Agrobiodiversidade: políticas públicas para a salvaguarda de Sistemas Agrícolas Tradicionais e desafios no caso brasileiro

Agrobiodiversity: Public Policies for Safeguarding Traditional Agricultural Systems and Challenges in the Brazilian Context

Agrobiodiversidad: Políticas Públicas para la Salvaguardia de los Sistemas Agrícolas Tradicionales y Desafíos en el Contexto Brasileño

Resumo

A biodiversidade brasileira resulta de um processo histórico que caracteriza a dinâmica de interação de povos e populações tradicionais com a própria natureza. Os Sistemas Agrícolas Tradicionais representam uma expressão dessa construção sociocultural, sendo fundamentais para a segurança e soberania alimentar, a conservação da biodiversidade agrícola, a mitigação e resiliência aos efeitos das mudanças climáticas, além da proteção do patrimônio cultural imaterial. Sendo assim, a conservação desses sistemas deve ser promovida pelo Estado, com fundamento nos direitos socioambientais consagrados na Constituição Federal. Nesse contexto, o objetivo deste artigo é problematizar os principais instrumentos de políticas públicas nacionais vigentes dirigidos a essa agenda, buscando delinear uma linha de base que possa contribuir para orientar caminhos futuros para a ação governamental nos próximos anos. A partir de pesquisa bibliográfica e documental, pode-se afirmar que, embora não tenha sido identificada até o momento uma política pública dedicada especificamente ao tema, abordando de forma integrada os elementos que caracterizam esses sistemas, importantes instrumentos legais vigentes, no caso brasileiro, podem inspirar, no futuro, ações com esse direcionamento.

Palavras-chave: Segurança alimentar; agricultura familiar; comunidades tradicionais.

Abstract

Brazilian biodiversity results from a historical process that characterizes the dynamic interaction between traditional peoples and populations with nature itself. Traditional Agricultural Systems represent an expression of this socio-cultural construction, being fundamental for food security and sovereignty, the conservation of agricultural biodiversity, the mitigation and resilience to the effects of climate change, and the protection of intangible cultural heritage. Therefore, the conservation of these systems should be promoted by the State, based on the socio-environmental rights enshrined in the Federal Constitution. In this context, the objective of this article is to problematize the main existing national public policy instruments directed at this agenda, seeking to outline a baseline that can contribute to guiding future paths for governmental action in the coming years. Based on bibliographic and documental research, it can be affirmed that, although a public policy specifically dedicated to the theme, addressing the elements characterizing these systems in an integrated manner, has not yet been identified, important existing legal instruments in Brazil may inspire future actions with this direction.

Keywords: Food security; family farming; traditional communities.

Resumen

La biodiversidad brasileña resulta de un proceso histórico que caracteriza la interacción dinámica entre los pueblos y poblaciones tradicionales con la naturaleza misma. Los Sistemas Agrícolas Tradicionales representan una expresión de esta construcción sociocultural, siendo fundamentales para la seguridad y soberanía alimentaria, la conservación de la biodiversidad agrícola, la mitigación y la resiliencia a los efectos del cambio climático, y la protección del patrimonio cultural inmaterial. Por lo tanto, la conservación de estos sistemas debe ser promovida por el Estado, basándose en los derechos socioambientales consagrados en la Constitución Federal. En este contexto, el objetivo de este artículo es problematizar los principales instrumentos de políticas públicas nacionales vigentes dirigidos a esta agenda, buscando delinear una línea de base que pueda contribuir a orientar caminos futuros para la acción gubernamental en los próximos años. Basado en investigación bibliográfica y documental, se puede afirmar que, aunque no se ha identificado hasta el momento una política pública específicamente dedicada al tema, abordando de manera integrada los elementos que caracterizan estos sistemas, importantes instrumentos legales vigentes en Brasil pueden inspirar, en el futuro, acciones con esta orientación.

Palabras clave: Seguridad alimentaria; agricultura familiar; comunidades tradicionales.

Introdução

O Brasil é um dos países líderes mundiais em megadiversidade biológica, abrigando entre 15% e 20% desse patrimônio planetário (Lewinsohn e Prado, 2005; Lewinsohn e Prado, 2006). Mas, para além da dinâmica ecológica em termos de diversidade genética de plantas, animais e microrganismos, associadas a diferentes ecossistemas do país, o contexto brasileiro ímpar em biodiversidade resulta de um processo histórico de interação entre o ser humano e a natureza, por meio de práticas adotadas por povos, comunidades tradicionais e diversos grupos de agricultores, muitas vezes milenares, como exemplificado pela domesticação de plantas e animais, para utilização na alimentação, no vestuário, nos remédios naturais, rituais, artefatos e outros usos (Diegues e Arruda, 2001).

É importante enfatizar que inúmeros estudos, de alcance global, vêm ilustrando, nos últimos anos, as conexões entre diversidade biológica e diversidade linguística e cultural, como também entre os territórios de povos indígenas e outras comunidades tradicionais e as áreas de maior riqueza em biodiversidade, no mundo. Essas conexões podem ser explicadas pelo fato de as estratégias de produção e reprodução desses povos e comunidades serem baseadas, principalmente, nas dinâmicas ecológicas, de convivência com a natureza, e não de dominação (Porto-Gonçalves, 2017; Toledo, 2001).

Como importante reflexo dessa construção sociocultural podem ser mencionados os Sistemas Agrícolas Tradicionais - SATs, entendidos como sistemas agroalimentares manejados por agricultores camponeses e povos e comunidades tradicionais, ao longo de diversas gerações, que envolvem os modos de fazer e as paisagens agrícolas, os conhecimentos tradicionais e outros elementos culturais associados, enfoque central deste artigo (Eidt e Udry, 2019).

Esses sistemas são essenciais à reprodução econômica e sociocultural de muitos grupos sociais, além de serem estratégicos para a garantia de segurança e soberania alimentar, a conservação da biodiversidade agrícola e o enfrentamento das mudanças climáticas no país (Altieri e Koohafkan, 2004; Koohafkan e Cruz, 2011). Também por essa razão, inúmeros pactos internacionais e instrumentos de políticas públicas nacionais vêm se dirigindo à construção de salvaguardas para a conservação e reprodução desses sistemas.

Com base nesses antecedentes, o objetivo deste artigo é mapear e problematizar preliminarmente as principais políticas públicas com esse direcionamento atualmente vigentes, no caso brasileiro. Para tanto, partiu-se de uma abordagem metodológica qualitativa de viés interdisciplinar, com base em três etapas distintas: a) pesquisa bibliográfica para orientar a construção da base teórica e conceitual do artigo, considerando as produções acadêmicas de referência nessa reflexão e as pesquisas mais recentes relacionadas à temática, b) pesquisa documental, para identificar os principais marcos globais e instrumentos de políticas públicas nacionais vigentes relacionados aos Sistemas Agrícolas Tradicionais, a partir da Constituição Federal de 1988; e c) breve descrição dos instrumentos nacionais mapeados, à luz dos marcos e tendências globais.

Este artigo está estruturado em quatro seções, além desta breve introdução. Primeiramente, são problematizados os conceitos de Agrobiodiversidade e Sistemas Agrícolas Tradicionais, para orientar o debate proposto e situar a sua atualidade, no contexto de políticas públicas. Na sequência, se introduz o panorama dos compromissos globais relacionados à temática estudada. Na terceira seção, se apresenta o contexto das políticas públicas nacionais vigentes voltadas para esses sistemas, conforme o mapeamento realizado. As considerações finais sintetizam reflexões sobre os desafios que deverão ser enfrentados para a consolidação dessa agenda no país.

Agrobiodiversidade e Sistemas Agrícolas Tradicionais: uma construção sociocultural

Embora não seja consensual o conceito de biodiversidade agrícola, também denominada como agrobiodiversidade ou diversidade biológica agrícola, no âmbito da Convenção sobre Diversidade Biológica - CDB (Brasil, 1998) essa expressão é entendida como “um termo amplo que inclui todos os componentes da diversidade biológica de relevância para a alimentação e a agricultura, e todos os componentes da biodiversidade que constituem os agroecossistemas (...)” (SCBD, 2000).

Resultando da integração entre elementos naturais e culturais, a biodiversidade agrícola envolve os processos culturais e os conhecimentos, práticas e inovações agrícolas desenvolvidos e compartilhados ao longo de gerações por povos e comunidades tradicionais e grupos de agricultores camponeses, além das próprias paisagens agrícolas (SCBD, 2000; Santilli, 2009).

Essa interação adquire importante expressão nos denominados Sistemas Agrícolas Tradicionais - SATs, constituídos por elementos interdependentes, envolvendo “agroecossistemas manejados, formas de transformação dos produtos agrícolas e cultura material e imaterial associada, bem como sistemas alimentares locais que interagem e resultam na agricultura, na pecuária e no extrativismo” (Eidt e Udry, 2019, p. 23). No caso particular do Brasil, o conceito de SAT é traduzido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE como um “conjunto de saberes, mitos, formas de organização social, práticas, produtos, técnicas/artefatos e outras manifestações que compõem sistemas culturais manejados por povos e comunidades tradicionais” (IBGE, 2020, p. 319).

Esses sistemas agrícolas resultam do acúmulo de conhecimentos empíricos ao longo de séculos, sobre a dinâmica de interação desses agricultores com a natureza, em um processo pulsante de constante transformação biológica e cultural. Embora reconheça a multiplicidade e diversidade desses sistemas, resultantes de circunstâncias geográficas e históricas que lhes são próprias, Altieri (2004) destaca terem esses, como pontos comuns, os seus inúmeros benefícios relacionados à conservação e à ampliação da agrobiodiversidade e dos serviços ecossistêmicos, assim como à mobilização de recursos para a produção local de alimentos.

No que se refere aos principais sujeitos que constroem essas práticas, a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (Brasil, 2007) os define como grupos culturalmente diferenciados que se utilizam dos territórios e dos seus recursos naturais como condição de reprodução sociocultural e econômica. São incluídos nesse conceito os povos indígenas, embora muitos autores tratem esses povos originários como categoria diferenciada, baseados no conceito de etnia e em suas características históricas, socioculturais e identitárias próprias (Udry; Eidt, 2015; Diegues; Arruda, 2001).

Além disso, embora não constem no conceito de SAT adotado pelo IBGE, as políticas públicas mapeadas nesse artigo também consideram como sujeitos desses sistemas os agricultores familiares que, resistindo ao modelo dominante do agronegócio, monocultor e expropriatório, permanecem produzindo de forma sustentável, empregando modos de fazer e conhecimentos tradicionais que garantem a subsistência das famílias e o comércio local de alimentos ao mesmo tempo que mantém a saúde e resiliência dos ecossistemas e conservam a agrobiodiversidade, também denominados agricultores camponeses. São os povos da terra, que “resistem e rexistem como defensores de seu patrimônio biocultural de vida: como construtores de outra ordem mundial e de um futuro sustentável” (Leff, 2021, p. 232).

Importante mencionar, no caso brasileiro, o registro de 305 etnias de povos indígenas, que estão associados a 274 línguas, além de pelo menos 28 grupos de povos e comunidades tradicionais, que incluem pescadores artesanais, quebradeiras de coco, comunidades de fundo de pasto, faxinais, geraizeiros, vazanteiros, entre outros, que representam aproximadamente 25 milhões de pessoas e ocupam cerca de um quarto do território nacional (Brasil, 2016; Joly et al., 2019). Associada a essa diversidade cultural, uma multiplicidade de Sistemas Agrícolas Tradicionais resiste ao avanço da monocultura em larga escala e demais práticas de uso e ocupação do solo e precisam de salvaguardas e proteção especial (Eidt e Udry, 2019).

Alguns desses dados partem apenas de estimativas, tendo em vista que muitos desses grupos sociais permanecem em situação de invisibilidade censitária. À exceção dos povos indígenas e, mais recentemente, dos quilombolas, os demais povos e comunidades tradicionais nunca foram sequer recenseados no país. Os resultados do último censo nacional, realizado em 2022, apontaram a existência de 1.327.802 quilombolas e de 1.693.535 indígenas no país, que equivalem, respectivamente, a 0,65% e 0,83% da população brasileira (IBGE, 2023a; IBGE, 2023b).

Exemplos emblemáticos desses Sistemas Agrícolas Tradicionais são o do Rio Negro e o da Serra do Espinhaço Meridional, o primeiro envolvendo práticas e saberes relacionados às questões produtivas, socioculturais, econômicas, cosmológicas, religiosas e simbólicas de 23 povos indígenas dos troncos linguísticos Aruak, Maku e Tukano, que vivem nos municípios de Barcelos, Santa Isabel do Rio Negro e São Gabriel da Cachoeira, no Estado do Amazonas. Não por acaso, esse SAT foi reconhecido em 2010, pelo IPHAN, como Patrimônio Cultural do Brasil (Brasil, 2020a).

O SAT da Serra do Espinhaço Meridional, em Minas Gerais, por sua vez, também conhecido como o SAT das Apanhadoras de Flores Sempre-Vivas, foi o primeiro sistema agrícola brasileiro internacionalmente reconhecido como patrimônio mundial, no âmbito do Programa Sistemas Importantes do Patrimônio Agrícola Mundial - SIPAM, da FAO (Brasil, 2020b)¹. Esse SAT resulta das práticas de seis comunidades formadas por camponeses e quilombolas, compreendendo inúmeras atividades produtivas realizadas em uma região montanhosa de Minas Gerais, que incluem a agricultura e a criação de animais, o extrativismo, em especial a colheita das flores sempre-vivas, e o uso de espécies nativas do Cerrado, em um mosaico de ecossistemas e paisagens.

Mas esses sistemas, contrapontos reais à agricultura monocultora e de larga escala no país, como seria de se esperar, estão sob forte pressão dos setores dominantes da economia nacional vinculados ao denominado “agronegócio”, também prioritário no plano de políticas públicas. Segundo Silva, Barros e Bezerra (2020), as principais ameaças aos Sistemas Agrícolas Tradicionais se referem exatamente às disputas relacionadas aos territórios envolvidos, decorrentes do avanço do agronegócio, das políticas de criação de unidades de conservação de uso restrito e da implantação de empreendimentos de infraestrutura, fontes permanentes de tensão no plano da dinâmica territorial.

Acrescenta-se a esse quadro os efeitos das mudanças climáticas, o modelo de fomento público à atividade agropecuária e o próprio processo de educação formal, centrados em uma perspectiva homogeneizante que costuma desconsiderar as especificidades e diversidades que envolvem esses sistemas e os grupos sociais (Silva, Barros e Bezerra, 2020). Desta forma, são inúmeras as oportunidades para o aprimoramento de políticas públicas voltadas à identificação e salvaguarda de SATs, processo que deve se ancorar, ainda, na escuta ativa e garantia do consentimento livre, prévio e informado das comunidades e grupos envolvidos sobre as ações que os afetem diretamente, conforme determina o artigo 6º da Convenção da Organização Internacional do Trabalho - OIT 169 (Brasil, 2019a), da qual o Brasil é signatário (Silva, Barros e Bezerra, 2020).

Contextualizada a importância estratégica desse tema em políticas públicas, em especial no contexto atual de insegurança alimentar e nutricional e de amplificação dos efeitos da erosão da biodiversidade², da emergência climática³ e da reafirmação da necessidade de se buscar soluções baseadas na natureza, a seguir se pretende traçar uma breve retrospectiva dos marcos globais que orientam essa discussão, para então se buscar mapear as políticas nacionais que abordam ou tangenciam os Sistemas Agrícolas Tradicionais no país.

Compromissos e tendências globais para inspirar caminhos rumo ao reconhecimento dos Sistemas Agrícolas Tradicionais

A Convenção sobre Diversidade Biológica - CDB representa o primeiro e o principal tratado global destinado à contenção da erosão da diversidade biológica e à manutenção da diversidade da vida no planeta (Roma e Coradin, 2016). Ratificada por 196 países, a CDB envolve três objetivos centrais: a conservação da biodiversidade, o uso sustentável dos seus componentes e a repartição justa e equitativa dos benefícios decorrentes do uso dos recursos genéticos e dos conhecimentos tradicionais associados (SCBD, 2024)⁴.

No plano da operacionalização da CDB, a conservação da biodiversidade pode ocorrer in situ, quando realizada nos próprios habitats naturais, ou ex situ, quando promovida fora dos mesmos, como em bancos de germoplasma. No caso particular da biodiversidade agrícola, que envolve espécies domesticadas ou cultivadas, a conservação in situ ocorre nos locais em onde são exercidas as atividades de manejo agrícola, sendo esta, nestes casos, também denominada conservação on farm (Bustamante e Dias, 2014). Essa via de conservação é dinâmica, à medida em que as espécies manejadas são progressivamente adaptadas às condições socioeconômicas, culturais e ambientais vigentes, por seleção natural e pela ação dos próprios agricultores.

O artigo 8º, “j” da CDB, que dispõe sobre a conservação in situ, estabelece como dever das partes “respeitar, preservar e manter o conhecimento, inovações e práticas das comunidades locais e populações indígenas com estilo de vida tradicionais relevantes à conservação e à utilização da diversidade biológica”, além de promover a repartição equitativa dos benefícios oriundos da sua utilização (Brasil, 1998).

A importância desse tema tem sido reafirmada nas diversas Conferências das Partes - COPs⁵ e acordos produzidos no âmbito da CDB, sendo relevante destacar que, mais recentemente, como resultado da COP-15, realizada em 2022, foi pactuado o Marco Global de Biodiversidade Kunming-Montreal (SCBD, 2024), contendo quatro Objetivos e 23 Metas, para orientar a ação global para o enfrentamento da perda de biodiversidade até 2050. Nesse documento, em diversas passagens, se faz referência direta à importância da promoção das atividades produtivas sustentáveis de povos e comunidades tradicionais e grupos de agricultores camponeses como salvaguarda para a biodiversidade global, a segurança alimentar e as contribuições da natureza para as pessoas.

Um segundo instrumento de alcance global com esse direcionamento, pactuado após a CDB, foi o Tratado Internacional Sobre Recursos Fitogenéticos para Alimentação e Agricultura - TIRFAA, aprovado em Roma em 03 de novembro de 2001 (e promulgado, no Brasil, em 2008), tendo por objetivo a “conservação e o uso sustentável dos recursos fitogenéticos para a alimentação e a agricultura⁶ e a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados de sua utilização, em harmonia com a CDB” (Brasil, 2008).

O referido Tratado reconhece que as populações locais envolvidas nas práticas agrícolas desempenham importante papel na conservação e desenvolvimento dos recursos fitogenéticos que constituem a base da produção de alimentos no mundo, e estabelece, como responsabilidade dos países membros, a promoção e proteção dos direitos e dos conhecimentos desses grupos sociais.

Outro ponto de destaque do TIRFAA é o fato de que, ao mesmo tempo em que reconhece os direitos soberanos das Partes sobre os seus próprios recursos fitogenéticos para a alimentação e a agricultura, também reafirma a interdependência dos países em relação a esses recursos e a importância de que lhes sejam facilitados o fluxo e o intercâmbio internacional, para pesquisas científicas, melhoramento genético e capacitação, ou mesmo para o uso nos sistemas agrícolas locais. Assim, esse Tratado estabelece um Sistema Multilateral para facilitar o acesso das Partes a inúmeros gêneros de cultivo e forrageiras, incluindo itens essenciais à alimentação, como arroz, feijão, batata, milho, mandioca, trigo, aveia, cenoura, grão-de-bico, lentilha, banana e outros (Brasil, 2008; Santilli, 2015).

Além dos pactos anteriormente resumidos, cabe mencionar, ainda, o Programa Sistemas Importantes do Patrimônio Agrícola Mundial - SIPAM⁷, instituído em 2015 pela FAO, especificamente para identificar e proteger sistemas agrícolas de importância mundial, de forma a promover a implementação do Artigo 8j da CDB, relacionado à proteção das práticas culturais tradicionais que tendem a contribuir para a conservação dos recursos biológicos (FAO, 2024; Koohafkan e Cruz, 2011). O reconhecimento internacional de um SIPAM passa pela demonstração da sua importância, em nível global, com base em cinco critérios definidos pela FAO: segurança alimentar; agrobiodiversidade associada; conhecimento local e tradicional; cultura, valores e organização social; e paisagem cultural (FAO, 2024).

Os SIPAMs têm como principais legados a conservação dinâmica da biodiversidade agrícola, o fornecimento de bens e serviços ecossistêmicos, incluindo a regulação dos ciclos de água, carbono e nitrogênio, o sequestro de carbono e a resiliência e adaptação à variabilidade climática, pragas e doenças, além de contribuírem para a segurança e a soberania alimentar e a proteção da identidade cultural e do conhecimento tradicional de comunidades locais (Altieri e Koohafkan, 2004; Koohafkan e Cruz, 2011).

Conforme a FAO, o conceito de SIPAM se diferencia e se complexifica, em relação àqueles vinculados às denominadas paisagens protegidas, justamente por serem esses entendidos como sistemas vivos, em constante evolução, resultantes das interações das comunidades humanas com seus territórios, paisagens culturais e agrícolas, ambiente biofísico e social (FAO, 2024). Também por essa razão, muitos pesquisadores reconhecem serem esses sistemas agrícolas resilientes, com potencial relevante para a gênese de soluções às mudanças imprevisíveis enfrentadas atualmente pela humanidade, em especial em vinculação com a questão climática, que tende a impactar fortemente as populações mais pobres e vulneráveis (Koohafkan e Altieri, 2011).

No plano operacional, para o reconhecimento de um determinado sistema agrícola como SIPAM, é necessário que seja submetida uma proposta de candidatura ao Secretariado do Programa, na FAO, por meio do canal previsto no país de origem. As propostas com esse objetivo devem identificar as características únicas do sistema agrícola e assegurar o atendimento dos cinco requisitos já mencionados. Da mesma forma, no processo deve ser assegurada a participação efetiva das comunidades envolvidas e o seu consentimento prévio e informado (FAO, 2024).

É necessário, ainda, que se apresente um Plano de Ação para a Sustentabilidade do Sistema, com a análise das ameaças e desafios a serem enfrentados, incluindo pressões socioeconômicas e ambientais que impactem a existência, a sustentabilidade e a viabilidade do sistema, bem como a descrição das políticas, estratégias, ações e resultados alcançados ou mecanismos em implementação no país, pelas várias partes interessadas, para a sua conservação dinâmica.

Cabe destacar, ainda, alguns dos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) que integram a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, da Organizações das Nações Unidas - ONU (ONU, 2015), pacto que traduz um Plano de Ação para o desenvolvimento sustentável e se desdobra em 169 metas, com esse direcionamento. Na Agenda 2030, o fortalecimento de sistemas agrícolas manejados por grupos de agricultores locais é entendido como essencial e estratégico para a erradicação da pobreza e da fome, para a conservação dos ecossistemas e da biodiversidade e para a promoção de padrões de produção e consumo sustentáveis (Lowder, Sánchez e Bertini, 2019), preocupações essas especialmente vinculadas aos ODS 1, 2 e 15.

Especificamente em relação ao ODS 1 da Agenda 2030 (Combate à Pobreza), é importante enfatizar que a proporção da população global abaixo da linha da pobreza⁸, em alguns países em desenvolvimento, incluindo os da América Latina, é proporcionalmente maior nas áreas rurais do que nas áreas urbanas. Na América Latina, em particular, a taxa de pobreza, em 2021, alcançou 44,1% nas áreas rurais e 29,5% nas urbanas, diferença de quase 15 pontos percentuais entre os contextos do campo e da cidade. Enquanto isso, a pobreza extrema chegou a 21,2% nas áreas rurais, contra 10,9% nas áreas urbanas, sendo essa situação ainda mais dramática em relação aos povos indígenas e afrodescendentes (CEPAL, 2022).

Nesse contexto, a pobreza e a pobreza extrema entre povos indígenas alcançaram, em 2021, 46,3% e 18,5%, respectivamente, o que ilustra ainda mais a gravidade do quadro de desigualdade social a ser enfrentada nos próximos anos, principalmente na América Latina. Dessa forma, vale enfatizar que o combate à pobreza não pode prescindir de políticas voltadas, especificamente, a essas populações rurais, comunidades indígenas e demais povos e comunidades tradicionais, incluindo seus meios de produção e reprodução social.

Ainda em relação à Agenda 2030, o ODS 2 (Acabar com a Fome, Alcançar a Segurança Alimentar e Melhoria da Nutrição e Promover a Agricultura Sustentável) se articula a algumas metas diretamente relacionadas à manutenção e ao fortalecimento dos sistemas e práticas agrícolas sustentáveis e resilientes, para a produção de alimentos e conservação dinâmica da diversidade genética de sementes, plantas cultivadas, animais de criação e domesticados. Em relação ao ODS 15 (Uso Sustentável dos Ecossistemas Terrestres e Detenção da Perda de Biodiversidade), a promoção de SATs também é reconhecida como fundamental no processo, para conter a erosão da biodiversidade e para fortalecer a mitigação e resiliência com relação às mudanças climáticas, conforme já destacado.

Em função desse reconhecimento, em dezembro de 2017, a ONU designou o período de 2019-2028 como a Década da Agricultura Familiar (FAO, 2019), por meio da Resolução A/RES/72/239, que reafirma ser o papel desempenhado pela agricultura familiar fundamental ao alcance de inúmeros ODS relacionados à segurança alimentar e nutricional; à erradicação da pobreza e da fome; à conservação da biodiversidade e à manutenção do ambiente sustentável; ao controle dos fluxos migratórios; à conservação do patrimônio histórico, cultural e natural; assim como ao combate às mudanças climáticas e à capacidade de resiliência e adaptação aos seus impactos negativos. Essa Resolução incentiva, ainda, que todos os Estados e governos desenvolvam e implementem políticas públicas voltadas ao fortalecimento desses grupos sociais (ONU, 2017).

O tema em análise integra, também, uma das prioridades da Cúpula de Sistemas Alimentares, convocada pela ONU, em 2021, com o objetivo de congregar todos os setores da sociedade, em âmbito global, para se discutir a definição de estratégias de transformação dos sistemas alimentares mundiais, da produção ao consumo, para que esses sejam mais saudáveis, sustentáveis e equitativos (UN, 2021). A importância dessa temática foi também reafirmada no contexto da última Conferência das Partes sobre Mudanças Climáticas (COP-28), realizada em Dubai, em novembro de 2023, que teve como um dos resultados a Declaração sobre Agricultura Sustentável, Sistemas Alimentares Resilientes e Ação Climática.

Assinada por 133 países, incluindo o Brasil, essa Declaração expressa o reconhecimento de que qualquer caminho para que se alcance plenamente os objetivos do Acordo de Paris deve incluir o compromisso de produção de alimentos de forma sustentável (COP, 2023). Embora traduzindo resultados ainda limitados frente à magnitude do desafio a ser enfrentado nos próximos anos, essa Declaração representa o primeiro documento de alcance global a enfatizar os sistemas alimentares como focos centrais do debate climático, o que tende a sinalizar, também, para a possibilidade dessa agenda ser priorizada pelo governo brasileiro, em especial no contexto de realização da COP-30, que acontecerá em 2025, na cidade de Belém (PA).

Considerando essa breve contextualização, os pactos globais anteriormente descritos não deixam dúvidas sobre a importância desse tema em foco para a construção de sociedades sustentáveis. Mas qual o cenário de políticas públicas com esse direcionamento no Brasil? Estariam as prioridades nacionais alinhadas com essas tendências internacionais? Tendo essas questões como inspiração, o próximo tópico busca apresentar e discutir, sinteticamente, o panorama de políticas públicas, no contexto brasileiro, que tangenciam a conservação dinâmica de Sistemas Agrícolas Tradicionais.

SATs e o contexto de Políticas Públicas: caminhos e desafios no caso brasileiro

Os recorrentes debates e tensões políticas sobre a agenda socioambiental no país, desde o seu processo de redemocratização, na década de 1980, tem marcado as pautas nacionais, em termos da ação pública, entre avanços e retrocessos. Mas a temática da conservação da biodiversidade, em conexão com o reconhecimento dos direitos de povos e populações tradicionais, constitui compromisso ético e político consagrado na Constituição Federal de 1988 e nos diversos e sucessivos dispositivos legais que a complementam.

A Constituição Federal de 1988 prevê o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, cabendo ao Estado assegurar a efetividade desse direito, inclusive pela preservação da diversidade e da integridade do patrimônio genético do país (Brasil, 1988). Além disso, assegura a proteção aos direitos dos povos indígenas e quilombolas, e a proteção do patrimônio cultural material e imaterial, nesse conjunto incluídas as diversas formas de expressão, os modos de criar, fazer, viver e as criações científicas, artísticas e tecnológicas (Brasil, 1988).

Assim, a salvaguarda dos saberes e fazeres de povos e comunidades tradicionais, incluindo as formas e técnicas de manejo dos recursos naturais, da caça e da pesca, é uma responsabilidade constitucionalmente estabelecida (Santilli, 2005). Além disso, a função socioambiental da propriedade está discriminada no rol dos direitos fundamentais individuais e coletivos do artigo 5º, que garante proteção aos bens que constituem patrimônio natural e paisagístico e patrimônio cultural, incluindo terras indígenas e quilombolas.

São os denominados bens socioambientais, essenciais para a manutenção da vida das espécies (biodiversidade) e das culturas (sociodiversidade) (Marés, 2002). A promoção desses direitos, também denominados de direitos difusos ou coletivos e/ou direitos de terceira geração, demanda, portanto, uma atuação ativa do Estado, por meio das políticas públicas.

Ancoradas nesse processo de fortalecimento da agenda socioambiental, e, em resposta às demandas da sociedade desde a Constituição Federal de 1988, em consonância às tendências globais previamente situadas, alguns instrumentos de políticas públicas, no caso brasileiro, vêm se destacando como essenciais para o debate sobre os SATs, como o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC (Brasil, 2000a).

Pactuado após mais de dez anos de discussão, o SNUC foi o resultado de um amplo envolvimento da sociedade civil e de um intenso debate entre diferentes correntes de pensamento na construção da agenda socioambiental brasileira, sendo importante enfatizar, entre os seus objetivos, a proteção da natureza em conexão com a garantia de subsistência de povos e comunidades tradicionais, assegurando o respeito, a valorização e a promoção de seus conhecimentos e sua cultura (BRASIL, 2000a; Santilli, 2005; Mercadante, 2001; Irving, 2010).

Para tanto, o SNUC, prevê, além das denominadas Unidades de Conservação (UCs) de proteção integral, que admitem apenas o uso indireto dos recursos naturais, as UCs de uso sustentável, que objetivam compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável dos recursos naturais, buscando, para tanto, garantir a manutenção das populações tradicionais em seus territórios e assegurar seus modos de vida e expressões culturais. Trata-se, portanto, de um sistema que integra a preocupação com a proteção e a conservação dos recursos naturais em associação aos recursos culturais, sendo baseado na compreensão de ambiente e cultura como indissociáveis.

Reafirmando e complementando o compromisso socioambiental do SNUC, o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas - PNAP (Brasil, 2006) prevê, entre seus princípios, o respeito à diversidade da vida e a valorização dos aspectos étnicos, culturais, estéticos e simbólicos da conservação da natureza. Da mesma forma, reconhece as áreas protegidas como instrumentos essenciais para a conservação da diversidade biológica e sociocultural, prevendo também a repartição justa e equitativa dos custos e benefícios decorrentes dessa conservação.

Entre as diretrizes do PNAP, merece destaque a determinação de que, no planejamento para o estabelecimento e gestão de novas unidades de conservação, devem ser consideradas as interfaces entre a diversidade biológica e a diversidade sociocultural. Além disso, o PNAP assegura o envolvimento e a qualificação dos diferentes atores sociais no processo de tomada de decisão, para a criação e para a gestão das áreas protegidas, garantindo o respeito ao conhecimento e direitos dos povos indígenas, comunidades quilombolas e locais (Brasil, 2006).

A PNAP prevê o compromisso de definição de estratégias de políticas públicas dirigidas ao reconhecimento e respeito aos direitos desses grupos sociais, buscando “implementar iniciativas de valorização, conservação e melhoramento dos sistemas tradicionais da produção, organização e gestão para povos indígenas, comunidades locais e quilombolas” (Brasil, 2006). Esse parece representar, portanto, um dos primeiros instrumentos de políticas públicas a abordar, diretamente, o compromisso de valorização e conservação de sistemas tradicionais de produção agrícola. Nesse sentido, Irving (2010, p. 142) discute que “esta política inova e traz com ela a clara noção de integração sociedade e natureza e a exigência de transversalidade nas ações do governo brasileiro”.

Não se pode perder de vista, nessa análise, que, atualmente, o país dispõe de 2.859 Unidades de Conservação, sendo destas 1.087 UCs federais. Estas áreas alcançam 2.583.237,73 km2, que equivalem a cerca de 19% da área continental do país e 26,5% da área marinha (MMA, 2024). Esses territórios são basilares para a reprodução econômica e sociocultural dos povos originários e comunidades tradicionais, além de terem um papel essencial para fortalecer a posição do Brasil como líder da CDB, na condição de detentor da maior biodiversidade do mundo. Esse contexto ímpar tende a favorecer, ainda, inúmeras oportunidades de geração de renda e o desenvolvimento de inovações ainda inexploradas para o desenvolvimento do país, em bases sustentáveis (Abramovay, 2018).

Outra importante política pública que se vincula indiretamente à valorização e promoção de SAT é o Programa Nacional do Patrimônio Imaterial - PNPI, que busca viabilizar os processos de identificação, reconhecimento, salvaguarda e promoção da dimensão imaterial do Patrimônio Cultural Brasileiro (Brasil, 2000b). O reconhecimento de um bem como patrimônio cultural imaterial brasileiro, pelo IPHAN, é realizado por meio do registro nos denominados Livros de Saberes, Celebrações, Formas de Expressão e Lugares, de maneira a assegurar a “continuidade histórica do bem e sua relevância nacional para a memória, a identidade e a formação da sociedade brasileira”. Nessa trajetória, no âmbito do PNPI, em 2010 e 2018, o IPHAN reconheceu como Patrimônio Cultural do Brasil, respectivamente, os SATs de etnias indígenas do Rio Negro, no Amazonas, e de comunidades quilombolas do Vale do Ribeira, em São Paulo (IPHAN, 2019).

Além dos instrumentos de políticas públicas anteriormente situados, vale ainda destacar a importância da Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica - PNAPO (Brasil, 2012), que se estrutura segundo uma visão integrativa das funções econômica, social e ambiental da agricultura e que tem, entre as suas diretrizes, a valorização da agrobiodiversidade e dos produtos da sociobiodiversidade do país, bem como o estímulo a experiências de uso e manejo de raças e variedades locais, tradicionais ou crioulas.

A prática agroecológica reconhece e promove os conhecimentos dos agricultores locais e o seu compartilhamento entre as comunidades envolvidas, considerando que esses grupos desenvolvem agroecossistemas complexos, equilibrados e resilientes, nos quais as próprias interações entre o solo, as plantas e os animais garantem a fertilidade, a produtividade e a proteção das culturas, reduzindo o uso e a dependência dos insumos agroquímicos e energéticos externos (Altieri, 2004; Sambuichi et al., 2017; FAO; IFAD, 2019).

Com base nesse reconhecimento, a PNAPO foi concebida e se fortaleceu por meio de uma ampla articulação entre o governo e a sociedade civil, responsável por importantes avanços relacionados à conservação da biodiversidade agrícola, em especial no que se refere ao uso de sementes tradicionais ou crioulas. O principal instrumento de execução da política é o Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica - Planapo, que contou com dois ciclos (I PLANAPO, que abrangeu o período de 2013-2015, e II PLANAPO, para o período de 2016-2019). Após um longo período de esvaziamento completo da política e de dissolução das suas instâncias de governança, estas foram reconstituídas no novo ciclo governamental, iniciado em 2023, e está em processo de finalização o III PLANAPO, para o período de 2024-2027 (Brasil, 2024).

Mais recentemente, a agenda de SAT foi reforçada pela aprovação, em 2019, do Programa Bioeconomia Brasil - Sociobiodiversidade (Brasil, 2019b), que objetiva a promoção e estruturação de sistemas produtivos baseados no uso sustentável dos recursos da sociobiodiversidade e do extrativismo. Esse Programa está estruturado em cinco eixos temáticos⁹, sendo que o Eixo Temático IV - Potencialidades da Agrobiodiversidade Brasileira - objetiva justamente “promover a conservação da agrobiodiversidade por meio do reconhecimento de SATs e fomento de ações para a conservação dinâmica destes sistemas” (Brasil, 2019b).

Sobre esse Programa, um importante marco para a sua concretização foi o reconhecimento oficial do SAT da Serra do Espinhaço Meridional, em Minas Gerais, em 2020, como patrimônio agrícola de importância mundial, conforme anteriormente mencionado. No plano de sua implementação, a Portaria Interministerial MAPA/Mtur nº 6 (Brasil, 2022a), instituiu o seu Secretariado Nacional e os procedimentos para a submissão de novas propostas brasileiras, enquanto a Portaria Interministerial MAPA/Mtur nº 7 (Brasil, 2022b) estabeleceu os procedimentos para a avaliação técnica dessas propostas.

No entanto, embora essa seja a primeira política pública mapeada que tenha entre seus eixos temáticos a conservação da agrobiodiversidade por meio do reconhecimento e fortalecimento de sistemas agrícolas tradicionais, além de se tratar de uma Portaria ministerial com espectro muito aberto, que não define diretrizes para que se alcancem os objetivos propostos, a iniciativa ainda é recente e contou até o momento com orçamento reduzido, o que dificulta a projeção de possíveis tendências.

Em sentido mais amplo, pode-se também mencionar alguns outros dispositivos complementares de políticas públicas nacionais, não detalhados nesse mapeamento preliminar, indiretamente relacionados ao reconhecimento e à promoção da agricultura familiar e do direito de povos e comunidades tradicionais, com destaque para àqueles voltados ao fomento das compras públicas de produtos da agricultura familiar e da sociobiodiversidade.

Pelos argumentos expostos, é possível afirmar que a temática dos SATs, embora de abordagem relativamente recente, tanto no plano global como no nacional, vem recebendo cada vez mais importância no âmbito de políticas públicas e da agenda socioambiental, e poderá inspirar caminhos inovadores para o desenvolvimento do país, em bases sustentáveis, nos próximos anos.

No entanto, como discutido anteriormente, no plano nacional, embora algumas políticas públicas vigentes contribuam de forma relevante para a visibilidade e a conservação de SATs, apenas duas delas incidem diretamente sobre esse objetivo. Além disso, nenhuma dessas políticas públicas parece dispor de instrumentos capazes de assegurar, de forma integrada, todos os elementos que distinguem esses sistemas, que se articulam aos compromissos de segurança alimentar, conservação da agrobiodiversidade, valorização e salvaguarda da cultura, do conhecimento local e tradicional, dos valores e da organização social e proteção de paisagens culturais.

Esse tema complexo e de importância estratégica para o desenvolvimento do país é ainda abordado de maneira fragmentada, pontual e descontínua em políticas públicas, o que tende a dificultar a sua afirmação e reconhecimento, em termos de prioridades governamentais e resultados esperados de longo prazo. É essencial destacar, ainda, que a realidade de um país continental como o Brasil, associado a graves passivos de desigualdades sociais e cujo processo de desenvolvimento vem sendo ancorado no uso insustentável da natureza, tem dificultado, consideravelmente, os esforços dirigidos à agenda da sociobiodiversidade, diante do poder crescente de inúmeros interesses econômicos e políticos contrários a esse movimento.

Além de recorrentes contradições no âmbito de políticas públicas nacionais, cujas diretrizes, muitas vezes, também são conflitantes, nos últimos ciclos governamentais, em especial entre os anos de 2017 e 2023, essa tensão se expressou nas tentativas recorrentes de desmonte dessas políticas públicas, com expressivos cortes orçamentários, enfraquecimento dos órgãos de competência ambiental, tentativas de fragilização do arcabouço legal vigente, deliberada desmobilização das estruturas de participação social e governança democrática e um discurso oficial contrário à proteção dos direitos dos povos das águas e das florestas e à conservação da biodiversidade, além de negacionista da crise climática. No mesmo período, foi verificada uma acelerada redução de áreas de produção de alimentos e a perda de territórios de povos indígenas e comunidades tradicionais para o agronegócio e a mineração, marcando uma grave crise político-institucional que comprometeu a imagem do país perante a opinião pública internacional, após mais de uma década de ação efetiva para a consolidação dessa agenda (GT Agenda 2030, 2023; Irving et al, 2023).

Embora seja possível observar que esse processo está se revertendo no atual governo, que vem de uma trajetória de comprometimento com as pautas ambientais e que promoveu o reestabelecimento imediato das estruturas públicas e instâncias democráticas relacionadas à agenda em análise, esse processo é acompanhado de uma forte resistência dos setores mais conservadores do país, em especial no Congresso Nacional. Também por isso, e considerando o contexto político-institucional atual, permeado por questões graves de insegurança alimentar e nutricional, emergência climática e erosão da biodiversidade no plano global, é fundamental que todos os setores da sociedade se mobilizem para garantir que se avance na reconstrução e ampliação das políticas públicas dirigidas à agenda em foco, no país.

Considerações Finais

Os Sistemas Agrícolas Tradicionais constituem um tema estratégico para o desenvolvimento do Brasil em bases sustentáveis, sob diferentes perspectivas, em especial com relação à segurança e à soberania alimentar, à conservação da biodiversidade agrícola, à mitigação e resiliência climáticas e à proteção e promoção do patrimônio cultural imaterial. No plano internacional, alguns instrumentos traduzem importantes diretrizes em apoio à proteção e promoção desses sistemas, como a CDB, o TIRFAA, a Agenda 2030, além do Programa SIPAM, da FAO, que vêm contribuindo, significativamente, para ampliar a visibilidade e o debate sobre o tema em foco.

Com base nessa justificativa, o objetivo deste artigo foi mapear, descrever e problematizar, preliminarmente, as políticas públicas nacionais que atualmente incidem ou tangenciam essa temática. Considerando o percurso metodológico adotado, de viés qualitativo e com base em uma perspectiva interdisciplinar, é possível afirmar que, no caso das políticas públicas no Brasil, os SATs são ainda abordados de maneira incipiente e fragmentada, embora avanços recentes sejam também evidentes.

Alguns instrumentos legais, como o SNUC e o PNAP, que incidem diretamente sobre a gestão de áreas protegidas, tangenciam claramente esse tema. O SNUC, por exemplo, desde a década de 2000, estabelece mecanismos para a conservação da biodiversidade, de forma integrada com o desenvolvimento de atividades produtivas sustentáveis realizadas por povos e comunidades tradicionais. O PNAP, por sua vez, prevê expressamente, entre suas diretrizes, o compromisso de valorização, conservação e melhoramento de sistemas tradicionais de produção.

O Programa Nacional de Patrimônio Imaterial (PNPI) vem também contribuindo para o reconhecimento de SATs brasileiros como patrimônio cultural imaterial. Já o recente Programa Bioeconomia Brasil - Sociobiodiversidade (Brasil, 2019a) prevê, expressamente, entre seus objetivos específicos, a conservação da agrobiodiversidade brasileira, por meio do reconhecimento oficial e fortalecimento desses sistemas.

Além disso, outras políticas públicas identificadas nesta pesquisa, embora não incidam diretamente sobre a promoção de SATs, tangenciam, complementarmente, esse debate, com destaque para a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica - PNAPO, que se estrutura por meio de uma visão integrativa das funções econômica, social e ambiental da agricultura e que tem, entre as suas diretrizes, a valorização da agrobiodiversidade e dos produtos da sociobiodiversidade e o estímulo às experiências locais de uso e conservação de recursos genéticos vegetais e animais.

Mas, apesar de todas as nuances anteriormente discutidas, a pesquisa realizada parece indicar inúmeras oportunidades para avanços nessa agenda nos próximos anos, em especial por meio da integração e fortalecimento das políticas públicas vigentes, ou, ainda, pela instituição de uma política pública que incida diretamente sobre os SATs e que oriente a atuação governamental voltada para a salvaguarda e a conservação dinâmica desses sistemas, a partir de uma perspectiva de médio e longo prazos, alinhada com as tendências internacionais.

Nesse sentido, se vislumbra desde já, no caso brasileiro, uma oportunidade ímpar associada ao novo ciclo governamental, iniciado em 2023, pautado pelo compromisso com a agenda socioambiental e pelo reconhecimento da importância de estratégias dirigidas à denominada “economia verde” para o processo de desenvolvimento do país, em bases sustentáveis, que possa garantir, ao mesmo tempo, o enfrentamento do passivo histórico de suas desigualdades sociais e das graves questões associadas à emergência climática e à erosão da biodiversidade. Cabe ainda enfatizar, nesse cenário, a responsabilidade brasileira na liderança e condução da 30ª Conferência das Partes da Convenção do Clima, a ser realizada em Belém do Pará, em 2025, que certamente contribuirá para ampliar a visibilidade do país, no plano internacional, com relação à agenda socioambiental.

Tendo em vista o contexto discutido e a importância do tema em foco, esforços contínuos para a afirmação dessa agenda tendem a ser essenciais, nos próximos anos. Mas além das ações da própria gestão pública e do movimento engajado da sociedade brasileira com esse objetivo, é também fundamental que novas pesquisas acadêmicas sejam realizadas, com o objetivo de trazer à sociedade brasileira dados confiáveis sobre o tema em foco, que possam subsidiar caminhos e escolhas realistas para políticas públicas, nos anos que estão por vir.

• 1
  A denominação original do Programa, em inglês, é Globally Important Agricultural Heritage Systems - GIAHS. Esse sistema das apanhadoras de flores sempre-vivas, além de ter sido o primeiro SIPAM reconhecido no Brasil - e até a presente data o único - foi o quarto da América Latina e o 59º em todo o mundo (FAO, 2024).
• 2
  Estima-se uma perda mundial de 75% da diversidade das culturas nos últimos 100 anos, e 90% da alimentação está concentrada em 15 plantas, sendo que trigo, milho e soja constituem 50% do total, resultando no que Ricardo Abramovay denomina de monotonia do sistema alimentar (Abramovay et al, 2024).
• 3
  Somando as mudanças do uso da terra (48%) com o setor agropecuário (27%), as atividades agropecuárias respondem por 75% de toda a poluição climática brasileira (SEEG, 2023).
• 4
  Foi ratificada no Brasil por meio do Decreto Federal nº 2.519, de 16 de março de 1998 (Brasil, 1998).
• 5
  Órgão máximo da estrutura da CDB, com reuniões realizadas a cada dois anos, ou quando se julga necessário, para o estabelecimento de protocolos, planos de trabalho ou outras decisões sobre os compromissos assumidos no âmbito da Convenção (Brasil, 1998; Prates e Irving, 2015; Roma e Coradin, 2016).
• 6
  O Tratado define os recursos fitogenéticos para a alimentação e a agricultura como “qualquer material genético de origem vegetal com valor real ou potencial para a alimentação e a agricultura” e reconhece as contribuições dos agricultores do mundo na conservação, melhoramento e disponibilidade desses recursos (Brasil, 2008).
• 7
  No original, em inglês, Globally Important Agricultural Heritage Systems - GIAHS.
• 8
  A CEPAL considera em situação de pobreza a parcela da população que não tem recursos para adquirir uma cesta básica de bens e serviços, enquanto a extrema pobreza se caracteriza pela falta de recursos para atender às necessidades alimentares básicas (CEPAL, 2010)
• 9
  Os demais eixos do Programa são: Estruturação Produtiva das Cadeias do Extrativismo (Pró-Extrativismo); Ervas Medicinais, Aromáticas, Condimentares, Azeites e Chás Especiais do Brasil; Roteiros da Sociobiodiversidade; e Energias Renováveis para a Agricultura Familiar.
• 10
  As visões e opiniões expressas neste artigo são de exclusiva responsabilidade das autoras, não refletindo, necessariamente, a política ou a posição oficial do BNDES e da UFRJ.

• Como citar este artigo
  PINHO, Maria Julia Alves de; IRVING, Marta de Azevedo; OLIVEIRA, Elizabeth. Agrobiodiversidade: políticas públicas para a salvaguarda de Sistemas Agrícolas Tradicionais e desafios no caso brasileiro. Revista NERA, v. 27, n. 3, e10315, jul.-set., 2024.

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• O processo de editoração deste artigo foi realizado por Camila Ferracini Origuela e Lorena Izá Pereira.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  06 Dez 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  25 Fev 2024
• Aceito
  30 Maio 2024
• Publicado
  16 Jul 2024