A reconstrução de capacidades estatais: um estudo da política ambiental e climática brasileira¹

Rebuilding State capacities: a study of Brazilian environmental and climate policy

La reconstrucción de las capacidades del Estado: un estudio de la política medioambiental y climática brasileña

Reconstruire les capacités de l'État : une étude de la politique brésilienne en matière d'environnement et de climat

Resumo

Quais são as principais políticas ambientais e climáticas do governo Lula III? Elas resultaram na reconstrução das capacidades estatais? E como a política influencia esse processo? Com base em documentos, entrevistas, dados orçamentários e de pessoal, o artigo identifica 23 políticas e programas, com ênfase em mudanças climáticas e povos e florestas, e esforços de recomposição e inovação. Há avanços institucionais, participativos e orçamentários, mas persistem déficits, como falta de servidores, evasão, infraestrutura precária e frustrações na carreira. A política condiciona essas capacidades estatais, com resistências no Congresso, tensões na coalizão governamental e pressões do agronegócio. A reconstrução é substancial e está em curso, mas sua consolidação exige articulação técnica, política e social.

Palavras-chave
capacidades estatais; política ambiental e climática; qualidade da burocracia; orçamento; Brasil

Abstract

What are the main environmental and climate policies of the Lula III administration? Have they led to a rebuilding of state capacities? And how does politics influence this process? Based on documents, budgetary data, personnel data, and interviews, this article identifies 23 policies and programs focused on climate change and people and forests—and efforts towards recomposition and innovation. Institutional, participatory, and budgetary advances have been made but deficits remain, such as a lack of civil servants, their attrition, poor infrastructure, and career frustrations. Politics conditions these capacities, with resistance in Congress, tensions in the governing coalition, and pressure from agribusiness. There has been substantial reconstruction, but its consolidation requires technical, political, and social coordination.

Keywords
state capacities; environmental and climate policy; quality of bureaucracy; budget; Brazil

Resumen

¿Cuáles son las principales políticas ambientales y climáticas del gobierno Lula III? ¿Han dado lugar a la reconstrucción de las capacidades estatales? ¿Y cómo influye la política en este proceso? Basándose en documentos, datos presupuestarios, datos sobre el personal y entrevistas, el artículo identifica 23 políticas y programas, con énfasis en el cambio climático y los pueblos y bosques, así como esfuerzos de recomposición e innovación. Hay avances institucionales, participativos y presupuestarios, pero persisten los déficits: falta de funcionarios, deserción, infraestructura precaria y frustraciones en la carrera profesional. La política condiciona estas capacidades, con resistencias en el Congreso, tensiones en la coalición y presiones del agronegocio. La reconstrucción es considerable y está en marcha, pero su consolidación requiere articulación técnica, política y social.

Palabras clave
capacidades estatales; política medioambiental y climática; calidad de la burocracia; presupuesto; Brasil

Résumé

Quelles sont les principales politiques environnementales et climatiques du gouvernement Lula III ? Ont-elles permis de reconstruire les capacités de l'État ? Et comment la politique influence-t-elle ce processus ? Sur la base de documents, de données budgétaires, de données sur le personnel et d'entretiens, l'article identifie 23 politiques et programmes, en mettant l'accent sur le changement climatique, les populations et les forêts, et sur les efforts de recomposition et d’innovation. Des progrès ont été réalisés sur les plans institutionnel, participatif et budgétaire, mais des lacunes persistent : manque de fonctionnaires, évasion du personnel, infrastructures précaires et frustrations professionnelles. La politique conditionne ces capacités, avec des résistances au Congrès, des tensions au sein de la coalition et des pressions de l'agro-industrie. La reconstruction est consideérable, elle est en cours, mais sa consolidation nécessite une articulation technique, politique et sociale.

Mots-Clés
capacités des États; politique environnementale et climatique; qualité de la bureaucratie; budget; le Brésil

Introdução

Quais são as principais políticas ambientais e climáticas do governo Lula III? O retorno da preocupação ambiental e climática à agenda do governo federal se traduz em reconstrução de capacidades estatais? Como a dinâmica política interage com essas capacidades para explicar a atuação do governo na área ambiental? Essas três perguntas orientam este artigo, cujo objetivo é compreender os avanços, desafios e possibilidades da política ambiental brasileira em um contexto de tentativa de fortalecimento da área ambiental e de crise climática sem precedentes.

As questões ambientais e as mudanças climáticas figuram entre os maiores desafios globais da atualidade, sendo classificadas como super wicked problems, que exigem respostas rápidas e inovadoras (Levin et al., 2012). Seus impactos afetam não apenas o meio ambiente, mas também a economia, a saúde e a segurança alimentar (Raman; Iniyan; Goic, 2012). No Brasil, os desastres hidrometeorológicos têm se intensificado (Perez et al., 2020), a exemplo das chuvas extremas no Rio Grande do Sul (Tortella, 2024) e das secas prolongadas no Pantanal (Brasil, 2024b) em 2024.

No plano internacional, a governança climática tem se concentrado em políticas de mitigação — voltadas a reduzir os impactos das mudanças climáticas — e de adaptação — destinadas a ajustar sistemas naturais e sociais (Chen; Suzuki; Lackner, 2017). O Acordo de Paris consolidou esse movimento, ao comprometer os Estados a reduzir emissões de gases de efeito estufa (GEE), adaptar cidades e comunidades e mitigar vulnerabilidades (Lesnikowski et al., 2017).

O Brasil assumiu compromissos significativos. Em 2009, na COP-15, estabeleceu metas de redução de emissões que originaram a Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) (Telles et al., 2021). Em 2024, no âmbito do Acordo de Paris, apresentou Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC) mais ambiciosas, prevendo redução de 59% a 67% das emissões até 2035, em comparação com 2005 (Brasil, 2024a).

Esse cenário exige sólidas capacidades estatais. Historicamente, o Brasil construiu instituições ambientais robustas, pioneiras na América Latina (Hochstetler, 2002; Hochstetler; Keck, 2007; Franchini; Viola; Barros-Platiau, 2017). Entretanto, Capobianco (2022) aponta sinais de enfraquecimento desde 2008, como a perda de protagonismo federal, a fragilização da legislação socioambiental e a desarticulação entre órgãos governamentais.

Sob o governo Bolsonaro (2019-2022), esse processo, descrito como “desmantelamento” da política ambiental (Menezes; Barbosa, 2021; Pereira et al., 2024a; Hochstetler, 2021), atingiu nova magnitude. Entre as estratégias de desmonte, destacam-se a centralização da gestão em estruturas paralelas sem expertise, a nomeação de burocratas com conflitos de interesse, o enfraquecimento das instâncias participativas e a redução de orçamento para fiscalização (Capelari et al., 2023; Pereira et al., 2024b).

A eleição de Lula em 2022 para o seu terceiro mandato reavivou as expectativas de reconstrução da agenda ambiental. Em seu discurso de posse, o presidente prometeu “retomar o protagonismo na luta contra a crise climática” e alcançar o desmatamento zero. Porém, a correlação de forças é adversa: a Frente Parlamentar da Agropecuária, majoritária no Congresso, promoveu leis que reduzem a proteção ambiental, como a Lei 14.785 (“PL do Veneno”) e o PL 2159/2021, que flexibiliza o licenciamento ambiental. A composição heterogênea da coalizão governamental também abriga atores favoráveis a projetos contrários à agenda ambiental, como a exploração de petróleo na Foz do Amazonas e a pavimentação da BR-319.

O contexto climático atual do país também se revela como diferente do encontrado nos outros governos Lula, pois existe um clamor científico por políticas ambientais mais radicais para evitar a frequência de desastres climáticos. Estudos indicam que o bioma Pantanal (Queimadas [...], 2024) pode desaparecer até o final deste século e a Amazônia está perto de um ponto de inflexão (Lovejoy; Nobre, 2019).

Para analisar esse cenário, mobilizamos a literatura de capacidades estatais, policy change e desmantelamento de políticas públicas. Seguindo Centeno et al. (2017), compreendemos o desempenho governamental como resultado da interação entre capacidades estatais e dinâmica política.

Este artigo tem três objetivos: mapear as políticas e agendas ambientais do governo Lula III; comparar dimensões de capacidade estatal — órgãos, burocracia, participação e orçamento — entre os governos Bolsonaro e Lula III; e examinar as condições políticas para a reconstrução da agenda ambiental. O artigo busca ainda preencher lacunas na literatura quanto às capacidades estatais na análise da crise climática (Biesbroek; Peters; Tosun, 2018) e à avaliação da situação brasileira contemporânea.

Além desta introdução, o artigo está organizado em quatro seções principais. A primeira, “Desmantelamento, reconstrução e mobilização de capacidades estatais: modelo analítico", aborda as bases teóricas da investigação. Em seguida, apresentamos os “Procedimentos Metodológicos” da pesquisa. A seção de “Resultados” detalha as políticas e as capacidades estatais — explorando competências, interação com atores, recursos orçamentários e a qualidade da burocracia. Essa seção é finalizada com o exame da dinâmica da política nos níveis macro, meso e micro. Por fim, o artigo apresenta a “Discussão e considerações finais”.

Desmantelamento, reconstrução e mobilização de capacidades estatais: modelo analítico

O modelo teórico que orienta este artigo combina duas abordagens das capacidades estatais e do desmantelamento/reconstrução de políticas públicas. Tal enfoque é necessário, dado o recorte temporal e temático, que compreende a política ambiental, profundamente desestruturada durante o governo Bolsonaro (2019-2022), e o ano de 2023, marcado pela posse de um governo comprometido com a reconstrução dessas capacidades.

O conceito de capacidades estatais é entendido como a efetividade dos governos em mobilizar e articular recursos humanos, financeiros, informacionais e físicos para implementar metas, tomar decisões coletivas e definir estratégias na alocação de recursos escassos (Christensen; Gazley, 2008). Ele associa-se às funções de governança e às competências analíticas, operacionais e políticas de organizações e indivíduos que compõem a administração pública (Wu; Ramesh; Howlett, 2017).

A literatura enfatiza a dimensão técnico-administrativa e a político-relacional (Pires; Gomide, 2016; Gomide; Pereira; Machado, 2017; Pereira et al., 2024c) como as duas principais dimensões das capacidades estatais. A primeira refere-se a fatores internos, como qualidade da burocracia — medida por profissionalização, autonomia e meritocracia (Evans; Rauch, 1999; Fukuyama, 2013) — e disponibilidade de recursos humanos, informacionais e financeiros, considerados insumos centrais para políticas públicas (Knoepfel et al., 2007). Já a dimensão político-relacional aborda fatores externos, como apoio social, redes de articulação e qualidade dos relacionamentos (Van Gestel; Voets; Verhoest, 2012; Gomide; Pereira, 2018; Pereira; Mertens; Abers, 2023). Para Evans (1993), a troca de informações entre burocracia e sociedade amplia a “inteligência do Estado”, permitindo políticas mais coerentes e adaptativas.

A construção de capacidades estatais no setor ambiental brasileiro combina avanços institucionais importantes e desafios persistentes. Se, de um lado, as instituições ambientais brasileiras são pioneiras no contexto da América Latina (Hochstetler, 2019), de outro lado, o investimento na qualidade da burocracia ocorreu de forma tardia (Pereira et al, 2025). Assim, a criação da carreira de especialista em meio ambiente no nível federal ocorreu apenas em 2002. Com a primeira gestão de Marina Silva (2003–2008), houve a contratação de 1.474 servidores (Abers; Oliveira, 2015). Ao mesmo tempo, a tradição de colaboração entre Estado e sociedade civil se mostrou fundamental, seja por meio de arenas participativas (Jacobi, 2005; Hochstetler; Keck, 2007), do recrutamento de ativistas para cargos públicos (Hochstetler, 2017, 2019) ou da atuação de órgãos colegiados como o Conama (Losekann, 2012). No entanto, limitações orçamentárias crônicas (Hochstetler, 2002), a presença significativa de servidores temporários em órgãos como Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) (Souza, 2016) e, mais recentemente, o enfraquecimento institucional sob a gestão Bolsonaro/Salles — com cortes de recursos, suspensão do Fundo Amazônia e redução da participação social (Capelari et al., 2020; Araújo, 2020) — revelam a fragilidade estrutural da política ambiental no país.

Neste artigo, aplicamos o conhecimento estruturado pela literatura de capacidades estatais ano setor ambiental a partir de três dimensões críticas: (1) profissionalização da burocracia especializada; (2) capacidade de cooperação com a sociedade civil, historicamente produtora de conhecimento ambiental (Abers; Bülow, 2019; Losekann, 2012; Hochstetler, 2019); e (3) disponibilidade orçamentária mínima para viabilizar políticas em território amplo e complexo (Hochstetler, 2002). De acordo com Centeno et al. (2017), apesar de recursos não serem traduzidos automaticamente em resultados, existe um mínimo de recursos abaixo do qual as organizações não conseguem funcionar.

As capacidades estatais, porém, não são estáticas: variam conforme mudanças institucionais, intensidade de instrumentos e contexto socioeconômico, podendo sofrer redução, desmantelamento ou reconstrução (Bauer; Knill, 2014; Bauer; Becker, 2020). O cenário de 2023 expressa uma tentativa de reconstrução após quatro anos de retrocessos. Para analisá-lo, utilizamos o modelo de Bauer et al. (2021), que identifica cinco dimensões estratégicas de transformação estatal: estruturas, recursos, accountability, pessoal e normas.

Neste artigo, as “estruturas” podem ser entendidas como a morfologia da administração pública ambiental, no que se refere aos seus órgãos e respectivas competências da administração direta e indireta. Os “recursos” se referem ao orçamento público destinado para a pasta ambiental. A “accountability” indica a existência de espaços de gestão compartilhada e de transparência com a sociedade civil e com entes subnacionais. O “pessoal” engloba a análise do perfil da burocracia especializada/concursada e dos ocupantes de cargo comissionado de livre provimento (burocracia de médio e alto escalão governamental). As “normas” se referem à produção normativa infralegal do Executivo federal, que regulamenta a implementação das políticas.

A análise da reconstrução das capacidades estatais requer também um olhar para a dinâmica política. Assim, de acordo com Centeno et al. (2017), a capacidade estatal sozinha não é capaz de explicar ou de produzir desempenho estatal. Isso porque o resultado da ação pública requer não apenas habilidades organizacionais e burocráticas, mas mobilização política das capacidades existentes. Ou seja, não basta reconstruir as capacidades, pois elas precisam ser acionadas. Em suas palavras:

The relationship between capacity and performance, however, is not automatic. Politics matters. A political sensibility requires that one consider the political actors that set agendas and prioritize among competing goals; that deploy particular state agencies to implement those agendas; that mobilize social forces to support these agendas; and that confront opposition and conflict. In short, both state capacity and politics must be studied if we are to explain state performance — especially in the developing world (2017, p. 3).

A dinâmica política descrita por eles é desdobrada em duas camadas: atuação da liderança e da coalizão política; equilíbrio de forças e resistências na sociedade. Neste artigo, a primeira camada dessa dinâmica é explorada a partir das ações do presidente da República, do seu entorno político amplo — ministros de Estado e base governista e do Legislativo na área ambiental. A segunda camada é mensurada a partir do apoio social e internacional à pauta ambiental.

A partir dessa base conceitual, este artigo adota o modelo analítico representado no quadro 1 para investigar a reconstrução das capacidades estatais na gestão ambiental e climática do governo Lula III.

Quadro 1
Modelo analítico do artigo

Reconstrução da capacidade estatal
Nível de análise	Dimensão crítica da capacidade ambiental	Estratégia de transformação da política ambiental	Impactos na gestão da política
Capacidade técnico-administrativa	Profissionalização da burocracia ambiental	Pessoal	Mapeamento dos principais problemas da área ambiental; políticas elaboradas de forma coerente e tempestiva
Capacidade técnico-administrativa	Recursos orçamentários	Recursos
Capacidade técnico-administrativa	Competências e órgãos	Normas e estrutura
Capacidade político-relacional	Interação com atores de fora do Estado	Accountability	Políticas legítimas e com alto nível de inovação
Mobilização da capacidade estatal
Nível de análise	Dimensão	Atributos	Impactos na gestão da política
Dinâmica política	Atuação de lideranças e de coalizões políticas	Atuação de lideranças políticas convergentes com a área ambiental	Capacidades estatais são mobilizadas para a efetivação da agenda ambiental
	Equilíbrio de forças sociais — resistências e apoios	Apoio da sociedade civil e de atores internacionais à agenda ambiental

• Fonte: elaboração própria.

Procedimentos metodológicos

A metodologia adotada é o estudo de caso, definido como “um estudo intensivo de um caso singular ou de um pequeno número de casos que se baseia em dados e promessas de elucidar uma população maior de casos” (Gerring, 2019, p. 69). Realizamos um estudo de caso descritivo singular, selecionado pela relevância intrínseca para compreender os avanços e desafios da reconstrução das capacidades estatais e da política ambiental e climática no Brasil. Adotamos métodos mistos, combinando dados qualitativos e quantitativos. A unidade de análise é a gestão ambiental do governo Lula III. Porém, para fins comparativos, uma vez que o estudo da reconstrução exige uma referência inicial, mobilizamos informações sobre o governo Bolsonaro.

O estudo concentrou-se em quatro eixos centrais da agenda ambiental e climática: (1) proteção de florestas e seus povos, estruturante da política ambiental brasileira e voltada a conter o desmatamento da Amazônia, principal fonte de emissões nacionais (Capobianco, 2022); (2) defesa dos oceanos e recursos hídricos, dada a relevância do Brasil, que detém 12% da água doce superficial do mundo (FAO, 2015), essencial para energia, segurança alimentar e equilíbrio ambiental; (3) enfrentamento às mudanças climáticas (mitigação e adaptação), diante dos impactos já observados na agricultura (Zilli et al., 2020), saúde pública (Rocque et al., 2021), extremos climáticos (Stott, 2016), biodiversidade (Hoffmann et al., 2020) e energia (Soulan, Cerdá, 2019); e (4) agricultura e alimentação, dado que a agropecuária é a segunda maior fonte de emissões no país, atrás apenas do desmatamento florestal (Cerri et al., 2009).

Os procedimentos metodológicos se desdobram em três etapas, a partir das perguntas de pesquisa. A primeira buscou responder: “Quais são as principais políticas ambientais e climáticas do governo Lula III?”. Para tanto, foram realizadas doze entrevistas com servidores públicos com vínculo efetivo dos órgãos que compõem os eixos de interesse do artigo, além do mapeamento das políticas disponíveis no site do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima – MMA (Brasil, [2025?]). A seleção dos entrevistados foi realizada por meio da técnica de amostragem em bola de neve, enquanto a análise das transcrições das entrevistas baseou-se na análise textual, com o auxílio do software NVivo. Para garantir o anonimato, os participantes foram identificados por códigos, de E1 a E12, seguidos pelo órgão de atuação e data da entrevista.

A segunda pergunta — “O retorno da preocupação ambiental e climática foi traduzido em reconstrução de estoques de capacidades estatais?” — foi abordada por múltiplas estratégias. No eixo “competências e órgãos”, mapeamos as estruturas da administração direta e indireta com atribuições ambientais, comparando os governos Bolsonaro e Lula III. Analisamos a Lei nº 13.844/2019 e suas normativas, no primeiro caso, e a Lei nº 14.600/2023 e portarias interministeriais, no segundo (Pereira, 2025).

O estudo da “qualidade da burocracia” foi realizado em duas etapas. Primeiramente, utilizamos os dados do Painel Estatístico de Pessoal (PEP), que compila dados do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (SIAPE) e representa o canal digital de divulgação das principais informações de pessoal do governo federal, para avaliar a qualidade da burocracia ambiental dos órgãos selecionados. A análise do PEP teve como foco os órgãos principais para a formulação (MMA) e implementação (Ibama e ICMBio) da política ambiental e climática. Levantamos dados do quantitativo dos servidores da carreira de especialista em meio ambiente ativos, explorando a evolução do déficit entre as vagas previstas na normativa de criação da carreira e os cargos ocupados. Também mapeamos os dados sobre evolução de servidores temporários. Por um lado, pressupomos que uma diminuição do déficit de servidores ativos da carreira de especialista em meio ambiente nos órgãos estudados representa um indicador de fortalecimento da área ambiental. Por outro lado, um aumento de servidores temporários representa uma precarização da área.

A segunda etapa se refere à análise da alta burocracia (DAS 5 e 6), responsável por decisões estratégicas (Aberbach; Putnam; Rockman, 1981; Lopez; Silva, 2019). Construímos um banco de dados original a partir do Diário Oficial da União (DOU) (01/01/2023 a 30/09/2023), complementado com informações de currículos e trajetórias. Os nomeados foram classificados quanto à escolaridade, formação, experiência, vínculo público, atuação prévia no terceiro setor, trajetória compatível e possíveis conflitos de interesse.

Consideramos que houve conflito de interesse quando o nomeado teve atuação prévia em área regulada pelo Ibama, ICMBio, Serviço Florestal Brasileiro (SFB) ou MMA ou esteve envolvido em atividade ilícita contrária à missão dessas organizações. Consideramos trajetória compatível com o cargo os casos em que o servidor tem formação acadêmica na área e/ou experiência profissional na área.

A partir da literatura, pressupomos que a qualidade da alta burocracia decisória se relaciona positivamente com alta escolaridade, trajetória profissional compatível, vínculo com o setor público e ausência de conflitos de interesse. Como grande parte da expertise da área ambiental, no Brasil, se situa no terceiro setor (Hochstetler, 2019), também avaliamos de forma positiva a trajetória prévia nesse setor ou a existência de vínculos com ele. A análise da alta burocracia foi realizada por eixo de interesse do artigo.

O estudo da “interação com atores externos” teve como foco os conselhos gestores, por serem considerados como de maior efetividade na área ambiental quando comparados com outras arenas participativas, como as conferências nacionais (Losekann, 2012). Mapeamos os conselhos federais da área ambiental a partir do site do MMA e do estudo de Bezerra et al. (2024). A efetividade foi avaliada por representatividade (proporção de assentos para a sociedade civil) e institucionalização (ocorrência de reuniões em 2023). Analisamos ainda mudanças introduzidas nos governos Bolsonaro e Lula, com base nas normativas que regulam esses espaços (Pereira, 2025).

Por fim, o estudo dos “recursos orçamentários” utilizou dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP) para comparar a execução orçamentária do MMA entre 2022 (Bolsonaro) e 2023 (Lula). O foco recaiu nos quatro eixos de interesse do artigo (povos e florestas; mudanças climáticas; agricultura e alimentação; oceanos e recursos hídricos). Os programas e ações foram mapeados e classificados por ministério e competência, priorizando o maior detalhamento disponível (“programa”, “ações” ou “plano orçamentário”). Após a filtragem, mantivemos apenas os programas relacionados explicitamente às competências ambientais (Pereira, 2025). A análise foi conduzida por meio de estatísticas descritivas, considerando evolução anual, distribuição por ministério e por eixo, e identificação dos programas mais relevantes.

A terceira pergunta de pesquisa — “Como a dinâmica política se combina com as capacidades estatais para explicar a atuação do governo na área ambiental?” — foi respondida a partir da análise textual das doze entrevistas realizadas e de dados sobre eventos de fiscalização do Congresso (convites, convocações e pedidos de informação) direcionados à área ambiental entre janeiro de 2023 e junho de 2025. As convocações de burocratas ambientais em audiências no Congresso Nacional foram utilizadas como indicador do grau de escrutínio legislativo e da pressão política exercida sobre a agenda ambiental (Pereira, 2025). A dinâmica política foi estudada a partir de três níveis: nível macro, que se refere ao sistema político mais amplo (esfera internacional, Legislativo e Executivo nacional, sociedade); meso (organizações ambientais); micro, que se refere à atuação dos servidores públicos.

Resultados

Políticas

A partir do site do MMA, mapeamos 23 planos, projetos ou programas (quadro 2). A área que mais se destaca é a de mudanças climáticas, com nove ações. Nessa área, algumas iniciativas importantes que haviam sido interrompidas foram resgatadas — como o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia (PPCDAm) e o Programa Bolsa Verde. Outras foram desenhadas diante da emergência climática, como o Programa Cidades Verdes Resilientes e o Plano Nacional de Adaptação. A segunda área de maior destaque em termos quantitativos é a de biodiversidade, com sete iniciativas. Houve, assim, um claro deslocamento de prioridade em comparação ao governo Bolsonaro, cuja gestão ambiental elegeu o meio ambiente urbano e a agenda de saneamento básico como foco de atuação. Na época, o então ministro do meio ambiente, Ricardo Salles, chegou a afirmar que “os principais problemas ambientais brasileiros estão nas cidades” (Principais [...], 2021), em um contexto de aumento das taxas de desmatamento e de queimadas na Amazônia, Pantanal e Cerrado.

Quadro 2
Políticas ambientais do governo Lula III a partir do site do MMA

Área	Projetos e Programas	Descrição	Status do programa/ projeto
Biodiversidade	Programa Paisagens Sustentáveis da Amazônia	Promove ações integradas de conservação, manejo e restauração na região, destacando a relevância da atuação conjunta entre diferentes atores.	Ativo
	Projeto GEF Áreas Privadas	Visa reduzir a degradação e aumentar a conservação da biodiversidade em propriedades privadas.	Ativo
	Projeto GEF-Terrestre	É uma iniciativa estratégica alinhada às políticas nacionais de conservação, com ações concretas e em andamento nos biomas Caatinga, Pampa e Pantanal.	Ativo
	Projeto Mata Atlântica	Visa promover a conservação e recuperação da Mata Atlântica a partir de determinadas práticas.	Não ativo
	Plano Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa	Estabelece ações e diretrizes para restaurar vegetação nativa integrando práticas sustentáveis, produção e benefícios socioambientais.	Ativo
	Programa Federal de Manejo Florestal Comunitário e Familiar	Objetiva promover práticas sustentáveis de manejo florestal por agricultores familiares, assentados e povos tradicionais.	Não ativo
	Programa Nacional de Florestas (PNF)	Visa promover o desenvolvimento sustentável e equilibrar o uso das florestas com sua conservação no Brasil.	Ativo
Mudança climática Mudança climática	Plano Clima	Principal instrumento da PNMC que estabelece diretrizes e instrumentos para o combate às mudanças climáticas	Ativo
	Fundo Nacional sobre Mudança do Clima	Apoia projetos de combate às mudanças climáticas	Ativo
	Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima	Promove a articulação entre os diferentes níveis de governo visando a implementação de ações de adaptação às mudanças climáticas.	Ativo
	Programa Cidades Verdes Resilientes	Busca integrar políticas urbanas, ambientais e climáticas, estimulando práticas sustentáveis e a valorização dos serviços ecossistêmicos em ambientes urbanos.	Ativo
	Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm)	Integra ações de monitoramento, fiscalização e promoção do uso sustentável da terra para reduzir o desmatamento na Amazônia Legal.	Ativo
	Programa União com Municípios pela Redução do Desmatamento e Incêndios Florestais na Amazônia	Objetiva apoiar municípios da Amazônia Legal na prevenção, monitoramento, controle e redução do desmatamento e da degradação florestal.	Ativo
	Programa de Prevenção e Controle do Desmatamento e Queimadas no Brasil	Busca implementar ações estruturantes para a redução do desmatamento e das queimadas em diversos biomas brasileiros.	Ativo
	Programa Bolsa Verde	Visa promover a conservação ambiental e a inclusão social de famílias em situação de extrema pobreza que vivem em áreas protegidas.	Ativo
	Projeto Floresta+ Amazônia	Visa apoiar a conservação e recuperação da vegetação nativa na Amazônia Legal, o projeto adota a estratégia de Pagamentos por Serviços Ambientais.	Ativo
Bioeconomia	Plano Nacional para a Promoção dos Produtos da Sociobiodiversidade	Busca promover a conservação e o uso sustentável da biodiversidade, oferecendo suporte econômico a comunidades rurais.	Ativo
Meio ambiente urbano, recursos hídricos e qualidade ambiental	Programa Nacional de Agricultura Urbana e Periurbana	Objetiva fortalecer a oferta de alimentos, favorecer a inclusão social e econômica e aumentar a capacidade de adaptação às mudanças climáticas em regiões urbanas e periurbanas.	Ativo
	Programa Coleta Seletiva Cidadã	Visa à gestão de resíduos recicláveis destinando-os primeiramente a associações e cooperativas de catadores.	Ativo
	Programa Cidades Verdes Resilientes	Busca melhorar a qualidade ambiental de centros urbanos oferecendo suporte ao enfrentamento às mudanças climáticas.	Ativo
	Plano Nacional de Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com Produtos Químicos Perigosos	Visa evitar acidentes envolvendo produtos químicos perigosos e fortalecer a capacidade de resposta a emergências químicas em todo o país.	Ativo
	Plano Nacional de Resíduos Sólidos	Estabelece diretrizes e estratégias para implementação da PNRS.	Ativo
	Plano Temático da Água	Visa à integração das agendas de gestão dos recursos hídricos e proteção de APPs hídricas e zonas úmidas pelo país.	Em elaboração

Os entrevistados reforçaram a importância do resgate da agenda climática na gestão Lula III. Essa temática, de acordo com eles, tem orientado diversas ações de adaptação e mitigação na pasta ambiental. Por exemplo, um entrevistado do ICMBio revelou que hoje o trabalho com conservação da biodiversidade e com espécies ameaçadas de extinção tem um olhar especial para o clima ao monitorar os efeitos climáticos nessas espécies. A partir da questão climática, outras agendas são retomadas ou inauguradas — como a restauração ambiental, a criação de unidades de conservação e as políticas de controle do desmatamento. De acordo com um entrevistado, a restauração de áreas degradadas representa uma ação importante de mitigação dos efeitos climáticos, além de “devolver para a sociedade efetivamente o que foi retirado da natureza”. A agenda de criação de unidades de conservação também foi retomada com prioridade por ser uma política eficaz de mitigação climática e para compensar a inação dos governos anteriores nessa área. A agenda de controle do desmatamento também representa uma prioridade do governo Lula III a partir da retomada e ampliação do PPCDAm para outros biomas, como o Cerrado. Dentro dessa agenda de controle do desmatamento, o principal foco do atual governo é nas políticas de comando e controle, especialmente a fiscalização ambiental. Isso é reforçado pela informação de um dos entrevistados de que o maior orçamento do Ibama, no governo Lula III, é para a realização de controle e fiscalização.

Uma política que tem sido bastante priorizada no governo atual, de acordo com os entrevistados, é o Bolsa Verde, que representa uma ação de mitigação climática e de inclusão social ao transferir renda para famílias em situação de pobreza que desenvolvam atividades de conservação ambiental em áreas de proteção. O Bolsa Verde foi criado em 2011, mas, segundo um entrevistado, entrou em declínio já em 2016. O desafio do governo Lula III é retomá-lo de forma efetiva.

Outras agendas apontadas pelos entrevistados como relevantes no atual governo são: agenda do fogo, que foi fortalecida especialmente após os incêndios em diversas regiões do país no ano de 2024; modernização do licenciamento ambiental, com foco na revisão de normas obsoletas e em benchmarking; povos e comunidades tradicionais; pagamento por serviço ambiental (PSA); sociobioeconomia; inteligência ambiental. Em relação à agenda de povos e comunidades tradicionais, ela é bastante diversa, alcançando concessões florestais para esses grupos, agroecologia, proteção de terras indígenas e racismo ambiental. Quanto à sociobioeconomia, essa agenda é nova no MMA e já conta com uma Estratégia Nacional de Bioeconomia, que deve orientar um plano nacional na área. No caso do PSA, a agenda atual é para regulamentar a política aprovada em 2021, com a Lei nº 14.119.

Ao enquadrar essas políticas nos quatro eixos de interesse do artigo, percebemos que os eixos prioritários do governo Lula III são “povos e florestas” e “mudança climática”.

Capacidades estatais

Competências e órgãos

No governo Bolsonaro, mapeamos quatro ministérios com competências formais nos eixos de interesse do artigo: Ministério do Meio Ambiente, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério da Justiça e Ministério da Defesa (vide figura 1).

Figura 1
Unidades administrativas por eixo de política — governo Bolsonaro

O eixo “proteção das florestas e dos seus povos” é competência compartilhada de todos os ministérios analisados: do Ministério da Defesa, com a operacionalização do Sistema de Proteção da Amazônia; do Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento, com a demarcação e licenciamento ambiental em terras indígenas e quilombolas, através do monitoramento do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), bem como gestão florestal, função desempenhada sobretudo através do Serviço Florestal Brasileiro, que passa a compor sua estrutura administrativa; do Ministério da Justiça e Segurança Pública, com a gestão da política indigenista através da Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai), sob sua tutela, bem como com o combate aos crimes cometidos contra essa população, através da Polícia Federal; do Ministério do Meio Ambiente, que, por sua vez, atua em competências diversas — seja diretamente, através de três secretarias mapeadas, seja através de suas autarquias: ICMBio e Ibama.

O eixo “defesa dos oceanos” é compartilhado por dois ministérios: o Ministério do Meio Ambiente, que atua na proteção dos ecossistemas e biodiversidade marinha, bem como na gestão dos recursos hídricos — seja diretamente ou através de suas autarquias vinculadas; e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, por sua vez, atua na gestão dos recursos pesqueiros e aquicultura.

O eixo “enfrentamento às mudanças climáticas” conta também com a atuação dos dois ministérios citados anteriormente: o Ministério do Meio Ambiente, no monitoramento e análise de riscos decorrentes da mudança climática sobre os ecossistemas; e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, no monitoramento de riscos e na construção de estratégias de adaptação e mitigação no âmbito da produção de alimentos.

Por fim, no eixo “agricultura e alimentação”, há a atuação do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, com competências diversas, que vão desde a produção de alimentos orgânicos ao acesso à linha de financiamento, e, de modo geral, na elaboração de políticas de agricultura de base familiar e agroextrativismo para povos indígenas, comunidades tradicionais e agricultura de base familiar.

Considerando os quatro eixos do artigo, o ministério que acumula o maior número de competências é o MAPA. Isso ocorre devido ao acúmulo de funções atribuídas ao órgão, a partir do deslocamento de outros órgãos e o consequente acoplamento de suas competências ao MAPA. A extinção do Ministério da Pesca e Aquicultura, promovida ainda no segundo mandato da presidenta Dilma Rousseff em 2015, marcou o primeiro passo desse processo, e do qual se originam as competências em Defesa do Oceano. Em seguida, pela extinção do Ministério do Desenvolvimento Agrário, em 2016, durante o governo de Michel Temer, do qual se originam grande parte das competências referentes à agricultura e alimentação de base sustentável, agroecológica, familiar e com enfoque em comunidades e povos tradicionais. E por fim, a transferência do Serviço Florestal Brasileiro para sua tutela, durante o governo Bolsonaro.

No governo Lula III, identificamos nove ministérios com competências formais em algum dos eixos prioritários do artigo. Isso indica que a gestão ambiental e do clima, apesar de se concentrar principalmente no MMA e nas suas autarquias, atualmente é bastante transversal.

Quanto ao eixo “proteção das florestas e dos seus povos”, seis ministérios atuam nessa área durante o governo Lula III: Ministério da Defesa (MD), com a operacionalização do Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM); Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar (MDA), atuando no acesso à terra dos povos tradicionais e na recuperação e preservação da biodiversidade no âmbito do desenvolvimento rural sustentável e no interesse da agricultura familiar; Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGISP), que realiza a gestão do Cadastro Ambiental Rural (CAR); Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), com competência no reconhecimento e demarcação das terras indígenas; Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, com diversas competências para a gestão das florestas; Ministério dos Povos Indígenas (MPI), responsável pela política indigenista.

O eixo “defesa dos oceanos” engloba dois ministérios: o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, responsável pela política de preservação, conservação e utilização sustentável de ecossistemas e da biodiversidade; o Ministério da Pesca e Aquicultura (MPESCA), responsável pela gestão dos recursos pesqueiros e da aquicultura.

Já para o eixo “enfrentamento às mudanças climáticas”, o governo Lula III conta com a atuação do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, que é o responsável pela Política Nacional sobre Mudança do Clima; e do Ministério de Minas e Energia (MME).

Por fim, no eixo “agricultura e alimentação”, no terceiro mandato do presidente Lula, o Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) possui competência nas áreas da agropecuária e de florestas plantadas. Além disso, em menor escala e com enfoque nas comunidades tradicionais, o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima atua nesse eixo por meio da agroecologia. O MDA também atua nesse eixo a partir das políticas na área de agroextrativismo e agroecologia.

Mapeamos também as unidades administrativas com competências ambientais e climáticas de cada um dos nove ministérios (figura 2).

Figura 2
Unidades administrativas por eixo de política — governo Lula III

Qualidade da burocracia — panorama geral

Em termos quantitativos, a comparação entre os dois governos revela uma melhora na relação entre vagas previstas e vagas ociosas na carreira de especialista em meio ambiente, no âmbito do MMA. Das 902 vagas estabelecidas pela normativa de criação da carreira, observou-se uma estabilidade no número de cargos não ocupados durante os três primeiros anos do governo Bolsonaro (2019–2021), que chegou a ter cerca de 35% de vagas ociosas. A partir de 2022, esse quadro começa a se alterar, com uma redução das vagas ociosas, tendência que se intensifica no governo Lula III. Em 2025, das 902 vagas disponíveis, 841 já estavam preenchidas (gráfico 1), resultado que pode ser atribuído, em grande medida, ao concurso público realizado para o órgão em 2023.

Gráfico 1
Evolução de vagas previstas e ociosas no MMA

Nas autarquias implementadoras, os dados indicam que, mesmo no governo Lula III, persiste um déficit significativo de servidores. A relação entre vagas previstas e efetivamente ocupadas não apresentou avanços substanciais nesse período (gráficos 2 e 3). No recorte temporal analisado — 2019-2025 —, o pico de vagas ociosas ocorreu no governo Bolsonaro, no ano de 2021, com mais de 51% das vagas não ocupadas no Ibama, e mais de 43% no ICMBio. Observa-se, contudo, uma ligeira melhora ainda no governo Bolsonaro, entre 2021 e 2022, tanto no Ibama quanto no ICMBio, possivelmente em decorrência do concurso público realizado em 2021. Entretanto, segundo relatos colhidos nas entrevistas, esse concurso foi alvo de críticas por parte dos servidores, uma vez que a maior parte das vagas ofertadas foi destinada a cargos de nível médio, enquanto a demanda dos órgãos era mais premente por profissionais de nível superior.

A situação atual, no ano de 2025, é de grande déficit de servidores, com mais de 45% de vagas ociosas no Ibama e mais de 38% no ICMBio. Em 2025, foi autorizado um novo concurso para o Ibama⁹, com previsão de 200 vagas. Assim, a expectativa é de que, com a posse dos aprovados nos próximos meses, haja uma redução no número de vagas ociosas.

O gráfico 4 indica a quantidade de servidores temporários nos órgãos implementadores da política, revelando um aumento contínuo dessa força de trabalho durante o governo Bolsonaro e o primeiro ano do governo Lula III. A tendência atual, a partir de 2024, é de queda dos temporários nos dois órgãos.

Gráfico 4
Evolução de servidores temporários nas autarquias executoras da política ambiental

Qualidade da alta burocracia por eixo

A comparação entre os dois governos indica que a trajetória profissional da alta burocracia se concentra, em ambos os governos, no setor público nos quatro eixos do artigo (ver figura 3, adiante). Enquanto no governo Bolsonaro as escolhas tendiam a ocorrer por militares, por indivíduos do setor público e do setor privado; no governo Lula III, houve uma maior diversificação desses atores, incluindo indicados com trajetória híbrida, do terceiro setor e de organismos internacionais. Em todos os eixos, no governo Lula III, percebemos uma valorização de servidores que possuem vínculos com ONGs ambientais, com destaque para “agricultura e alimentação” e “povos e florestas”, em que 21% e 22% dos nomeados, respectivamente, apresentaram esse tipo de vínculo (figura 4). Nos eixos “agricultura e alimentação” e “povos e florestas”, houve um aumento importante dos indicados com trajetória compatível com o cargo; enquanto nos eixos “defesa dos oceanos” e “mudanças climáticas” houve redução, apesar de ainda predominar em todos os eixos nomeados com trajetória compatível com o cargo (figura 5). Nos eixos “defesa dos oceanos” e “agricultura e alimentação”, houve também um aumento expressivo de indicados com trajetória prévia na área de meio ambiente e sustentabilidade (figura 6). Nos eixos, “mudanças climáticas” e “povos e florestas”, houve uma pequena redução. Houve um aumento de indicados sem conflitos de interesse com o cargo no governo Lula III em todos os eixos do artigo (figura 7).

Figura 3
Trajetória profissional da alta burocracia

Figura 4
Vínculo da alta burocracia com ONGs ambientais

Figura 5
Compatibilidade da trajetória profissional da alta burocracia com o cargo ocupado

Figura 6
Trajetória prévia da alta burocracia em meio ambiente e sustentabilidade

Figura 7
Conflito de interesse da alta burocracia

Interação com atores de fora do Estado

Os conselhos gestores representam instituições participativas extremamente relevantes para a gestão brasileira, uma vez que são temáticos, deliberativos, abrangentes e permanentes — o que significa que eles incidem sobre todo o processo de gestão da política pública setorial de sua competência (Tatagiba, 2005). Previstos pela Constituição Federal de 1988, nas décadas seguintes à promulgação da CF, houve uma proliferação e massificação dos conselhos gestores em todos os níveis da federação (Avritzer, 2010). Na área ambiental, a literatura tem demonstrado a importância dos conselhos para aproximar as comunidades locais da gestão ambiental (Almeida, 2016) e para alcançar deliberações em temas sensíveis como o uso de recursos naturais e o ordenamento do território (Gohn, 2011).

Na gestão Bolsonaro, houve uma desinstitucionalização dos conselhos como instrumentos de gestão participativa, o que foi viabilizado inicialmente pelo decreto n° 9.759/2019, extinguindo todos os colegiados da administração pública federal instituídos por decreto ou ato normativo inferior. Em seguida, o governo Bolsonaro adotou outras medidas para enfraquecer os colegiados a partir de alterações nos seus desenhos institucionais — reduzindo a composição, o número de reuniões, os recursos etc. (Bezerra; Rodrigues; Romão, 2022). Um estudo de Bezerra et al. (2024), a partir de uma base original composta por 103 colegiados nacionais, concluiu que, proporcionalmente, os conselhos da área ambiental foram os mais afetados na gestão Bolsonaro.

Nosso artigo identificou 17 conselhos que atuam na área ambiental no nível federal (quadro 3). Desses, os mais antigos são o Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama (criado em 1981), o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (criado em 1997) e o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente (criado em 2000). A maioria deles (11) possui como órgão superior o MMA, tendo sido criados por lei ou decreto.

Quadro 3
Características e alterações dos conselhos gestores de políticas públicas na área ambiental

Nome	Órgão Superior	Decreto de Criação	Decreto de alteração (gov. Bolsonaro)	Tipo de alteração	Decreto de reestruturação (2023)	Tipo de reestruturação
Comissão Nacional para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável	Secretaria-Geral da Presidência da República	Decreto nº 11.704/2023	N/A	N/A	N/A	N/A
Comissão de Coordenação das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia (CMCH)	Ministério da Ciência e Tecnologia	Decreto nº 6.065/2007	N/A	N/A	N/A	N/A
Comissão de Gestão de Florestas Públicas	Serviço Florestal Brasileiro	Lei nº 11.284/2006 / Decreto nº 5.795/2006	Decreto nº 10.347/2020	Mudança de órgão	N/A	N/A
Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (CNAPO)	NA	Decreto nº 7.794/2012	Decreto nº 9.759/2019	Extinção	Decreto nº 11.397/2023	Composição
Comissão Nacional de Biodiversidade (Conabio)	Ministério do Meio Ambiente	Decreto nº 4.703/2003	Decreto nº 10.235/2020	Composição/ Competên-cias	Decreto nº 12.017/2024	Composição
Comissão Nacional de Combate à Desertificação (CNCD)	Ministério do Meio Ambiente	Decreto de 21 de julho de 2008	N/A	N/A	N/A	N/A
Comissão Nacional de Florestas (Conaflor)	Ministério do Meio Ambiente	Decreto nº 4.864/2003	Decreto nº 9.759/2019	Extinção	N/A	N/A
Comissão Nacional para Redução das Emissões de Gases de Efeito Estufa	Ministério do Meio Ambiente	Decreto nº 10.144, de 28 de Novembro de 2019	N/A	N/A	Decreto nº 11.548/2023	Composição/ Competên-cias
Comitê Gestor do Fundo Nacional para a Repartição de Benefícios (CGFNRB)	Ministério do Meio Ambiente	Lei nº 13.123/2015 Decreto nº 8.772/2016	N/A	N/A	N/A	N/A
Comitê Gestor do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima	Ministério do Meio Ambiente	Lei nº 12.114/2009 Decreto nº 9.578/2018	Decreto nº 10.143/2019	Composição	Decreto nº 11.549/2023	Composição
Comitê Orientador do Fundo Amazônia — COFA	Ministério do Meio Ambiente	Decreto nº 6.527/2008	Decreto nº 10.223/2020	Composição	Decreto nº 11.368/2023	Composição
Conselho de Gestão do Patrimônio Genético — CGen	Ministério do Meio Ambiente	Lei nº 13.123/2015 Decreto nº 8.772/2016	N/A	N/A	Não	N/A
Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente	Ministério do Meio Ambiente	Decreto nº 3.524/2000	Decreto nº 10.224/2020	Composição	Decreto nº 11.372/2023	Composição
Conselho Nacional de Controle de Experimentação Animal (Concea)	Ministério da Ciência e Tecnologia	Lei 11.794/2008 Decreto nº 6899/2009	N/A	N/A	N/A	N/A
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (Condraf)	Ministério do Desenvolvimento Agrário	Decreto nº 4.854/2003	N/A	N/A	Decreto nº 11.451/2023	Recriação
Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)	Ministério do Meio Ambiente	Lei nº 9.433/1997	Decreto nº 10.000/2019	Composição/ Competên-cias	N/A	N/A
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)	Ministério do Meio Ambiente	Lei nº 6.938/81 Decreto nº 99.274/1990	Decreto nº 9.806/2019	Composição	Decreto nº 11.417	Composição

Dos 17 conselhos mapeados, sete sofreram alterações nas suas organizações (composição, competências e vínculo com órgão superior), durante o governo Bolsonaro, e dois foram extintos: a Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (decreto nº 9.759/2019) e a Comissão Nacional de Florestas (decreto 9.759/2019).

Na gestão Lula III, dos nove conselhos que sofreram alterações, cinco passaram por processos de reestruturação. Grande parte dessa reestruturação se refere a alterações na composição e participação de representantes da sociedade civil. O principal exemplo nesse sentido foi o Conama, que com o decreto nº 11417 de 2023, passou a ter 115 membros (a maior da sua história). O governo federal ainda concentra o poder decisório, mas a sociedade civil e entidades de trabalhadores contam com 22 representantes. O decreto determinou ainda que a composição do plenário do Conama deve incorporar a diversidade de raça e de gênero.

Em relação à institucionalização dos conselhos, apenas oito encontram-se ativos: Comissão Nacional para Redução das Emissões de Gases de Efeito Estufa; CGFNRB; Comitê Gestor do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima; COFA; CGen; Concea; Condraf e Conama.

Além desses, dois conselhos que não foram modificados na gestão Bolsonaro foram reestruturados na gestão Lula III: a Comissão Nacional para Redução das Emissões de Gases de Efeito Estufa e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável. No primeiro caso, a comissão passou por uma ampliação de competências e de representatividade; no segundo, extinto em 2016 pelo governo Temer, foi recriado pelo decreto nº 11.451/2023.

Recursos orçamentários

No eixo “mudanças climáticas”, a figura 8 indica que tanto MME, como MIDR e MMA passaram por aumento orçamentário no primeiro ano do governo Lula III, com destaque para o MMA, cuja recomposição foi 512% em relação ao ano de 2019. Além disso, com a recriação do Ministério das Cidades, essa pasta também passa a receber recursos para atuar nesse eixo, o que é convergente com a agenda de adaptação climática nas cidades do governo Lula III (veja subseção “Políticas”, neste artigo).

Figura 8
Orçamento do eixo “mudanças climáticas” por ministério

No caso do eixo “agricultura e alimentação”, a figura 9 revela um deslocamento orçamentário para a gestão dessa área do MAPA para o MDA e MMA.

Figura 9
Orçamento do eixo “agricultura e alimentação” por ministério

No eixo “povos e florestas”, a figura 10 indica, no governo Lula III, uma redução do protagonismo do MAPA e do MJSP em termos orçamentários, enquanto MMA e MD são valorizados com recursos nesse eixo. Além disso, nesse governo, dois novos ministérios passam a receber recursos para atuar nessa área: MPI e MDA.

Figura 10
Orçamento do eixo “povos e florestas” por ministério

Por fim, no eixo “defesa dos oceanos”, a figura 11 aponta aumento de recursos e um predomínio orçamentário do MMA para esse tipo de ação, seguido do Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional e da ação pontual do recém-recriado Ministério da Pesca e Aquicultura.

Figura 11
Orçamento do eixo “defesa dos oceanos” por ministério

Investigamos também quais são os programas e políticas de cada eixo com maiores recursos orçamentários. Para tanto, produzimos “box-plots”, técnica de estatística descritiva adequada para identificar valores discrepantes. Os dados resumidos dessa análise estão apresentados no quadro 4, a seguir.

Quadro 4
Políticas prioritárias por eixo

Eixo	2019-2022		2023
	Ministério	Programa	Ministério	Programa
Agricultura e alimentação	MAPA	Contribuição ao Fundo Garantia-Safra	MDA	Contribuição ao Fundo Garantia-Safra
Mudanças climáticas	MIDR	Proteção e defesa civil	MIDR	Proteção e defesa civil
Defesa dos oceanos	MMA	Apoio à criação, gestão e implementação das unidades de conservação federais	MMA	Apoio à criação, gestão e implementação das unidades de conservação federais
Povos e florestas	MMA	Apoio à criação, gestão e implementação das unidades de conservação federais; controle e fiscalização ambiental	MMA	Apoio à criação, gestão e implementação das unidades de conservação federais; controle e fiscalização ambiental

No eixo “agricultura e alimentação”, de 2019 a 2022, a política com maior orçamento foi a Contribuição ao Fundo Garantia-Safra (Lei nº 10.420, de 2002), no MAPA. Com exceção de 2021, quando o programa apresentou o valor de R$ 245.734.447, o mesmo foi responsável pela execução orçamentária anual de R$ 468.040.642. O que explica a profunda oscilação em 2021, demonstrada na figura 9 para esse eixo. Cabe ressaltar ainda, que no ano de 2023, esse mesmo programa teve o maior orçamento, tendo sido realocado para o MDA.

No eixo “mudanças climáticas”, os valores discrepantes mais altos se concentram no Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional em todos os anos. Aqui, com exceção do ano de 2020, a ação que mais recebeu orçamento foi a relacionada à proteção e à defesa civil.

No eixo “defesa dos oceanos”, em todos os anos, os maiores valores foram destinados aos programas do MMA, com destaque para a política de Apoio à Criação, Gestão e Implementação das Unidades de Conservação Federais.

Por fim, no eixo “povos e florestas”, os maiores valores se concentram no MMA: de 2019 a 2021, na política de Apoio à Criação, Gestão e Implementação das Unidades de Conservação Federais; em 2022 na política de Controle e Fiscalização Ambiental; em 2023 nas políticas de Apoio à Criação, Gestão e Implementação das Unidades de Conservação Federais e de Controle e Fiscalização Ambiental.

Dinâmica da Política

Nesta subseção, mobilizamos dados para explorar como as agendas de políticas públicas são concretizadas e como os estoques de capacidades estatais são acionados por atores políticos e pela alta burocracia do governo. Essa análise é realizada a partir dos níveis macro, com foco no sistema político mais amplo; meso, com ênfase nas organizações; e micro, com foco na rotina dos servidores da área ambiental.

Nível macro

Na análise do nível macro, exploramos como os apoios e limitações impostos pela esfera internacional, política (Legislativo e Executivo nacional) e social viabilizaram ou dificultaram a agenda ambiental (descrita na subseção “Políticas”) e a mobilização dos estoques de capacidades estatais (descritos na subseção “Capacidades estatais”).

Com o governo Lula III, o retorno do apoio internacional foi importante para viabilizar a agenda de comando e controle a partir da complementação do orçamento público. Nesse contexto, o Fundo Amazônia foi retomado, o que, segundo um entrevistado do Ibama, tem sido fundamental para a fiscalização do desmatamento. Em suas palavras: “os nossos carros são pagos pelo Fundo Amazônia, os helicópteros são pagos pelo Fundo Amazônia, cursos são pagos pelo Fundo Amazônia. E agora com esse recurso vultoso a gente incluiu também o combate a incêndios florestais. Então a gente realmente começa a mudar bastante [o nível de atuação]” (E1, Ibama, 26/06/2025).

Entretanto, os entrevistados apontaram limites para acionar as capacidades estatais e concretizar a agenda de políticas públicas do governo Lula III. Esses limites se expressam em três categorias: atuação do Legislativo federal; contradições do governo; baixo apoio social à agenda ambiental.

Quanto ao Legislativo, grande parte da agenda ambiental é contestada — especialmente a criação de unidades de conservação; políticas de biodiversidade, alvo de setores que defendem flexibilizar a caça e o comércio de animais; e as políticas de comando e controle (licenciamento e fiscalização), questionadas por madeireiros e pelo agronegócio. Essas contestações se traduzem em excessivas convocações da burocracia ambiental ao Congresso. Segundo os entrevistados, o objetivo não é discutir políticas, mas alimentar a polarização e descredibilizar órgãos e governo. De acordo com um entrevistado do Ibama:

Nessas audiências, o tipo de discurso que é propagado é que o Ibama atrapalha o desenvolvimento, que o Ibama tá atuando sempre, é contra o produtor rural [...]. Todos esses argumentos, dos piores que têm, que vêm do esgoto da direita, ele é propagado nesses locais e isso vira corte pra internet, e isso é propagado, e o Ibama, cada vez mais, a gente é lançado dentro de uma perspectiva onde a gente realmente tá atuando contra o país, em favor de ONGs, em favor de outros países (E1, Ibama, 26/06/2025).

Entre janeiro de 2023 e junho de 2025, registraram-se 146 ações de escrutínio (80 na Câmara e 66 no Senado) — convites, convocações e pedidos de informação. A oposição liderou a autoria tanto na Câmara (70%) como no Senado (54,5%). O alvo quase exclusivo foi a ministra Marina Silva, mencionada em 102 dos 146 eventos (69,9%). Dos 35 pedidos de convocação, 30 foram da oposição (85,7%). O foco na ministra e a predominância oposicionista revelam uso do escrutínio como arena de disputa política, mais do que como cooperação interinstitucional.

As contradições do governo se desdobram em diversas camadas. A primeira está no nível do discurso. Como relata um entrevistado:

dentro do governo, dentro da própria base do governo, tem uma certa esquizofrenia, porque o governo não sabe se quer ser liderança ambiental, climática, global, com a COP aí em Belém e tudo isso, ou se quer assumir uma postura desenvolvimentista [...]. Eu vejo que o Lula, especificamente, absorveu muita coisa dessas questões, principalmente ligadas à questão climática, mas ele ainda está um pouco em cima do muro. E essa parte do governo que puxa mais para o desenvolvimentismo ainda representa um peso forte nas decisões. Então, estamos nessa dicotomia. Eu torço sempre para o Lula cada vez mais entender a importância disso, entender a longo prazo (E5, MMA, 11/07/2025).

Essa contradição é exemplificada pela defesa, por parte do governo, de projetos que ameaçam a agenda ambiental, como o PL do licenciamento, apelidado de “PL da devastação”, que, segundo entrevistados, fragilizará comunidades tradicionais sem territórios formalmente reconhecidos. Outra defesa polêmica refere-se à exploração de petróleo na Foz do Amazonas, considerada por entrevistados como uma forma de negacionismo climático, em contradição com a agenda da pasta ambiental (veja subseção “Políticas”). Segundo um entrevistado do Ibama, “a máquina do governo” tem pressionado o Ibama nesse projeto, especialmente via Advocacia Geral da União (AGU), que desautorizou o órgão a solicitar esclarecimentos à Petrobras. Além da AGU, o Tribunal de Contas da União (TCU) também questionou a demora do Ibama em autorizar a licença. Segundo ele:

Na investigação toda, o TCU entrevistou uma pessoa do Ibama, uma pessoa do MMA e entrevistou toda a indústria de petróleo, o Ministério de Minas e Energia, é surreal. As justificativas do processo são um resumo do pensamento negacionista climático da indústria fóssil. São técnicos de carreira do TCU reproduzindo uma visão negacionista da mudança climática e pressionando por dentro o governo a ser mais favorável, ser mais amigável às energias fósseis (E11, Ibama, 21/07/2025).

Os entrevistados também citaram como contradição a inclusão no PAC do asfaltamento da BR-319, vetor de desmatamento em região sensível da Amazônia. Outro ponto é a atuação de ministérios, em especial o MME, que defende flexibilizações em cavidades para mineração, no licenciamento ambiental e na exploração de petróleo. Também foram citados os ministérios da Pesca e dos Transportes.

Quanto à sociedade, os entrevistados relataram baixo apoio à política ambiental. Um deles apontou o preconceito contra o Bolsa Verde, frequentemente rotulado de assistencialista, sem reconhecimento dos ganhos ambientais. Outros destacaram a contestação da agenda por atores ligados ao agronegócio, que têm difundido fake news contra Ibama e ICMBio. Na visão dos entrevistados, esses atores influenciam fortemente o Congresso, como exemplifica a defesa do PL do licenciamento ambiental, cuja principal flexibilização visa beneficiar o agronegócio.

Nível meso

No nível organizacional, a mudança do governo Bolsonaro para Lula III representou avanços relevantes para o acionamento das capacidades estatais e para a entrega de políticas, segundo os entrevistados. Uma primeira mudança foi o perfil mais técnico da burocracia de alto escalão, com experiência na área ambiental (conforme subseção “Qualidade da burocracia - panorama geral”). De acordo com alguns entrevistados, isso afetou positivamente a capacidade de planejamento das organizações e a reestruturação interna. Segundo um entrevistado do Ibama, “isso deu uma nova atmosfera para a realização do nosso trabalho, a gente começou a ter uma liberdade para executar o trabalho como a gente planeja, como a gente pensa, como a gente acha que é o ideal” (E1, Ibama, 26/06/2025).

À medida que certas agendas eram fortalecidas, ocorria um “rebatimento na estrutura organizacional”. Pela primeira vez na história da pasta ambiental brasileira, foi criada uma secretaria de bioeconomia, no MMA, a partir do conceito de ecossistemas regionais e negócios comunitários. A ideia veio da própria ministra Marina Silva, que, segundo uma entrevistada do MMA,

estava lendo algum livro na época da transição, do governo de transição ali, e ela [Marina Silva] disse: “olha, a gente precisa interferir mais diretamente na economia, a gente não pode ficar tão periférico, a gente tem que demonstrar claramente a relação do meio ambiente com a questão econômica”. Então ela teve essa ideia de criar essa secretaria (E7, MMA, 15/07/2025).

Os entrevistados também citaram a reorganização das coordenações do ICMBio e a criação de uma coordenação de emergências climáticas na Diretoria de Pesquisa, Avaliação e Monitoramento da Biodiversidade. Outras estruturas foram resgatadas, como a Secretaria Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais, responsável pelo Bolsa Verde, e o SFB, que voltou a compor a pasta.

Grande parte da agenda descrita na subseção “Políticas” tem sido encaminhada a partir de planejamentos e novas normativas. No Ibama, o planejamento anual da fiscalização foi ampliado para o licenciamento e para o “Prevfogo”. O planejamento da biodiversidade também foi fortalecido, e está em elaboração o plano nacional de povos e comunidades tradicionais. Quanto às normativas, muitas revogaram regras do governo anterior que fragilizavam a gestão ambiental — como as de conciliação de multas. Além disso, foram criadas normas de restauração ecológica, de danos ambientais (lista de “devedores da natureza”), de novas infrações, de emergência climática, de regulamentação da política de serviços ambientais e de aumento da transparência na gestão.

Com o governo Lula III, a gestão ambiental resgatou a transversalidade e a participação social. A agenda da bioeconomia envolve 17 ministérios; a fiscalização ambiental passou a agregar Polícia Federal (PF), Força Nacional, Funai e Polícia Rodoviária Federal (PRF); o Bolsa Verde conta com Incra e MDA. Uma entrevistada relatou que o Plano da Sociobioeconomia tem sido elaborado com consultas públicas e oficinas regionais. Nas suas palavras:

O Ministério tem várias instâncias, por exemplo, aqui funciona a Comissão Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais, que é coordenada pela Secretaria Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais, o Fundo Nacional de Repartição de Benefícios também tem o seu comitê gestor, a Política de Repartição de Benefícios tem a sua comissão também, tem a Comissão Nacional de Bioeconomia, tem o Conama, tem vários instrumentos de participação social que a gente, por exemplo, nesse processo da sociobioeconomia, além das oficinas regionais, a gente também circulou em vários desses espaços (E7, MMA, 15/07/2025).

Na Diretoria de Biodiversidade e Florestas (DBFlo) uma entrevistada explicou que a tomada de decisão ocorre a partir de coprodução transdisciplinar, trazendo a sociedade para discutir e achar soluções.

Os entrevistados também destacaram como positiva a mobilização de recursos orçamentários. Um entrevistado do ICMBio relatou que os desastres climáticos impediram que o contingenciamento atingisse significativamente a pasta ambiental, sobretudo as autarquias. Dois entrevistados do MMA explicaram que:

De todos os ministérios, o Ministério do Meio Ambiente recebeu o menor contingenciamento. E aí nós temos uma situação particular que é o fato de que grande parte das nossas ações orçamentárias foram preservadas porque elas foram notificadas pela Secretaria de Orçamento e Finanças como ações ressalvadas. Ressalvadas é uma espécie de um código, que estabelece que estas não podem ser contingenciadas, não podem sofrer nenhum tipo de abalo (E8 e E9, 17/07/2025).

Um entrevistado complementa que, além do crescimento do orçamento ordinário, foram editadas medidas provisórias que abriram créditos extraordinários.

No entanto, os entrevistados também mencionaram obstáculos. O mais citado refere-se à gestão dos recursos humanos. Em 2024, servidores da área realizaram greve e ficaram decepcionados com o tratamento do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI). Segundo um entrevistado, “a gente achava que esse fortalecimento que foi tanto dito pela Marina, pelo Lula, a gente acreditou que ele viesse também dentro desse contexto do fortalecimento da nossa carreira, do ajuste da nossa carreira” (E1, Ibama, 26/06/2025). Entretanto, o governo impôs perdas significativas: aumento salarial insuficiente; nova recategorização de classes; recusa de adicional para fixação em áreas remotas; negativa de equiparação com carreiras de regulação; recusa de tornar a carreira transversal; desconsideração da demanda de reduzir a assimetria salarial entre técnico e analista; desvinculação da carreira de especialista em meio ambiente do programa especial de cargos ambientais.

Todos os entrevistados mencionaram a insuficiência de servidores, mesmo após concursos nas gestões Bolsonaro e Lula III. Segundo um entrevistado, há déficit de quatro mil servidores, o que gera perda de capacidade operacional e dependência de terceirizados, além de alta evasão. Uma entrevistada da Diretoria de Licenciamento Ambiental (Dilic) relatou: “a gente tem hoje em torno de quatro mil projetos em licenciamento e a gente faz tudo isso com 290 pessoas, é pouco, é irrisório!” (E6, Ibama, 14/07/2025).

Os entrevistados também apontaram falta de infraestrutura. Um fiscal do Ibama relatou que “não tinha carro a mais, não tinha aeronave a mais, não tinha nada a mais, era a mesma estrutura herdada do governo anterior” (E1, Ibama, 26/06/2025).

Nível micro

As mudanças do governo Lula III possibilitaram que os servidores passassem a desfrutar de maior autonomia em suas rotinas de trabalho. Contudo, alguns entrevistados destacaram limitações relacionadas à pressa e à urgência em implementar políticas que haviam sido desmontadas nos anos anteriores. Um entrevistado revelou que essa pressão prejudicou o desempenho das equipes:

Eles estão agora com desespero de tentar criar mais alguma coisa até a COP, mas não entende[m] que o processo demanda tempo, demanda articulação, você não pode atropelar etapas. Então, tem uma ânsia de querer fazer tudo o que não fez nos últimos anos do governo Bolsonaro, que não conseguiu fazer até agora por uma bateção de cabeça inicial de início de gestão, e começou a espanar todo mundo da equipe, espanar todo mundo num desespero (E4, ICMBio, 09/07/2025).

No ICMBio, um entrevistado relatou que o retorno de atores que haviam ocupado cargos na primeira gestão de Marina Silva gerou disputas internas, deslegitimando o trabalho desenvolvido pelas equipes técnicas nos últimos anos. Além disso, mencionou que esses atores demonstraram apego a métodos antigos de gestão, o que inviabiliza inovações em um contexto marcado mais por retomadas do que por avanços, resultando em paralisias.

Discussão e considerações finais

Este artigo buscou responder a três perguntas centrais: quais são as principais políticas ambientais e climáticas do governo Lula III; se o retorno da preocupação ambiental e climática foi traduzido em reconstrução das capacidades estatais; e de que maneira a dinâmica política interage com essas capacidades para explicar a atuação do governo. A análise dos dados permite apontar avanços relevantes, mas também limites e contradições que atravessam esse processo.

O mapeamento realizado identificou 23 políticas, planos e programas, com destaque para mudanças climáticas e povos e florestas, evidenciando uma inflexão em relação ao governo Bolsonaro, quando predominavam pautas de meio ambiente urbano e saneamento. A retomada do PPCDAm e do Bolsa Verde, somada a iniciativas como o Programa Cidades Verdes Resilientes e a Estratégia Nacional de Bioeconomia, sinaliza esforço de recomposição e inovação. Contudo, projetos como a pavimentação da BR-319, o apoio ao PL do Licenciamento Ambiental e a defesa da exploração de petróleo na Foz do Amazonas demonstram a dificuldade de manter coerência em uma coalizão heterogênea e tensionada por interesses desenvolvimentistas.

No que se refere à reconstrução de capacidades, houve avanços institucionais, burocráticos, participativos e orçamentários. A ampliação da governança ambiental para diversos ministérios reforça a transversalidade da agenda, mas fragmenta responsabilidades e exige coordenação mais robusta. Na burocracia, observa-se crescimento no número de especialistas do meio ambiente no MMA, mas uma estagnação do número de servidores no Ibama e ICMBio, que ainda acumulam déficits. Há uma tendência de queda de servidores temporários, mas o número dessa modalidade de servidores ainda é relevante. As entrevistas revelaram ainda a insatisfação dos servidores quanto à valorização da carreira, explicitada pela greve de 2024. A retomada da participação social também foi significativa, com destaque para a reestruturação do Conama, embora alguns conselhos ainda não funcionem plenamente. Quanto ao orçamento, registrou-se expansão expressiva, com recursos protegidos de contingenciamento, e deslocamentos orçamentários para órgãos com maior vocação na área socioambiental. Ainda assim, a forte dependência de financiamento internacional, revelada por algumas entrevistas, sobretudo do Fundo Amazônia, expõe as vulnerabilidades da sustentação de capacidades no longo prazo.

A ativação dessas capacidades, entretanto, é condicionada pela dinâmica política. No plano macro, o apoio internacional viabilizou ações de comando e controle, mas o Congresso atuou como foco de resistência, com 146 ações de escrutínio entre 2023 e 2025, muitas delas direcionadas à ministra Marina Silva. A estratégia da oposição tem se voltado menos ao aprimoramento de políticas e mais à polarização e à deslegitimação dos órgãos ambientais. Internamente, contradições na própria base governamental, dividida entre agendas ambientais e desenvolvimentistas, reforçam ambiguidades. No plano organizacional, a criação de novas secretarias e coordenações, o fortalecimento do planejamento e a revisão de normativas demonstram capacidade de reorganização, mas a insuficiência de pessoal e infraestrutura compromete a efetividade. Já no nível micro, os servidores relataram maior autonomia nas rotinas, mas também pressões por resultados imediatos e disputas internas associadas ao retorno de gestores da primeira gestão Marina Silva, que tenderiam a adotar práticas mais tradicionais, dificultando inovações.

A análise dos três níveis permite concluir que o governo Lula III promoveu avanços substantivos na agenda ambiental e na reconstrução de capacidades, mas enfrenta obstáculos persistentes. Em resposta às perguntas de pesquisa, é possível afirmar que as mudanças climáticas e a agenda de povos e florestas tornaram-se prioridades, ainda que permeadas por contradições; que a reconstrução institucional, burocrática, participativa e orçamentária foi significativa, mas permanece incompleta; e que o desempenho das políticas ambientais é condicionado por apoios internacionais, resistências legislativas, disputas internas na coalizão e pressões sociais ligadas ao agronegócio.

Esses achados confirmam que a reconstrução de capacidades estatais não é linear, mas atravessada por disputas e tensões. Os achados desse caso convergem com Centeno et al. (2017), que defendem que a mobilização política dos estoques de capacidades estatais é fundamental para entender a atuação e o desempenho público. Três desafios emergem como centrais para o futuro: assegurar investimentos contínuos em pessoal e infraestrutura, superar contradições internas para garantir coerência entre ambientalismo e desenvolvimentismo e ampliar a base política e social de apoio às políticas ambientais. O caso brasileiro mostra que, embora seja possível recompor instituições e políticas ambientais em curto prazo, sua consolidação dependerá da capacidade do governo de articular competências técnicas, coerência política e legitimidade social para enfrentar uma crise climática que exige respostas urgentes e consistentes.

Como limitações do estudo, destacamos a análise de apenas parte do governo Lula III, que ainda se encontra em curso no momento de escrita deste artigo. Além disso, não alcançamos a saturação de dados das informações provenientes das entrevistas.

Gráfico 2
Evolução de vagas previstas e ociosas no Ibama

Gráfico 3
Evolução de vagas previstas e ociosas no ICMBio

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• 1
  Parte do conjunto de dados de apoio aos resultados deste artigo está disponível em Pereira (2025), outra parte não está disponível ao público por conter informações qualitativas sensíveis que poderiam ferir o anonimato dos entrevistados.
• 9
  O concurso para o Ibama ocorreu em maio de 2025.

• Editora Associada:
  Fabíola Brigante Del Porto https://orcid.org/0000-0002-0672-1859

• Editora-Chefe:
  Rachel Meneguello https://orcid.org/0000-0001-8288-0280

Disponibilidade de dados

Parte do conjunto de dados de apoio aos resultados deste artigo está disponível em Pereira (2025), outra parte não está disponível ao público por conter informações qualitativas sensíveis que poderiam ferir o anonimato dos entrevistados.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  24 Jul 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  10 Out 2024
• Publicado
  08 Nov 2025
• Aceito
  19 Fev 2026