RESUMO
Introdução
Partindo das formulações teóricas de Pierre Bourdieu sobre o Estado, este trabalho examina dados de mais de 200 carreiras civis do Poder Executivo Federal com o objetivo de compreender como se dá a distribuição de diferentes tipos de capital na burocracia brasileira.
Métodos
Para isso, foi empregado o método Principal Components Analysis (PCA) em uma base de carreiras construída a partir de dados extraídos do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape).
Resultados
Os resultados mostram que são mais valorizadas e mais restritas as carreiras associadas à noção bourdieusiana de mão direita do Estado, como economia, gestão, finanças e controle, e menos valorizadas e menos restritas as carreiras mais associadas à mão esquerda do Estado, como saúde, educação e assistência social;
Discussão
revelando uma distribuição desigual de capitais entre segmentos da burocracia brasileira. Isso pode interferir nas chances que cada tipo de burocrata tem na luta permanente para indicar o que é e para falar em nome do interesse público.
PALAVRAS-CHAVE:
Estado; burocracia; elites burocráticas; interesse público; desigualdade
ABSTRACT
Introduction
Building on Pierre Bourdieu’s theoretical formulations on the State, this work examines data from more than two hundred civilian careers of the Brazilian Federal Executive Branch to understand how the distribution of different types of capital occurs in the Brazilian bureaucracy.
Methods
The Principal Components Analysis (PCA) method was used in a career’s database built from data extracted from the Integrated System of Human Resources Administration (Siape). Results: Results show that careers associated with the bourdieusian notion of the right hand of the State are more valued and more restricted, such as economics, management, finance and control, and those associated with the left hand of the State are less valued and less restricted, such as health, education and social assistance;
Discussion
revealing an unequal distribution of capital in the Brazilian bureaucracy that can interfere in the odds that each kind of bureaucrat holds at the permanent struggle to indicate what is and speak in the name of public interest.
KEYWORDS:
State; bureaucracy; bureaucratic elites; Public Interest; Inequality
I. Introdução1 1 O autor agradece a Félix Lopez pela ajuda com a base de dados; a Bruno Moretti, Roberto Pires, Eugênio Santos e José Celso Cardoso Júnior pelas contribuições feitas a versões preliminares deste trabalho, e aos pareceristas anônimos da Revista de Sociologia e Política pelos excelentes comentários.
Uma observação cuidadosa sobre a burocracia brasileira permite notar que ela é heterogênea em muitos aspectos. Certas carreiras são mais bem remuneradas que outras, algumas ocupam mais espaços de poder, outras apresentam mecanismos de acesso mais restritos. Algumas carreiras criam regras, outras seguem regras; umas correm atrás de recursos, outras distribuem recursos; umas fazem, outras fiscalizam e punem.
A distribuição de capitais entre as carreiras estatais parece se dar de maneira desequilibrada, mais concentrada em certos segmentos e menos em outros, fazendo com que as carreiras se relacionem de forma desigual. É importante compreender esse desequilíbrio praticado no Estado brasileiro porque ele pode interferir nas chances que cada tipo de burocrata tem na luta permanente para indicar o que é e para falar em nome do interesse público.
O objetivo geral deste trabalho é examinar alguns aspectos desse desequilíbrio, mais especificamente aqueles ligados às disparidades remuneratórias, à ocupação de cargos de confiança e à representatividade de grupos historicamente excluídos, análise esta que será feita em relação às carreiras civis do Poder Executivo Federal.
II. Inspiração teórica
Pierre Bourdieu (1996)Bourdieu, P., 1996. Espíritos de Estado: gênese e estrutura do campo burocrático. In Bourdieu, P. Razões Práticas. Campinas: Papirus. dizia que pensar o Estado é expor-se a assumir um pensamento de Estado. Isso deriva da premissa do autor de que um dos poderes do Estado seria produzir as categorias mentais que usamos para raciocinar. Corremos o risco, alertava ele, de sermos pensados por um Estado que acreditamos pensar.
O autor propõe o exercício da dúvida hiperbólica quando se trata de pensar o Estado. Seria preciso colocar em questão todos os pressupostos e todas as pré-construções. Para Bourdieu, quando se trata do Estado, nunca duvidamos demais. E ele deixa claro que é necessário colocar em dúvida não apenas os aspectos que Durkheim (1989)Durkheim, E., 1989. As formas elementares da vida religiosa. São Paulo: Edições Paulinas. chamava de conformismo moral, mas especialmente aqueles ligados ao conformismo lógico.
Bourdieu estava se referindo aos esquemas mentais, às formas e categorias de percepção, aos princípios de visão e divisão, enfim, a todo o aparato cognitivo que usamos para pensar o Estado. Estava falando, dentre muitas outras coisas, das noções de interesse público, de problema social, de burocracia, de política pública, de lei, de oficial, de universal e, em última instância, de Estado.
Na visão do autor, o traço marcante do Estado seria a capacidade de fundar versões oficiais sobre basicamente tudo, inclusive sobre ele próprio. Haveria, portanto, uma representação oficial do oficial. Uma representação do Estado sobre ele mesmo onde a burocracia é definida como um grupo dotado de vontade de interesse universal, um instrumento racional encarregado de realizar o interesse geral.
Essa representação, tão comumente empregada para pensar o Estado, é, para Bourdieu, apenas a versão oficial do oficial. O autor alerta inclusive sobre o papel dos grandes pensadores nesse esforço de construção. Dizia ele que, sob a aparência de pensar o Estado, a maior parte dos estudos consagrados a esse objeto participam de sua construção, e, portanto, de sua própria existência.
Bourdieu estaria chamando atenção aqui para os efeitos que certas obras escritas em circunstâncias históricas específicas poderiam causar naquilo do qual pretendiam falar. Como a noção de soberania de Maquiavel influenciou a mente dos príncipes para os quais o autor escrevia? Em que medida a ideia de contrato social de Hobbes teria facilitado a imposição do poder estatal? Teria Montesquieu criado a noção de separação de poderes ao falar sobre ela? Esses são apenas alguns exemplos de pensadores que podem ter ajudado a produzir representações oficiais sobre o Estado ao falar dele.
Assim, para Bourdieu, a melhor forma de desvendar o Estado seria reconstruir historicamente a sua gênese. Para ele, isso que chamamos de Estado seria resultado de processos entrelaçados de concentração de diferentes tipos de capital, todos eles dotados de propriedades simbólicas, ou seja, todos percebidos através de categorias específicas que dão a eles representações oficiais bastante particulares.
A acumulação do capital da força física teria relação com os processos de estruturação pelos príncipes de exércitos profissionais que fariam, pouco a pouco, desaparecer as tropas feudais, enfraquecendo a nobreza. Lentamente essas forças armadas se diferenciariam em forças militares, destinadas à proteção contra ameaças externas, e em forças policiais, mais voltadas para manter a ordem interna. A conversão do capital da força física em capital simbólico ocorreria, para Bourdieu, pelo fato de serem, as relações de força mais brutais, ao mesmo tempo relações simbólicas. O simples fato de haver um aparato de força física pode ser suficiente para manter a ordem, sem necessidade de praticar violência física de fato. Atos de submissão e obediência seriam, portanto, atos cognitivos que colocariam em prática estruturas cognitivas específicas.
A manutenção do capital da força física exigia financiamento, o que levaria a processos relacionados à acumulação do capital econômico. A princípio, o imposto de Estado aparece de forma intermitente, quase sempre vinculado ao crescimento das despesas de guerra. Aos poucos, a justificativa da manutenção da segurança vai tornando permanente a prática do imposto, configurando uma lógica circular entre capital da força física e capital econômico. E a conversão do capital econômico em capital simbólico estaria na crescente disposição para pagar impostos quanto mais estes parecessem motivados pelos interesses do país, e não do príncipe. Um embrião da ideia de interesse público, talvez.
O processo de concentração do capital informacional se daria pelo desenvolvimento da capacidade de captar informação, analisá-la e redistribuí-la sob a forma de uma unificação teórica, uma dinâmica complexa alcançada por meio de operações de totalização, como o recenseamento, a estatística e a contabilidade nacional, por operações de objetivação, como a cartografia e a escrita, e por operações de codificação, uma unificação cognitiva que implica centralização e monopolização em favor dos letrados. O capital cultural seria, para Bourdieu, uma dimensão do capital da informação. Para ele, o Estado contribuiria para a padronização cultural ao homogeneizar as formas de comunicação e ao unificar os códigos, especialmente os códigos jurídico, linguístico e métrico. Ao impor princípios de visão e divisão comuns, o Estado seria capaz de moldar as estruturas mentais.
O capital jurídico começa a ser acumulado ainda nos séculos XII e XIII, quando ainda coexistiam jurisdições eclesiásticas e laicas. Inicia-se então um movimento de concentração com o desenvolvimento de um aparelho jurídico fundado na teoria da apelação, que permitia submeter ao rei todas as jurisdições do reino. Pouco a pouco, esse aparelho jurídico vai ganhando autonomia, diminuindo consideravelmente a concentração nas mãos do rei. O capital jurídico vai então se desenvolvendo pela diferenciação de um campo autônomo, organizado, hierarquizado e composto por juristas, que, apoiados em seus interesses específicos, criam todo tipo de teorias legitimadoras de si mesmos.
Bourdieu define o capital simbólico como a forma que todo tipo de capital assume quando é percebido por meio de categorias de percepção. Seria uma propriedade de qualquer tipo de capital percebida pelos agentes sociais cujas categorias de percepção são tais que eles podem entendê-las e reconhecê-las, atribuindo-lhes um valor. Como o Estado seria capaz de estabelecer princípios duráveis de visão e divisão, de acordo com suas próprias estruturas, Bourdieu o considera o lugar por excelência da concentração e do exercício do poder simbólico.
Um recurso poderoso utilizado por Bourdieu para explicar sua visão de poder simbólico é a sua análise do ato de nomeação, um ato que ele considerava misterioso, quase mágico. Houve uma época em que certos tipos de capital simbólico se apoiavam apenas no amplo reconhecimento coletivo. O capital da nobreza, por exemplo, era majoritariamente fundado em critérios como honra, reputação, família e tradição. Entretanto, essa nobreza “natural” vê seu espaço aos poucos ser ocupado por “novos nobres”, nomeados pelo rei. O capital simbólico da nobreza encontra uma objetivação jurídica, quase burocrática, via editos e decretos do rei. Um capital que antes era apoiado apenas em reconhecimento coletivo, passa a ser codificado e garantido pelo Estado.
Para Bourdieu, essas honrarias distribuídas pelo Estado funcionariam como uma moeda ou um título escolar, ou seja, teriam valor em todos os mercados controlados por ele. Assim vai se constituindo aos poucos uma instância central de nomeação, com capital simbólico concentrado e com poder para distribuir esse capital, um verdadeiro lócus do poder simbólico. Esse poder de nomeação deu ao rei o monopólio do enobrecimento, processo que aos poucos levou à transformação progressiva dos cargos em postos de responsabilidade. Essa seria a origem de uma carreira burocrática nomeada pelo Estado.
Atos de nomeação pertenceriam, para Bourdieu, à categoria dos atos oficiais, mecanismos de consagração que fariam do Estado uma espécie de banco de capital simbólico. Quando um presidente assina um decreto ou um médico assina um atestado, eles mobilizam um capital simbólico acumulado em toda a rede de relações de reconhecimento constitutivas do universo social. Quem atesta o atestado? O médico. O que o permite fazer isso? O diploma. Quem emite diplomas? A universidade. Quem a licenciou para isso? Enfim, uma regressão enorme de perguntas que nos leva a atribuir ao Estado o primeiro dos atos oficiais de consagração. Atos esses que são capazes de criar declarações públicas ou de fazer pessoas ou grupos passarem a existir.
Mas por que não se questiona “quem atesta o atestado”? Para Bourdieu, a eficácia simbólica que o Estado exerce ocorre justamente porque ele pode impor estruturas cognitivas de modo universal. Ele exerce permanentemente uma ação formadora de disposições duradouras. Para o autor, enquanto o Estado puder produzir essas estruturas cognitivas, ele não precisa, necessariamente, dar ordens ou exercer coerção física para produzir um mundo social ordenado.
A natureza do poder do Estado não se definiria apenas pelo monopólio da violência física, como postulou Max Weber (1974)Weber, M., 1974. Burocracia. In Weber, M. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Zahar., mas também pelo monopólio da violência simbólica. O monopólio do poder para moldar esquemas mentais a partir da imposição de princípios de visão e divisão duradouros. Monopólios estes que seriam inseparáveis da luta também pelo próprio monopólio destes monopólios, uma luta que é, de certa maneira, objeto de análise deste trabalho.
Bourdieu alerta que, para compreender essa luta, é preciso estudar o microcosmo burocrático, um espaço constituído por agentes que disputam permanentemente o monopólio do Estado. Para ele, a burocracia buscaria legitimidade a partir da reverência aos valores de neutralidade e do devotamento desinteressado ao bem público. Um exemplo seriam as comissões oficiais, esses conjuntos de pessoas investidas de uma missão de interesse geral e conclamadas a transcender seus interesses particulares para produzir propostas universais. É o que Bourdieu chama de interesse no desinteresse, postura que renderia lucros materiais e simbólicos aos seus praticantes, já que a devoção ao universal é reconhecida como legítima.
Max Weber (1974)Weber, M., 1974. Burocracia. In Weber, M. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: Zahar. parecia concordar com essa ideia, alertando que a canonização da ideia abstrata de objetividade estaria inseparavelmente fundida com os instintos da burocracia para a manutenção de seu poder dentro e fora do Estado. Para ele, seriam os interesses de poder da burocracia que ofereceriam o conteúdo concreto das razões de Estado.
A devoção ao interesse no desinteresse seria, portanto, o mecanismo essencial pelo qual a burocracia busca legitimidade para disputar sentidos específicos para o interesse público. Uma luta para acumular e distribuir diferentes tipos de capitais. Uma luta para praticar atos oficiais, dar nome, classificar, fazer surgir e atribuir valor a coisas e pessoas. Uma luta para formular políticas, desenhar programas, priorizar urgências, alocar recursos, declarar problemas, elencar soluções, comunicar resultados. Enfim, uma luta para transformar pontos de vista particulares em oficiais. Uma luta para definir o que é e falar em nome do interesse público.
Este trabalho busca contribuir para a compreensão dessa luta. O caminho aqui adotado corresponde a uma investigação sobre como se dá a distribuição de capitais entre diferentes segmentos da burocracia. A escolha desse caminho se baseia fundamentalmente em três premissas teóricas.
A primeira premissa é a de que a devoção à ideia de interesse público seria o principal mecanismo por meio do qual a burocracia buscaria legitimidade para agir. É o que Weber chamou de “canonização da ideia abstrata de objetividade” e o que Bourdieu chamou de “interesse no desinteresse”.
A segunda premissa é a de que o conteúdo substantivo da ideia de interesse público não viria exclusivamente de cima (poder político) ou de fora (sociedade), mas seria disputado também pela própria burocracia, uma luta permanente para definir o que é o interesse público e para falar em nome dele, algo que Bourdieu chamou de “luta pelo monopólio do monopólio”.
A terceira premissa é a de que as chances que cada tipo de burocrata tem nessa luta seriam influenciadas pela forma como se dá a distribuição de capitais entre diferentes segmentos da burocracia, e é especificamente sobre essa distribuição que se debruça este trabalho.
III. Desenho da pesquisa
Este estudo pretende verificar como se dá a distribuição de capitais entre diferentes segmentos da burocracia. Diante disso, surgem algumas questões básicas sobre o desenho da pesquisa.
A base temporal corresponde ao período de 2003 a 2017, considerando-se a situação do mês de janeiro de cada ano. O universo da burocracia será limitado às carreiras civis e estatutárias do Poder Executivo Federal. Para o cômputo das variáveis relativas às carreiras foram considerados apenas os servidores ativos. Portanto, estão fora do escopo as carreiras da esfera estadual e municipal, as carreiras dos poderes Judiciário e Legislativo e as carreiras militares.
Foram consideradas apenas as carreiras com mais de 100 integrantes em pelo menos um dos anos analisados, o que representou mais de 96% do total de servidores. A exceção é a carreira diplomática, que está fora do escopo da pesquisa por não apresentar dados completos no Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape). A base sumarizada de carreiras utilizada nesta pesquisa possui as dimensões apresentadas na Tabela 1.
Em relação à forma de segmentar as carreiras, serão exploradas aqui duas categorias frequentemente utilizadas por Bourdieu em suas análises sobre o Estado contemporâneo: a mão esquerda e a mão direita do Estado.
Botelho et al. (2014)Botelho, M.C.; Mauritti, R.; Nunes, N. & Craveiro, D., 2014. A mão esquerda e a mão direita do Estado português: que atuais tendências? Observatório das Desigualdades e-Working Papers, 4/2014. Lisboa: ISCTE-IUL. utilizaram estas mesmas categorias de Bourdieu em seu estudo sobre o Estado português, buscando compreender em que medida as tendências estruturais observadas no perfil profissional dos servidores públicos portugueses estariam ligadas à política portuguesa de austeridade.
A mão esquerda do Estado buscaria associar o interesse público à lógica de cuidado social, envolvendo todo “o conjunto de agentes dos ministérios ditos ‘gastadores’” (Bourdieu, 1998Bourdieu, P., 1998. A mão esquerda e a mão direita do Estado. In Bourdieu, P. Contrafogos. Rio de Janeiro: Zahar., p.7), o que abrangeria a vasta gama de servidores de apoio administrativo, mas incluindo também, e principalmente, as carreiras encarregadas de “exercer as funções ditas ‘sociais’, isto é, compensar, sem dispor de todos os meios necessários, os efeitos e as carências mais intoleráveis da lógica do mercado” (Bourdieu, 2008Bourdieu, P., 2008. A demissão do Estado. In Bourdieu, P., ed. A miséria do mundo. Petrópolis: Editora Vozes., p.218).
Por outro lado, a mão direita do Estado, “obcecada com a questão do equilíbrio financeiro” (Bourdieu, 1998Bourdieu, P., 2008. A demissão do Estado. In Bourdieu, P., ed. A miséria do mundo. Petrópolis: Editora Vozes., p. 10), estaria ocupada em associar o interesse público à uma lógica pró-mercado, envolvendo diversas atividades nesse sentido, seja gerindo e controlando as finanças públicas de maneira favorável ao mercado, seja oferecendo estímulos e fomentos a ele, seja produzindo conhecimento e tecnologia a ser apropriada por ele, seja tomando risco por ele, seja oferecendo aparato jurídico e policial para garantir a execução dos contratos.
No âmbito deste trabalho, uma lista completa das carreiras classificadas em cada segmento está disponibilizada no Quadro 1, no apêndice do artigo. A mão esquerda do Estado inclui professores, médicos, funcionários da previdência, agentes de saúde, assistentes sociais, agentes penitenciários, fiscais sanitários e agropecuários, auditores do trabalho, funcionários de agências reguladoras e pessoal de apoio administrativo. Já a mão direita do Estado inclui carreiras de finanças, de orçamento, de gestão, de infraestrutura, de tecnologistas, de cobrança de tributos, de controle de contas, de procuradoria pública e de policiamento.
Alerta-se, no entanto, que é perfeitamente possível supor que alguns professores universitários, auditores do trabalho ou especialistas em regulação possam atuar numa lógica pró-mercado, aproximando-se mais da mão direita do Estado, ou imaginar que certos gestores ou planejadores de políticas públicas possam atuar mais no sentido do cuidado social, posicionando-se mais próximos da mão esquerda. É importante ressaltar que se optou aqui por fazer esta classificação enfatizando os aspectos funcionais de cada carreira, embora reconheça-se que exceções são certamente esperadas, já que qualquer tentativa de classificar o mundo social está sujeita a falhas e imperfeições.
E, finalmente, serão utilizadas as variáveis caracterizadas na Tabela 2, a seguir, para representar a distribuição de capitais em cada carreira.
Ressalta-se brevemente que, a partir das variáveis taxa_genero_feminino e taxa_etnia_declarada_nao_branca, vislumbra-se ainda a possibilidade de investigar aspectos como discriminação institucional e representatividade na burocracia. Bento (2000)Bento, M.A.S., 2000. Igualdade e Diversidade no Trabalho. In Bento, M.A.S., ed. Ação Afirmativa e Diversidade no Trabalho: desafios e possibilidades. São Paulo: Casa do Psicólogo. chama de discriminação institucional uma forma específica de exclusão que tem como uma de suas principais características a ausência da intenção de discriminar, de modo que o que interessaria realmente seriam os efeitos de sua ação, como, por exemplo, a observação de baixos índices de representatividade na burocracia por parte de grupos historicamente excluídos. Neste sentido, Ferreira (2015Ferreira, M.A.C., 2015. Teoria da burocracia representativa e políticas de promoção da igualdade racial. Educere et Educare, 10(20), pp.707-720., p.707) sugere que a falta de representatividade na burocracia seria algo indesejável em um contexto democrático, especialmente porque “indivíduos que pertencem a determinados grupos podem ser portadores das mesmas percepções sobre problemas sociais”.
Por fim, nesse conjunto de dados foi aplicado o método Principal Components Analysis (PCA). Trata-se de um método não supervisionado que permite sumarizar um conjunto de variáveis em um número menor de variáveis representativas, que coletivamente explicam a maior parte da variância do conjunto original. Dado um conjunto de dados n x p, onde n é a quantidade de observações e p é a quantidade de variáveis, para o cálculo de cada principal component, procura-se por um vetor de comprimento n onde esteja representada a maior quantidade de variância possível entre as p variáveis, e cuja soma dos quadrados dos parâmetros seja igual a 1. Computacionalmente, o problema é solucionado a partir de decomposição espectral, uma técnica no campo da álgebra linear (JAMES et al., 2013James, G.; Witten, D.; Hastie, H. & Tibshirani, R., 2013. An Introduction to Statistical Learning. New York: Ed. Springer.).
O método facilita consideravelmente a análise de múltiplas variáveis, bem como a relação dos indivíduos com essas variáveis. Isso possibilitará visualizar a forma como as cinco variáveis de análise desta pesquisa variam umas em relação às outras, bem como cada carreira se posiciona em relação a essas variáveis.
IV. Resultados
Os resultados a seguir contribuem para a compreensão de pelo menos três aspectos sobre a distribuição de capitais na burocracia. O primeiro deles diz respeito ao comportamento isolado das variáveis caracterizadas no desenho da pesquisa. O segundo corresponde a como essas variáveis estão relacionadas entre si, ou seja, de que forma a variância em uma delas se relaciona com a variância nas outras. E o terceiro é a distribuição das carreiras em relação a essas variáveis.
IV.1. Comportamento isolado das variáveis
O Gráfico 1 mostra o quantitativo total de membros em cada um dos segmentos, revelando a superioridade numérica dos membros da mão esquerda do Estado. Para cada membro da mão direita do Estado, há cerca de quatro membros da mão esquerda.
Conforme já comentado na seção anterior, quando o quantitativo de servidores é considerado enquanto insumo de política pública, essa variável assume um viés positivo: quanto mais médicos, melhor, quanto mais professores, melhor. Entretanto, busca-se chamar atenção aqui para certos efeitos práticos vividos pelas carreiras e que podem ser influenciados por essa variável.
Carreiras com quantitativos menores podem obter vantagens adicionais ao negociar seus salários devido ao menor impacto fiscal. Aumentar linearmente o salário das carreiras da mão direita do Estado custa quatro vezes menos que aumentar o salário das carreiras da mão esquerda. Além disso, carreiras menos numerosas tendem a oferecer menos oportunidades de acesso, tornando-se mais restritas e, portanto, menos representativas em sua composição. Nesse sentido, as carreiras da mão direita do Estado tendem a apresentar remunerações maiores e composições menos diversas, algo que será confirmado pelos dados apresentados a seguir.
O Gráfico 2 mostra a evolução remuneratória das carreiras de cada segmento. A remuneração bruta mediana das carreiras de cada segmento é representada pela linha localizada dentro de cada barra branca. Os limites inferiores e superiores das barras correspondem aos percentis 25º e 75º, respectivamente. A título de referência, foi adicionada em vermelho a remuneração bruta dos Secretários Nacionais, ocupantes de posições hierárquicas elevadas e que respondem diretamente aos Ministros de Estado. Todos os valores estão expressos em preços de janeiro de 2017.
A ilustração permite observar que o período analisado foi caracterizado por um aumento remuneratório em termos reais em ambos os segmentos. Também é possível verificar que a remuneração mediana das carreiras da mão direita do Estado se mantém consideravelmente superior à remuneração mediana das carreiras da mão esquerda do Estado. Em 2003, enquanto a remuneração mediana das carreiras da mão esquerda não chegava a R$ 5 mil, as carreiras da mão direita estavam próximas de R$ 10 mil. Em 2017, apesar dos aumentos, a relação desigual se mantém, com as carreiras da mão esquerda recebendo uma remuneração mediana de cerca de R$ 7 mil e as carreiras da mão direita chegando aos R$ 15 mil.
Além disso, é possível perceber que, no início do período, as carreiras da mão direita do Estado tinham remuneração mediana bem abaixo do salário de um Secretário Nacional, fato que foi mudando ao longo dos anos. Em 2017, a remuneração mediana dessas carreiras está acima do salário desses dirigentes, o que é bastante expressivo, já que, sendo a mediana o 50º percentil, significa que cerca de metade dos membros das carreiras da mão direita do Estado recebe remuneração superior à de um Secretário Nacional.
Por fim, é possível notar, pela altura das barras no Gráfico, que a dispersão remuneratória é menor nas carreiras da mão esquerda do Estado, o que significa que, além de terem remuneração mediana inferior, as remunerações individuais dos membros dessas carreiras se aproximam mais da mediana que no caso das carreiras da mão direita do Estado.
O Gráfico 3 mostra a composição dos segmentos em relação às variáveis de presença étnica e de gênero. Em relação ao gênero, as carreiras da mão esquerda do Estado apresentam uma composição relativamente próxima do perfil da população brasileira, diferentemente das carreiras da mão direita do Estado, compostas majoritariamente pelos homens, que respondem por quase 75% da composição deste segmento. Em relação à presença étnica, há déficit nos dois segmentos. Entretanto, nas carreiras da mão direita do Estado esse déficit é mais expressivo, especialmente em relação às mulheres não brancas, cuja presença é de cerca de 8%, ou seja, mais de 3 vezes menor que a sua participação na população brasileira. Por outro lado, os homens brancos ocupam mais de 50% dos cargos desse segmento, uma presença quase 2,5 vezes maior que a sua participação na população brasileira.
O Gráfico 4 ilustra o percentual de cargos de confiança ocupado pelos membros dos dois segmentos, por nível de cargo e por ano. Os cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS) são atualmente divididos em seis níveis. Cargos DAS-6, conforme já comentado, correspondem a um nível hierárquico elevado, geralmente ocupados por dirigentes de secretarias nacionais, fundações ou autarquias. Cargos DAS-5 geralmente se referem a diretores ou assessores especiais. Cargos DAS-4 são normalmente superintendentes, gerentes, coordenadores-gerais ou assessores. Cargos DAS-3 são, via de regra, coordenadores ou assessores-técnicos. Cargos DAS-2 geralmente são chefes de divisão ou assistentes. E cargos DAS-1 costumam ser chefes de serviço ou assistentes-técnicos.
O Gráfico 4 revela um padrão quase constante ao longo do período analisado. Quanto maior o nível hierárquico do cargo em confiança, menor é a presença de membros de carreiras da mão esquerda do Estado. A tendência só não é seguida nos cargos DAS-6, que apresentam presença de membros dessas carreiras um pouco maior que nos cargos DAS-5, mas ainda assim muito longe de uma proporção equilibrada com as carreiras da mão direita do Estado, que em 2017 ocupam cerca de 75% dos cargos DAS-6 e cerca de 80% dos cargos DAS-5.
Por fim, o Gráfico 5 mostra a presença étnica e de gênero nos cargos de confiança, complementando o Gráfico 3. Aqui é possível observar um padrão ainda mais intenso de desigualdade em favor dos homens e dos brancos.
O Gráfico 5 mostra que, quanto maior o nível de DAS, menor é a população feminina e não branca. Em todos os níveis de DAS a presença dos homens é maior que a sua participação na população brasileira. Nos níveis mais altos, sua presença chega a 80%. Em alguns anos, simplesmente não há mulheres não brancas ocupando cargos DAS-6.
IV.2. Relação entre as variáveis
O Gráfico 6 foi produzido a partir da aplicação do método Principal Components Analysis (PCA) e representa a relação entre as cinco variáveis no primeiro e no último ano do período analisado. Para cada variável há um vetor plotado no gráfico. Vetores apontando em direções próximas revelam correlações positivas e vetores apontando em direções opostas mostram correlações negativas.
Tomando-se como base o vetor salario_mediano e comparando-se a sua direção com os outros quatro vetores, é possível perceber que carreiras mais bem remuneradas tendem a ocupar mais espaços de poder, ter quantitativos menores e ter presença maior de homens brancos.
Tomando-se como base o vetor taxa_genero_feminino, é possível notar que mulheres tendem a fazer parte de carreiras mais numerosas, mas não tão bem remuneradas nem que ocupem muitas posições de poder.
Tomando-se como base o vetor taxa_etnia_declarada_nao_branca, percebe-se que pessoas de etnias não brancas tendem a fazer parte de carreiras com menores remunerações e que ocupam menos espaços de poder.
Além de tudo isso, é notório que as relações entre as variáveis não mudaram muito entre os anos pesquisados. Os vetores apontam em direções semelhantes tanto em 2003 quanto em 2017.
IV.3. Distribuição das carreiras
O Gráfico 7 mostra a distribuição das carreiras de cada segmento em relação aos vetores que representam as variáveis. Cada ponto no gráfico representa uma carreira. Pontos localizados mais à direita representam carreiras com maiores valores para as variáveis salario_mediano (vetor A) e taxa_ocupacao_das (vetor B), e valores menores para as variáveis taxa_etnia_declarada_nao_branca (vetor E), por exemplo.
A observação do Gráfico 7 permite notar que há muitas carreiras da mão esquerda do Estado ao longo dos vetores taxa_genero_feminino (D) e taxa_etnia_declarada_nao_branca (E), o que mostra uma boa representatividade étnica e de gênero em suas composições. Entretanto, muitas dessas carreiras estão concentradas longe dos vetores salario_mediano (A) e taxa_ocupacao_das (B), demonstrando que as carreiras da mão esquerda tendem a receber remunerações menores e a ocupar menos espaços de poder.
Por outro lado, há muitas carreiras da mão direita do Estado ao longo dos vetores salario_mediano (A) e taxa_ocupacao_das (B), o que demonstra que essas carreiras tendem a ocupar mais espaços de poder e a receber remunerações mais generosas. Contudo, essas carreiras estão mais distantes dos vetores taxa_genero_feminino (D) e taxa_etnia_declarada_nao_branca (E), não apresentando boa representatividade, especialmente no critério de gênero.
V. Conclusões
Este trabalho se baseou em três premissas teóricas. A primeira é a de que a devoção à ideia de interesse público seria o principal mecanismo por meio do qual a burocracia buscaria legitimidade para agir. A segunda é a de que o conteúdo substantivo da ideia de interesse público não viria exclusivamente de cima (poder político) ou de fora (sociedade), mas seria disputado também pela própria burocracia, em uma luta permanente para definir o que é interesse público e para falar em nome dele. E a terceira premissa é a de que as chances que cada tipo de burocrata tem nessa luta seriam influenciadas pela forma como se dá a distribuição de capitais entre diferentes segmentos da burocracia.
O caminho adotado aqui correspondeu a uma investigação sobre como se dá a distribuição de capitais entre dois segmentos da burocracia que disputam sentidos diferentes para a ideia de interesse público: as carreiras da mão esquerda do Estado, que tendem a associar o interesse público à lógica do cuidado social, e as carreiras da mão direita do Estado, que tendem a associar o interesse público a uma lógica pró-mercado.
A questão-chave aqui é saber quais tipos de burocrata têm mais chances de indicar o que é interesse público e falar em nome dele. Médicos do Sistema Único de Saúde ou Analistas do Banco Central? Professores Universitários ou Analistas de Finanças? Assistentes Sociais ou Procuradores Federais? Agentes de Saúde ou Auditores de Contas?
Os resultados mostraram que papéis e saberes mais ligados à mão direita do Estado são mais valorizados. Carreiras ligadas a áreas como economia, finanças, gestão, direito, polícia, auditoria e controle possuem maiores salários e ocupam mais espaços de poder quando comparadas às carreiras da mão esquerda do Estado.
Se levarmos à sério a leitura de Bourdieu feita por alguns de seus intérpretes, que consideram que “nas percepções dos cidadãos [...] são sobretudo estes componentes ligados à mão esquerda aqueles que são positiva ou negativamente referenciados como indicadores da qualidade do Estado” (Botelho et al., 2014Botelho, M.C.; Mauritti, R.; Nunes, N. & Craveiro, D., 2014. A mão esquerda e a mão direita do Estado português: que atuais tendências? Observatório das Desigualdades e-Working Papers, 4/2014. Lisboa: ISCTE-IUL.), conclui-se então que a distribuição de capitais na burocracia brasileira não está organizada no sentido de atender aos anseios gerais da população.
Além disso, as carreiras da mão direita do Estado são compostas majoritariamente por homens brancos, um padrão de desigualdade que se torna ainda mais intenso quando observada a ocupação de cargos de confiança de alto escalão.
Esta falta de diversidade na composição das carreiras mais valorizadas configura grave déficit democrático no sentido da teoria da burocracia representativa discutida por Ferreira (2015)Ferreira, M.A.C., 2015. Teoria da burocracia representativa e políticas de promoção da igualdade racial. Educere et Educare, 10(20), pp.707-720., além de se enquadrar no que Bento (2000)Bento, M.A.S., 2000. Igualdade e Diversidade no Trabalho. In Bento, M.A.S., ed. Ação Afirmativa e Diversidade no Trabalho: desafios e possibilidades. São Paulo: Casa do Psicólogo. chama de discriminação institucional.
As conclusões demonstram o profundo grau de enraizamento institucional das históricas desigualdades sociais brasileiras, sinalizando a urgência em se promover políticas capazes de reequilibrar a distribuição de capitais entre os dois segmentos analisados e de evoluir a composição das carreiras mais valorizadas para algo mais próximo ao perfil da população brasileira.
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O autor agradece a Félix Lopez pela ajuda com a base de dados; a Bruno Moretti, Roberto Pires, Eugênio Santos e José Celso Cardoso Júnior pelas contribuições feitas a versões preliminares deste trabalho, e aos pareceristas anônimos da Revista de Sociologia e Política pelos excelentes comentários.
Referências
- Bento, M.A.S., 2000. Igualdade e Diversidade no Trabalho. In Bento, M.A.S., ed. Ação Afirmativa e Diversidade no Trabalho: desafios e possibilidades São Paulo: Casa do Psicólogo.
- Botelho, M.C.; Mauritti, R.; Nunes, N. & Craveiro, D., 2014. A mão esquerda e a mão direita do Estado português: que atuais tendências? Observatório das Desigualdades e-Working Papers, 4/2014. Lisboa: ISCTE-IUL.
- Bourdieu, P., 1996. Espíritos de Estado: gênese e estrutura do campo burocrático. In Bourdieu, P. Razões Práticas Campinas: Papirus.
- Bourdieu, P., 1998. A mão esquerda e a mão direita do Estado. In Bourdieu, P. Contrafogos Rio de Janeiro: Zahar.
- Bourdieu, P., 2008. A demissão do Estado. In Bourdieu, P., ed. A miséria do mundo Petrópolis: Editora Vozes.
- Durkheim, E., 1989. As formas elementares da vida religiosa São Paulo: Edições Paulinas.
- Ferreira, M.A.C., 2015. Teoria da burocracia representativa e políticas de promoção da igualdade racial. Educere et Educare, 10(20), pp.707-720.
- James, G.; Witten, D.; Hastie, H. & Tibshirani, R., 2013. An Introduction to Statistical Learning New York: Ed. Springer.
- Weber, M., 1974. Burocracia. In Weber, M. Ensaios de Sociologia Rio de Janeiro: Zahar.
Outras fontes
- Portal do Servidor, 2017. Tabelas de Remuneração dos Servidores Públicos Federais Disponível em: https://www.servidor.gov.br Acesso em: 19 set. 2018.
» https://www.servidor.gov.br - IBGE, 2015. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) Disponível em: https://ww2.ibge.gov.br/home/estatistica/pesquisas/pesquisa_resultados.php?id_pesquisa=40 Acesso em: 19 set. 2018.
» https://ww2.ibge.gov.br/home/estatistica/pesquisas/pesquisa_resultados.php?id_pesquisa=40
Apêndice
Datas de Publicação
-
Publicação nesta coleção
Jul-Sep 2018
Histórico
-
Recebido
21 Jul 2017 -
Aceito
17 Fev 2018
Fonte: Elaboração do autor, a partir de dados do Siape (Sistema Integrado de Administração de Pessoal).
Fontes: Elaboração do autor, a partir de dados do Siape (Sistema Integrado de Administração de Pessoal) e das Tabelas de Remuneração dos Servidores Públicos Federais (
Fonte: Elaboração do autor, a partir de dados do Siape (Sistema Integrado de Administração de Pessoal) e da PNAD (2015).*Os dados sobre servidores foram extraídos do Siape. A etnia é declarada pelo próprio servidor. A taxa de declaração observada em 2003 é de 76%. Em 2017 a taxa subiu para 88%. Não brancos incluem servidores que se declararam pretos, pardos ou indígenas. Os dados sobre a população brasileira foram extraídos da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2015.
Fonte: Elaboração do autor, a partir de dados do Siape (Sistema Integrado de Administração de Pessoal).*Foram considerados apenas os cargos de confiança do tipo Direção e Assessoramento Superior (DAS) ocupados por servidores de carreira.
Fonte: Elaboração do autor, a partir de dados do Siape (Sistema Integrado de Administração de Pessoal) e da PNAD 2015 (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios de 2015, disponível em https://www.ibge.gov.br/).*Os dados sobre servidores foram extraídos do Siape. A etnia é declarada pelo próprio servidor. A taxa de declaração observada em 2003 é de 76%. Em 2017, a taxa subiu para 88%. Não brancos incluem pessoas que se declaram pretas, pardas ou indígenas. Os dados sobre a população brasileira foram extraídos da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2015.
Fonte: Elaboração do autor, a partir de dados do Siape (Sistema Integrado de Administração de Pessoal).
Fonte: Elaboração do autor, a partir de dados do Siape (Sistema Integrado de Administração de Pessoal).