Proteção social no Brasil: desafios do neoliberalismo e perspectivas de equidade

Social protection in Brazil: neoliberalism challenges and equity perspectives

Resumo:

Este estudo analisa a interação entre a política de Assistência Social, o neoliberalismo e a precarização do trabalho no Brasil. Investigamos como o neoliberalismo afeta a eficácia da política social e as estratégias dos profissionais de Serviço Social. O objetivo é entender as dinâmicas sociais atuais e contribuir para o debate sobre políticas sociais, fornecendo insights para acadêmicos e profissionais.

Palavras-chave:
Política de Assistência Social; Serviço Social; Neoliberalismo

Abstract:

This study analyzes the interaction between Social Assistance policy, neoliberalism and the precariousness of work in Brazil. We investigate how neoliberalism affects the effectiveness of social policy and the strategies of Social Service professionals. The objective is to understand current social dynamics and contribute to the debate on social policies, providing insights for academics and professionals.

Keywords:
Social Assistance Policy; Social Work; Neoliberalism

Introdução

No cenário complexo da construção do sistema de proteção social brasileiro, o Serviço Social emerge como uma força vital, desempenhando um papel central na execução das políticas sociais e na defesa dos direitos sociais. Ao longo das décadas, testemunha-se uma notável transição, desde um modelo centralizado até a integração da seguridade social, previdência social, Assistência Social e saúde. A Constituição de 1988, marco inovador nesse percurso, reconheceu a responsabilidade estatal na oferta de serviços de saúde universal, público e gratuito, estabelecendo os alicerces para a construção de uma sociedade mais justa e equitativa. Contudo, a trajetória do sistema de proteção social no Brasil não ocorre em um vácuo. A ascensão do neoliberalismo como projeto de Estado introduziu nuances significativas na estrutura social e econômica brasileira. A ênfase na redução da intervenção estatal na economia, a privatização de setores estratégicos e a promoção da competição como principal motor de desenvolvimento trouxeram consigo desafios profundos para a política de Assistência Social. A lógica de mercado, que caracteriza o neoliberalismo, muitas vezes permeia a prestação de serviços sociais, submetendo-os a critérios de eficiência e rentabilidade, em detrimento da garantia de direitos fundamentais. O avanço do neoliberalismo, com sua abordagem de redução da intervenção estatal na economia, privatizações e ênfases na competição e eficiência, impactou diretamente as políticas sociais.

O Serviço Social, inserido nesse contexto, enfrenta desafios decorrentes da transformação da abordagem da proteção social. À luz desses desafios, surge o Projeto Social Liberal como uma alternativa, buscando conciliar desenvolvimento e equidade social. No entanto, a implementação de medidas para enfrentar a crise do capital flexibilizou certos princípios neoliberais, inaugurando uma dinâmica que merece análise cuidadosa. Este estudo tem como objetivo analisar as interações entre a política nacional de Assistência Social, o projeto de Estado neoliberal e a precarização do trabalho no contexto brasileiro. Busca-se compreender como esses elementos se entrelaçam e influenciam a efetividade das ações voltadas para a promoção do bem-estar social. Torna-se pertinente pensar o Serviço Social, no Brasil, como profissão que tem sua trajetória intrinsecamente ligada à construção e à implementação de políticas sociais, especialmente no âmbito da Assistência Social, a partir da Constituição Federal de 1988 e da regulamentação da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas).

O país estabeleceu as bases legais para a criação de um sistema de proteção social. Contudo, apesar dos avanços legais, a atuação do Serviço Social na política de Assistência Social enfrenta uma série de desafios. A demanda por serviços sociais aumenta constantemente, à medida que a desigualdade social persiste e novos desafios emergem. A precarização do trabalho, sob as injunções do neoliberalismo, tornou-se uma realidade cada vez mais evidente. A reestruturação das relações de trabalho, visando enfraquecer os sindicatos e criar uma reserva de mão de obra, alterou substancialmente o panorama do emprego. A instabilidade laboral, a redução de benefícios e a flexibilização das condições de trabalho contribuem para a vulnerabilidade de amplos setores da sociedade. No âmbito da política de Assistência Social, as reverberações dessas transformações são palpáveis. A demanda por serviços sociais aumenta à medida que a desigualdade se acentua, colocando uma pressão adicional sobre os profissionais que atuam na execução das políticas. A necessidade de adaptação a novas realidades socioeconômicas e a busca por estratégias inovadoras para lidar com desafios emergentes tornam-se imperativas. Portanto, este estudo se justifica pela urgência de compreender as dinâmicas em curso na Política Nacional de Assistência Social (PNAS), diante das transformações promovidas pelo neoliberalismo. A crescente desigualdade social, a precarização do trabalho e os impactos na classe trabalhadora exigem uma análise aprofundada para subsidiar a formulação de políticas efetivas.

O conteúdo é meticulosamente organizado em quatro seções principais, além da Introdução e das Considerações finais. A primeira seção estabelece o contexto histórico do sistema de proteção social no Brasil, destacando as transformações desde a Constituição de 1988 até os desafios contemporâneos impostos pelo neoliberalismo. A segunda discute o surgimento e a implementação do Sistema Único de Assistência Social (Suas), abordando as complexidades da descentralização e as disparidades regionais. Na terceira seção, o foco é a atuação dos assistentes sociais dentro do Suas, explorando os desafios profissionais e a diversidade de experiências no campo. Finalmente, a seção “Resultados e discussão” reflete sobre a necessidade de um debate crítico para consolidar um sistema de proteção social equitativo, superando as tendências neodesenvolvimentistas, e promovendo justiça social e bem-estar.

Esta revisão de literatura estabeleceu como foco a análise da Assistência Social e do neoliberalismo no contexto brasileiro. Selecionamos estudos rigorosamente para garantir relevância e qualidade. Incluímos trabalhos revisados por pares, dissertações, teses e livros, abordando “Perspectivas contemporâneas do Serviço Social na política de Assistência Social no Brasil”. A seleção e a análise foram sistemáticas, identificando padrões, tendências e lacunas na literatura. Destacamos as principais contribuições para o entendimento do tema. Além disso, os resultados podem orientar profissionais do Suas, gestores, pesquisadores e demais interessados no debate acerca das políticas sociais. Para o alcance, é preciso investigar as transformações na política nacional de Assistência Social desde a ascensão do projeto de Estado neoliberal, identificando elementos-chave que afetam sua implementação e análise das repercussões da precarização do trabalho na execução e na demanda pelos serviços de Assistência Social, considerando a vulnerabilidade da classe trabalhadora.

1. Desenvolvimento: sistema de proteção social e seguridade social no Brasil

A concepção de um sistema de proteção social público teve origem no século XIX, impulsionada pela industrialização e pela crescente percepção de que a vulnerabilidade e a insegurança social estavam em ascensão com a expansão do trabalho assalariado. Até então, a proteção social nas sociedades era garantida por meio de solidariedades tradicionais baseadas em laços familiares ou comunitários. Com o avanço da industrialização e da urbanização, o risco de as famílias de trabalhadores caírem na pobreza aumentou devido à dificuldade em obter salários no mercado de trabalho. Essa vulnerabilidade tinha múltiplas causas, incluindo doença, velhice, desemprego e morte, coletivamente conhecidos como “riscos sociais”. Diante desses desafios, o Estado assumiu a responsabilidade de oferecer proteção social, a princípio estabelecendo mecanismos para garantir renda quando o acesso ao trabalho era impossível. Posteriormente, esse papel foi ampliado para incluir a oferta de serviços e benefícios associados a um determinado nível de bem-estar. Jaccoud (2009) define proteção social como um conjunto de iniciativas públicas ou estatalmente reguladas para a provisão de serviços e benefícios sociais, visando enfrentar situações de risco social ou privações sociais.

No Brasil, a estrutura de proteção social se desenvolveu primariamente com base na previdência social, excluindo por décadas os grupos sociais não vinculados ao mercado de trabalho formal. O debate sobre a presença ou ausência desse sistema e de um Estado de Bem-Estar tornou-se crucial nos anos 1980, especialmente após o trabalho de Draibe e Aureliano (1988), que trouxe aceitação ao conceito de sistema de proteção social nos estudos das políticas sociais brasileiras. A abordagem do sistema de proteção social permite uma análise mais abrangente das políticas sociais, identificando características comuns e compreendendo de forma integrada tanto a oferta de serviços quanto seus impactos sociais. Nessa perspectiva, Draibe (1993, p. 21), afirma:

[...] Estado Capitalista, uma particular forma de regulação social que se expressa pela transformação das relações entre o Estado e a Economia, entre o Estado e a Sociedade, [...] transformações se manifestam na emergência de sistemas nacionais, públicos ou estatalmente regulados de educação, saúde, integração e substituição de renda, assistência social e habitação que, a par das políticas de salário e emprego, regulam direta ou indiretamente o volume, [...] economia, afetando, portanto, o nível de vida da população trabalhadora.

A autora argumenta que, entre os anos 1930 e 1970, o Brasil instituiu e consolidou o Estado de Bem-Estar Social (Draibe, 1993). Esse conceito de Welfare State refere-se a uma forma específica de regulação social dentro do Estado capitalista, caracterizada pela transformação das relações entre Estado e Economia e entre Estado e Sociedade durante o desenvolvimento econômico. Isso se manifestou na criação de sistemas nacionais de educação, saúde, Assistência Social, habitação, e políticas de salário e emprego, influenciando o nível de vida dos trabalhadores.

Durante essas fases, destacam-se dois períodos de produção legal significativa: de 1930 a 1943; e de 1966 a 1971, ambos sob regimes autoritários. No período democrático, entre 1945 e 1964, houve inovações legais e expansão do sistema de proteção social, mas de maneira seletiva e fragmentada. A partir de 1964, o sistema passou por uma consolidação institucional com a criação de sistemas nacionais públicos de educação, saúde, Assistência Social, previdência e habitação. Esse período foi marcado pela implementação de políticas de massa e pela inclusão de trabalhadores rurais, embora ainda com características de exclusão.

A década de 1970 viu uma expansão massiva do sistema, com a inclusão de mecanismos, como o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e o Programa de Integração Social e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep). No entanto, as características meritocráticas e assistencialistas prevaleceram, resultando em um sistema fragmentado e corporativista. A partir de 1988, com a nova Constituição, iniciou-se uma reestruturação progressista, mas há como afirmar que a plena reestruturação do sistema de políticas sociais brasileiras foi alcançada. Esse reconhecimento se deve à estruturação de programas e políticas abrangentes e permanentes, que servem como catalisadores de instituições, recursos humanos e fontes de financiamento estáveis, resultando em um sistema de proteção amplo, apesar de desigual.

No século XX, esse sistema, abrangendo áreas como previdência social, Assistência Social e saúde, foi descrito como centralizado, institucionalmente fragmentado, carente de participação e controle social, caracterizado pela desigualdade nos investimentos. O acesso às principais políticas de proteção social dependia da participação do trabalhador no seguro social previdenciário, deixando grupos como trabalhadores rurais e do setor informal sem cobertura adequada. Sposati (1995) descreveu o sistema brasileiro baseado no contrato de trabalho, em que as condições de reprodução do trabalhador eram definidas pelo contrato de trabalho. A partir da década de 1990, as políticas sociais passaram por uma transformação significativa, superando o antigo padrão de proteção social, e adotando novos princípios de direitos e justiça social.

Entre 1985 e 1995, o Brasil passou por reformas substanciais no papel do Estado no campo social, destacando-se a instituição da seguridade social pela Constituição de 1988. Esta integrou as políticas de seguro social, Assistência Social e saúde, reconhecendo a obrigação do Estado em fornecer serviços de saúde universal, público e gratuito por meio do Sistema Único de Saúde (SUS). A Assistência Social foi reconhecida como política pública, garantindo acesso a serviços para populações necessitadas, e uma renda de solidariedade para idosos e pessoas com deficiência em situação de extrema pobreza.

A Constituição de 1988 ampliou os direitos sociais e a responsabilidade estatal na proteção social, resultando em mudanças significativas no desenho das políticas, na definição dos beneficiários e nos benefícios oferecidos. Esse processo alterou substancialmente a proteção social brasileira, afastando-se do modelo anteriormente dominante. Contudo, a partir da década de 1990, as políticas sociais no Brasil passaram por uma transformação significativa, adotando “novas concepções de direito e justiça social; novos parâmetros e critérios para a alocação de recursos sociais públicos e o reforço do poder regulatório do Estado no âmbito da proteção social” (Draibe, 2002, p. 3). Essas mudanças foram impulsionadas tanto pelas reformas advindas da Constituição de 1988 quanto por decisões governamentais.

Entre 1985 e 1995, o país enfrentou uma extensa agenda de reformas em relação ao papel do Estado no campo social, culminando na instituição, pela Constituição Federal de 1988, da seguridade social. Esse sistema de proteção social visa proporcionar medidas públicas contra privações econômicas e sociais, decorrentes tanto de riscos sociais quanto de situações socioeconômicas, como desemprego, pobreza ou vulnerabilidade. A política de seguridade social oferece publicamente serviços e benefícios para manutenção de renda, bem como acesso universal à atenção médica e socioassistencial.

Como resultado das determinações constitucionais e das regulamentações subsequentes, a proteção social no Brasil sofreu mudanças radicais, destacando-se: (1) a instituição da Seguridade Social como sistema básico de proteção social, integrando políticas de seguro social, Assistência Social e saúde; (2) o reconhecimento da obrigação do Estado em prestar serviços de saúde universal, pública e gratuita por meio do Sistema Único de Saúde - SUS; (3) o reconhecimento da Assistência Social como política pública, garantindo acesso a serviços para populações necessitadas e o direito a uma renda de solidariedade para idosos e pessoas com deficiência em situação de extrema pobreza; (4) a extensão dos direitos previdenciários, estabelecendo o salário mínimo como valor mínimo e garantindo a irredutibilidade dos benefícios; (5) a expansão dos direitos previdenciários rurais, com redução do limite de idade, inclusão do direito à trabalhadora rural e reconhecimento do direito à aposentadoria apoiado em uma transferência de solidariedade ao trabalhador familiar; (6) o reconhecimento do seguro-desemprego como direito social do trabalhador a uma provisão temporária de renda em situações de perda circunstancial de emprego.

Assim, a Constituição de 1988 ampliou significativamente os direitos sociais e a responsabilidade estatal na proteção social, impactando tanto o desenho das políticas quanto a definição de beneficiários e benefícios. A regulamentação setorial estruturou as quatro políticas da seguridade social com quase completa independência administrativa, financeira e gerencial, apoiada em legislação infraconstitucional robusta. A limitada expansão do assalariamento no Brasil, conforme apontado por Boschetti (1998), impõe restrições à expansão do seguro social como política central do sistema de proteção social, demandando uma atuação mais efetiva da solidariedade social como âncora. A superação desses desafios requer um amplo debate para consolidar a seguridade social no país.

A compreensão da questão social, dos movimentos sociais e da luta de classes é essencial para entender a construção do sistema de proteção no Brasil. A luta por direitos sociais, a mobilização dos trabalhadores e os movimentos sociais foram fundamentais para pressionar o Estado a assumir responsabilidades na proteção social. Inclusão de trabalhadores rurais, informais e outros grupos marginalizados no sistema de proteção social evidencia a contínua busca por justiça social e igualdade, elementos centrais na construção e na evolução do sistema de proteção social no Brasil.

2. A Política de Assistência Social e suas normativas

A Política de Assistência Social no Brasil é regida pelo Sistema Único de Assistência Social (Suas), um conjunto integrado de diretrizes, normativas e ações que visam promover a proteção social e o desenvolvimento humano. Algumas das principais normativas que norteiam o Suas incluem a Norma Operacional Básica do Suas (NOB/SUAS), a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Suas (NOB-RH/SUAS) e a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais. A Norma Operacional Básica do Suas (NOB/Suas) estabelece as diretrizes para a organização e a execução da Assistência Social no Brasil. Ela define a estrutura do Suas, os níveis de gestão, as responsabilidades dos entes federativos e as formas de financiamento.

A Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Suas (NOB-RH/SUAS) estabelece as diretrizes para a gestão de recursos humanos no campo da Assistência Social. Ela aborda questões como a formação e a capacitação dos profissionais, a valorização do trabalho no setor, a garantia de condições adequadas de trabalho e a participação dos trabalhadores nos processos decisórios. A NOB-RH/SUAS fortalece a atuação dos profissionais da Assistência Social, contribuindo para a qualidade e a efetividade dos serviços prestados. Já a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais é uma ferramenta que padroniza os serviços oferecidos no âmbito da Assistência Social. A tipificação contribui para a efetividade das ações, permitindo a identificação clara dos serviços prestados em diferentes regiões do país. Isso promove a equidade e a garantia de direitos, além de facilitar o monitoramento e a avaliação das políticas sociais.

Apesar dos avanços proporcionados pela NOB/SUAS na estruturação do Sistema Único de Assistência Social, alguns desafios persistem. A descentralização da gestão, embora promova a proximidade das ações com as demandas locais, gera também desigualdades entre os municípios. A Norma Operacional de 2005 reafirma o artigo 6º da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), que estabelece que as ações da Assistência Social devem ser organizadas de forma descentralizada e participativa (Brasil, 2005). O artigo 8º destaca que União, estados, Distrito Federal e municípios devem estabelecer suas políticas de Assistência Social, respeitando os princípios e as diretrizes da Lei (Brasil, 2005, p. 43).

Ao relacionar as novas diretrizes com descentralização e democratização, reconhece-se a necessidade de um processo complexo de reengenharia institucional, com base na revisão dos fundamentos conceituais. A Constituição Federal de 1988, ao promover a descentralização entre os níveis de governo, conferiu autonomia política aos municípios, valorizando o poder local e a participação popular como fundamentos da prática democrática. Isso foi acompanhado por uma reestruturação do Sistema de Proteção Social e pela municipalização dos serviços básicos das políticas sociais. Embora alguns municípios tenham alcançado avanços significativos com planejamento baseado em estudos sólidos, gestão democrática e inovação, o padrão não é homogêneo em todo o país. Pereira (2018, p. 107) clarifica esta argumentação afirmando que:

[...] subordinação dos municípios aos demais entes é uma realidade atual, embora seja considerada indispensável à descentralização na realidade brasileira, [...] heterogêneas e contraditórias do país. [...] na medida em que esse modelo de gestão descentralizada é reproduzido a partir de uma cultura patrimonialista e clientelista, própria da nossa formação social e da nossa realidade, a qual somente será superada se aliada a processos societários emancipatórios que possam se contrapor à ideologia neoliberal,

A descentralização, sem diretrizes claras e estratégias de curto, médio e longo prazos, levou a um pacto federativo “truncado”. Nesse processo, os municípios foram responsabilizados e afetados, enquanto os estados foram esvaziados de suas funções. É imperativo analisar dois aspectos: descentralização versus delegação de encargos administrativos; e descentralização versus municipalização. Isso implica uma mudança nas estruturas político-administrativas, transferindo prerrogativas para esferas intermediárias e locais. Contudo, pode resultar em uma correlação de forças complexa, envolvendo aspectos técnicos e políticos. A municipalização, por sua vez, é associada à autonomia do município na execução de políticas públicas, mas essa interpretação pode gerar assimetrias na distribuição de recursos e poder entre estados e municípios, levando a diferentes abordagens de gestão e democratização.

As instâncias de pactuação, como a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e as Comissões Intergestores Bipartites (CIBs), desempenham um papel fundamental na negociação, na pactuação e na deliberação entre os gestores para implementar a Política de Assistência Social. Elas não substituem os conselhos de Assistência Social, mas complementam o processo como espaços de interlocução contínua. O Sistema Único de Assistência Social (Suas) requer investimento nas instâncias de pactuação, criando espaços e agendas políticas para sua implementação em cada município. O princípio da territorialização, introduzido pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS), exige uma reconfiguração de funções e competências das instâncias de pactuação, promovendo um novo sistema de articulação.

3. Desafios contemporâneos: a dupla dimensão do projeto ético-político do Serviço Social diante do Estado ultraliberal

A atuação profissional do assistente social é um tema central e bastante discutido no contexto profissional, ganhando destaque em debates e pesquisas no campo do Serviço Social. Com a implementação e expansão do Suas, tornou-se uma área de grande intervenção para os assistentes sociais, sendo também um espaço comum para estágios supervisionados. A discussão sobre como os assistentes sociais atuam na Assistência Social revela contradições e oportunidades que necessitam de atenção. Apesar de avanços na postura da profissão, ainda são observadas práticas conservadoras, o que contrasta com a corrente de “Intenção de Ruptura”, que preconiza a produção de conhecimento crítico para enfrentar a realidade social. Ao longo da história do Serviço Social, foram feitos esforços significativos para romper com o conservadorismo, impulsionados pela teoria marxiana e pelo Movimento de Reconceituação.

O Código de Ética de 1993 foi um marco importante nesse processo, contribuindo para a construção de uma nova cultura profissional democrática. O Estado ultraliberal, com sua ênfase na minimização da intervenção estatal, nas privatizações e na redução de gastos públicos, desafia os fundamentos éticos e políticos que fundamentam o Serviço Social. A defesa intransigente dos direitos humanos, a promoção da justiça social e a busca pela equidade são pilares que se chocam com as correntes do liberalismo exacerbado.

As intensas crises do capitalismo contemporâneo, além das mudanças que incidem no mundo do trabalho atualmente, sejam elas pelas revoluções tecnológicas ou pela globalização do capital, organizam as relações de compra e venda da força de trabalho, abrindo espaço para novas estruturas de barganha, com amplos contingentes de trabalhadores flexibilizados, informatizados, terceirizados, precarizados, pauperizados, destituídos de direitos e de organização política coletiva (Antunes, 2005, apudRaichelis, 2010). Outrossim, essa dinâmica forma de desmonte atinge também o Serviço Social, que é dessas profissões de cunho liberal, que justamente atua na condução e na efetivação, no planejamento e na gestão das políticas sociais (Raichelis, 2010, p. 756).

O agravamento da questão social decorrente do processo de reestruturação produtiva e da adoção da programática neoliberal repercute no campo profissional, tanto nos sujeitos com os quais o Serviço Social trabalha - os usuários dos serviços sociais públicos - quanto no mercado de trabalho dos assistentes sociais que, como o conjunto dos trabalhadores, sofrem o impacto das metamorfoses que afetam o trabalho assalariado na contemporaneidade, submetendo a atividade profissional aos dilemas da alienação (Iamamoto, 2007; 2009, p. 367). Trata-se de uma dinâmica societária que atinge as diferentes profissões, e o Serviço Social, que tem nas políticas sociais um campo de intervenção privilegiado.

A adoção de políticas neoliberais frequentemente leva à redução de investimentos em políticas sociais, resultando em menor acesso às políticas. Esse cenário agrava as desigualdades sociais e aumenta a demanda por serviços sociais, colocando os assistentes sociais diante de desafios ainda maiores em seu trabalho cotidiano. Para Raichelis (2010), a flexibilização e a precarização do trabalho não são fenômenos exclusivos de setores industriais ou tecnológicos; elas se estendem também aos trabalhadores do setor público e de serviços sociais.

“O significado social do trabalho profissional do assistente social depende das relações que estabelece com os sujeitos sociais que o contratam, personificam funções diferenciadas na sociedade” (Iamamoto, 2015, p. 215). Aquele que contrata estabelece quais demandas sociais devem ser atendidas, incidindo de maneira contundente no trabalho que o assistente social irá desenvolver; demarca a matéria sobre a qual concerne esse trabalho; interfere nas condições em que se operam os atendimentos, assim como as consequências na reprodução das relações sociais. Iamamoto (2007) apudCeolin (2014) destacam como o trabalho assalariado é moldado pelas dinâmicas do mercado de trabalho, os requisitos e as expectativas de diferentes empregadores definem demandas, funções e responsabilidades dos profissionais, assim como as regulamentações específicas que regem o trabalho coletivo. Além disso, os contratos de trabalho estipulam as condições e os limites, bem como as possibilidades para a realização das atividades profissionais.

A condição assalariada do exercício profissional pressupõe a mediação do mercado de trabalho. Assim, as exigências impostas pelos distintos empregadores materializam demandas, estabelecem funções e atribuições, impõem regulamentações específicas a serem empreendidas no âmbito do trabalho coletivo (Iamamoto, 2007, p. 218-219, apudCeolin, 2014, p. 241).

A problemática relacionada ao trabalho e aos trabalhadores no Suas representa um dos principais desafios a serem enfrentados, especialmente se o objetivo for a implementação de uma política de Assistência Social direcionada ao atendimento das necessidades sociais, e comprometida com a ampliação e a consolidação dos direitos das classes subalternizadas, historicamente marcadas por desprofissionalização e atuação com base em estruturas improvisadas e descontínuas. Para Raichelis (2010), essa área reflete expressões emblemáticas da cultura autoritária, patrimonialista e clientelista, destacando-se ainda a persistência do “primeiro-damismo” nesta esfera. A realidade da maioria dos municípios brasileiros, muitos deles de pequeno porte, contribui para a fragilidade das estruturas institucionais de gestão, rotinas técnicas e administrativas incipientes, bem como recursos humanos reduzidos e pouco qualificados.

É essencial entender que a atuação dos/as assistentes sociais é diretamente influenciada pelas condições do espaço sócio-ocupacional, onde em um contexto social caracterizado pela redução e até mesmo erosão do trabalho formal e regulamentado, típico das eras taylorista e fordista, há um aumento do trabalho precário, parcial e temporário, bem como das diversas modalidades de flexibilização de vínculos e direitos, conforme aponta Raichelis (2010). Além disso, observa-se uma expansão do trabalho voluntário e das várias formas de cooperativismo e empreendedorismo, que mascaram novos modos de gestão e (auto)exploração do trabalho. As condições atuais do capitalismo contemporâneo - caracterizadas pela globalização, financeirização dos capitais e pelos sistemas de produção fortemente apoiados no desenvolvimento tecnológico - promovem intensas mudanças nos processos de organização, de gestão e nas relações e vínculos laborais, em que se observa a necessidade capitalista de aprofundamento do conservadorismo.

Do ponto de vista da constituição dos quadros profissionais do Suas, nota-se uma heterogeneidade de trabalhadores, envolvendo servidores e trabalhadores da esfera estatal nos três níveis de governo, além de uma extensa rede privada de entidades de Assistência Social. Dados da pesquisa realizada pelo conjunto CFESS/CRESS (Borges, 2022) sobre o perfil dos assistentes sociais no Brasil mostram que esses profissionais ainda são majoritariamente trabalhadores assalariados, especialmente em órgãos governamentais, com uma maior concentração nas áreas de saúde e Assistência Social. A maioria dos assistentes sociais são funcionários públicos: 60% das/os assistentes sociais estão empregadas/os no setor público (59,8%), com predominância da esfera municipal (43,59%), seguida da estadual (11,01%) e federal (5,20%).

A implantação do Suas requer novas formas de regulamentação, organização e gestão do trabalho, destacando a necessidade de ampliação do número de trabalhadores com estabilidade funcional, processos contínuos de formação e qualificação, além de uma remuneração adequada e segurança no trabalho. Para o conjunto CFESS/CRESS (Borges, 2022), a predominância de vínculos contratuais no setor público municipal é uma tendência histórica no mercado de trabalho dos assistentes sociais. Esse fenômeno se intensificou especialmente após a promulgação da Constituição Federal de 1988, quando os municípios brasileiros passaram a ter mais responsabilidades devido ao seu reconhecimento como entes federados, resultando na descentralização de políticas sociais e serviços públicos que antes eram centralizados em nível nacional ou estadual. É importante notar que essas características também foram destacadas na pesquisa sobre o perfil profissional realizada pelo CFESS em 2004 (CFESS, 2005) e continuam prevalecendo até hoje.

Cabe retomar a discussão acerca do debate sobre o Estado de bem-estar que, no campo do Serviço Social, revela profundas distinções entre a proteção social desenvolvida na Europa e no Brasil. Na Europa, o Estado de bem-estar social ganhou força principalmente no período pós-Segunda Guerra Mundial, com o objetivo de reconstruir sociedades devastadas e prevenir problemas sociais e econômicos futuros. Esse modelo europeu caracteriza-se pela universalidade dos serviços sociais. De acordo com Wolf e Oliveira (2016, p. 667):

[...] os Estados de Bem-Estar Social possuem como denominador comum a assunção, pelo Estado, da responsabilidade de proteger os membros da sociedade contra aquilo que ameaça a sua capacidade de atender às suas necessidades fundamentais [...] políticas concebidas e implementadas deliberadamente para esse fim. [...] papel assumido pelo Estado relativamente às demais formas de provisão e, consequentemente, quanto ao perfil dessas políticas.

Exemplos disso são o Sistema Nacional de Saúde no Reino Unido e os sistemas de seguridade social nos países escandinavos. Além disso, os benefícios são geralmente mais generosos, tanto em valor quanto em duração, e o financiamento dessas políticas é predominantemente público, viabilizado por meio de impostos e contribuições sociais.

Em contrapartida, a proteção social no Brasil apresenta características bastante diferentes. Já que no contexto brasileiro, alguns estudiosos advogam contra a ideia de que houve um Estado de bem-estar social, posto que:

No caso brasileiro, alguns autores rejeitam a ideia de que aqui ocorreu Welfare State. [...] muitas vezes são comparadas com o caso inglês, esses autores ou negam pela ausência de plenitude, como é o caso de Silva (2011), ou simplesmente negam que tenha havido, como Streck e Morais (2006). Segundo Silva (2011), “não houve um estado de bem-estar social no Brasil, considerando as características das políticas sociais nacionais já indicadas, as quais estavam constantemente relegadas ao segundo plano” (Silva, 2011, p. 31). Na mesma linha, Piana (2009) argumenta que “nos chamados países pobres e dependentes da América Latina, especialmente no Brasil, nunca ocorreu a garantia do bem-estar da população [...] serviços públicos de qualidade” (Silva, 2011, p. 31). Faleiros (1991) concorda com essa ideia, “nos países pobres periféricos não existe o Welfare State nem um pleno keynesianismo em política. Devido à profunda desigualdade de classes, as políticas sociais não são de acesso universal” (Gurgel e Justen, 2021, p. 398).

Teoricamente, essas diferenças podem ser compreendidas a partir de dois paradigmas principais. O paradigma universalista, predominante na Europa, baseia-se na ideia de que todos os cidadãos têm direito a um mínimo de bem-estar, independentemente de sua contribuição econômica. O paradigma residualista, mais evidente no Brasil, sustenta que a intervenção do Estado deve ser mínima e focar os mais necessitados, funcionando como um “residual” para aqueles que não conseguem prover seu próprio sustento. Esse paradigma está mais alinhado com as teorias neoliberais, que defendem a redução do papel do Estado na economia e na proteção social. A comparação com o modelo europeu de Welfare State, frequentemente utilizada pelos autores, destaca ainda mais as limitações do caso brasileiro. Fatores como a ditadura militar, a hiperinflação e a crise da dívida externa nos anos 1980 contribuíram para a fragilidade das políticas sociais no Brasil. Por outro lado, é importante reconhecer que houve tentativas significativas de ampliar a rede de proteção social no país, especialmente a partir da Constituição de 1988 e com a implementação de diversos programas sociais. No contexto brasileiro, as contrarreformas neoliberais provocaram a diminuição dos direitos sociais conquistados na Constituição de 1988. Através das Propostas de Emendas Constitucionais (PECs), os legisladores implementaram diversas alterações que restringem o acesso aos direitos sociais. Exemplos disso são a PEC que estabelece um teto de gastos sociais por 20 anos e a PEC da Previdência Social. Enquanto os defensores do neoliberalismo defendem um Estado mínimo, com pouca intervenção na economia e na vida dos cidadãos, os proponentes do Estado de bem-estar social defendem um papel ativo do Estado na promoção do bem-estar social.

4. Resultados e discussão

A contextualização histórica revela uma jornada marcante na construção do sistema de proteção social brasileiro; a transição do modelo centralizado para a integração da seguridade social, previdência social, Assistência Social e saúde. A Constituição de 1988 representou um compromisso inovador, reconhecendo a responsabilidade estatal em fornecer serviços de saúde universal, público e gratuito, fundamentais para a promoção do bem-estar. No entanto, como o avanço do neoliberalismo, o que se coloca no cenário é uma abordagem econômica e política que defende a redução da intervenção do Estado na economia, promovendo a liberalização dos mercados, as privatizações e a ênfase na competição e na “eficiência”. Essa corrente ideológica tem influenciado diretamente as políticas sociais, incluindo os sistemas de proteção social. Acerca disso, Pereira (2013) vai argumentar que a influência das correntes de pensamento da Matriz Residual, da Teoria Funcionalista e da Ideologia da Nova Direita, na teoria e na prática da proteção social ao longo das últimas décadas, transformou a abordagem da proteção social, priorizando o crescimento econômico e o consumo como precondições do bem-estar social, em detrimento do direito à proteção social.

Práticas presentes nas políticas sociais contemporâneas de corte residual incluem o critério da menor elegibilidade, testes de meios, focalização na pobreza extrema, condicionalidades e a substituição do Welfare pelo Workfare. Esses mecanismos são descritos como tendo o objetivo de limitar a proteção social, estabelecendo condições rigorosas para a obtenção de benefícios e reduzindo o acesso a eles. Ancorada na obra O caminho da servidão, de Friedrich von Hayek, publicada em 1944, Pereira (2013) argumenta que a origem e a expansão do neoliberalismo como uma ideologia e um conjunto de políticas econômicas e sociais que fortemente se coloca contra qualquer forma de interferência estatal na economia e na sociedade, defendendo a supremacia dos mecanismos de mercado como mais eficientes e justos. Ele via a ação estatal direta na economia e na esfera social como prejudicial.

O neoliberalismo, muitas vezes, traz consigo uma lógica de mercado para a prestação de serviços sociais, colocando a eficiência e o lucro como ideias-chave, como a necessidade de um Estado limitado; a ênfase na estabilidade monetária; a contenção dos gastos com bem-estar social; e a reestruturação das relações de trabalho, a fim de enfraquecer os sindicatos e criar uma reserva de mão de obra. A Nova Direita vê a natureza humana como egoísta e orientada para o interesse próprio, em contraste com a visão otimista dos defensores do Estado de bem-estar. A argumentação é que as intervenções governamentais na vida social são contraproducentes, uma vez que vão contra essa natureza humana. Ideias erradas sobre o próprio Estado de bem-estar: os neodireitistas criticam a ideia de que o Estado pode fornecer eficientemente uma ampla gama de serviços sociais. Eles alegam que os governos são ineficazes e burocráticos na prestação de serviços sociais, levando a resultados insatisfatórios. Falam da ameaça que o Estado de bem-estar representa para a “liberdade”, enfraquecendo a ideia de que o Estado tem a responsabilidade de garantir o bem-estar básico de seus cidadãos.

No que tange especificamente à realidade brasileira, o projeto social liberal articula-se dentro de um conjunto de forças sociais nacionais e se define como um novo projeto de desenvolvimento nacional. Acerca disso, o projeto social liberal foi articulado no seio de todas as forças sociais nacionais, sob o nome de um novo projeto de desenvolvimento nacional que poria fim ao neoliberalismo, identificado como novo-desenvolvimentismo. Esta estratégia posiciona-se discursivamente como contraponto ao neoliberalismo hegemônico desde a década de 1990 no país, e afirma ser articulada em bases opostas a ele, garantindo a configuração de um círculo vicioso entre desenvolvimento e equidade social. Segundo Castelo (2013apudFontes, 2020), o liberalismo social surge nos países capitalistas centrais em resposta às crises capitalistas nos países periféricos, que procuravam “dotar o neoliberalismo de uma agenda social, procurando dar uma face humana ao desenvolvimento e à ‘globalização’ para reduzir as tensões sociais e políticas.” Por sua vez, a partir do segundo governo do Partido dos Trabalhadores, com a implementação de medidas para conter a crise do capital em 2008, consolidou-se uma agenda diferente daquela proposta pelo liberalismo.

A flexibilização de certos pontos dos pressupostos neoliberais, como as taxas de juro e os excedentes primários menos consolidados, levou alguns autores a preverem que se instalaria agora um novo desenvolvimentismo que garantiria o crescimento econômico e a inclusão de parte da população no círculo de consumo. Trata-se de uma tentativa de impulsionar a economia, combinando-a com certo modelo de redistribuição, o que indicaria a configuração de uma forma de intervenção estatal nas manifestações da “questão social”, visando garantir algum grau de segurança em face da dinâmica instável da economia capitalista. Embora o país possa experimentar crescimento econômico, os benefícios desse crescimento podem ser distribuídos de maneira desigual entre os cidadãos, perpetuando a pobreza entre aqueles que estão em desvantagem. Em síntese, a evolução do sistema de proteção social no Brasil revela uma trajetória intrincada, marcada pela transição de um modelo centralizado para a integração da seguridade social. A promulgação da Constituição de 1988 representou um ponto de virada, ao reconhecer a responsabilidade do Estado na promoção do bem-estar, especialmente por meio de serviços de saúde universais, públicos e gratuitos.

O neoliberalismo trouxe consigo uma mentalidade de mercado na prestação de serviços sociais, enfatizando eficiência e lucratividade, enquanto a Nova Direita questiona a eficácia do Estado na entrega de serviços sociais. No contexto brasileiro, o projeto social liberal surge como uma alternativa, buscando conciliar desenvolvimento e equidade social em contraposição ao neoliberalismo predominante. Contudo, a implementação de medidas para enfrentar a crise do capital consolidou uma agenda diferente, flexibilizando certos princípios neoliberais. Apesar das tentativas de harmonizar crescimento econômico com redistribuição, persistem desafios significativos. O crescimento pode ser distribuído de maneira desigual, perpetuando as disparidades socioeconômicas e a pobreza.

Considerações finais

O sistema de proteção social no Brasil possui uma trajetória complexa, moldada por diversas transformações sociais, econômicas e políticas. A Constituição de 1988 representou um marco ao estabelecer a seguridade social como fundamento para a proteção social. Essa mudança paradigmática ampliou tanto os direitos quanto às responsabilidades do Estado. No entanto, a implementação desse sistema tem enfrentado diversos desafios, como a descentralização e a necessidade de lidar com desigualdades regionais. No contexto brasileiro, as contrarreformas do Estado neoliberal têm resultado na erosão dos direitos sociais conquistados na Constituição de 1988. Através de Propostas de Emendas Constitucionais (PECs), os parlamentares têm promovido uma série de mudanças que restringem o acesso aos direitos sociais, como a PEC que limita os gastos sociais por 20 anos e a PEC da Previdência, que aumenta a idade mínima para aposentadoria.

No contexto da Assistência Social, a criação do Sistema Único de Assistência Social (Suas) representou um avanço significativo. Ela estabeleceu diretrizes claras para a organização, o financiamento e a oferta de serviços sociais. No entanto, a descentralização introduziu desafios significativos, incluindo a desigualdade entre municípios e a necessidade de uma gestão eficaz. Para Pereira et al. (2018), o Estado - a descentralização da Assistência Social -, apesar de suas intenções de tornar os serviços mais próximos das realidades locais, tem gerado dificuldades significativas. A disparidade na capacidade de gestão e financiamento entre municípios resulta em uma oferta desigual de serviços, o que compromete a equidade na proteção social. Além disso, a abordagem neoliberal transformou a proteção social, priorizando o crescimento econômico e o consumo, muitas vezes em detrimento dos direitos sociais, o que desafia ainda mais a missão estatal de promover justiça social e bem-estar. O ideário neoliberal, que propôs uma diminuição do papel do Estado na regulação das relações sociais e no provimento de direitos sociais, em prol de uma maior participação do mercado, resulta em uma série de consequências, incluindo o aumento do desemprego, a precarização do trabalho e a fragilização dos movimentos sociais.

A busca por um equilíbrio entre políticas econômicas e sociais é crucial para criar um sistema que não favoreça apenas os grupos socioeconômicos mais privilegiados, mas também os mais pobres. O comprometimento do Estado com a promoção do bem-estar social e a justiça social deve permanecer como um farol orientador em meio aos desafios contemporâneos, contribuindo para a construção de uma sociedade mais justa e igualitária. O Estado, ao analisar criticamente a descentralização, deve reconhecer que ela pode enfraquecer a uniformidade e a qualidade da Assistência Social oferecida. É necessário um debate amplo sobre a consolidação do sistema de proteção social no Brasil, que inclua superar lacunas, promover a equidade e fortalecer a atuação profissional.

A atuação dos assistentes sociais é crucial para a efetividade das políticas sociais implementadas pelo Estado. No entanto, esses profissionais enfrentam desafios contínuos, como a falta de estrutura, demandas imediatas e pressões burocráticas. A diversidade dos trabalhadores no Suas, embora traga uma riqueza de experiências, também enfrenta problemas relacionados à formação e às condições de trabalho discrepantes. A responsabilidade estatal é crucial para a efetividade do sistema de proteção social. O Estado deve assumir um papel ativo na garantia de direitos sociais, independentemente das pressões econômicas. A descentralização, embora tenha o potencial de adaptar os serviços às necessidades locais, também pode exacerbar as desigualdades regionais se não for acompanhada de uma distribuição equitativa de recursos e de um suporte adequado para os municípios com menor capacidade administrativa e financeira. A formação e as condições de trabalho dos profissionais do Serviço Social devem ser aprimoradas para garantir que possam exercer suas funções de maneira eficaz e ética. Investir na qualificação contínua dos assistentes sociais e melhorar suas condições de trabalho são medidas fundamentais para fortalecer o sistema de proteção social.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Jul 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  13 Maio 2024
• Aceito
  24 Jun 2024