A RELAÇÃO ENTRE O DESMONTE DA POLÍTICA NACIONAL DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL E AS POLÍTICAS AMBIENTAIS

Resumo

Diante do desmonte da política ambiental brasileira realizada no governo do ex-presidente Jair Messias Bolsonaro, este artigo busca estabelecer relações entre os desmantelamentos realizados em outra política pública, a Política Nacional de Participação Social (PNPS). A participação tem como objetivo assegurar à sociedade civil a equidade na decisão das políticas públicas e o controle social do Estado. Com o desmonte da PNPS, muitas instituições participativas foram limitadas, incluindo os conselhos ligados à questão ambiental. Este trabalho realizou uma análise institucional nas normas e documentos que regem três conselhos: o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) e o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente. Esses conselhos foram alterados no ano de 2019, por meio do Decreto n. 9.806/2019, do Decreto n. 10.000/2019 e do Decreto n. 10.224/2020. Os dados demonstraram que ocorreram muitas supressões no número de representantes desses conselhos, principalmente dos representantes da sociedade civil, observados no CONAMA e no CNRH, ao passo que no Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente a representação da sociedade civil foi extinta em sua totalidade. Assim, tanto a paridade quanto a pluralidade dos conselhos foram suprimidas dessas instituições.

Palavras-chave:
conselhos; instituições participativas; meio ambiente; participação

Abstract

This article aims to establish relationships between the dismantling of the Política Nacional de Participação Social (PNPS – National Policy for Social Participation) and Brazilian environmental policies. Participation aims to ensure a civil society equity in political decision-making and social control of State. However, with the dismantling of the PNPS, many participating institutions are being limited, including the environmental management councils. This article conducted an institutional analysis within three councils: the Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA – National Environmental Council), Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH – National Resources Council), and the Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente (Deliberative Council of the National Environmental Fund). These councils were changed in 2019, through the Decree n. 9,806/2019, the Decree n. 10,000/2019 and the Decree n. 10.224/2020. The data show that important numerous civil society representations were excluded from CONAMA and CNRH. In the Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente, civil society representations were completely eliminated. In this context, parity and plurality were suppressed from these councils.

Keywords:
councils; environment; participation; participatory institutions

Resumen

Frente al desmantelamiento de la política ambiental brasileña bajo el mandato del expresidente Jair Messias Bolsonaro, este artículo busca establecer vínculos entre el desmantelamiento de otra política pública, la Política Nacional de Participación Social (PNPS). El objetivo de la participación es garantizar que la sociedad civil participe en pie de igualdad en las decisiones de política pública y control social del Estado. Con el desmantelamiento de la PNPS, muchas instituciones participativas quedaron limitadas, incluidos los consejos vinculados a cuestiones ambientales. Este trabajo realizó un análisis institucional de las normas y documentos que rigen tres consejos: el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) y el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente. Dichos consejos fueron modificados en 2019, mediante el Decreto n. 9.806/2019, el Decreto n. 10.000/2019 y el Decreto n. 10.224/2020. Los datos mostraron que hubo muchas reducciones en el número de representantes en esos consejos, especialmente de representantes de la sociedad civil, como se vio en el CONAMA y en el CNRH, mientras que el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente eliminó completamente la representación de la sociedad civil. Así, tanto la paridad como la pluralidad de los consejos fueron eliminadas de esas instituciones.

Palabras clave:
consejos; instituciones participativas; medio ambiente; participación

Introdução

Em face da conjuntura política do Brasil estabelecida durante o governo do ex-presidente Jair Messias Bolsonaro e suas incertezas, estudos sobre participação podem ser relevantes para apresentar novos caminhos e soluções a serem adotados diante de um Estado que trata a participação como um empecilho à democracia representativa e um obstáculo aos interesses das classes dominantes e dirigentes, culminando inclusive na publicação do Decreto n. 9.759 de 11 de abril de 2019, que extinguiu e estabeleceu diretrizes, regras e limitações para colegiados da administração pública federal.

Contudo, o governo Bolsonaro não se limitou a encarar como imbróglio apenas as políticas participativas, mas também as políticas relacionadas à conservação da natureza, consideradas um entrave ao pleno desenvolvimento econômico do país.

Nesse contexto, o objetivo deste trabalho é relacionar o desmonte da Política Nacional de Meio Ambiente com a revogação da Política Nacional de Participação Social (PNPS), ocorridos entre os anos de 2019 e 2022, a partir da análise do desenho institucional de três conselhos: o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente e o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH).

1 Metodologia

O desenho institucional consiste nas regras e normas que orientam o funcionamento das instituições participativas (IP). A análise do desenho institucional é realizada por meio de inúmeras categorias analíticas, como a questão da paridade, pluralidade, composição, definição de entidades que têm acesso ao conselho, tempo de existência do conselho, frequência de reuniões, existência de uma estrutura organizacional, entre outras (FARIA; RIBEIRO, 2011 ; VAZ, 2011 ).

Cabe ressaltar que o desenho institucional nem sempre é reproduzido de modo rigoroso nas instituições participativas. Contudo, seu estudo tem relevância, pois as normas, parâmetros e regras inscritas nesses documentos podem fomentar ou limitar a ação dos grupos envolvidos (TATAGIBA, 2004 ).

Os desenhos institucionais são desenvolvidos de maneira parcial por grupos que apresentam intencionalidades específicas e que podem conduzir o processo participativo de acordo com seus interesses particulares, podendo transformar as instituições participativas em espaços de tutela, manipulação e manutenção do status quo (LOUREIRO, 2012 ; LOUREIRO; CUNHA, 2008 ).

Neste trabalho, as categorias de análises dos desenhos institucionais do CONAMA, do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente e do CNRH, foram a paridade, pluralidade e as entidades que têm acesso a esses conselhos. Para tanto, foram analisados os seguintes documentos: a Constituição Federal de 1988, o Decreto n. 8.243, de 23 de maio de 2014; o PDC n. 1491 de 2014; o PDL n. 147, de 2014; o Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019; a ADI 6121; o Decreto n. 9.806, de 28 de maio de 2019; o Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990; o Decreto n. 10.224/2020; o Decreto n. 6.985, de 20 de outubro de 2009; a Lei n. 7.797, de 10 de julho de 1989; o Decreto n. 10.000, de 3 de setembro de 2019; o Decreto n. 4.613, de 11 de março de 2003 e a Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997.

2 Evolução das políticas participativas no Brasil

Instituições participativas são locais (físicos ou abstratos) que permitem o exercício da participação da sociedade civil nas políticas públicas. No Brasil, essas instituições começaram a se expandir nos anos 1990, com a redemocratização e a promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988. Conselhos gestores, fóruns, orçamentos participativos, conferências, comissões e audiências públicas são exemplos de instituições participativas existentes no Brasil (AVRITZER, 2016 ).

A participação é vista por autores como Bordenave ( 1985 ), Demo ( 1988 ) e Loureiro ( 2012 ) como forma de aprofundamento da democracia, visto que incentiva a corresponsabilidade, a aliança de grupos com interesses em comum, o estabelecimento de um diálogo horizontal, a negociação entre diversos grupos, o controle social do Estado e o compartilhamento de decisão entre o poder público e a sociedade civil.

Contudo, o conceito de participação é heterogêneo, seu entendimento não tem comum acordo por todos os autores e autoras que o definem, tampouco pelos agentes sociais que reivindicam a participação como prática política. Este pode ser evocado tanto por grupos que buscam formas de radicalização da democracia, tornando as políticas públicas meio de corresponsabilidade entre sociedade civil e sociedade política, quanto por grupos que visam apenas manter sua hegemonia, tutelando e dominando outros grupos (DEMO, 1988 ; LOUREIRO, 2012 ).

Dagnino ( 2004 ) e Dagnino, Olvera e Panfichi ( 2004 ) relatam a existência de três projetos políticos que disputaram ou disputam espaço de poder na delimitação das políticas participativas.

O projeto autoritário, definido a partir dos anos 1960, durante a ditadura militar, criou escassos canais de participação com a finalidade de tutela e manipulação de alguns grupos sociais, considerados “grupos de beneficiários, clientes e peticionários, todos eles dispersos e desarticulados entre si. As instâncias de participação, se existem, restringem-se a consultas formais, espetáculos legitimadores sem substância” (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006 , p. 47).

Já o projeto democrático participativo surge a partir da redemocratização (tendo como marco simbólico a publicação da Constituição Federal de 1988), com o objetivo de inserir a sociedade civil nas decisões das políticas públicas e no controle social do Estado (DAGNINO, 2004 ; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006 ).

Na espreita do projeto democrático participativo, surge no Brasil, no início dos anos 1990, o projeto neoliberal, que chega utilizando o mesmo discurso do projeto democrático participativo em busca de legitimação e de sua consolidação. Discursos sobre a participação, sociedade civil e cidadania também são realizados pelo projeto neoliberal. Contudo, neste último, o entendimento de participação entra em cena como meio de transferir para a sociedade civil os deveres atribuídos ao Estado (DAGNINO, 2004 ; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006 ).

Portanto, a discussão em torno da participação no Brasil é complexa, e está associada a uma rede intricada de elementos e condições, desde fatores históricos e culturais internos ao país, até ao contexto histórico internacional (a exemplo da ascensão do neoliberalismo).

Gohn ( 2011 ) identifica dois estágios no processo de implementação de instituições participativas no Brasil: o primeiro, característico da década de 1990, período em que ocorre a intensificação das lutas para a instauração de canais de participação; e o segundo, desenrolado nos anos 2000 e que se caracteriza pelo aumento do número das instituições participativas.

No primeiro momento, observado ainda na década de 1990, a difusão de instituições participativas ocorreu localmente e regionalmente em cumprimento às definições constitucionais e também impulsionadas pelo ingresso de gestores municipais oriundos do Partido dos Trabalhadores (PT). Já nos anos 2000, com a chegada do PT ao governo federal, a proliferação de instituições participativas ocorre também em âmbito nacional, com o aumento significativo no número de realização de conselhos, fóruns e conferências nacionais (AVRITZER, 2016 ). De acordo com Teixeira ( 2013 ), 41% dos conselhos e 70% das conferências nacionais foram estabelecidas durante o governo de Luís Inácio “Lula” da Silva. A autora ainda argumenta que esses espaços se tornaram mais plurais durante a gestão petista, além de ter aumentado a incorporação de representantes de movimentos sociais.

Se, por um lado, a ascensão do PT foi decisiva para a proliferação de instituições participativas, os limites do projeto político petista foram observados justamente no âmbito da questão ambiental, na qual estabeleceram os conflitos mais pungentes relacionados à participação durante a gestão do PT (AVRITZER, 2016 ).

Dois principais momentos marcaram a política petista na gestão da natureza. O primeiro sinaliza a inclinação de instaurar compromissos com a demarcação de reservas extrativistas e indígenas, originados das lutas de movimentos socioambientais, o que resultou na demarcação da Reserva Indígena Raposa do Sol, em abril de 2005 (AVRITZER, 2016 ), bem como na criação de uma série de Unidades de Conservação (BARROS-PLATIAU, 2011 ).

O segundo momento é marcado, segundo Avritzer ( 2016 ), pela construção da Usina Hidrelétrica de Belo Monte e de outras obras relacionadas ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que ocasionou inúmeros conflitos com as populações indígenas e ribeirinhas, principalmente no desenrolar das audiências públicas. Quatro reuniões de audiências públicas foram coordenadas pela Eletronorte com um parco envolvimento das populações indígenas e maioria do quórum formado por grupos políticos locais.

Apesar das inúmeras contradições do governo petista, os maiores retrocessos na gestão participativa da natureza ocorreram a partir do ano de 2019, na gestão bolsonarista, por causa da publicação do Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019, que extinguiu e estabeleceu diretrizes, regras e limitações para colegiados da administração pública federal.

3 Política Nacional de Participação Social: da rápida ascensão a queda prematura

Em 2014, a então presidente Dilma Rousseff assinou o Decreto n. 8.243, de 23 de maio de 2014, que instituía a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS) (BRASIL, 2014c ). O referido decreto surgiu envolto de polêmicas, principalmente estimuladas por alguns agentes midiáticos e políticos (como deputados federais e senadores) sob a alegação de que este seria um entrave à democracia representativa – como é possível observar nos artigos dos jornais Estadão e O Globo (MUDANÇA…, 2014 , NOBLAT, 2014 ):

A presidente Dilma Rousseff quer mudar o sistema brasileiro de governo. Desistiu da reforma política – ideia nascida de supetão ante as manifestações de junho passado e que felizmente nem chegaram a sair do casulo – e agora tenta por decreto mudar a ordem constitucional. O Decreto 8.243, de 23 de maio de 2014, que cria a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS), é um conjunto de barbaridades jurídicas, ainda que possa soar, numa leitura desatenta, como uma resposta aos difusos anseios das ruas (MUDANÇA…, 2014 , p. 1).

A democracia representativa, com a escolha dos representantes da sociedade pelo voto direto, bem como a independência entre os Poderes, é alvo prioritário do autoritarismo político. A desmontagem do regime representativo costuma começar pela criação de mecanismos de “democracia direta”, para reduzir o peso do Congresso na condução do país (NOBLAT, 2014 , p.1).

Diante das contestações midiáticas e parlamentares em relação a PNPS, foi apresentado, no dia 30 de maio de 2014, à Câmara dos Deputados um Projeto de Decreto Legislativo de Sustação de Atos Normativos do Poder Executivo, o PDC n. 1491/2014, de autoria de Mendonça Filho e Ronaldo Caiado, sob a justificativa de:

Em detida análise da matéria, percebe-se a ostensiva e flagrante inconstitucionalidade do ato normativo que ora se pretende impugnar. O Decreto presidencial corrói as entranhas do regime representativo, um dos pilares do Estado democrático de direito, adotado legitimamente na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2014c , p. 1).

A matéria foi aprovada na Câmara dos Deputados em regime de tramitação de urgência no dia 28 de outubro de 2014, e encaminhada para o Senado como Projeto de Decreto Legislativo, o PDL n. 147/2014, que acabou sendo arquivado ao final da legislatura no Senado (BRASIL, 2014c ).

Contudo, cabe aqui esclarecer que o Decreto n. 8.243, de 23 de maio de 2014 não divergia da Constituição de 1988, visto que esta garantiu o exercício da participação em uma série de artigos: art. 1 ^º ; art. 14, I, II, III; art. 27, § 4 ^º ; art. 29, XII, XIII; art. 49, XV; art. 61, § 2 ^º ; art. 77, § 3 ^º (BRASIL, 1988 ).

Ademais, conselhos, conferências, fóruns, ouvidorias, entre outros instrumentos de gestão participativa, difundiram-se amplamente no Brasil desde o início dos anos 1990, em resposta à Constituição de 1988, e aumentaram progressivamente com a chegada do PT ao governo federal (TEIXEIRA, 2013 ; AVRITZER, 2016 ).

Ao contrário de impedir a democracia representativa, a participação da sociedade nos espaços públicos pode conferir maior transparência às políticas públicas. De acordo com Alencar e Ribeiro ( 2014 ):

Na verdade, o texto do decreto não chega a organizar as instituições participativas, como dizem seus defensores. Tampouco significa qualquer ameaça ao trabalho de nossas instituições representativas tradicionais. Se assim fosse, isto já teria acontecido, pois, afinal, os espaços participativos estão em pleno funcionamento há mais de vinte anos (ALENCAR; RIBEIRO, 2014 , p. 27).

O objetivo do decreto, de acordo com seu art. 1 ^º , é “fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil” (BRASIL, 2014c ). Nesse sentido, as inovações perante a Constituição de 1988 são bem singelas.

São principalmente três as atualizações determinadas pelo Decreto n. 8.243, de 23 de maio de 2014: a primeira é estabelecida justamente na atuação conjunta entre administração pública federal e sociedade civil, que, apesar de ser uma novidade, já vinha se estabelecendo no território brasileiro desde a década de 1990 e ampliado nos anos 2000.

Outra inovação está inscrita no art. 5 ^º do Decreto n. 8.243/2014, que constitui na elaboração de um relatório anual pelos órgãos e entidades da administração pública federal descrevendo a implementação da Política Nacional de Participação Social.

E por último, o art. 9 ^º do Decreto n. 8.243/2014 institui o Comitê Governamental de Participação Social (CGPS), órgão responsável por assessorar e monitorar a implantação da Política Nacional de Participação Social e do Sistema Nacional de Participação Social.

Contudo, as desaprovações ao Decreto n. 8.243/2014 por parte de alguns grupos políticos não cessaram. Diante desse cenário, o presidente Jair Messias Bolsonaro publicou o Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019. O decreto que ficou conhecido como “revogaço”, em seu art. 1 ^º , “extingue e estabelece diretrizes, regras e limitações para colegiados da administração pública federal direta, autárquica e fundacional” (BRASIL, 2019a ), de modo que qualquer colegiado – ou seja, conselhos, comissões, grupos, juntas, equipes, mesas, fóruns, salas – criado por meio de atos infralegais é passível de extinção e limitação em seu número de membros.

O Decreto n. 9.759/2019 ainda revogou o Decreto n. 8.243, de 23 de maio de 2014, publicado pela ex-presidente Dilma Rousseff, que estabelecia a criação da Política Nacional de Participação Social (PNPS) e a instituição do Sistema Nacional de Participação Social – SNPS (BRASIL, 2019a ).

O Decreto n. 9.759/2019 foi publicado em consonância com um número expressivo de deputados federais e senadores que o consideravam a PNPS um entrave à democracia representativa. De acordo com Rodrigues ( 2020 ), a justificativa do então governo federal para excluir e limitar os colegiados federais era a desburocratização do Estado e o viés ideológico que essas instituições carregariam consigo por serem criadas na gestão do Partido dos Trabalhadores.

Entretanto, a participação é um princípio constitucional observado no art. 1 ^º: “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988 ). Tendo em vista a violação desse princípio, assim como a violação do princípio da segurança jurídica, o princípio do não retrocesso ambiental, entre outras inconstitucionalidades formais e materiais, o PT ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade 6121 – ADI 6121 (BRASIL, 2019d).

Em junho de 2019, o STF deferiu parcialmente a ADI 6121, de modo que, enquanto não houvesse uma manifestação definitiva, determinou o afastamento da “possibilidade de ter-se a extinção, por ato unilateralmente editado pelo Chefe do Executivo, de colegiado cuja existência encontre menção em lei em sentido formal” (BRASIL, 2019c , p. 15).

Contudo, muitas instâncias participativas tiveram o número de membros limitados, principalmente no que diz respeito às representações da sociedade civil. Nesse contexto, alguns conselhos relacionados à questão ambiental tiveram sua atuação limitada, numa série de violações formais e materiais, principalmente relacionadas ao princípio do não retrocesso ambiental, da prevenção, da participação, da cooperação entre os povos e do meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana.

Com a posse do atual presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva, o Decreto n. 9.759/2019 foi inteiramente revogado, a partir da publicação do Decreto n. 11.371, de 1 ^º de janeiro de 2023. Ocorreu também a recriação e reativação de alguns conselhos relacionados à pauta ambiental, como o Conselho Nacional de Segurança Alimentar (Consea), o Conselho Nacional dos Povos e Comunidades Tradicionais e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF).

4 Relações entre a revogação da PNPS e as políticas ambientais

O Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019, apesar do deferimento parcial da ADI 6121 e da determinação do STF da impossibilidade de extinção das instituições participativas até a manifestação final desse órgão, produziu a limitação de alguns conselhos ligados às políticas ambientais, importantes para a proteção da biodiversidade e da sociodiversidade.

Em maio de 2019, foi publicado o Decreto n. 9.806, de 28 de maio de 2019, que altera o Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990, para dispor sobre a composição e o funcionamento do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). Entre as revogações e alterações instituídas pelo Decreto n. 9.806/19, a alteração do art. 5 ^º foi uma das mais controversas, pois reduziu o número de membros do plenário do CONAMA de 96 para 23 (BRASIL, 2019d , art. 5 ^º ). Sendo a sociedade civil a representação mais afetada. No decreto anterior, o Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990, representantes da sociedade civil (entre ONGs, movimentos sociais e populações tradicionais) somavam 22. De acordo com o art. 5 ^º , VII, do Decreto n. 9.806/2019, os conselheiros da sociedade civil foram reduzidos a quatro representantes:

Quatro representantes de entidades ambientalistas de âmbito nacional inscritas, há, no mínimo, um ano, no Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas – CNEA, mediante carta registrada ou protocolizada junto ao CONAMA (BRASIL, 2019d ).

Diante desse quadro, muitas representações da sociedade civil de importância para os debates ambientais ficaram de fora, como: representante de populações tradicionais, representante de comunidades indígenas, representante da comunidade científica, representante a Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza – FBCN, representante de entidade ambientalista de âmbito nacional, representantes de entidades trabalhadoras, representante de cada região geográfica do país, representantes de entidades ambientalistas de cada região geográfica do país (10 ao total), representantes de associações para a defesa dos recursos naturais, representante de trabalhadores rurais, representante de entidades profissionais nacionais com atuação na área ambiental e de saneamento, representante de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e confederações da área urbana.

Cabe ressaltar que o Decreto n. 9.806/2019 foi revogado em fevereiro de 2023 pelo Decreto n. 11.417, de 16 de fevereiro de 2023, que reestruturou os segmentos da sociedade civil que haviam perdido representação no CONAMA. Em maio de 2023, o Supremo Tribunal Federal julgou em plenário a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 623 (ADPF/623), declarando o Decreto n. 9.806/2019 como inconstitucional.

Outro conselho limitado por decreto publicado pelo então chefe do Poder Executivo, Jair Bolsonaro, foi o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente. Em 2020 foi publicado o Decreto n. 10.224, de 5 de fevereiro de 2020, que excluiu em sua totalidade a participação da sociedade civil no Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, 2020 ). Esse fundo, de acordo com o art. 1 ^º de sua lei de criação, a Lei n. 7.797, de 10 de julho de 1989, tem o objetivo de “desenvolver os projetos que visem ao uso racional e sustentável de recursos naturais, incluindo a manutenção, melhoria ou recuperação da qualidade ambiental no sentido de elevar a qualidade de vida da população brasileira” (BRASIL, 1989 ).

O Decreto n. 10.224/2020 revogou o Decreto n. 6.985, de 20 de outubro de 2009, seu antecessor na regulamentação da Lei n. 7.797, de 10 de julho de 1989, e na definição da composição do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente. O conselho, que até então contava com uma estrutura paritária, formado por nove representantes da sociedade política e oito representantes da sociedade civil, perdeu completamente sua paridade e sua pluralidade, em vista da exclusão de todos os membros pertencentes à sociedade civil.

Assim, a gestão dos recursos e sua aplicação de maneira prioritária em Unidades de Conservação, pesquisa e desenvolvimento tecnológico, educação ambiental, manejo e extensão florestal, desenvolvimento institucional, controle ambiental, aproveitamento econômico racional e sustentável da flora e fauna nativas e recuperação de áreas degradadas por acidentes ou desastres ambientais, passa a ser competência exclusiva de órgãos e autarquias do governo federal, sendo eles: o Ministério de Estado do Meio Ambiente, a Casa Civil da Presidência da República, o Ministério da Economia, o Ministério do Meio Ambiente, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (BRASIL, 2020 ).

Perderam assentos nesse conselho associações da sociedade civil, como: a Agência Nacional de Águas, a Associação Brasileira de Entidades do Meio Ambiente, a Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente, o Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência, um representante da sociedade civil indicado pelo CONAMA, e representantes de cada região geográfica do país de ONGs ambientalistas (BRASIL, 2009 ).

Contudo, em abril de 2022, o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a inconstitucionalidade do art. 5 ^º do Decreto n. 10.224/2020, que extinguiu a participação da sociedade civil no Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente, restabelecendo a composição anterior do referido conselho, definida pelo Decreto n. 6.985/2009. A declaração de inconstitucionalidade ocorreu em razão do julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 651 (APDF/651), peticionada pela Rede Sustentabilidade em 2020 (BRASIL, 2022 ).

Ocorreram também significativas mudanças no Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), o Decreto n. 10.000, de 3 de setembro de 2019 diminuiu o número de assentos nesse conselho de 57 para 37 (BRASIL, 2019b ). As representações mais afetadas foram as organizações da sociedade civil, que já eram limitadas em seu decreto anterior, o Decreto n. 4.613, de 11 de março de 2003, contando com apenas seis membros. Com o Decreto n. 10.000/2019, o número de conselheiros e conselheiras das organizações da sociedade civil diminuiu pela metade, sendo atualmente três membros. Os representantes do setor de usuários de recursos hídricos também apresentaram redução pela metade, passando de doze para seis conselheiros atuantes.

Outra problemática no que diz respeito ao compartilhamento de decisões é a possibilidade de edição de atos ad referendum pelo presidente desse conselho (o Ministro de Estado do Desenvolvimento Regional), por determinação do art. 6 ^º , § 5 ^º , do Decreto n. 10.000/2019, o que possibilita a aprovação de pautas e decisões sem a participação do colegiado, sendo apreciados apenas depois da edição do ato.

O CNRH tem diversas atribuições de significativa relevância na gestão das águas, definidas pela Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, como: estabelecer critérios para a cobrança no uso da água e para a outorga de direito de uso, apreciar e aprovar as propostas para a implementação de Comitês de Bacia Hidrográfica, analisar as propostas de alteração da legislação relativa à gestão da água, estabelecer diretrizes complementares para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos, entre outras (BRASIL, 1997 ).

Ainda de acordo com a Política Nacional de Recursos Hídricos, a água constitui um bem de domínio público, e sua gestão deve ser realizada pelo poder público, em conjunto com a participação dos usuários e das comunidades (BRASIL, 1997 ).

Vale ressaltar que a água é um bem necessário para os seres humanos, animais não humanos, plantas e outros seres vivos se manterem vivos. A Constituição de 1988, em seu art. 5 ^º , declara que: “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança, à propriedade […]” (BRASIL, 1988). Nesse sentido, como a água é indispensável para a sobrevivência humana, podemos defendê-la como um direito fundamental do indivíduo.

Ademais, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, ainda ressalta que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988). Reafirmando o direito fundamental à água e aos bens naturais de uso comum. Nesse sentido, a gestão participativa de um bem tão essencial deve ser elemento prioritário nas políticas públicas.

Não obstante as declarações de inconstitucionalidade decorrentes dos julgamentos das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF/651 e ADPF/623, a mudança governamental e a publicação do Decreto n. 11.371/2013, que revoga o Decreto n. 9.759/2019, recriando e reativando uma série de instituições participativas, até o presente momento, o Decreto n. 10.000/2019 permanece sendo a norma jurídica que dispõe sobre a estrutura do CNRH. De maneira que o número de membros da sociedade civil e do setor de usuários permanecem reduzidos.

Nos três casos analisados é possível observar que ocorreram limitação das instituições participativas em termos de pluralidade e paridade. Sendo que as exclusões ocorreram principalmente nas representações da sociedade civil dos colegiados.

O princípio da paridade foi instituído pelas lutas políticas no contexto da redemocratização (TATAGIBA, 2002 ). Contudo existe uma diferenciação entre a paridade quantitativa e a qualitativa. A paridade quantitativa definida pelos regimentos internos e portarias não necessariamente é observada qualitativamente em razão da heterogeneidade da sociedade civil, que se converte em uma infinidade de interesses manifestados em cada grupo representado nos espaços das instituições participativas (TATAGIBA, 2002 ; LÜCHMANN, 2009 ).

A paridade não define que todos os grupos representados em uma instituição participativa tenham equidade na proposição de projetos e demandas, nas deliberações, no controle social das políticas públicas e no acesso aos bens públicos, ou seja, paridade não é sinônimo de efetividade deliberativa (VAZ, 2011 ). Porém, a divisão entre os dois tipos de paridade não é estanque, pois, para que haja paridade qualitativa, é necessário, inicialmente, que se tenha paridade quantitativa, sendo o princípio da paridade quantitativa extremamente relevante.

Tatagiba ( 2004 ) demonstra que o desenho institucional das instituições participativas pode fomentar ou limitar a ação dos grupos da sociedade civil. Nesse sentido, os decretos de alteração desses três conselhos realizados durante o governo Bolsonaro foram desenvolvidos de maneira parcial, de acordo com interesses específicos da gestão federal e aos grupos com os quais esta se relaciona, estruturando, assim, os conselhos de modo que os interesses particulares de alguns grupos sociais possam se sobressair.

A participação da sociedade civil em instituições participativas, de acordo com Demo ( 1988 ), tem como objetivo a cidadania, a autopromoção, o controle do poder e da burocracia, equidade de negociação e decisão. No contexto da exclusão de membros da sociedade civil nos três conselhos, observa-se a perda da paridade nesses conselhos. O que limita a ação da sociedade civil e promove uma relação extremamente desigual de poder entre os membros da sociedade política e da sociedade civil dentro dos conselhos.

Nesse cenário, temos a tutela, manipulação e parca autonomia da sociedade civil. Ademais, os três conselhos se tornaram menos plurais com as mudanças ocorridas em 2019 e 2020, em decorrência da brusca diminuição no número de cadeiras nessas instituições participativas.

O conceito de pluralidade complementa o conceito de paridade, já que não se encerra na oposição poder público e sociedade civil, mas se concentra nas próprias divisões internas existentes no interior da sociedade civil e da administração pública. A sociedade civil é heterogênea e, portanto, quanto mais grupos participantes dos conselhos, mais pluralidade e mais opiniões são inseridas nas discussões.

A diminuição de números de membros desses conselhos baseada na retórica da desburocratização é falaciosa e tendenciosa. Para Tatagiba ( 2002 , p. 54), “a pluralidade na composição, em vez de um obstáculo – como alguns estudos têm sugerido – é, ao contrário, o elemento que responde pela natureza pública e democrática desses novos arranjos deliberativos”.

Nesse ponto, o projeto político imposto pelo governo Bolsonaro se assemelha mais ao projeto descrito como autoritário por Dagnino ( 2004 ) e Dagnino, Olvera e Panfichi ( 2006 ) do que ao projeto neoliberal. Pois no projeto autoritário a participação é amplamente limitada no intuito de que a sociedade civil não exerça influência nas políticas públicas. Na ditadura militar, por exemplo, a participação se restringia às formas clientelistas de escuta e auxílio aos grupos mais pobres, visto que nesse projeto político é imprescindível a desarticulação da sociedade civil, para que haja desmobilização, e, por consequência, a tutela e manipulação de diversos grupos da sociedade.

Já no projeto neoliberal o foco reside na transferência das responsabilidades do Estado para a sociedade civil, por esse motivo a retórica da participação é de extrema importância para esse projeto com o intuito de reivindicar a promoção de uma sociedade ativa e participativa. O conceito de participação social é amplamente requerido pelo projeto neoliberal (DAGNINO, 2004 ). Gohn ( 2011 ) afirma que esse entendimento de participação tem cada vez mais fusão com o terceiro setor e ONGs, que passam a atuar nas lacunas das políticas públicas não realizadas pelo Estado.

Por esse motivo relaciona-se o desmonte da Política Nacional de Participação Social e as limitações dos conselhos gestores com o projeto autoritário.

O projeto neoliberal em contraste com o projeto democrático participativo institui uma confluência perversa, ou seja, a concomitância de dois projetos que têm intencionalidades diferentes, mas utilizam os mesmos pressupostos para alcançá-las: a participação e autonomia da sociedade. Já o projeto democrático participativo visa à inclusão da sociedade nas políticas públicas e o neoliberal visa à redução de atribuições do Estado (DAGNINO, 2004 ).

Durante a gestão governamental estruturada entre os anos 2019 e 2022, pode-se vislumbrar a tentativa de reorganização do projeto autoritário, incluindo, assim, mais uma variável na equação da confluência perversa.

Considerações finais

Observou-se em 2014 uma série de conflitos entre diversos agentes políticos e midiáticos com a publicação da Política Nacional de Participação Social. Muitos de seus críticos, em particular deputados federais, argumentaram que a Política Nacional de Participação teria efeitos prejudiciais para a democracia representativa. Contudo, a PNPS não efetua nenhuma inovação a respeito do tema da participação, apenas regulamenta a participação determinada pela Constituição Federal de 1988.

Passados cinco anos dos primeiros embates, o então presidente Jair Messias Bolsonaro publicou o Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019, que revogou a PNPS e extinguiu/limitou uma série de instituições participativas. Constituindo um preocupante retrocesso na consolidação das políticas participativas.

Esses retrocessos também foram evidenciados nas políticas relacionadas ao meio ambiente. A gestão conjunta da natureza entre sociedade civil e sociedade política foi limitada pelo Decreto n. 9.806/2019, Decreto n. 10.000/2019 e o Decreto n. 10.224/2020. Os três conselhos regulamentados por esses decretos – o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) e o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente – tiveram a atuação da sociedade civil limitada (a exemplo do CONAMA e do CNRH) e até mesmo totalmente excluída, como no caso do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente.

Diante desse quadro, a administração dos recursos geridos pelo Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente passa a ser de responsabilidade apenas da sociedade política. Ademais, a relação de paridade no CONAMA e no CNRH é afetada amplamente, tornando as relações de poder entre sociedade política e sociedade civil assimétricas.

Todos os conselhos estudados perderam também em pluralidade, com a diminuição expressiva de membros, particularmente representantes da sociedade civil. Grupos altamente impactados pelas políticas ambientais, como comunidades tradicionais e indígenas, populações rurais e movimentos ambientais, perderam o direito de deliberar sobre os assuntos que afetam suas vidas. Assim como ONGs e a comunidade científica perderam o direito de discutir e cooperar com matérias que têm competência técnica especializada.

Tendo em vista essas mudanças nas estruturas das instituições participativas, a hipótese que surge neste trabalho é que essas instituições participativas, anteriormente disputadas principalmente pelos projetos democrático-participativo e neoliberal, foram remodeladas para atender aos interesses e ideais do projeto político autoritário. Incluindo mais um projeto político na relação de disputa pelo gerenciamento das instituições participativas.

Embora, no último ano, o projeto político autoritário encampado pelos grupos bolsonaristas tenha perdido a hegemonia e mudanças no sentido de recriação e reestabelecimento das instituições participativas tenham sido observadas, algumas das limitações nos conselhos foram mantidas, como observado no caso do CNRH. Portanto, a análise desse momento de transição entre projetos políticos é também relevante para o entendimento das direções que serão realizadas pelo governo petista.

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• Como citar este artigo (ABNT):
  SOUZA, R. A relação entre o desmonte da Política Nacional de Participação Social e as políticas ambientais. Veredas do Direito , Belo Horizonte, v. 21, e212473, 2024. Disponível em: http://www.domhelder.edu.br/revista/index.php/veredas/article/view/2473 . Acesso em: dia mês. ano.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  26 Abr 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  05 Dez 2022
• Aceito
  26 Jan 2024