O PLANO TERRITORIAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVEL (PTDRS) - TERRITÓRIO NOROESTE PAULISTA (SP): PLANEJAMENTO E GESTÃO

The territorial plan of sustainable rural development (PTDRS) - Northwest Territory of São Paulo (SP): planning and management.

RESUMO

Este artigo aborda o processo histórico de formação do Território Rural Noroeste Paulista e a elaboração, gestão e execução do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável do Território Noroeste Paulista, a partir de pesquisa que analisou o Programa Nacional de Desenvolvimento de Territórios Rurais no referido Território. Recorreu-se a três instrumentos principais: levantamento bibliográfico, caderno de campo e pesquisa documental. A formação do Território foi fruto de uma articulação da região e o mesmo tem realizado permanentemente esforços de mobilização e sensibilização dos atores sociais. A elaboração do Plano Territorial foi realizada com êxito, no entanto o Território ainda enfrenta muitas dificuldades relacionadas à gestão e execução do mesmo.

Palavras-chave:
Planejamento; Políticas Públicas; Desenvolvimento Territorial; Pronat

ABSTRACT

This article approach the history of the development of the Território Rural Noroeste Paulista (Northwest Rural Territory of São Paulo) and the development, management and implementation of Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável do Território Noroeste Paulista (Territorial Plan for Sustainable Rural Development of Northwest Territory of São Paulo), from research that analyzed the Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (National Program of Sustainable Development of Rural Territories) in said Territory. It has been used three main instruments: literature review, field notebook and documental research. The formation of the Territory was the result of a joint in the region and it has constantly made efforts for mobilization and sensitization of social actors. The preparation of the Territorial Plan was successful, however the Territory still faces many difficulties related to the management and implementation.

Keywords:
Planning; Public Policies; Territorial Development; Pronat

INTRODUÇÃO

O reconhecimento das novas dinâmicas espaciais implícitas à emergência da abordagem territorial e a descentralização das políticas públicas contribuíram para a definição da proposta de um novo padrão de intervenção do Estado, no qual, em lugar dos investimentos de corte setorial, caberia a este apoiar iniciativas com um escopo mais amplo, intersetorial e enraizado localmente, ou seja, de desenvolvimento territorial.

A adoção da perspectiva territorial nas políticas públicas no Brasil e suas mudanças conceituais foram validadas pelas estratégias políticas do Estado, com a criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), a qual implantou o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (Pronat), concebido, em 2003, para apoiar o desenvolvimento rural a partir de uma abordagem territorial. Para a implementação e o fortalecimento das ações do Pronat, a SDT estabeleceu parcerias com instituições privadas responsáveis em apoiar este processo.

De acordo com o Sistema de Informações Territoriais (SIT) atualmente são considerados implantados um total de 164 Territórios Rurais no Brasil, compreendendo um total de 2.500 municípios. Dos 164 Territórios, 120 foram transformados em Territórios da Cidadania e os outros 44 são considerados Territórios de Identidade Rural (BRASIL, 2014).

No Estado de São Paulo estão distribuídos cinco Territórios. Três foram reconhecidos como Territórios da Cidadania: Pontal do Paranapanema, Sudoeste Paulista e Vale do Ribeira. Os Territórios de Andradina e Noroeste Paulista se enquadram na categoria de Territórios Rurais.

Dentre os critérios utilizados pela SDT para identificar os Territórios Rurais estão: conjunto de municípios com até 50 mil habitantes; densidade populacional menor que 80 habitantes/km²; maior concentração do público prioritário do MDA (agricultores familiares, famílias assentadas pela reforma agrária, agricultores beneficiários do reordenamento agrário, famílias assentadas, o que caracteriza maior intensidade de demanda social); presença de municípios integrados com os Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregiões, do Ministério da Integração Nacional (DELGADO; LEITE, 2013). A partir destes critérios foram definidos os primeiros 40 territórios e desde então outros foram delimitados.

Os estados da federação tiveram como função identificar e eleger os municípios que comporiam um determinado território rural, considerando os critérios previamente estabelecidos pelo MDA. Feita a identificação, os atores sociais levantavam as demandas junto aos estados, os quais encaminhavam a solicitação para posterior homologação do MDA, dando início ao processo de construção de programas e ações específicos a cada território (MATTEO et al., 2013).

No Brasil, ainda persiste uma série de obstáculos para uma consolidação e institucionalização efetiva da abordagem territorial nas políticas públicas (SILVA, 2013). A oportunidade de vivenciar essa realidade, por meio da assessoria técnica prestada ao Território Rural Noroeste Paulista, gerou indagações que motivaram a pesquisa que serve de base para este artigo e que teve como objetivo analisar a implantação e o desenvolvimento do Pronat no Território Rural Noroeste Paulista, entre os anos de 2007 e 2014.

No presente artigo abordamos, com maior ênfase, o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) do Território Noroeste Paulista e discutimos sua elaboração, gestão e execução das ações e atividades propostas no mesmo.

METODOLOGIA

Esta pesquisa foi realizada junto ao Território Rural Noroeste Paulista, o qual é integrante do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (Pronat) do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)/Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) e baseou-se em parte dos dados que originaram a dissertação de mestrado intitulada “Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (Pronat) no Território Noroeste Paulista: análise da participação dos atores sociais”, concluída no ano de 2014.

A apropriação e reflexão teórica da produção científica/acadêmica sobre esta temática foram imprescindíveis ao desenvolvimento da etapa de campo da pesquisa, visando a sistematização dos conhecimentos construídos. Mas também a vivência cotidiana da pesquisadora como Assessora Técnica do Território Rural Noroeste Paulista, nos períodos de fevereiro a dezembro de 2011 e de outubro de 2012 a março de 2014, proporcionou uma posição privilegiada para a observação e registro das ocorrências, ainda que não houvesse, desde o início da atuação, a intenção da pesquisa.

A condição da pesquisadora permanentemente em campo, ainda que em decorrência de seu exercício profissional, levou à compreensão de que a metodologia utilizada, em muito se aproxima da observação participante, prática muito utilizada pelos pesquisadores que adotam a abordagem qualitativa. A observação participante “consiste na inserção do pesquisador no interior do grupo observado, tornando-se parte dele, interagindo por longos períodos com os sujeitos e buscando partilhar o seu cotidiano (...)” (QUEIROZ et al., 2007, p. 278). A observação participante contribui para o pesquisador analisar a realidade social que o rodeia, possibilitando captar com maior profundidade as tensões e os conflitos existentes.

Essa pesquisa, de caráter qualitativo e também participativo, recorreu a três instrumentos principais: pesquisa bibliográfica, caderno de campo e pesquisa documental. Neste sentido, o caderno de anotações das atividades profissionais adquiriu, ao mesmo tempo, o status de caderno de campo de pesquisa.

A pesquisa documental contribuiu para: a compreensão do processo de implantação do Território Rural Noroeste Paulista e a elaboração do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) do Território Noroeste, principal objeto da pesquisa. Foram analisadas as publicações oficiais do Governo Federal referentes ao Pronat, tais como: documentos de apoio à implantação do Programa, balanços de gestão e relatórios de execução e avaliação do Programa. Também foram utilizados o PTDRS do Território Noroeste Paulista e seus relatórios de elaboração e os relatórios elaborados pela pesquisadora em sua função de Assessora Técnica Territorial, nos quais constam informações sobre as atividades realizadas pelo CODETER-NP. Cabe destacar que a utilização desses relatórios no desenvolvimento da pesquisa foi devidamente autorizada pela Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrário de São Paulo (DFDA/SP).

DESENVOLVIMENTO RURAL, ABORDAGEM TERRITORIAL E POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL

As críticas referentes à concepção de desenvolvimento enquanto mero crescimento econômico trouxe para o campo teórico as dimensões sociais, ambientais e políticas, as quais passaram a ser cada vez mais incorporadas ao conceito de desenvolvimento, gerando inovações conceituais. A incorporação dessas mudanças conceituais se expressa através da chamada “abordagem territorial do desenvolvimento rural”, para a qual o desenvolvimento transpassa o viés normativo ou ideológico (DIAS; FREITAS, 2011).

Para Leite et al. (2008) o desenvolvimento deve ter como finalidade a dinamização da sociedade territorial e o fortalecimento e consolidação da agricultura familiar. Estes autores questionam a perspectiva de Schejtman e Berdegué (2004), para os quais, o objetivo da territorialização do desenvolvimento, em uma abordagem restrita, é o combate à pobreza rural. Todavia, Leite et al. (2008) asseguram que no longo prazo, esses dois objetivos da territorialização do desenvolvimento, se forem bem sucedidos, tenderão a convergir.

No Brasil, dentre os obstáculos enfrentados na consolidação e institucionalização efetiva da abordagem territorial nas políticas públicas, ganham destaque: as dificuldades políticas e culturais para estabelecer programas intersetoriais inovadores; a necessidade de ações que resultem no empoderamento de grupos sociais invisibilizados, devido à desigualdade social existente; os mecanismos de financiamento que não são adequados para sustentar projetos territoriais estratégicos; a dificuldade de inserção na agenda governamental de temas relacionados ao desenvolvimento territorial, principalmente os mais conflituosos, como a reforma agrária; e por fim a falta de um marco jurídico específico (SILVA, 2013).

Leite et al. (2008) apresentam em seu trabalho uma tipologia das políticas públicas a partir do recorte territorial, a partir de quatro características principais.

A primeira se caracteriza pelas políticas setoriais que se encontram territorializadas, em que as três esferas governamentais (federal, estadual e municipal) estão articuladas, como é o caso do Sistema Único de Saúde (SUS). A segunda classificação se refere aos programas construídos a partir de bases territoriais específicas, como é o caso da política de Territórios Rurais da SDT/MDA. O terceiro tipo corresponde à construção de planos territoriais específicos como espaços próprios de planejamento (via Plano Plurianual, por exemplo) da ação governamental. A última classificação se reporta às políticas territoriais propriamente ditas, privilegiando um enfoque de desenvolvimento endógeno, o qual coloca em destaque o envolvimento e pró-atividade dos atores da sociedade civil presentes nos planos local/ regional para a implementação de estratégias de articulação para promoção do desenvolvimento (RÜCKERT, 2004), como no caso de alguns consórcios intermunicipais.

Para Silva (2013), dois elementos marcam a maioria das políticas territoriais, o caráter participativo e o horizonte temporal. O primeiro está relacionado ao estabelecimento de instrumentos de participação social (conselhos, fóruns, comitês, entre outros), que tem como objetivo “envolver diferentes grupos de interesse que constroem o dia a dia dos territórios para auxiliar na definição de projetos prioritários e nos processos de implementação de políticas” (SILVA, 2013, p. 108). O segundo elemento é dependente da natureza da temática a ser trabalhada e do seu grau de conflitualidade, da abrangência social e territorial que a política expressa, da estrutura institucional e do volume de recursos necessários (SILVA, 2013).

Nessa dimensão abrangente das políticas territoriais podem-se distinguir diferentes atores quanto à localização das suas atividades e práticas (rural e/ ou urbana), ao caráter da propriedade dos ativos e do emprego de mão de obra (setor patronal, agricultura familiar), às áreas de atuação na atividade econômica (agropecuária, indústria, serviços, etc.) e ao processo de organização e representação política (sindicatos - patronais e de trabalhadores, movimentos sociais, associações empresariais, consumidores, ambientalistas, organizações não governamentais - ONGs, entre outros) (LEITE et al., 2008).

No ano de 2010, a política de desenvolvimento territorial ganhou um novo impulso quando foi aprovada, pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF), a Política de Desenvolvimento do Brasil Rural (PDBR) que, em linhas gerais, apresenta à sociedade brasileira um conjunto de diretrizes de um novo projeto de desenvolvimento rural para o país, baseado no princípio inclusivo, ou seja, “de um rural com gente”. Nesse sentido, a PDBR busca orientar as ações do Estado e valorizar seu papel enquanto órgão indutor do desenvolvimento das áreas rurais, tendo como enfoque central, a abordagem territorial (DELGADO; LEITE, 2013, p. 132).

Caracterização do território rural noroeste paulista

O recorte espacial dessa pesquisa faz referência ao Território Rural Noroeste Paulista, o qual é constituído por 36 municípios, conforme pode ser observado na (Figura 1). O Território compreende uma área de 6.976,8 km², representando 2,8% da superfície do Estado (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE, 2010).

Figura 1
Limites territoriais dos 36 municípios pertencentes ao Território Rural Noroeste Paulista e indicação de sua localização no Estado de São Paulo.

Os dados do Censo Demográfico de 2010 indicam que a população total dos 36 municípios do Território Rural Noroeste Paulista é de 266.888 habitantes. Do conjunto dos 36 municípios, Fernandópolis (64.696), Jales (47.012), Santa Fé do Sul (29.239) e Valentim Gentil (11.036) são os municípios mais populosos, enquanto os outros 32 não ultrapassam os dez mil habitantes.

O grau de urbanização territorial, entendido pela proporção da população residente na zona urbana (236.285 habitantes), corresponde a 88,5% do total, abaixo do grau médio de urbanização do Estado de São Paulo (IBGE, 2014), que compreende 95,9%, face a uma população da zona rural presente no Território que corresponde a 30.603 habitantes (11,5%).

Este grau de urbanização deve ser interpretado com ressalvas há diferentes interpretações presentes na literatura em torno das definições do que sejam áreas rurais, áreas urbanas, e os possíveis critérios definidores de urbanização bem como as tipologias para classificação dos municípios entre pequenos, médios e grandes.

Dentre os autores envolvidos nesta discussão aponta-se a interpretação de Veiga (2003), que questiona os critérios oficiais do IBGE, para os quais toda população residente em sede de município é contabilizada como urbana, independentemente do tamanho desta população e da complexidade de sua economia e suas relações sociais. O autor usa o critério de densidade demográfica para ilustrar o erro desta definição, e mostra que as cidades com menos de 100 mil habitantes não alcançam sequer 20 habitantes/km² de densidade populacional, podendo cair abaixo de 10 habitantes/km² nas cidades com menos de 50 mil pessoas.

Assim, Veiga (2003) considera como rurais os municípios de pequeno porte, por abrigarem populações que trabalham na agricultura e residem nas cidades, as quais, por sua vez, têm grande parte da dinâmica econômica decorrentes dos complexos agroindustriais e atividades rurais. Também Kageyama (2004) ressalta que a discussão sobre a definição de rural é praticamente inesgotável, mas aponta haver certo consenso sobre os seguintes pontos: a) rural não é sinônimo de agrícola e nem tem exclusividade sobre este; b) o rural é multissetorial (em função da existência de pluriatividade) e multifuncional (funções produtiva, ambiental, ecológica, social); c) as áreas rurais têm densidade populacional relativamente baixa; d) não há um isolamento absoluto entre os espaços rurais e as áreas urbanas. Redes mercantis, sociais e institucionais se estabelecem entre o rural e as cidades e vilas adjacentes.

Essas idéias acabaram servindo de base para a elaboração de parte dos critérios que o MDA utilizou para a delimitação dos territórios rurais (predominância de municípios com até 50 mil habitantes; densidade populacional menor que 80 habitantes/km²). O Território Noroeste Paulista apresenta um perfil rural, por abrigar, uma grande maioria de municípios de pequeno porte com economia alicerçada na agropecuária e em segmentos agroindustriais e mercantis ligados ao campo.

Quanto à estrutura fundiária o Território Noroeste Paulista caracteriza-se pela predominância de pequenos estabelecimentos rurais, mas ainda assim com concentração fundiária acentuada. A grande maioria dos estabelecimentos (81,2%) estão enquadrados na faixa de área de até 50 hectares (ha), embora ocupem apenas 26,3% da área total. No outro extremo, os estabelecimentos com mais de 500 ha somam apenas 1,2% do total, mas ocupam 26,8% da área total (IBGE, 2006).

A partir dos dados do Censo Agropecuário do IBGE de 2006, infere-se que, no Território Rural Noroeste Paulista a agricultura familiar apresenta grande expressão o que, entre outros fatores, contribuiu para a inserção da região no Pronat, pois a forte presença de agricultores familiares é dos critérios que dão prioridade para a criação de um território rural ou da cidadania pelo MDA.

Conforme informações encontradas no Painel dos Assentamentos do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) atualmente há cinco assentamentos na área de abrangência do Território Rural Noroeste Paulista, quatro destes criados recentemente (INCRA, 2014).

Histórico do território rural noroeste paulista

A região Noroeste Paulista foi alvo de três diferentes políticas públicas com abordagem territorial na década de 2000. A primeira, fomentada pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) foi responsável pela implantação do Consórcio de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad) Noroeste Paulista, no ano de 2004, com 23 municípios. O Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) fomentou a segunda política, via Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (Pronat), ao criar o Território Rural Noroeste Paulista, no ano de 2007. A terceira política federal foi implementada pelo Ministério da Pesca e Aquicultura (MPA), por meio da Política de Desenvolvimento Territorial da Pesca e Aquicultura, o qual constituiu o Território da Pesca e Aquicultura do Noroeste Paulista, no ano de 2009, com 39 municípios.

Os diferentes recortes geográficos adotados pelos Ministérios, de acordo com seus campos de interesse, conformaram áreas de sobreposição entre os municípios que compõem o Consad, o Território Rural e o Território da Pesca e Aquicultura, o que gerou em alguns momentos, a realização de atividades em parceria, a presença de atores em comum e até mesmo a conformação de um colegiado único, responsável pelas ações territoriais e articulação de políticas públicas.

Leite (2010) aponta que essa diversidade de recortes territoriais existente no Brasil, simboliza um complicador importante para o estabelecimento de uma política nacional de territorialização e ainda dificulta a consolidação de um processo de territorialização mais transversal das políticas públicas, menos fragmentado, institucionalizado de modo mais efetivo e de maior potencial no estímulo às possibilidades do desenvolvimento territorial no país.

Neste caso, a presença de diferentes Ministérios poderia ter fortalecido o Colegiado e esta configuração de municípios, entretanto, a falta de articulação entre os Ministérios e a paralisação de algumas políticas não possibilitaram tal progresso.

A criação do Território Rural Noroeste Paulista se deu por meio de uma solicitação ao MDA, no fim de 2006, feita pela união de três consórcios, a saber: Consad Noroeste Paulista, Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Sustentável da Piscicultura da Região de Santa Fé do Sul (CIMDESPI), Consórcio de Municípios Terras do Sol, os quais tomaram conhecimento sobre a questão da política territorial do MDA. A elaboração do PTDRS

Não obstante o Território Rural Noroeste Paulista tenha sido criado no ano de 2007, o documento que estabelece as orientações centrais para o desenvolvimento do mesmo, o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável - PTDRS do Território Noroeste Paulista foi elaborado somente no ano de 2011.

Construído coletivamente com os atores territoriais, “é, sem dúvida, o instrumento central de articulação e coordenação para o desenvolvimento e implementação da estratégia dos projetos territoriais em suas diferentes escalas visando à dinamização socioeconômica e sustentável dos territórios” (BRASIL, 2010a, p. 35), cooperando consequentemente para o monitoramento e avaliação das ações por parte do Colegiado Territorial.

A primeira etapa para elaboração do PTDRS teve como objetivo principal iniciar o processo de planejamento junto aos atores sociais locais. Os objetivos específicos da mesma foram: i) nivelamento conceitual sobre a política de desenvolvimento territorial; ii) entendimentos acerca dos conceitos de gestão social e diagnóstico participativo; iii) levantamento do diagnóstico territorial, por meio do levantamento de forças, oportunidades, fraquezas e ameaças; iii) construção da visão de futuro do Território e, iv) levantamento das primeiras propostas estratégicas para o desenvolvimento territorial (BRASIL, 2010c).

Estas atividades ocorreram por meio de trabalhos em grupos e posterior socialização em plenária. A participação dos atores sociais nesta primeira etapa ficou aquém do desejável, pois estiveram representados somente nove municípios que compõem o território, bem abaixo dos 36 que compõem a abrangência territorial do Noroeste Paulista. Das 31 pessoas presentes, 17 estavam representando o setor público e 14 a sociedade civil (BRASIL, 2010c). A primeira versão do PTDRS se definiu como um instrumento norteador para a implementação das ações e da política de desenvolvimento territorial no Noroeste Paulista.

A segunda etapa de elaboração do PTDRS teve como objetivo principal dar continuidade no processo de elaboração do mesmo, junto aos atores sociais locais. Os objetivos específicos da mesma foram: i) estabelecer o desenho de ações e atividades a partir dos eixos obtidos na primeira jornada; ii) indicar prazos e responsáveis pelas atividades propostas; e, iii) discutir a gestão, monitoramento e avaliação do Plano, tendo como encaminhamento a formação de um grupo de trabalho, responsável pela gestão do PTDRS (BRASIL, 2011c).

O processo de planejamento participativo, nesta segunda etapa, contou com a representação de 11 municípios, novamente um número muito abaixo dos 36 que compõem a abrangência territorial do Noroeste Paulista. Das 25 pessoas presentes, 17 estavam representando o setor público e somente 8 a sociedade civil (BRASIL, 2011c), fato que demonstra um predomínio das ideias do setor público na elaboração das ações e atividades do PTDRS.

Objetivando concluir o detalhamento das ações e atividades dos eixos do Plano, os participantes trabalharam em grupos, nos quais refletiram sobre a seguinte questão: “Como alcançar determinada ação para se atingir à meta proposta à luz da visão de futuro estabelecida?” (BRASIL, 2011c, p. 7). A partir desta questão os grupos apontaram as ações e atividades essenciais para se atingir o objetivo de cada eixo estratégico.

De acordo com PTDRS, “o principal resultado extraído desta jornada foi a definição das atividades a serem perseguidas pelos agentes territoriais, bem como a definição de prazo e responsáveis para a conclusão de tais atividades” (BRASIL, 2011b, p. 20). No entanto, a incumbência da responsabilidade em executar determinadas atividades do Plano e/ou animar o processo, em alguns casos, não foram definidas de forma adequada, em alguns casos, na ausência da própria pessoa determinada como responsável, o que prejudicou a colocação do PTDRS em prática.

Com a finalidade de promover a gestão do PTDRS foi constituído um grupo de trabalho com quatro representantes do Colegiado, dois representantes de Prefeituras, um representante de órgão estadual e um representante de organização da sociedade civil; responsável por monitorar e avaliar periodicamente o andamento das ações e atividades propostas no plano e com a autonomia de realizar reuniões com os responsáveis diretos pelas ações.

O conteúdo do PTDRS

O PTDRS do Território Noroeste Paulista foi dividido em duas partes. A primeira, apresenta um diagnóstico territorial, onde se encontram características gerais dos municípios. A segunda parte definida como plano de desenvolvimento, descreve o processo de planejamento realizado durante as duas jornadas de elaboração do Plano, bem como sua gestão.

O diagnóstico do Território Noroeste Paulista se expressa por meio de quatro dimensões, abarcando o conceito de desenvolvimento sustentável, conforme recomenda a SDT: i) dimensão ambiental, que busca o manejo sustentável dos ecossistemas nos quais se desenvolvem as atividades; ii) dimensão sociocultural e educacional, procura resgatar a história da formação do território, bem como as suas relações com os direitos à educação e saúde, valorizando as culturas locais e sua manifestação; iii) dimensão socioeconômica, busca a organização social e econômica do território segundo suas potencialidades, integrando os atores sociais e as dinâmicas econômicas; e iv) dimensão político-institucional, visa o fortalecimento e a organização das pessoas que compreendem este processo de forma integrante, ativa e democrática (BRASIL, 2010a).

A segunda parte do Plano, consiste no plano de desenvolvimento para o Território Noroeste Paulista, no qual é apresentada uma matriz de diagnóstico, contendo as “forças” e as “fraquezas” do Território e as “oportunidades” e “ameaças”, os dois últimos, elementos externos que poderiam vir a ser aproveitados ou afastados respectivamente pelo Território.

Os diagnósticos expostos no PTDRS permitiram a definição de sete eixos estratégicos a serem trabalhados: i) Organização social dos produtores (agricultores, pescadores e aquicultores); ii) Valorização do jovem e na vida rural; iii) Articulação de políticas públicas; iv) Fortalecimento do Colegiado Territorial; v) Comercialização; vi) Educação e cultura; vii) Meio ambiente. Para todos os eixos foram definidas ações, as quais desdobraram-se em atividades a serem desenvolvidas.

O primeiro eixo, denominado “Organização social dos produtores (agricultores, pescadores e aquicultores)” tem como objetivo principal estimular a organização e as iniciativas voltadas ao associativismo, buscando motivar a participação dos produtores. O segundo eixo, “Valorização do jovem e na vida rural” busca atender a um dos principais problemas indicados pelos atores sociais do Território, a saber, a evasão da população jovem do campo e o envelhecimento das pessoas que vivem na zona rural. O terceiro eixo, “Articulação de políticas públicas”, tem como meta responder a três problemas apontados pelos agentes sociais: o acesso ao crédito financeiro, o descrédito da população frente aos órgãos públicos e a deficiência da assistência técnica pública.

O quarto eixo, “Fortalecimento do Colegiado Territorial”, tem como objetivo prover o Colegiado e suas respectivas câmaras temáticas de infraestrutura necessária para o seu funcionamento.

O quinto eixo, denominado “Comercialização” procura atender às demandas por qualidade na produção e qualificação da mão de obra, buscando promover uma padronização dos produtos de modo a solucionar a instabilidade nos preços, a informalidade na comercialização e a obtenção de selos de inspeção. O sexto eixo, chamado de “Educação e Cultura”, tem como objetivo principal resgatar os saberes da população rural, na busca da valorização do agricultor e de sua autoestima e também busca valorizar a cultura do meio rural por meio da instalação de uma rádio rural. Por fim, o sétimo eixo, “Meio ambiente” reúne as questões referentes ao ambiente natural, à expansão da monocultura da cana de açúcar, buscando uma produção limpa que procura atender a nichos de mercado.

Dentre as quatro dimensões apresentadas no diagnóstico do Território, é possível enquadrar os sete eixos estratégicos, nas mesmas, da seguinte maneira: Dimensão ambiental: Eixo 7; Dimensão sociocultural e educacional: Eixo 6; Dimensão socioeconômica: Eixos 1, 2 e 5; e Dimensão político institucional: Eixos 3 e 4. Ao considerarmos o número total de atividades dos eixos em cada dimensão, é possível verificar que as dimensões ambiental e principalmente a sociocultural e educacional, possuem uma quantidade menor de atividades.

Guimarães (2011) apud Grisa (2013), verificou, ao sistematizar os PTDRS de 88 territórios rurais, que do conjunto total de projetos estratégicos (atividades identificadas pelo diagnóstico territorial) analisados, 47,2% contemplavam a dimensão socioeconômica dos territórios; 26,0% a sociocultural e educacional; 14,5% a político institucional e 12,3% a dimensão ambiental. Embora esta última seja fundamental para o desenvolvimento sustentável dos territórios, a mesma demonstrou-se relativamente pouco contemplada (GRISA, 2013).

A gestão do PTDRS

O Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável do Território Noroeste Paulista se mostra muito completo e qualificado. Nota-se que muitas atividades não demandam recursos financeiros, mas sempre exigem a responsabilidade de pessoas ou de determinada instância, como exemplo, temos a Comissão Executiva, responsável por aproximadamente ¼ das atividades. O fato de responsabilizar os representantes das instituições por determinadas atividades, significa também responsabilizar uma instituição, o que pode prejudicar a efetivação das atividades do plano, pois como ocorreu no Território Noroeste Paulista, muitos representantes e instituições deixaram de participar do Colegiado após a elaboração do PTDRS.

Ainda que tenha sido constituído um grupo de trabalho a fim de fomentar a gestão do Plano, a mesma não foi bem-sucedida. Foram realizadas inúmeras tentativas de mobilização tanto dos responsáveis pelas atividades, como do grupo de trabalho. O grupo realizou apenas uma reunião, ainda no ano de 2011, na qual avaliou que o número de atividades propostas no plano era demasiado para o grupo de atores atuantes no Território. A Assessora Territorial foi responsabilizada pela elaboração de uma planilha com as atividades propostas para o ano de 2011, no intuito de levantar junto aos responsáveis pela execução, a real situação e a possibilidade de colocá-las em prática, contudo, tal metodologia não obteve êxito. O grupo se desmobilizou e coincidentemente os dois representantes de Prefeituras pararam de participar das atividades do Território.

Em relatório de trabalho (BRASIL, 2011d), a Assessora avalia que não houve uma apropriação do PTDRS por parte dos atores, pois os mesmos estavam desmobilizados, no entanto é possível constatar que algumas ações e atividades do PTDRS foram realizadas durante os anos seguintes, sendo incluídas no planejamento do Colegiado, na elaboração dos projetos referentes ao Proinf e ainda pelas próprias instituições que atuam no Colegiado, ainda que as atividades não tenham sido realizadas em parceria com o Colegiado.

Deste modo é possível apontar que o PTDRS é um planejamento ousado, como se refere Gómez (2006, p. 365), pois “por um lado deve captar as especificidades de cada Território (potencialidades e fragilidades) e, por outro lado, deve ser capaz de arranjos institucionais inusitados: público e privado; estadual e federal; pluriministerial; etc.”.

Cabe destacar ainda que a versão final do PTDRS, com a data de setembro de 2011, não se encontra disponível no SIT. A versão disponível no sistema é de novembro de 2010 (versão preliminar), portanto não contém o documento completo, já que a sua elaboração foi concluída em jornada realizada no início de 2011, o que contraria o exposto no documento de apoio do MDA, o qual estabelece que a versão final do PTDRS deve ser disponibilizada na íntegra nas páginas virtuais da entidade parceira, da Delegacia do MDA, das entidades de ATER, entre outros, e que “a SDT se responsabilizará pela sua publicação no SIT”, com a finalidade principal de possibilitar a consulta por parte de pesquisadores (BRASIL, 2010a, p. 43).

A execução do PTDRS

Após a elaboração do PTDRS o Colegiado elaborou um planejamento anual para 2011, baseado em algumas ações do Plano e nas atividades propostas pela Plural Cooperativa visando o cumprimento das metas estabelecidas no projeto. No entanto, somente parte das ações foi realizada, na grande maioria das vezes, devido à baixa participação e desmobilização dos municípios, marcadamente dos atores da sociedade civil.

Neste mesmo ano, visando cumprir uma ação do PTDRS, o Colegiado organizou a Reunião Ampliada de Apresentação e Discussão do Sistema Unificado de Atenção a Sanidade Agropecuária (SUASA) no Território Noroeste Paulista. A atividade resultou na criação do Grupo de Trabalho SUASA que passou a articular as demandas referentes ao assunto, dentre essas a criação do Serviço de Inspeção Municipal (SIM), nos municípios interessados e a criação de um consórcio público intermunicipal. O SUASA tornou-se uma pauta frequente e importante no Território Rural Noroeste Paulista, já que a adesão ao sistema pode resultar em um sistema único de inspeção para o Território, possibilitando a comercialização legal dos produtos de origem animal em todo o território nacional.

As articulações para a constituição do consórcio e adesão ao SUASA se estenderam pelos anos seguintes. No fim do ano de 2012 foi realizada a Reunião sobre Consórcio Público e Criação do SUASA no Território, no município de Mira Estrela. Esta reunião foi o impulso inicial que efetivou a criação do Consórcio Público de Desenvolvimento do Noroeste Paulista (CODENOP) em abril de 2013, constituído inicialmente por oito municípios, no entanto tem como objetivo englobar os 36 municípios do Território, conforme deliberado pelo Colegiado Territorial.

A partir da constituição efetiva do Consórcio, as providências para a adesão ao SUASA avançaram. Diante das dificuldades encontradas para tal e a fim de tornar o processo mais ágil, foi realizada uma reunião no início do ano de 2014, com representantes da Delegacia Federal do Desenvolvimento Agrário de São Paulo - DFDA/SP, da Superintendência Federal de Agricultura no Estado de São Paulo - SFA/SP, do CODETER-NP e do CODENOP. Esta ação resultou na Reunião técnica para implantação do SUASA realizada no mês de fevereiro com a presença dos membros do CODENOP e do CODETER-NP e da

Gestora Estadual do Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Animal - SISBI-POA da SFA/SP. Diante desta atividade, o pedido de adesão ao SUASA foi oficializado pelo CODENOP, por meio de ofício enviado a SFA/SP, e o mesmo iniciou as articulações necessárias para as primeiras inspeções, sendo esta a última atividade registrada referente ao processo de adesão ao SUASA.

Outra atividade realizada visando cumprir uma ação proposta no PTDRS foi o Encontro de Políticas de Desenvolvimento Social no Território Noroeste Paulista realizado em setembro de 2011. Com o objetivo de constituir a Câmara Temática do Desenvolvimento Social, a atividade contou com o apoio da DFDA/SP e da Diretoria Regional de Assistência e Desenvolvimento Social - DRADS Fernandópolis, porém resultou apenas na constituição de uma comissão provisória da Câmara Temática de Desenvolvimento Social, devido à baixa participação de representantes dos municípios que constituem o Território. Apenas oito estiveram presentes, o que pode demonstrar uma dificuldade em mobilizar instituições da área social. Silva (2013) aponta que há uma incapacidade no Pronat em envolver atores de outros setores, para além do universo da agricultura familiar.

Esta estrutura provisória da CT não se desenvolveu, tanto como, outros encaminhamentos dados no Território, principalmente no fim de 2011, devido a suspensão das atividades referentes ao “Projeto de apoio ao processo de implementação das ações do Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais” da Plural/SDT/MDA, por um período de 11 meses.

No ano de 2013 foi realizado o Encontro Anual do Território de Desenvolvimento Noroeste Paulista - Assembleia Geral do Colegiado, momento no qual foi eleito um novo Plenário do Colegiado. Diante da significativa alteração da composição do CODETER-NP e da necessidade de realizar um planejamento com o novo Plenário foi realizada uma Jornada Territorial de Planejamento, Avaliação e Monitoramento das Ações do Colegiado Territorial - Noroeste Paulista, na qual o PTDRS foi atualizado.

A atividade proporcionou um pequeno debate sobre os desafios e as ações desenvolvidas pelo Colegiado. A matriz de ações dos sete eixos estratégicos do Plano elaborado em 2011 foi revisada e muitas ações e atividades sofreram alterações, algumas foram excluídas, outras se fundiram e novas ações e/ou atividades foram criadas, de acordo com o conteúdo discutido, avaliado e deliberado pelo Plenário do Colegiado.

Novos prazos e responsáveis pela execução foram definidos para o período entre 2013 e 2016. Desta vez teve-se o cuidado de responsabilizar as instituições e não as pessoas que as representavam; atribuir tarefas somente aos representantes que estavam presentes; e ainda responsabilizar todas as instâncias do Colegiado e não somente a Comissão Executiva.

Também foi proposto um plano de ação (BRASIL, 2013) para ser executado no período de um ano, no qual constam as atividades que foram priorizadas pelo Plenário. Entre estas atividades consta a proposta de promover a estruturação física de uma sede para o Colegiado, pois sua falta foi apontada por muitos atores sociais como prejudicial no desenvolvimento das ações. A segunda atividade recomenda que sejam priorizadas ações e recursos públicos aos grupos de produtores de cadeias produtivas específicas. A terceira sugere a realização de eventos que agreguem os agricultores familiares. A quarta atividade propõe a organização de um seminário com as instituições financeiras para divulgação das linhas de crédito e a última atividade priorizada refere-se à valorização das ações de assistência técnica e extensão rural.

Além das atividades descritas acima, outras ações foram realizadas no Território, baseando-se no PTDRS, como a elaboração de projetos estratégicos visando o acesso ao recurso Proinf, porém na maioria dos casos os projetos não obtiveram sucesso.

Leite et al. (2008) ao apresentarem os principais entraves que os Territórios vêm encontrando na prática e que muitas vezes funcionam como fator limitante para o avanço do processo de desenvolvimento territorial, demonstram que

o desafio central do desenvolvimento territorial na abordagem da SDT é a operacionalização do PTDRS, ou seja, a sua efetiva transformação em projetos viáveis que garantam a sustentabilidade do processo de desenvolvimento, que integrem diferentes atores sociais e que articulem um conjunto de políticas públicas na sua construção ( LEITE et al., 2008 ).

Quando a pauta são os subsídios financeiros, técnicos e estruturantes disponibilizados ao Pronat pelo MDA, a fim de viabilizar o desenvolvimento das ações previstas no PTDRS do Noroeste Paulista, os membros da Comissão Executiva avaliam como aquém do desejável para o atendimento das demandas do Território.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A formação do Território Rural Noroeste Paulista foi fruto de uma articulação da região em consonância com as novas diretrizes da política de reestruturação territorial em elaboração no âmbito nacional. Os atores sociais consideraram a importância da região organizar-se como um Território Rural, de forma a usufruir diretamente das políticas públicas do Ministério do Desenvolvimento Agrário.

Um ponto a ser destacado na formação do Território Rural Noroeste Paulista, é o fato deste ter sido homologado no ano de 2007, porém ter elaborado o PTDRS somente no ano de 2011. Se considerarmos que este documento deve orientar as ações do referido Território, o mesmo encontrou-se por um longo período sem objetivos definidos.

No entanto pode-se notar que o PTDRS não recebeu a atenção suficiente por parte dos atores, principalmente em função da rotatividade dos mesmos e do baixo número de participantes nas atividades desenvolvidas, ainda que tenha sido constatado que algumas ações e atividades foram realizadas durante os anos subsequentes à sua elaboração, mas, em alguns casos, sem um envolvimento direto das instâncias de decisão do Território.

Outro ponto a ser considerado no PTDRS, é a quantidade de atividades a serem realizadas frente à quantidade de atores sociais atuantes. O número de atividades propostas foi relativamente desproporcional à participação dos atores, o que acabou resultando em uma pequena quantidade de atividades realizadas e demandou posteriormente uma atualização do Plano, na qual as ações e atividades previstas foram revisadas.

O PTDRS é um instrumento de grande importância para que o Território se desenvolva de maneira sustentável, já que nele contém demandas construídas coletivamente pelos atores sociais, porém ainda existem muitos desafios a serem superados. Faz-se necessário uma gestão sólida do Plano, recursos públicos acessíveis para implantação de projetos e atores participantes e responsáveis por sua execução.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  15 Jul 2022
• Data do Fascículo
  May-Aug 2017

Histórico

• Recebido
  25 Jun 2015
• Aceito
  18 Fev 2017