Cidades resilientes e projetos hidrelétricos na Amazônia: planejamento e gestão municipal de riscos de desastresResumo
O presente artigo buscou analisar a relação entre o planejamento e a gestão municipal do risco de desastres na construção de cidades resilientes em territórios afetados por projetos hidrelétricos na Amazônia, tendo como estudo de caso a cidade de Tucuruí, no Pará. Para tanto, investigou-se como a administração urbana de Tucuruí-PA tem se adaptado às exigências impostas pela Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), avaliando o sistema de governança de risco de desastres adotado e aplicando um questionário de autoavaliação à prefeitura municipal considerando os seguintes aspectos: planejamento urbano e ambiental, infraestrutura resiliente e serviços básicos, e gerenciamento urbano de risco de desastres. Verificou-se que, apesar dos esforços para se adequar às exigências da PNSB, a gestão municipal ainda não incorporou o conceito de resiliência urbana em seus planos setoriais e/ou integrados, o que ainda deixa grande parcela da população vulnerável em caso de rompimento da Usina Hidrelétrica de Tucuruí. Além disso, notou-se que a PNSB tem contribuído para o início do debate sobre resiliência urbana na cidade; porém, ainda há uma lacuna na gestão de serviços básicos e infraestrutura e na formulação de políticas e instrumentos públicos setoriais que tenham a resiliência urbana como meta.
Palavras-chave:
Resiliência urbana; Segurança de barragens; UHE Tucuruí; Política urbana
Abstract
This article aimed to analyze the relationship between municipal planning and disaster risk management in the construction of resilient cities within territories affected by hydroelectric projects in the Amazon, using the city of Tucuruí, Pará, as a case study. To this end, it investigated how the urban administration of Tucuruí-PA has adapted to the requirements imposed by the National Dam Safety Policy (PNSB), evaluating the disaster risk governance system adopted and applying a self-assessment questionnaire to the municipal government considering the following aspects: urban and environmental planning, resilient infrastructure and basic services, and urban disaster risk management. It was found that, despite efforts to comply with the PNSB requirements, the municipal management has yet to incorporate the concept of urban resilience into its sectoral and/or integrated plans, leaving a significant portion of the population vulnerable in the event of a dam failure at Tucuruí Hydroelectric Plant. Furthermore, it was observed that the PNSB has contributed to initiating the debate on urban resilience in the city; however, there remains a gap in the management of basic services and infrastructure, as well as in the formulation of sector-specific public policies and instruments that prioritize urban resilience as a goal.
Keywords:
Urban resilience; Dam safety; Tucuruí HPP; Urban policy
Introdução
O modelo de urbanização da Amazônia brasileira sempre esteve vinculado à lógica capitalista-industrial, na qual o aspecto socioambiental nem sempre esteve diretamente relacionado à questão urbana (Ribeiro et al., 2021). As dinâmicas territoriais apoiadas nos interesses do mercado foram comprometidas devido à falta de planejamento urbano, o que teve como principais impactos a degradação dos rios e da vegetação da região. Fenzl et al. (2020) enfatizam que esse modelo resultou em uma complexificação da divisão territorial, social e técnica do trabalho, o que agregou valor aos produtos da região, mas também gerou graves conflitos territoriais e socioambientais e acentuou as contradições sociais que já existiam.
A partir da década de 1970, a constituição de parte das cidades da região passou a estar ligada diretamente à ação estatal, através dos grandes projetos de desenvolvimento (Pereira, 2022). Dentre esses, os grandes aproveitamentos hidrelétricos figuravam em destaque nos planos do Estado brasileiro, com a previsão de construção de diversas grandes barragens e centenas de pequenos barramentos nos rios da região amazônica (Fearnside, 2019). Sendo a maior bacia hidrográfica do mundo, a Amazônia passa a ser vista também como “fronteira hidrelétrica” nacional e internacional, com o avanço do processo global de acumulação a partir da disputa pelo acesso a este território e aos seus recursos naturais (Sant’Anna et al., 2020).
Nesse contexto, a implantação de grandes hidrelétricas na Amazônia decorreu em grande parte do Plano Nacional de Energia Elétrica 1987/2010 (Plano 2010), elaborado pelo Ministério das Minas e Energia e pela Eletrobrás em 1987, que traçou as diretrizes para as políticas públicas de geração de energia no país. Outro marco importante para o setor foi a inclusão dessas obras no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em 2007, que previu a construção de usinas no rio Madeira e no rio Xingu (Fearnside, 2019; Sant’Anna et al., 2020). Atualmente, segundo o Balanço Energético Nacional – BEN (EPE, 2023), a matriz elétrica do Brasil é de origem “predominantemente renovável”, com destaque para a energia gerada nas usinas hidrelétricas da região. Ainda há amplo potencial para expansão, já que foram inventariados 54 GW em aproveitamentos nas bacias hidrográficas Amazônica e do Tocantins-Araguaia.
Além dos impactos socioambientais, os grandes projetos também promoveram uma alteração da estrutura urbana da Amazônia. Para Ribeiro et al. (2021), atualmente as características político-econômicas que conduzem o processo de ocupação do território amazônico desconsideram a realidade local, consolidando relações entre as grandes cidades já existentes em outras regiões e seus espaços de comando, atuando sempre de fora para dentro. Monte-Mór (1994) destaca que se deve resgatar o valor do uso do espaço urbano, assim como o sentido social da propriedade, como alternativa à lógica mercantil de acumulação. Nesse sentido, deve-se favorecer o dinamismo econômico de base popular urbana, valorizando a diversidade social e biológica local.
E se o desenvolvimento urbano já esteve associado a aspectos quase que exclusivamente econômicos, atualmente o principal desafio enfrentado pelas cidades é incorporar outras dimensões ao termo, como a social e a ambiental, articulando-se sob o prisma da sustentabilidade (Pedro et al., 2017). Para Andrade (2020), na Amazônia a representação do conceito de desenvolvimento sustentável tem forte influência de três fatores: a natureza, os problemas ambientais e a própria cultura amazônica. Abramovay (2022) analisa que as cidades da Amazônia oferecem imenso potencial ao desenvolvimento sustentável sobre a base de uma economia de serviços, sejam eles ambientais, culturais, paisagísticos, gastronômicos, financeiros e jurídicos (mercado do carbono).
Tendo em vista que os centros urbanos também estão suscetíveis a desastres que podem afetar as pessoas e comunidades e seus meios de vida, saúde, patrimônio cultural, socioeconômico e ecossistemas, é de suma importância reduzir a sua exposição e vulnerabilidade, evitando a criação de novos riscos (ONU, 2015). A ONU, em 2015, adotou, na Terceira Conferência Mundial sobre a Redução do Risco de Desastres, o Marco de Sendai, que representou a oportunidade para que os países pudessem reduzir seus riscos de maneira concisa, focada e orientada para o futuro e para a ação.
Nesse sentido, tendo em vista a gestão de riscos e a redução de desastres urbanos, é cada vez mais frequente a adoção do conceito de cidades resilientes, que é muito evidenciado pelo efeito das alterações climáticas em áreas urbanas, mas também deve considerar todos os riscos naturais ou antrópicos aos quais as cidades estão expostas. A ONU-Habitat (ONU, 2017, p. 30) define a resiliência urbana como a “[...] capacidade de qualquer sistema urbano de resistir e se recuperar rapidamente do impacto de todos os perigos plausíveis — choques e tensões — e manter a continuidade das funções”.
Soriano & Valêncio (2009) chamam a atenção para o fato de que as barragens provocam riscos permanentes para as populações imediatamente à sua jusante, as quais permanecem vulneráveis em caso de acidentes. Uma vez que estão expostas a riscos antrópicos e passaram a ter maior vulnerabilidade após a implantação de grandes projetos hidrelétricos, algumas cidades na Amazônia devem ter cuidado especial com sua resiliência. O risco de rompimento da barragem e as alterações nas dinâmicas sociais e territoriais causadas pela movimentação de grande contingente populacional para as áreas urbanas próximas aos empreendimentos na região ainda são pouco explorados na literatura técnica.
Tais riscos passaram a ser mais evidenciados no Brasil a partir de 2010, quando foi sancionada a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), por meio da Lei Federal nº 12.334/2010, que preconizou a operação das barragens com foco na redução da possibilidade de acidentes ou desastres e suas consequências, com fomento à cultura de segurança e gestão de riscos. Um dos principais instrumentos para a garantia da segurança é o Plano de Segurança de Barragem (PSB), que deve incluir um Plano de Ação de Emergência (PAE). O PAE é um documento que deve estabelecer as “[...] ações a serem executadas pelo empreendedor da barragem em caso de situação de emergência, bem como identificará os agentes a serem notificados dessa ocorrência” (Brasil, 2010).
Diante do exposto, nota-se que o processo de ocupação e urbanização das cidades amazônicas nas últimas décadas foi induzido, acelerado e pouco planejado, sobretudo em regiões impactadas por grandes projetos de integração, o que ocasionou inúmeros problemas urbanos. Na cidade de Tucuruí-PA, além dos múltiplos impactos decorrentes da construção da UHE na infraestrutura urbana, tem-se a constante preocupação com a gestão dos riscos associados à operação e ao rompimento da barragem. Portanto, este trabalho tem como objetivo avaliar a política urbana, com base na gestão de riscos e mobilidade, e sua relação com o desenvolvimento de cidades resilientes em territórios atingidos por projetos hidrelétricos na região amazônica, tendo como estudo de caso o município de Tucuruí-PA.
Resiliência urbana e cidades resilientes
Com o crescente aumento da população urbana e a diversificação da infraestrutura e dos sistemas urbanos, as cidades cada vez mais se tornam territórios complexos, nos quais o bem-estar social depende de uma rede interligada e intricada de infraestruturas, informações e instituições. À medida que as cidades tentam se modernizar e diminuir suas contradições e desigualdades, também estão expostas a riscos, sejam eles naturais ou originados pelo próprio homem. Tais riscos, conforme indicam Moraci et al. (2018), podem resultar em colapso social, físico ou privação econômica, a menos que a cidade seja resiliente.
Inicialmente utilizado no campo da ecologia, o termo resiliência encontrou aplicação em outras áreas de estudo. Holling (1973) o empregou para definir a capacidade de sistemas ecológicos de manterem ou recuperarem sua funcionalidade frente a eventos adversos que lhes causassem perturbação. A Fundação Rockefeller (2013) afirma que o conceito de resiliência pode ser aplicável a ambientes urbanos, uma vez que, como sistemas complexos, podem também se adaptar constantemente às novas circunstâncias a que são expostos.
Para alguns pesquisadores, a resiliência obteve maior aplicabilidade no contexto urbano a partir de eventos extremos ocorridos nos EUA, como os ataques terroristas de 11 de setembro (2001) e os prejuízos provocados pelo furacão Katrina (2005). Porém, outros investigadores teóricos associam sua maior aplicabilidade nesse campo de estudo devido às crescentes pesquisas e à preocupação da comunidade internacional com os efeitos das alterações climáticas, com destaque para sua inclusão em documentos como a Agenda 2030 da ONU, no Marco de Sendai para Redução do Risco de Desastres e na Nova Agenda Urbana – NAU (Lhomme et al., 2013; Sharifi, 2020).
Nesse contexto, o conceito de resiliência urbana é cada vez mais importante na formulação de políticas urbanas que têm como objetivo tornar as cidades resilientes e sustentáveis. Pirlone et al. (2020) avaliam que planos emergenciais urbanos devem ser setoriais ao Plano Diretor Municipal, sendo capazes de incentivar o desenvolvimento de processos resilientes em um sistema territorial potencialmente vulnerável a desastres. Ou seja, a tendência é que o planejamento seja realizado de maneira integrada, conforme ressalta Datola (2023), que afirma que a integração é uma das principais características de sistemas urbanos resilientes, devendo existir a garantia de planos e ações integrados em várias organizações e instituições externas (Coaffee, 2008; Tyler & Moench, 2012).
Amazônia como fronteira energética brasileira
A Amazônia figura como protagonista em grandes obras de hidrelétricas em território nacional após a década de 1960, no contexto da ditadura militar. Nesse cenário, Pinto (2012) afirma que a primeira grande obra a ser pensada para essa região foi a UHE Tucuruí, que começou a ser planejada em 1973, tendo seu projeto executivo concluído em 1975. Além de Tucuruí, as UHE Coaracy-Nunes, no Amapá, e Curuá-Una, também no Pará, foram inauguradas nos anos de 1975 e 1977, respectivamente Outras grandes barragens também foram implantadas em rios da região, dentre as quais: as Usinas de Manso-MT (1987), Samuel-RO (1988), Lajeado-TO (1999), Peixe Angelical-TO (2006), São Salvador-TO (2008), Dardanelos-MT (2011), Rondon II-RO (2011), Estreito-MA (2012), Santo Antônio-RO, no rio Madeira (2011), Jirau-RO (2013), Santo Antônio do Jari-AP, no rio Jari (2014), Teles Pires-MT (2014), Belo Monte-PA (2015), São Manoel (2017) e Sinop-MT (2019) (Fearnside, 2019).
Na estratégia de expansão do setor de energia traçada pelo Governo Federal através do Plano Nacional de Energia (PNE) 2050, elaborado em 2020, os estudos da expansão hidrelétrica são essenciais para a definição de ações e iniciativas a serem implementadas em políticas energéticas, além de identificar os principais desafios à implantação de novas UHEs no país (EPE, 2020). Apesar dos significativos números supracitados, há ainda no Brasil um potencial hidrelétrico inventariado de 68 GW distribuídos por praticamente todas as regiões hidrográficas, porém com concentração de “grandes projetos” nas regiões hidrográficas Amazônica e do Tocantins-Araguaia (cerca de 79,00%).
Em fevereiro de 2025, o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB) registrava 29.276 barragens no Brasil, sendo que apenas 1.559 (cerca de 5,33%) tinham como principal uso a geração de hidroeletricidade. A região Sul era aquela que concentrava o maior número de barragens hidrelétricas (549). O estado de Minas Gerais se destaca com o maior número de hidrelétricas cadastradas (280), já os estados do Acre, Ceará, Maranhão, Paraíba e Rio Grande do Norte não possuíam nenhuma hidrelétrica. Quando se analisa a Categoria de Risco (CRI), 88,9% das barragens são classificadas como baixa CRI. Já quanto ao Dano Potencial Associado (DPA), 41,89% das barragens de hidrelétricas possuem a classificação de alto DPA.
Avaliando somente a região Norte do país, considerando a CRI das hidrelétricas, nota-se que havia a predominância de barragens classificadas com CRI baixo, totalizando 155, o que correspondia a 97,48% do total para a região, sendo este o maior percentual dentre as regiões do país. Os estados do Amapá, Pará, Roraima e Tocantins apresentavam todas as suas barragens assim classificadas. Somente no estado de Rondônia existia 01 (6,52%) barragem classificada com CRI Alto, tratando-se de 01 Central Geradora Hidrelétrica (CGH) com capacidade de instalação reduzida.
Quando se trata de DPA, a região Norte se destaca novamente com 103 (64,78%) barragens classificadas com DPA alto, o que corresponde ao maior percentual entre as regiões brasileiras. O estado do Amapá possuía todas as suas barragens assim classificadas (8), seguido do estado do Pará, que possuía 52 barragens com alto DPA (98,11%), Roraima – 10 hidrelétricas (90,91%), Tocantins – 15 hidrelétricas (46,88%), Rondônia – 16 hidrelétricas (34,78%), e, por fim, o Amazonas com duas (22,22%) hidrelétricas assim classificadas. A Figura 1 apresenta uma síntese de dados de barragens de hidrelétricas nas diferentes regiões do país.
Os dados demonstram que, na região Norte, as hidrelétricas possuem maiores reservatórios, maiores potenciais de perdas de vidas humanas e/ou maiores impactos ambientais e socioeconômicos, devido ao seu alto DPA. Assim como possuem as melhores características técnicas, melhor estado de conservação e/ou planos de segurança bem elaborados, devido à sua baixa CRI. Este é um reflexo da política energética brasileira historicamente implementada na região, em que grandes projetos hidrelétricos foram construídos, porém não amenizaram os impactos em territórios sensíveis do ponto de vista ambiental e socioeconômico, potencializando os danos caso ocorra algum acidente ou incidente.
Área de estudo
A área de estudo é a cidade de Tucuruí, no estado do Pará (Figura 2). A cidade se localiza na região intermediária de Marabá e imediata de Tucuruí (IBGE, 2017), estando distante da capital, Belém, aproximadamente 400 km. Em 2022, segundo o IBGE, possuía 91.306 habitantes, uma área territorial de 2.084,289 km2, com densidade demográfica de 43,81 habitantes/km2. A formação histórica da cidade está bastante relacionada à construção da UHE Tucuruí, a segunda maior hidrelétrica totalmente brasileira, inaugurada em 1984. Com o início das obras, ocorreu ainda um grande fluxo migratório para a região do entorno da UHE Tucuruí. A dinâmica populacional da região foi drasticamente afetada pela mobilidade da força de trabalho, que advinha de diversas regiões do país em busca de oportunidades de emprego tanto no mercado formal quanto informal (Rocha, 2011).
Segundo a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA, 2025), a UHE Tucuruí possui classificação de segurança “B”, com baixa CRI e alto DPA. O barramento principal abriga as estruturas do circuito hidráulico de geração e os vertedouros, além de um barramento de terra. O estudo de rompimento hipotético listou 39 municípios que seriam impactados em caso de acidente com a barragem; destes, Breu Branco e Tucuruí seriam os mais impactados. A Zona de Autossalvamento (ZAS), que é o “[...] trecho do vale a jusante da barragem em que não haja tempo suficiente para intervenção da autoridade competente em situação de emergência, conforme mapa de inundação” (Brasil, 2020), coloca um contingente populacional cadastrado de 30.096 habitantes em uma área de 30,78 km2 considerada de risco (Eletrobras Eletronorte, 2024).
Metodologia da pesquisa
A pesquisa se desenvolveu em uma abordagem caracterizada como quali-quantitativa e foi executada em três etapas. A primeira objetivou verificar quais as implicações da legislação nacional de segurança de barragens e proteção e defesa civil na política urbana da cidade de Tucuruí. Para tanto, revisou-se a Política Nacional de Segurança de Barragem (PNSB), a segurança de barragens no setor elétrico (ANEEL), a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) e a gestão e ordenamento urbano (Estatuto das Cidades). Procedeu-se a uma análise dos instrumentos dessas políticas, a fim de verificar a efetividade de sua aplicação e como eles interagem e podem aprimorar o processo de planejamento urbano voltado à resiliência e sustentabilidade da cidade.
A segunda etapa do processo metodológico consistiu em mapear os atores locais e sua participação na elaboração de políticas públicas de gestão de risco e segurança de barragens. Avaliou-se a composição da administração municipal e o diagrama de planejamento e gestão instituído pelo Plano Diretor Municipal e pelo PLANCON. Essa etapa foi primordial na definição de quais atores deveriam ser consultados durante a etapa seguinte, que foi a verificação de quais os principais desafios e temas que devem ser utilizados para a constituição de políticas públicas para a implementação da resiliência urbana em Tucuruí.
A última etapa foi a aplicação de questionário estruturado de autoavaliação proposto pela ONU-Habitat (ONU, 2020) – o City Resilience Action Plan (Plano de Ação de Resiliência Urbana), adaptado e conduzido à Prefeitura Municipal de Tucuruí (PMT) em oito secretarias municipais (meio ambiente, educação, saúde, segurança pública e defesa social, regularização fundiária, obras, urbanismo e comunicação), na Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil (COMPDEC), no Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAET) e na Companhia de Trânsito de Tucuruí (CTTuc). Cada setor foi consultado com o intuito de solicitar as suas percepções sobre o estado de resiliência da cidade e atribuiu uma resposta fechada com peso de 1 a 4, em que 1 representa a pior situação e 4 a melhor situação do ponto de vista da resiliência.
O questionário era composto por 49 questões envolvendo três dos cinco pilares da resiliência: planejamento urbano e de meio ambiente, infraestrutura resiliente e serviços básicos e gestão de riscos de desastres urbanos. Após a consulta à administração municipal e o preenchimento do questionário em todos os setores, realizou-se a compilação e organização dos dados. Essa etapa se iniciou com o cálculo da pontuação total considerando o “município como um todo” (junção das respostas de todas as secretarias) para cada uma das 49 questões. Vale destacar que cada setor só respondeu as questões que abordavam temas compatíveis com sua atribuição. Posteriormente, calculou-se a pontuação média de cada uma das dezessete categorias de análise, somando-se as pontuações totais de cada questão e dividindo-se pela soma do número de questões daquela categoria específica. A Figura 3 apresenta os pilares e categorias de análise avaliados na pesquisa.
- Pilares da resiliência urbana e categorias de análise. Fonte: Adaptado de ONU-HABITAT (ONU, 2020).
Após o cálculo de todas as médias para as categorias de análise, selecionaram-se as quatro categorias com as médias mais baixas, listando-as como alta prioridade para o planejamento municipal de resiliência urbana. Também se selecionaram as quatro categorias com as médias mais elevadas, sendo definidas como temas em que, atualmente, a administração municipal possui menores desafios na área. Os demais temas foram classificados como intermediários, ou seja, não são tão urgentes, mas representam desafios significativos para o governo municipal. O resultado final foi encaminhado à COMPDEC para que sua equipe, responsável pela elaboração do Plano de Contingência (PLANCON) em Tucuruí, fizesse suas deliberações e comentários sobre a classificação definida (Tucuruí, 2023).
Resultados e discussão
O processo de construção e implantação da UHE Tucuruí, na bacia hidrográfica do rio Tocantins, não pode ser considerado resiliente. A construção provocou intenso fluxo migratório para o entorno da obra e provocou uma drástica alteração na dinâmica de ocupação e uma redistribuição espacial da população no território a partir da década de 1970 (Rocha, 2016). Cabe destacar que, conforme Pimentel et al. (2022, p. 8), a região não era um “vazio” territorial antes da implantação da barragem, sendo ocupada pelo “[...] campesinato, ribeirinhos, nômades, povos indígenas das tribos Assurini, Parakanã e Gaviões”. Acselrad (1991) explica que foi necessária a realocação da população residente na área inundada pelo reservatório e, por conseguinte, houve a alteração do modo de vida de milhares de famílias, sejam elas rurais ou urbanas.
Nesse sentido, ocorre em um curto período uma mudança na organização socioespacial de Tucuruí. Rocha & Gomes (2002) listam os principais efeitos do processo migratório na cidade, com destaque para a ampliação da população em vinte vezes na sede do município, crescimento excessivo da malha urbana e surgimento de bairros periféricos, assim como o aumento da densidade populacional e alterações na forma urbana e no uso e ocupação do solo. Logo, tal modelo de urbanização prejudicou o planejamento, a sustentabilidade e a resiliência da cidade.
O volume total de concreto utilizado nas duas etapas da construção e no sistema de transposição de desnível (Eclusas I e II) foi de aproximadamente 9,2 milhões de m3; soma-se, ainda, o consumo de outros materiais que ocasionaram impacto ambiental para sua produção. Além disso, foram montadas estruturas para suprir a imensa demanda da obra, como: pátio de beneficiamento de aço com capacidade de produção de 1.800 t/mês; sistema de britagem para produção de 1.450 t/hora de agregado graúdo; sistema de dragagem e sucção de areia do rio Tocantins; sistema de refrigeração para a água de amassamento e agregados; quatro centrais de concreto; e laboratórios para o controle tecnológico (Pedroso, 2011).
Além disso, estudos de impacto socioambiental apontam para a maior vulnerabilidade do ecossistema local, sobretudo quando se avalia a incapacidade de manejo, a retirada de apenas 5% da vegetação da área que foi inundada pelo reservatório, o que diminuiu a qualidade da água e reduziu a sobrevivência de espécies importantes, além da remoção compulsória de nativos da região, ribeirinhos, indígenas (com destaque para as terras indígenas dos Parakanã) e quilombolas (Fearnside, 1999). Becker (2012) chama a atenção ainda para o paradoxo entre a abundância de água na região amazônica e sua inacessibilidade social, com boa parte da população não tendo acesso à água potável.
Apesar de a capacidade instalada ser de 8.550 MW, segundo a Fundação Amazônia de Amparo a Estudos e Pesquisas (FAPESPA), em 2022, o consumo de energia elétrica na região de integração do Lago de Tucuruí foi de apenas 263.492,771 kWh (FAPESPA, 2023). Atualmente integrada ao Sistema Interligado Nacional (SIN), a usina fornece energia para todo o país, sendo uma das mais importantes para suprir a necessidade das regiões Sul e Sudeste. Tais dados reforçam a pesquisa de Cavalcante et al. (2021), na qual se afirma que as usinas hidrelétricas na Amazônia brasileira atendem à lógica do mercado e aos interesses do capital, na qual os impactos sociais e ambientais são negativos em escala local (territórios onde são implantadas) e os reais ganhos ficam alocados em outras regiões.
A partir de 2010, a legislação nacional passa a exercer forte influência no território municipal de Tucuruí, promovendo diversos avanços e melhorias na gestão de riscos municipal. Entretanto, os instrumentos normativos ainda não garantem a total resiliência da cidade em relação a desastres em geral ou relacionados à barragem, com diversos desafios que ainda devem ser superados. Nesse contexto, para a cidade há o grande desafio relacionado à ausência de instrumentos de planejamento urbano atualizados. A ausência de um Plano Diretor Municipal (PDM) atual e de outros planos setoriais elementares, como o Plano de Mobilidade Urbana e o Zoneamento Ambiental Urbano, diminuem a capacidade do município de executar ações de melhoria em seu desenvolvimento.
O PDM que está em vigor é de 2006 (Tucuruí, 2006), ou seja, defasado há mais de oito anos. O documento ainda utilizado no município, apresentou diretrizes para o “desenvolvimento sustentável de Tucuruí”, tendo nove linhas estratégicas e cento e dezessete planos de ação em diversos segmentos, a saber: economia, meio ambiente, educação, saúde, cultura, esporte, entretenimento e lazer, qualificação de espaços públicos, habitação, infraestrutura e serviços públicos e gestão democrática e eficaz. Entretanto, boa parte dos planos e metas estabelecidos não foram cumpridos no horizonte de projeto do documento.
Nesse contexto, a grande oportunidade de melhoria para tais questões está centrada justamente no processo de revisão do PDM e na elaboração de outros planos e políticas setoriais da cidade. Conforme o observado por Croese et al. (2020), pode-se utilizar como base para esse processo os ODS, garantindo “a integração de diferentes ferramentas, políticas e estratégias para que não se repitam, contradigam ou entrem em conflito entre si de uma forma que possa ser comparada a nível global”. Além disso, é relevante a aplicação do conceito de resiliência urbana (Pirlone et al., 2020) e considerações sobre as mudanças climáticas (Espíndola & Ribeiro, 2020) no documento, incorporando-os às linhas estratégicas e planos de ação da PMT.
A gestão de risco de desastres ganhou destaque no município, após a elaboração (por parte do empreendedor) do PSB da UHE Tucuruí e seu respectivo PAE, em 2017, sendo revisado em 2019 e 2024. Dada a extensão da área urbana e da população que seriam atingidos em caso de rompimento do barramento principal da grande hidrelétrica, em 2021 foi constituído o Comitê PAE/PLANCON, através da articulação do empreendedor com a COMPDEC. Tal comitê se tornou o centro das discussões sobre segurança de barragens no município e teve como principal intuito a elaboração do PLANCON para desastre envolvendo barragens. Além da elaboração e aperfeiçoamento dos instrumentos de segurança, houve a realização de simulados de segurança com a população da cidade.
A COMPDEC é a responsável por repassar as principais deliberações e demandas do comitê à PMT e à sociedade civil. Nota-se, portanto, que a comunicação direta com a sociedade civil é realizada através da PMT/COMPDEC, somente. Nesse sistema de governança, a ANEEL exerce seu papel de órgão regulador do setor elétrico nacional e, por conseguinte, é responsável pela implementação da política de segurança de barragens na UHE Tucuruí. Através da Resolução Normativa ANEEL n° 1.064/2023, a agência estabeleceu critérios e ações de segurança às suas barragens reguladas, o que incluiu o conteúdo mínimo dos planos de segurança e de ação de emergência (PSB/PAE) (Brasil, 2023).
A PNPDEC se materializa no município através do 8° Grupamento de Bombeiro Militar (defesa civil estadual) e da COMPDEC (defesa civil municipal), tendo a responsabilidade de elaborar e implantar os planos de contingência em caso de desastres. Outro ator incorporado ao sistema de governança foi a Universidade Federal do Pará (UFPA), órgão que atuou diretamente na elaboração da primeira versão do PLANCON para cenário de desastre com barragem e na realização do simulado de segurança, no ano de 2023, tendo importante papel de assistência técnico-científica.
Além destes, o Ministério Público do Estado do Pará (MPPA) atua no sentido de fiscalizar o cumprimento das políticas de segurança de barragem e de proteção e defesa civil. Os documentos elaborados, as ações planejadas e seu cumprimento normativo são periciados pelo órgão, que pode, inclusive, pedir ajustes específicos para o empreendedor e/ou poder público municipal. O intuito é não só fazer cumprir a legislação, mas também atender às demandas específicas do município e da sociedade civil. A interação entre todos os atores está descrita na Figura 4 e foi construída a partir do processo de elaboração dos principais instrumentos de segurança do município, como o PSB/PAE e o PLANCON.
- Governança local de gestão de segurança de barragens em Tucuruí. ANEEL: Agência Nacional de Energia Elétrica; GBM: Grupamento Bombeiro Militar; UFPA: Universidade Federal do Pará. Fonte: Autores (2025).
A Tabela 1 apresenta o ranking das médias obtidas em cada tema analisado pelo questionário. As respostas coletadas para as questões dentro dos três pilares de resiliência pesquisados resultaram em uma pontuação total para o município de 135 pontos (mínimo de 49 e máximo de 196), demonstrando que a cidade está em um estágio intermediário de resiliência urbana. A partir desse resultado, a administração municipal pode criar medidas e ações concretas para aumentar o grau de resiliência urbana da cidade.
O pilar que teve a pior avaliação foi o de infraestrutura resiliente e serviços básicos, que obteve média de 2,27 (escala de 1,00 a 4,00). As categorias de análise que obtiveram a pior avaliação foram “água, drenagem e saneamento”, com a média mínima de 1,00, “gestão de resíduos”, com média de 1,50 e “energia”, com a média de 2,50. Nesse pilar, notou-se também a grande discrepância na categoria “transporte e comunicações”, na qual houve a avaliação máxima para as questões relacionadas às comunicações e avaliação baixa para o transporte, o que resultou em uma média de 2,83.
As questões que obtiveram as piores avaliações foram a respeito da existência de instalações de armazenamento de água seguras em caso de emergência; também quase não existem instalações de drenagem e saneamento projetadas para resistir a fortes chuvas e inundações, apenas o bairro Vila Permanente possui tais instalações. Outro ponto mal avaliado refere-se à inexistência de mecanismos de cobrança de impostos para financiar os serviços básicos da cidade, como água, saneamento e resíduos sólidos, além de drenagem e manutenção de vias. Na cidade, não há cobrança pelos serviços básicos prestados pela PMT; existe apenas a cobrança do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e a tarifa de energia elétrica pela concessionária.
Já a categoria que obteve a maior avaliação foi a relacionada às “instalações de saúde e educação”, com nota média de 3,50 e destaque para as notas máximas (4,00) para as questões relacionadas à qualificação dos servidores e à utilização de tais instalações como refúgios ou abrigos em caso de perigo natural. As escolas municipais e as unidades de saúde já realizam tal função quando ocorrem inundações e alagamentos na cidade. Além dessas, também obtiveram nota máxima as perguntas relacionadas ao corte de energia nos prédios municipais (não mais que uma vez por mês) e as relacionadas às comunicações, nas quais a proporção de residentes da cidade que possuem acesso diário à rádio ou à televisão, telefone (fixo ou celular) e à internet são estimadas em mais de 75%.
O pilar gestão de risco de desastres urbanos obteve a média de 2,60 (escala de 1,00 a 4,00), sendo o segundo melhor avaliado pela administração municipal. As categorias que se destacaram de maneira positiva foram a de “preparação e resposta”, com média de 3,33 e “prevenção” e “mitigação”, com a média 3,00. Nesse sentido, assumiu-se que o município dispõe de bons mecanismos de planejamento de contingência, que definem claramente o papel de cada departamento e são implementados de forma eficiente em tempos de catástrofe. Porém, merece destaque que o PLANCON do município contempla apenas os riscos gerados pelo rompimento da barragem da UHE Tucuruí; outros riscos, como inundações, deslizamentos de terra, secas, dentre outros, não foram considerados.
Além disso, para a mitigação, a cidade tem implementado algumas medidas para reduzir a emissão de carbono, com vários graus de sucesso, com destaque para a utilização de iluminação LED, inspeções em motocicletas com escapamentos irregulares e licenciamento de atividades potencialmente poluidoras que podem ser implantadas no território municipal. Já quanto à prevenção, deu-se ênfase na capacidade de aplicação de regulamentações municipais para impedir construções em áreas demarcadas como vulneráveis; porém, alerta-se que ainda existem poucas infraestruturas de proteção na cidade para que se previna a exposição a desastres.
Os temas que obtiveram as piores avaliações para esse pilar foram “adaptação”, com a média 1,00, e “recuperação e reconstrução”, com média de 2,00. O município ainda não incluiu a adaptação às mudanças climáticas em suas políticas ou planos, o que demonstra baixo grau de adaptação. Quanto à recuperação, em geral, o restabelecimento da prestação de serviços básicos na cidade pode levar longos períodos de tempo após um desastre. Em relação à reconstrução melhorada, apenas alguns dos funcionários municipais relevantes têm conhecimentos e competências relativamente a essa abordagem.
Outro ponto que chamou a atenção foi que os planos e ações de segurança que estão sendo implementados na cidade têm como principal objetivo as etapas de preparação e resposta ao desastre, sem ações pertinentes à etapa posterior ao seu acontecimento. A abordagem de reconstrução, que se refere a reconstruir infraestruturas danificadas ou construções de uma forma melhorada após um desastre, para que possa melhor resistir/suportar o próximo evento é pouco explorada no PLANCON; não há procedimentos confiáveis para o restabelecimento de serviços essenciais, quais os recursos que podem ser disponibilizados por ajuda humanitária, realocação de população, restabelecimento de vias de transporte, suporte a comunidades que não residem na zona urbana, mas dependem diretamente dos serviços prestados na mesma (populações tradicionais e ribeirinhos).
O pilar planejamento urbano e de meio ambiente obteve a maior avaliação dentre os pesquisados, com média de 2,97 (escala de 1,00 a 4,00). As categorias que contribuíram para essa boa avaliação foram: “assentamentos informais”, com a média 3,40, “sistemas de informação e planejamento”, “espaços públicos” e “gestão ambiental”, com a média 3,00. No caso dos assentamentos informais, onde se estimou viver entre 25% e 50% da população, as questões relacionadas a melhorias nos imóveis, resultando na segurança da posse, com a entrega de título de propriedade, e a existência de atividades ou estratégias eficientes para melhorar os assentamentos informais do município, como o acesso a serviços básicos e infraestrutura, alavancaram a avaliação.
Notou-se que os principais desafios para a administração municipal são a melhoria na qualidade das habitações que existem na cidade, assim como a realocação da população que reside em áreas de risco e o estabelecimento de um sistema de informações consistente e atualizado para o planejamento, assim como torná-lo mais participativo, com as lideranças de bairros e população possivelmente afetada que reside na ZAS ou em rotas de fuga e próximas aos pontos de encontro. A revisão de códigos de obras e construção seria interessante para evitar que assentamentos subnormais continuem se estabelecendo e criar espaços públicos seguros para toda a população.
No contexto da segurança de barragens, a gestão do uso e ocupação do solo na ZAS é de extrema importância para mitigar os impactos do evento de ruptura e diminuir a população e o patrimônio edificado nas áreas de risco. A Lei Federal nº 12.608/2012 já preconizou como alguns de seus principais objetivos a incorporação da redução do risco de desastre e das ações de proteção e defesa civil entre os elementos da gestão territorial e do planejamento das políticas setoriais, o estímulo ao desenvolvimento de cidades resilientes e aos processos sustentáveis de urbanização, assim como o combate à ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco e a promoção de realocação da população residente nessas áreas.
Na situação específica de Tucuruí, o risco de desastre com o rompimento da UHE Tucuruí exige ainda mais da administração municipal a incorporação do conceito de resiliência urbana, uma vez que essa é a área que será diretamente afetada. Os esforços já realizados pelo empreendedor e pela PMT indicam melhorias nessa gestão da resiliência da cidade, porém ainda existem diversas oportunidades de melhoria, principalmente por se tratar de uma grande barragem localizada na região amazônica, onde as redes de transporte e infraestrutura, essencialmente dependentes do transporte rodoviário e fluvial, a forte presença de comunidades ribeirinhas e tradicionais e a densa área de floresta podem sofrer impactos irreversíveis.
Vale salientar que as análises aqui realizadas levaram em consideração o questionário de autoavaliação da gestão e, portanto, se pautam em respostas subjetivas, baseadas na percepção dos gestores em exercício da PMT. A metodologia da ONU-Habitat (ONU, 2020) prevê ainda um estudo posterior do questionário, por uma equipe mais técnica, para validar todas as informações prestadas e, posteriormente, traçar ações compatíveis com a realidade local. Porém, o questionário de autoavaliação não deixa de ser um instrumento importante para a preparação inicial de uma agenda de resiliência urbana e válido para auxiliar na obtenção de um diagnóstico da cidade.
Considerações finais
O debate em torno dos impactos que foram gerados e a futura exploração do potencial hidrelétrico da Amazônia ainda é pertinente, e a implantação de novos projetos na região é uma realidade longe de ser descartada. Sendo descrita como fronteira energética nacional, a região concentra os maiores aproveitamentos hidrelétricos inventariados para o Brasil, principalmente nas bacias do rio Amazonas e do Araguaia-Tocantins. Tendo em vista a atual legislação ambiental nacional, a viabilidade de implantação desses projetos deverá considerar um debate mais aprofundado sobre seus reais impactos socioambientais e econômicos, considerando os riscos na fase de operação, uma vez que os principais beneficiados por estes empreendimentos são agentes geograficamente distantes, e o ônus do projeto recai sobre a população e o território diretamente afetados por ele.
Em Tucuruí-PA, criou-se, a partir de 2021, uma nova estrutura de governança local urbana e de gestão de riscos de desastres e segurança de barragens. Através da pressão dos órgãos reguladores (ANEEL e 8º GBM), o empreendedor e a defesa civil municipal criaram o Comitê PAE/PLANCON para planejar e executar as ações e os instrumentos relativos à temática. Esse comitê instituiu um sistema de comando do incidente que envolveu a PMT e outras instituições de defesa, como o Corpo de Bombeiros, na gestão do desastre. Além disso, a sociedade civil tem interface direta com a PMT e a COMPDEC, podendo apresentar demandas que serão discutidas dentro do comitê. A fiscalização das ações dos órgãos é de responsabilidade do MPPA, e a UFPA atua na colaboração técnica e científica.
A avaliação do questionário preenchido pela PMT indicou que a cidade possui problemas referentes à resiliência urbana e, no geral, está em uma situação intermediária em relação à temática. O pilar que teve a melhor avaliação foi o de planejamento urbano e ambiental, e se destacaram os temas “instalações de saúde e educação”, “prevenção” “assentamentos informais” e “preparação e resposta”. Já o pilar com a avaliação mais baixa foi o de infraestrutura resiliente e serviços básicos, sendo os temas com as piores médias: “água, drenagem e saneamento”, “adaptação”, “gestão de resíduos” e “recuperação e reconstrução”.
Alguns pontos que merecem atenção pela baixa pontuação obtida na autoavaliação são: a inexistência de mecanismos de contingência em caso de grande interrupção no fornecimento de energia; um sistema de transporte público que não funciona bem; o tráfego pesado de veículos em períodos de pico; estradas projetadas que não suportam fortes chuvas e inundações; a baixa utilização de dados sobre os riscos naturais e mudanças climáticas no processo de planejamento urbano; e o baixo número de campanhas ou atividades para aumentar a conscientização da população sobre o impacto de desastres e das mudanças climáticas.
Ademais, verificou-se que o planejamento e a gestão municipal de riscos têm contribuído para o estabelecimento de cidades resilientes e sustentáveis em territórios afetados por grandes barragens na Amazônia, mesmo que o conceito não esteja diretamente citado nas ações e metas da administração municipal. Para que sejam alcançadas melhorias, deve-se integrar a política de segurança de barragens à política urbana, sendo necessária a incorporação do conceito de resiliência urbana nos diferentes níveis de governo e em políticas setoriais e/ou integradas, a garantia da participação popular na elaboração de instrumentos urbanos e a integração do planejamento do uso e ocupação do solo à gestão de risco de desastres urbanos.
Declaração de disponibilidade de dados
O conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste artigo está disponível no SciELO DATA e pode ser acessado em https://doi.org/10.48331/SCIELODATA.CSRUOZ.
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