar una versión anterior de este trabajo.
• 2
  El término benchmarking proviene del verbo inglés to benchmark, que significa evaluar por comparación con un modelo o un estándar externo.
• 3
  En el desarrollo del proceso estadístico, es decir, la secuencia de actividades de producción – diseño, recolección, procesamiento – y difusión de estadísticas se entablan un conjunto de relaciones sociales. Los potenciales efectos de esas relaciones en las estadísticas oficiales producidas también ameritan ser considerados. Sin embargo, resultó complejo registrar y estudiar esas interacciones y dinámicas internas, las rutinas burocráticas que involucran a tantos actores diversos, dada la restricción a la libre circulación que recayó sobre la ciudadanía, en general, durante el ASPO y que como investigadoras sociales nos impedían realizar investigaciones de corte más etnográfico.
• 4
  La forma en que Argentina clasifica una muerte por Covid-19 difiere, por ejemplo, de la de Inglaterra (^{Lanata-Briones; Daniel; Romero Marchesini, en prensa}).
• 5
  La Corte Interamericana de Derechos Humanos, según se cita en los considerandos del decreto 641/2020, estableció que “las medidas que puedan afectar o restringir el goce y ejercicio de los derechos deben ser limitadas temporalmente, legales, ajustadas a los objetivos definidos conforme a criterios científicos, razonables, estrictamente necesarias y proporcionales y acordes con los demás requisitos desarrollados en el derecho interamericano de los derechos humanos” (^{CIDH, 2020}). Las estadísticas ocuparon el lugar de los criterios científicos exigidos. Recordemos, además, que la pandemia habilitó la creación de espacios institucionales ad hoc (por sobre los existentes que ya se venían ocupando de los asuntos de salud pública) como el consejo de expertos que asesoró, desde el principio, al presidente argentino. Inicialmente, este consejo estaba conformado por infectólogos y epidemiólogos, con ausencia de otros perfiles profesionales que no fueran médicos, como los provenientes de la antropología, la sociología, la economía o el saber jurídico. Consideramos que esta composición del consejo influyó en que su enfoque centrara toda la atención en los problemas del sistema hospitalario.
• 6
  ^{Starr (1987)} destaca que las estadísticas suelen ser adoptadas en distintos contextos para rutinizar decisiones y convertirlas en “pilotos automáticos”. Como explica este autor, ellas pueden ser utilizadas para limitar los niveles de discrecionalidad de las decisiones políticas. Una regla estadística es, además, un dispositivo para hacer que las decisiones parezcan impersonales.
• 7
  En términos oficiales, se trata del “Monitoreo de Indicadores de Riesgo Epidemiológico y Sanitario por Covid-19” (Mires-Covid-19).
• 8
  Durante este mismo período existieron conferencias de prensa diarias encabezadas por las autoridades y funcionarios/as de alto rango del Ministerio de Salud de la Nación en las que se divulgaban las estadísticas sanitarias. No nos ocupamos aquí de analizarlas porque nos interesa recuperar la palabra presidencial y el uso que hizo el primer mandatario de las estadísticas como recurso en su discurso hacia la sociedad.
• 9
  El clima político era tensionado desde distintos sectores. Por ejemplo, ciertos grupos económicos ejercían presión para mantener la apertura de todas las actividades económicas. Su postura fue sintetizada en la frase “No hay salud sin economía” que congregó el apoyo de figuras políticas del partido opositor al gobierno, de economistas profesionales y periodistas. La conflictividad de estos tiempos quedó en evidencia en la creciente cantidad de eventos de protesta. Según ^{Natalucci et al. (2020)}, entre el 20 de marzo y el 7 de junio de 2020, se registraron 471 manifestaciones de protesta en todo el país.

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• ¹⁸
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Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  26 Set 2022
• Fecha del número
  May-Aug 2022

Histórico

• Recibido
  07 Ene 2022
• Acepto
  10 Ago 2022