LA UNIÓN EUROPEA COMO NORM SHAPER PARA LA PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD ¹

Resumo

La investigación se basa en las aportaciones de la Unión Europea (UE) como norm shaper en el contexto del Pacto Ecológico Europeo (PEE) y la COP-15 del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB). Se analizan las normas dictadas por la UE que influyen en las decisiones de los Estados miembros y los países extranjeros para examinar el papel de la UE como configuradora de normas en materia ambiental. Se exploran iniciativas soft relativas a la influencia de la UE en la preservación de la biodiversidad globalmente. La metodología utilizada es cualitativa, deductiva y descriptiva. Las conclusiones fueron que la Comisión Europea (CE) se ha mostrado activa en el seguimiento de los avances y retrocesos de la PEE, colmando una laguna anterior. Una de las deficiencias percibidas fue la falta de compromiso de los Estados miembros para cumplir las metas del Pacto. La invasión rusa de Ucrania se considera un factor que frena los planes del Green Deal para lograr la neutralidad climática y contener la pérdida de biodiversidad. Además, la UE es pionera en su Propuesta de Reglamento sobre Restauración de la Naturaleza (PRRN), y se dio cuenta de que las ambiciones de la COP-15 en materia de biodiversidad se ratificaron en la Conferencia. La UE establece normas internacionales de sostenibilidad, siendo una norm shaper en lo relativo al medio ambiente.

Palavras-chave:
biodiversidad; norm shaper; Pacto Ecológico Europeo; Unión Europea

Resumo

A pesquisa parte de quais foram as contribuições da União Europeia (UE) como norm shaper no contexto do Pacto Ecológico Europeu (PEE) e da COP-15 da Convenção da Diversidade Biológica (CDB). São analisadas as normas emanadas pela UE que influenciam as decisões dos Estados-membros e dos países estrangeiros, a fim de examinar o papel da UE como norm shaper em matéria ambiental. Exploram-se iniciativas soft referentes à influência da UE quanto à preservação da biodiversidade globalmente. A metodologia utilizada é qualitativa, dedutiva e descritiva. As conclusões foram de que a Comissão Europeia (CE) tem atuado no monitoramento dos avanços e retrocessos do PEE, preenchendo lacuna de outrora. Uma falha percebida foi a falta de compromisso dos Estados-membros no cumprimento das metas do Pacto. A invasão da Ucrânia pela Rússia é apontada como fator de desaceleração nos planos do Green Deal quanto à neutralidade climática e quanto à contenção da perda de biodiversidade. Há pioneirismo da UE em sua Proposta de Regulamento sobre Restauração da Natureza (PRRN), e percebeu-se que as ambições para a COP-15 da biodiversidade foram ratificadas no âmbito da Conferência. A UE estabelece padrões de sustentabilidade internacionais, sendo uma norm shaper quanto ao meio ambiente.

Palavras-chave:
biodiversidade; norm shaper; Pacto Ecológico Europeu; União Europeia

Resumo

This research starts with the contributions of the European Union (EU) as a norm shaper in the context of the European Green Deal (EGD) and COP-15 of the Convention on Biological Diversity (CBD). The rules issued by the EU that influence the decisions of Member States and foreign countries are analyzed in order to examine the role of the EU as a norm shaper in environmental matters. Soft initiatives concerning the influence of the EU on the preservation of biodiversity globally are explored. The methodology used is qualitative, deductive and descriptive. The conclusions were that the European Commission (EC) acted in monitoring the advances and setbacks of the EGD, filling a gap. A perceived fault was the lack of commitment by Member States to meeting the goals of the EGD. Russia’s invasion in Ukraine is seen as a factor slowing down the Green Deal’s plans for climate neutrality and the containment of biodiversity loss. The EU is pioneering in its Proposal for a Regulation on Nature Restoration (PRNR) and it was noticed that the ambitions for the COP-15 on biodiversity were ratified in the Conference. The EU sets international sustainability standards and is an environmental norm shaper.

Keywords:
biodiversity; European Green Deal; European Union; norm shaper

Introducción

Ante la actual emergencia climática y tantos otros problemas derivados de la nueva Era del Antropoceno, la Unión Europea (UE) se ha erigido en influyente global de las decisiones, una norm shaper, tanto dentro de la Unión como en la escena internacional. Se trata de un fenómeno que se repite en ámbitos muy diversos, como el comercio internacional, pero es especialmente notable en el ámbito ambiental, con sus retos transfronterizos.

Desde 2019, con la puesta en marcha de su Pacto Ecológico Europeo (PPE), la UE, que ya era protagonista en el escenario de la negociación medioambiental, se ha adelantado a otras naciones, dados los ambiciosos objetivos que se ha marcado con ese plan de crecimiento sostenible que es el Pacto.

Con la vista puesta en sus próximos movimientos, la UE se ha convertido en un asiduo regulador de los conflictos relacionados con el medio ambiente, emitiendo comunicados, reglamentos y directivas para atar sus objetivos con más fuerza, influyendo en otras naciones para que hagan lo mismo como resultado de su proactividad, o exigiendo ciertas normas de sostenibilidad que deben aplicar esos países, en una sutil demanda de cambios de comportamiento.

La cuestión de la pérdida de biodiversidad desempeña un papel fundamental en esta investigación, ya que es una grave consecuencia de las actitudes humanas en el Antropoceno. Los cambios climáticos, resultado de esas causas antropogénicas, son un catalizador de la extinción masiva, y sin vida, sin el papel esencial de cada especie para el buen funcionamiento del ecosistema, los ecosistemas no sobrevivirán. Sin ellos, la vida se pierde. La parte influye en el todo, y el todo influye en la parte, en una cadena cíclica.

Teniendo en cuenta lo anterior, esta investigación se basa en la cuestión de cuáles son las contribuciones y las posibles influencias de la UE en la preservación del medio ambiente, especialmente en la protección de la biodiversidad, teniendo en cuenta el contexto de la PEE. En primer lugar, se centrará en lo que se ha publicado en el ámbito del PEE, evaluando algunos de los programas, documentos y financiación creados para cumplir los objetivos del Green Deal. En lo que sigue, se analizan las probabilidades de que la UE influya en las negociaciones del nuevo acuerdo mundial sobre biodiversidad, elaborado en Montreal durante la Conferencia de las Partes (COP) 15 del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB). La influencia de la UE en la toma de decisiones a escala internacional y su papel como norm shaper en las negociaciones sobre biodiversidad se analizarán en la segunda parte de este artículo.

La metodología utilizada es cualitativa, deductiva y descriptiva, utilizando la técnica del análisis bibliográfico y documental.

1 Las posibles contribuciones del Pacto Ecológico Europeo a un cambio sistémico para la sostenibilidad de la biodiversidad global

Cabe señalar que, en los últimos años, la Comisión Europea (CE), órgano ejecutivo de la UE, ha cambiado en cierta medida su papel de gestor administrativo para actuar cada vez más en la política. La arquitectura institucional generada por el proceso de formación de la UE dio lugar a extensas negociaciones intergubernamentales, que crearon un grado de autoridad política sin precedentes más allá de los Estados nación, lo que es un indicio de su influencia como norm shaper ( ZÜRN, 2018). Según algunos informes, la Comisión ha sido una policy shaper por vigilancia, ya que ha tenido que pedir a los Estados miembros, de forma soft, a los Estados miembros que elaboren normas con cierta periodicidad, la CE acaba utilizando elementos que se han denominado harder soft governance ( KNODT; RINGEL, 2018).

La competitividad de la UE, unida a su capacidad de innovación y al poder militar de sus Estados miembros, le permite desempeñar un papel destacado en diversos ámbitos, como la economía y el medio ambiente. La normativa de la UE crea referencias internacionales que se utilizan en las relaciones entre entidades públicas y privadas, tanto internas como externas. Así, la CE ha demostrado un papel activo en la conducción de la regulación de las normas, asumiendo competencias que normalmente eran responsabilidad de los Estados miembros. Tal es el caso de la política comercial, la lucha contra el cambio climático y la protección del medio ambiente. Además, el peso político del Consejo y del Parlamento Europeo, así como de la sociedad civil, debe destacarse en las decisiones sobre asuntos comunes a todos los países involucrados ( VARGAS, 2019).

El régimen de las Naciones Unidas (ONU) ha sido crucial para la prominencia de la UE como norm shaper global, y es de dominio público que la UE ha defendido el sistema de la ONU y, a través de algunos programas “onusianos”, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), demuestra su capacidad para inspirar nuevos comportamientos en el orden mundial, haciendo hincapié en cuestiones como el cambio climático y el desarrollo sostenible ( VARGAS, 2019).

Es precisamente en el contexto de la sostenibilidad donde la UE está ganando cada vez más influencia política en la escena internacional. Con el lanzamiento en 2019 de su Pacto Ecológico Europeo – PEE ( EUROPEIA COMMISSION, 2019), y siendo ésta una de las prioridades de la CE, la UE ha mantenido una ambiciosa agenda ambiental orientada al cambio sistémico, difundiendo numerosas iniciativas para mitigar la crisis climática y la pérdida de biodiversidad a través de diversos organismos e instituciones. Desde entonces, los responsables políticos se han afanado por hacer realidad los compromisos adquiridos en el Green Deal. En la actualidad, existen diversas estrategias y normas, como el marco de la Ley Europea del Clima, la Estrategia de Biodiversidad para 2030 ( EUROPEIA COMMISSION, 2020), el Programa Think 2030 ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022), el paquete Fit for 55 ( EUROPEAN UNION, 2023) – una colección de propuestas políticas destinadas a alinear la agenda climática de la UE con el objetivo de reducir las emisiones de GEI en al menos un 55% para 2030. Además, la CE elaboró en junio medidas para proteger la biodiversidad y restaurar los ecosistemas en la Propuesta de Reglamento de Restauración de la Naturaleza – PRRN ( EUROPEAN COMMISSION, 2022a) en junio, la primera de su tipo a esa escala ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022).

En las dos últimas décadas, la UE se ha convertido en el líder indiscutible de la política medioambiental internacional. Puede observarse que se pasó de EE.UU. como líder medioambiental mundial en los años 70 y 80 a un estado obstruccionista en los 90, pero el liderazgo europeo emergente no se debió únicamente a la inercia de EE.UU. o de otros países. Así, en la década de 2000, la UE surgió como el nuevo líder mundial de la agenda ambiental ( KELEMEN, 2009).

Como consecuencia, la UE empezó a hacer hincapié en la creciente importancia de la relación entre sus políticas internas y externas, ya que la actuación en la política local generaba naturalmente una mayor actividad externa ( EUROPEAN COMMISSION, 2006). Actualmente, se trata de un planteamiento estratégico de la UE y su base jurídica puede verse en la Parte 3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea – TFUE ( EUROPEIA COMMISSION, 2016). Basándose en esas disposiciones y en la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), la UE ha añadido competencias externas a ámbitos que antes eran internos ( COSTA, 2020), lo que se ha reflejado en políticas como el PEE.

Los esfuerzos de la UE por “globalizar” la normativa ambiental son el resultado de los efectos combinados de la política nacional y la competencia reguladora internacional. Fue el interés competitivo de la UE por apoyar acuerdos internacionales lo que provocó presiones para que otras jurisdicciones adoptaran la misma normativa ambiental que la UE. Al promover tratados que difundían internacionalmente las normas ambientales de la UE, ésta también acababa legitimando sus normas y protegiéndolas frente a impugnaciones legales de organismos mundiales ( KELEMEN, 2009).

El PEE es la estrategia a largo plazo de la UE para lograr un crecimiento más sostenible. Incluye una serie de temas e iniciativas de muy diverso alcance y ámbito mundial, ya que en muchos casos las normas que establece se reflejan en el comportamiento de otras naciones. Dentro de las limitaciones de un artículo científico, el objetivo es analizar sólo algunas de las actividades más recientes relacionadas con la protección de la biodiversidad en el contexto del Green Deal.

Con el PEE y su objetivo de neutralidad climática para 2050, la UE ha aumentado su credibilidad al poder hablar con una sola voz en la escena internacional y ejercer así un liderazgo climático, convirtiéndose en protagonista del Acuerdo de París. La UE ha afianzado su liderazgo en diplomacia ambiental y climática, impulsando a través de una harder soft governance, normas de protección interna y externa, e impactando en las empresas con sus políticas ambientales. De hecho, dado el carácter transnacional de sus cuestiones, los objetivos ambientales se han integrado en otras políticas de la UE y en otras estructuras de cooperación exterior. Ante el reto del cambio climático (deforestación, pérdida de biodiversidad, destrucción de la capa de ozono, subida del nivel del mar, etc.), la UE ha desarrollado en las dos últimas décadas “el régimen regional de protección del medio ambiente más completo del mundo” ( COSTA, 2020, p. 214–215). Al negociar acuerdos con terceros países, se incorporan cláusulas ambientales en esos otros países en un intento de acercarse a la UE y aumentar el grado de cooperación.

En cuanto al alcance del PEE, se señaló que solo recientemente la CE ha comenzado a supervisar los avances en los objetivos de 2030 y los objetivos ambientales y climáticos de 2050, abarcando un conjunto de 26 indicadores principales, incluidos índices sobre mitigación y adaptación al cambio climático, biodiversidad y economía circular. Aunque el primero informe de ese tipo no está previsto hasta 2024, esa estructura de seguimiento llena el vacío existente, obligando a la CE a aclarar los avances en los objetivos del Pacto Verde ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022). La fiabilidad de la UE depende de un control efectivo de lo que se ha hecho en el marco del Pacto, pues de lo contrario, se socavarán sus propuestas y la buena gobernanza a escala mundial.

Un ejemplo de iniciativa que convierte a Europa en una destacada norms shaper es el Programa Think 2030, una plataforma multistakeholder que elabora ideas y soluciones científicas acordes con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para una aplicación coherente del PEE. Lanzado en 2018, se trata de un programa vinculado al Institute for European Environmental Policy (IEEP), en el que participan expertos europeos en políticas procedentes de think tanks, la sociedad civil y los sectores público y privado, centrado en la elaboración de recomendaciones políticas pertinentes con el fin de encontrar respuestas para una Europa más sostenible. La plataforma se reúne cada dos años en una conferencia de alto nivel, que suele tener lugar en el país que ostenta la presidencia rotatoria del Consejo de la UE, con el apoyo del miembro de Think Sustainable Europe con sede en aquel país ( IEEP, 2023). El hecho de que establezca recomendaciones políticas convierte a ese programa en un ejemplo típico de cómo la UE ha difundido sus ideas por todo el mundo, ya sea oficialmente, a través de representantes gubernamentales, o extraoficialmente, mediante actitudes como la dicha.

El dicho programa ha lanzado recientemente uno de sus productos, el European Green Deal Barometer ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022), en que se identifican los obstáculos y las oportunidades para la aplicación del PEE, se analizan las negociaciones en curso en el proceso legislativo, así como el impacto de la guerra en Ucrania y el aumento de los precios de la energía, proyectando una visión de la situación del PEE. Durante la investigación se puso de manifiesto la riqueza de detalles que proporciona el Barómetro del PEE, y que se analiza a continuación.

1.1 Barómetro del Pacto Ecológico Europeo: ¿Ha resistido la UE a la presión de sus compromisos?

El Barómetro del PEE suele ser elaborado por más de 300 expertos en sostenibilidad, que comentan los obstáculos y las oportunidades para aplicar el PEE, lo que se complementa con el seguimiento existente en diversos ámbitos. En él, la CE hace un seguimiento de los principales indicadores de progreso en las metas ambientales y climáticas del Green Deal. Alineados con el seguimiento, los resultados identificados pueden ayudar a formular las políticas adecuadas para una actuación más eficaz, lo que convierte al Barómetro en un documento base para la gestión pública interna y la toma de decisiones en política exterior ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022). Por eso, conviene investigar qué contiene el Barómetro, ya que el objetivo es analizar cómo contribuye el PEE a que la UE sea una norm shaper global.

Se señaló que la difusión de conocimientos sobre el PEE es esencial para que la sociedad civil participe en el seguimiento de los compromisos adquiridos en el ámbito del PEE. Contar con una red sólida de partes interesadas y defender la agenda del Green Deal es fundamental para su implementación. En las dos ediciones del Barómetro se ha detectado una constante falta de compromiso por parte de los Estados miembros, siendo éste el mayor obstáculo para la aplicación del Pacto. Durante la investigación para el Barómetro, resultó difícil acceder a expertos nacionales, lo que en sí mismo, demuestra una cierta falta de interés en la colaboración sobre el Green Deal ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022). Un obstáculo para la realización del Pacto es también una dificultad para la estrategia de la UE de ser líder en términos de sostenibilidad.

El Barómetro muestra que los expertos en sostenibilidad están perdiendo la confianza en la capacidad de las instituciones de la UE para aplicar el Green Deal antes de 2024 y reducir las emisiones de GEI en al menos un 55% antes de 2030. El Parlamento Europeo y el Consejo de la UE intentan ponerse de acuerdo sobre multitud de propuestas y plasmar el Pacto Verde en un conjunto concreto de leyes. Mientras tanto, se ha puesto de manifiesto que existe una regresión en cada una de las áreas temáticas del PEE entre los puntos óptimos divulgados por la ciencia ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022).

Desde el momento en que el programa se propone sugerir políticas relacionadas con la PEE, genera una expectativa de actuación para los Estados receptores de normas y documentos, los norm takers, creando así un ciclo de influencia en el que la UE, como emisora de normas, queda en una posición de ventaja, al poder establecer criterios, valores y principios a seguir por los demás implicados en ese proceso de intercambio.

Además, el Barómetro incluye un apartado específico sobre la restauración de los ecosistemas de la UE a través de la aplicación de la Propuesta de Reglamento de Restauración de la Naturaleza (PRRN), lo que se traduce en un avance nulo o limitado hacia los objetivos y compromisos de la Estrategia de Biodiversidad para 2030 (Ebio). Cabe esperar que las disposiciones de la Propuesta se apliquen eficazmente, evitando una mayor degradación de los ecosistemas. Para ello es necesaria una gobernanza adecuada de la biodiversidad, ya que la restauración de la naturaleza proporciona otros beneficios y la realización de muchos objetivos políticos de la UE. Por tanto, los Estados miembros deben garantizar la implicación de todas las partes interesadas en los planes nacionales de restauración, así como la participación ciudadana. La nueva Ley de Restauración de la Naturaleza debe redactarse de forma que permita a la Comisión y al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) emprender acciones legales contra los Estados miembros que incumplan sus obligaciones. Por lo tanto, la nueva Ley debe establecer objetivos mensurables para que los Estados miembros especifiquen cómo se verificará su cumplimiento ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022).

Además, los Estados miembros deberían esforzarse por desarrollar un trabajo técnico junto con la CE para la aplicación satisfactoria del nuevo Reglamento, estableciendo métodos comunes para evaluar el estado de los hábitats, especialmente los no cubiertos por la Directiva Hábitats ( EUROPEIA COMMISSION, 1992), con el fin de alcanzar objetivos cuantitativos de restauración para 2030 y lograr el objetivo de restaurar todos los ecosistemas de la UE que necesiten reparación para 2050 ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022).

Lo que se entiende es un intento constante por parte de la UE de desarrollar su poder civil y normativo en la escena mundial, promoviendo medidas multilaterales destinadas a salvaguardar una amplia gama de normas, incluidas las ambientales. En lugar de dejar que la política medioambiental se dejara llevar por las presiones del proceso natural de globalización, la UE aplicó estratégicamente criterios diseñados para extender sus normas de sostenibilidad a otras jurisdicciones. El liderazgo de la UE en la gobernanza ambiental mundial se ha debido a múltiples factores, entre ellos las reformas jurídicas y políticas y el compromiso de la UE con una política económica exterior común, que le ha permitido lograr coherencia en la agenda ambiental, que por su propia naturaleza requiere soluciones multilaterales. Además, el comportamiento insostenible de EE.UU. también facilitó el protagonismo europeo ( KELEMEN, 2009).

1.2 La invasión de Ucrania como retraso a los objetivos europeos

Un elemento que ha retrasado todos los objetivos europeos es la invasión de Ucrania por Rusia. Todo periodo de guerra es un momento de inestabilidad política, y eso retrasa la toma de decisiones. El evento “ Russia’s war in Ukraine: Why doubling down on the Green Deal is the best strategy”, organizado durante la Semana Verde de la UE, analizó el impacto de la guerra en Ucrania en la aplicación del Pacto Ecológico Europeo (PEE). Teniendo en cuenta el último informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), si el mundo no toma medidas para reducir las emisiones de GEI, superará inevitablemente los 1,5 °C de calentamiento global. Con la UE empezando a sentir las consecuencias de la guerra en Ucrania, se espera que el bloque redoble sus esfuerzos en los objetivos del PEE. No obstante, se considera que el PEE es la respuesta a la crisis ambiental y el camino que debe seguir la UE para acelerar una transición ecológica sistémica y contribuir a limitar el calentamiento global a 1,5 °C. Sin embargo, es imperativo que los gobiernos no se limiten a soluciones a corto plazo que obstaculicen el cambio a largo plazo, así como la vigilancia por parte de las naciones extranjeras de los compromisos ambientales adquiridos por la UE ( IEEP 2022).

Se ha visto que la Comisión ha presentado un número impresionante de propuestas desde el inicio del Green Deal, lo que demuestra que su agenda verde ha sobrevivido a la pandemia de Covid-19, siendo la guerra de Ucrania su segunda prueba de resistencia. La guerra debe cambiar los caminos a seguir en algunos ámbitos del Pacto, y los responsables de la toma de decisiones deben pensar en nuevas respuestas a largo plazo. La difícil tarea de mantener unos objetivos ambiciosos para 2030 y 2050 sigue pendiente, en contraste con el aumento vertiginoso de los precios debido a la inflación general. Quedan unos dos años para que lleguen los próximos mandatos en la Comisión Europea y el Parlamento, y depende principalmente del Parlamento y el Consejo mantener el alto nivel de los objetivos del Pacto ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022). Es evidente que todo el tema tiene que ver con la política y la diplomacia, por lo que hay que tener en cuenta que muchos de los puntos tratados pueden relativizarse a la luz de las nuevas circunstancias políticas.

1.3 Europa como norm shaper a través de la financiación

La protección del medio ambiente en Europa no sólo depende de la buena voluntad política, sino también de una buena gestión financiera y de la ayuda económica exterior. Una financiación adecuada y segura es un requisito previo para aplicar con éxito el próximo Reglamento regulador de la restauración de la naturaleza. Los Estados miembros deben aprovechar todas las oportunidades disponibles para financiar acciones de restauración a través de los fondos de la UE y en el periodo de programación financiera ( CASERT; BAS-DESFOSSEZ, 2022).

Además, el Fondo Internacional para la Protección de los Animales y su Hábitat (IFAW) y otras organizaciones conservacionistas, como Wildlife Conservation Society, Conservation International, Birdlife International, Wetlands International y The Nature Conservancy, entre otras, escribieron una carta abierta al vicepresidente ejecutivo de la UE en la que pedían que la UE liderara las negociaciones sobre el acuerdo relativo a un sólido objetivo financiero mundial en apoyo de la biodiversidad. Esas organizaciones expresaron su apoyo al planteamiento que la UE ha adoptado en las últimas décadas para luchar contra la degradación del medio ambiente y la pérdida de biodiversidad a escala mundial. Se señaló que las inversiones realizadas han reportado importantes beneficios a las comunidades locales, creando puestos de trabajo y oportunidades económicas, especialmente para las mujeres y los jóvenes. La iniciativa de esas organizaciones internacionales demuestra lo influyente que ha sido el planteamiento de la UE bajo el amparo del Pacto Ecológico. Ebio, piedra angular del PEE, marcó un antes y un después en la lucha contra la crisis de la biodiversidad. Sin embargo, la estrategia sigue siendo muy genérica y vaga en cuanto a la puesta en marcha de acciones eficaces para la conservación de las especies, lo que resulta alarmante dada la urgencia que exige la crisis, sobre todo en el Sur global, donde el bienestar económico y social y la resiliencia de las comunidades están directamente vinculados a la salud del ecosistema. Las cuestiones ambientales deben abordarse de forma holística para que los esfuerzos de la UE no sean en vano ( IFAW, 2020).

El papel de la UE en la financiación de la biodiversidad es especialmente importante en estos momentos y ha cobrado impulso recientemente en la COP-15 del CDB, que fijó objetivos mundiales para la biodiversidad y abordó la financiación correspondiente, en particular la adecuación de los flujos financieros a las demandas de la naturaleza, así como el fomento de inversiones sostenibles ( UN, 2023a). Las finanzas ocuparon un lugar central en los debates de la COP-15. El sector financiero desempeñó un papel importante en las negociaciones, sobre todo en lo que se refiere a la cantidad de dinero que los países desarrollados deben enviar a los países en desarrollo para hacer frente a la pérdida de biodiversidad. Se solicitó que el Global Environment Facility creara un fondo fiduciario especial – el Global Biodiversity Framework Fund (GBFF) – para garantizar un flujo adecuado de fondos ( UN, 2023b).

Por lo tanto, se puede ver que la UE, en su actuación como norm shaper, es un facilitador de un fuerte objetivo financiero para apoyar la biodiversidad globalmente. Se considera que un objetivo razonable para la UE sería destinar un 10% a la biodiversidad en el marco del nuevo Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (NDICI), y dicho porcentaje estaría en consonancia con la petición del Parlamento Europeo de que el 15% de los fondos del NDICI se dediquen al medio ambiente, la biodiversidad y la lucha contra la desertificación ( IFAW, 2020).

Incluso antes de la COP-15, se habían anunciado nuevas iniciativas en el evento “Countdown to CBD COP15: Landmark Leaders Event for a Nature Positive World”, organizado por la High Ambition Coalition for Nature and People (HAC N&P), entre las que se incluían: 0.870 millones de euros en nuevos fondos del gobierno alemán; un plan de 10 puntos para financiar la biodiversidad, respaldado inicialmente por 16 países, incluida la UE; y la próxima fase del HAC N&P, apoyando la protección de al menos el 30% de la tierra y el océano a nivel mundial. En el acto también se aprobó la Promesa de los Líderes por la Naturaleza, que refleja el compromiso internacional de frenar la pérdida de biodiversidad para 2030 y aborda la emergencia planetaria ( IEEP 2022).

Además de cuatro objetivos más amplios, el GBF también presenta 23 metas que deben alcanzarse para 2030, entre las que se incluyen los objetivos financieros de: eliminar gradualmente o reformar las subvenciones que perjudican a la biodiversidad en al menos 500.000 millones de dólares anuales, al tiempo que se aumentan los incentivos positivos para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad; movilizar, al menos 200.000 millones de dólares al año de fuentes públicas y privadas para la financiación relacionada con la biodiversidad; aumentar los flujos financieros internacionales de los países desarrollados a los países en desarrollo hasta al menos 30.000 millones de dólares al año; exigir a las empresas transnacionales y a las instituciones financieras que controlen, evalúen y divulguen de forma transparente los riesgos e impactos sobre la biodiversidad a través de sus operaciones, carteras, suministros y cadenas de valor ( UN, 2023b).

La financiación es uno de los puntos más importantes del nuevo acuerdo mundial sobre biodiversidad, y ha suscitado propuestas para aumentar los fondos destinados a los países en desarrollo, lo que en su día fue un punto de discordia en las negociaciones ( UN, 2023b). El poder económico es un vector de influencia para los países europeos en ésta y otras cuestiones, porque los países a los que Europa envía fondos se convierten en sus aliados políticos y entran dentro del espectro de control europeo. En ese sentido, es importante analizar, además de la cuestión de la financiación, en qué otros puntos relevantes la UE está a la cabeza en materia de protección de la biodiversidad.

2 Posibilidades de que la UE influya en las negociaciones sobre biodiversidad de la COP-15

Mantener el multilateralismo ha sido siempre una prioridad para la UE, que ha asumido la responsabilidad de crear un sistema multilateral en un entorno complejo, con la idealización de la gobernanza mundial de forma cooperativa. Se piensa que eso puede ser un reflejo de las decisiones democráticas, transparentes e inclusivas adoptadas por la UE para lograr resoluciones sostenibles. De ese razonamiento, se desprende la importancia de fomentar las asociaciones para lograr conformidad, armonía y estabilidad en las decisiones colectivas ( COSTA, 2020). La estrategia europea se manifiesta en sus relaciones internacionales, pero aquí se analizó sus movimientos en torno a la COP-15 del CDB, la mayor conferencia sobre biodiversidad en una década.

En el citado acto organizado por HAC N&P antes de la conferencia mundial, la UE reforzó su intención de redoblar esfuerzos para establecer un ambicioso acuerdo global en la COP-15 sobre Biodiversidad con el fin de revertir la pérdida masiva de especies. A la reunión asistieron presidentes y primeros ministros, así como dirigentes de comunidades indígenas, ONG, responsables financieros y representantes de la sociedad civil, todos ellos tratando de presionar a las autoridades responsables para que adopten medidas que resulten eficaces para proteger las especies y mitigar el cambio climático resultante. Desde que el nuevo acuerdo mundial sobre biodiversidad empezó a abrirse paso en la agenda de los debates internacionales, ya se ha hecho patente la necesidad de adoptar un acuerdo mundial audaz que contribuya realmente al mantenimiento de los ecosistemas, con metas y objetivos mensurables, un sistema de seguimiento justo y una amplia financiación procedente de diversas fuentes. En esa oportunidad, las declaraciones de la Presidente de la CE, Ursula von der Leyen, mostraron que Europa estaba dispuesta a avanzar ambiciosamente en las negociaciones. Sin embargo, las medidas que se deriven del nuevo pacto deben ser adoptadas conjuntamente por los países, y todos deben hacer lo que haya que hacer de forma inmediata y urgentemente. La Comisión Europea, ya sea a través de sus acciones e iniciativas, o de sus declaraciones y compromisos, muestra su intención de invertir la pérdida de biodiversidad, demostrando ser un verdadero influenciador de decisiones y normas, es decir, una norm shaper ( EUROPEAN COMMISSION, 2022c).

En el contexto del PEE, se señaló que, como parte de Ebio, la CE, el Parlamento Europeo y los Estados miembros se han comprometido a establecer un alto nivel de ambición para la UE y a motivar compromisos globales en favor de la sostenibilidad. La UE se muestra como un líder dentro del nuevo marco global post-2020, y también debe determinar acciones externas para dar a conocer y cumplir lo que ambiciona. Para garantizar tal liderazgo europeo en la escena internacional de la biodiversidad, la CE ha previsto varias acciones, como: una propuesta para endurecer aún más las normas sobre el comercio de marfil en la UE; la negociación de un ambicioso acuerdo sobre la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de las jurisdicciones nacionales y en tres vastas Áreas Marinas Protegidas del Océano Antártico a partir de 2020; la evaluación del impacto de los acuerdos comerciales sobre la biodiversidad, con un seguimiento cuando sea necesario; medidas para evitar o minimizar la comercialización en la UE de productos asociados a la deforestación o la degradación forestal; la revisión del Plan de Acción de la UE contra el tráfico de especies silvestres; la iniciativa NaturAfrica, cuyo objetivo es proteger la fauna y los ecosistemas clave; y una negociación ambiciosa y firme sobre el acuerdo de biodiversidad en la 15ª COP del Convenio sobre Diversidad Biológica. Con respecto a este último programa, se puede observar que la participación firme y ambiciosa de la UE en la COP-15, de hecho, ocurrió ( EUROPEIA COMMISSION, 2021).

Siguiendo con las cartas que la UE ha llevado a la mesa de negociaciones de la COP-15, es sabido que lo que está en juego es la vida misma en la Tierra tal y como la se conoce. Se trata de salvar los sistemas que sostienen la vida, dado que sólo una biodiversidad sana proporciona salud a las personas y seguridad alimentaria e hídrica, además de que las especies son colaboradoras en la lucha contra el cambio climático. La CE estableció como objetivo general de la UE en la COP-15 que todas las partes acuerden un marco ambicioso de biodiversidad para detener la pérdida de especies, declarando que la UE defiende objetivos y metas mensurables para proteger al menos el 30% de la tierra y los océanos para 2030; Restauración de 3.000 millones de hectáreas de tierras y océanos; lucha contra la extinción de especies de origen humano; agricultura, silvicultura y pesca sostenibles; lucha contra los factores causantes de la pérdida de biodiversidad, como los pesticidas, las especies exóticas invasoras y los plásticos; el refuerzo de los vínculos entre biodiversidad y acción por el clima, con soluciones basadas en la naturaleza. Tales objetivos requieren seguimiento y revisión, así como una mayor financiación de todas las fuentes – públicas y privadas, nacionales e internacionales ( EUROPEAN COMMISSION, 2022a).

Puede decirse que la UE logró sus objetivos en las negociaciones de la COP-15, dado que el nuevo acuerdo mundial establece cuatro objetivos globales generales para proteger la naturaleza, a saber: detener la extinción de especies inducida por el hombre y reducir la tasa de extinción de todas las especies diez veces para 2050; el uso y la gestión sostenibles de la biodiversidad para garantizar que se valoran, mantienen y mejoran las contribuciones de la naturaleza a las personas; el reparto equitativo de los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos y de la información secuencial digital de estos; y que los medios adecuados para la aplicación del GBF sean accesibles a todas las partes, especialmente a los países menos desarrollados y a los pequeños Estados insulares en desarrollo ( UN, 2023b). Tales objetivos están en consonancia con los objetivos de protección ambiental de Europa, especialmente al PEE.

Por lo tanto, puede verse que la UE ha ejercido una buena influencia internacional a través de ejemplos de iniciativas encaminadas a proteger la biodiversidad. En el contexto del Ebio, la UE se ha fijado objetivos acordes con el nuevo acuerdo mundial, por ejemplo: plantar 3.000 millones de árboles más; reducir el uso de pesticidas en un 50%; desbloquear al menos € 20.000 millones al año para la biodiversidad; conseguir que el 25% de las tierras agrícolas de la UE sean ecológicas. Además, existe el compromiso de proteger: 1.700 especies animales y vegetales amenazadas; 200 tipos de hábitats; el 18% de las tierras de la UE; el 9% de los mares de la UE bajo Natura 2000; el 30% de todas las tierras y mares para 2030. Además, la UE duplicará su financiación exterior para la biodiversidad, apoyará más de 145 parques naturales y zonas protegidas en África y contribuirá a completar 8.000 km de la Gran Muralla Verde a través de África para luchar contra la desertización y la degradación de los ecosistemas. Todo ello es valorado positivamente por la comunidad internacional, y las citadas iniciativas acaban influyendo en otras similares en todo el mundo, situando a Europa como centro de irradiación normativa para la protección del medio ambiente ( EUROPEAN COMMISSION, 2022a).

Conclusión

La UE está ganando cada vez más terreno como norm shaper global en el tema de la biodiversidad, dadas las diversas iniciativas y acciones que se han dado a conocer, especialmente en el ámbito del PEE.

Las normas emitidas por la UE son generalmente soft, pero es posible ver elementos de una harder soft governance, que incluiría normas sin poder coercitivo, pero con un mayor grado de influencia en la gobernanza. Así, se establece una norma internacional más rigurosa y ambiciosa para la protección ambiental.

El PEE ha sido, por tanto, el telón de fondo estratégico de la influencia europea en la escena internacional, ya que, a través de sus múltiples ámbitos de actividad, la UE ha conseguido pulverizar sus ideas, costumbres y deseos en la comunidad mundial.

La UE se ha erigido como líder de la gobernanza ambiental global y, por consiguiente, de la gobernanza de la biodiversidad. Eso se ha debido, entre otras cosas, a su política interna de sostenibilidad, que se ha reflejado en su política exterior. De ese modo, la globalización de la reglamentación ambiental por parte de la UE se ha convertido en un planteamiento estratégico para compartir sus objetivos en todo el mundo.

Se observó que, a través de la PEE y otras acciones, la UE ha actuado como una gobernanza blanda más dura, estableciendo altos niveles de protección ambiental, aunque mediante normas no coercitivas. Cuando negocia con otros países, la UE consigue que incorporen las normas ambientales que establece, dada la necesidad de cooperación.

Del análisis documental, se observó que la Comisión Europea (CE) sólo ha empezado a supervisar recientemente el progreso de los objetivos para 2030 y 2050. A pesar del retraso, tal hecho será beneficioso para supervisar los avances y retrocesos del Pacto, colmando una laguna existente. El seguimiento de las acciones es fundamental para mantener la credibilidad de la UE ante la comunidad internacional.

Entre las iniciativas más destacadas, el programa Think 2030, del IEEP, que ha publicado la edición 2022 del Barómetro del PEE. Ese Barómetro hace balance de lo que ya se ha conseguido en cada uno de los ámbitos de actuación del Pacto.

Se comprobó la importancia del Barómetro para el análisis y seguimiento de los distintos indicadores del Green Deal, lo que resulta de gran valor para formular políticas más eficaces y, en consecuencia, contribuir a la posición de la UE como influyente en la normativa global.

Uno de los problemas encontrados fue la insistente falta de compromiso de los Estados miembros, así como la dificultad de acceder a expertos nacionales para verificar la información. A fin de crear una mayor integración y estabilidad dentro de la Unión, la CE debe abordar ese obstáculo, lo que reforzaría su papel como norm shaper.

Se destacó el papel pionero de la UE con su PRRN a través de su Ebio, justificando con esos documentos y muchos otros por qué la UE puede ser considerada un regulador que otros países deben seguir.

Se constató que la UE ha logrado difundir sus normas sostenibles a otras naciones, siendo un líder, una norm shaper, en materia de medio ambiente y biodiversidad.

Cabe considerar que la invasión de Ucrania por parte de Rusia es un acontecimiento que repercute en la consecución de los objetivos del PEE y, sin duda, en la protección de la biodiversidad. En ese sentido, es necesario que la UE se mantenga firme en su objetivo de neutralidad climática y que la comunidad internacional preste atención al cumplimiento por parte de la UE de los objetivos establecidos en el Pacto.

Otro punto sensible, que se puso de relieve en las negociaciones de la COP-15, es la cuestión de la financiación, que el PRRN debe abordar de manera enfática. Sin embargo, en el PEE de Ebio, ese punto seguía siendo vago e impreciso. Tal laguna debe ser mejorada en el Reglamento que está a punto de entrar en vigor y que ya ha sido superada en el nuevo acuerdo global sobre biodiversidad.

Se puso de manifiesto que ya se estaban celebrando varios actos relacionados con la COP-15 en vísperas de su celebración, entre ellos la ” Countdown to CBD COP15: Landmark Leaders Event for a Nature Positive World”, cuyo objetivo era precisamente movilizar esfuerzos para que las negociaciones sobre el nuevo acuerdo fueran lo mejor posible. En esa ocasión, la UE ratificó su intención de negociar de forma ambiciosa, con objetivos verificables, perfilándose como un actor influence en la protección de la biodiversidad en la escena mundial, incluso a través de documentos ya publicados, como la Ebio del PEE, y de numerosas acciones divulgadas por la CE.

Las ambiciones europeas para la COP-15 se vieron confirmadas por lo establecido en el nuevo acuerdo global. En la COP-15 se definió un marco de objetivos equitativo y global, acompañado del establecimiento de los recursos necesarios para la implementación. La Conferencia consideró que los objetivos eran suficientemente claros para hacer frente a la sobreexplotación de los recursos naturales, la contaminación y las prácticas agrícolas insostenibles. Hubo una victoria por la mención de un plan para salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas y reconocer sus contribuciones como guardianes de la naturaleza ( UN, 2023a). La COP-15 finalizó con un histórico acuerdo mundial sobre biodiversidad, el Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework (GBF), cuyo objetivo general es reducir la pérdida de biodiversidad, restaurar los ecosistemas y proteger los derechos de los indígenas. Cabe preguntarse si el acuerdo debería haber sido aún más ambicioso, y esta pregunta sirve como posible punto de partida para futuras investigaciones sobre el tema.

• Cómo citar este artículo (ABNT):

  MONT’ALVERNE, T. F.; LIMA, M. C. G. V. A. La Unión Europea como norm shaper para la protección de la biodiversidad. Veredas do Direito, Belo Horizonte, v. 20, e202569, 2023. Disponible en: http://www.domhelder.edu.br/revista/index.php/veredas/article/view/2569. Acceso: día de mes. año.

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Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  27 Nov 2023
• Fecha del número
  2023

Histórico

• Recibido
  15 Mayo 2023
• Acepto
  20 Set 2023