Governança Ambiental na Bacia do Paraíba do Sul (SP): o Plano Diretor de Restauração

Resumo

Nas últimas décadas, as políticas públicas têm sido cruciais para enfrentar problemas globais. No Brasil, a regulação ambiental avançou com destaque para a Política Nacional de Recursos Hídricos, a Lei de Proteção da Vegetação Nativa e a Lei da Mata Atlântica. Para garantir ações eficazes, são necessários arranjos institucionais e de governança sólidos. Foi analisada a construção do Plano Diretor de Restauração para a UGRHI 02 - Vale do Paraíba do Sul (SP), pela Análise Institucional de Ostrom. O objetivo foi entender a governança de seu processo de construção, principalmente em relação à abordagem participativa, como proposto inicialmente. Os resultados indicaram a capacidade de aprendizagem e adaptação do sistema, bem como o envolvimento de entidades públicas e da sociedade civil. Contudo, o gargalo da integração não foi superado, sobretudo junto ao produtor rural. Entre as visões em disputa, prevaleceu a perspectiva sobre estabelecer áreas prioritárias de restauração.

Palavras-chave:
Análise Institucional; Bacia do Paraíba do Sul; Políticas Públicas; Governança Ambiental; Restauração Ecológica

Abstract

In recent decades, public policies have been crucial in addressing global challenges. In Brazil, environmental regulation has advanced, notably through the National Water Resources Policy, the Native Vegetation Protection Policy and the Atlantic Forest Law. Solid institutional and governance arrangements are essential to ensure effective actions. This study analyzed the development of the Restoration Master Plan for the Paraíba do Sul River Basin, by the São Paulo River Basin Committee, using Ostrom’s Institutional Analysis framework (IAD). The objective was to understand it’s governance process, especially with respect to the participatory approach, initially proposed. However, the challenge of integrating, above all, rural producers persisted. Among the competing points of view, the prevailing one favored the prioritization of strategic areas for ecological restoration.

Keywords:
Institutional Analysis; Paraíba do Sul River Basin; Public Policies; Environmental Governance; Ecological Restoration

Resumen

En las últimas décadas, las políticas públicas han sido cruciales para enfrentar problemas globales. En Brasil, la regulación ambiental avanzó destacando la Política Nacional de Recursos Hídricos, la Ley de Protección de la Vegetación Nativa y la Ley de la Mata Atlántica. Para garantizar acciones eficaces, son necesarios sólidos arreglos institucionales y de gobernanza. Se analizó el desarrollo del Plan Maestro de Restauración de la Cuenca del Río Paraíba do Sul (SP), mediante el Análisis Institucional de Ostrom. El objetivo fue comprender la gobernanza de su proceso de construcción, principalmente sobre el enfoque participativo, como se propuso inicialmente. Los resultados indicaron la capacidad de aprendizaje y adaptación del sistema, con participación de entidades públicas y la sociedad civil. Sin embargo, el cuello de botella de la integración no fue superado, sobre todo junto al productor rural. Entre las visiones en disputa, prevaleció la perspectiva sobre establecer áreas prioritarias de restauración.

Palabras-clave:
Análisis Institucional; Cuenca del Río Paraíba do Sul; Políticas Públicas; Gobernanza ambiental; Restauración Ecológica

Introdução

Políticas públicas podem ser definidas como propostas institucionalizadas que objetivam resolver problemas relevantes (Lassance, 2020). No Brasil, houve claros avanços na regulação ambiental nas últimas décadas, com destaque para a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433, 1997), a Política de Proteção da Vegetação Nativa (Lei nº 12.651, 2012) e a Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428, 2006). No mesmo sentido, a restauração ecológica - processo de restabelecimento de um ecossistema danificado, degradado ou destruído (Gann et al., 2019) - adquiriu relevância global através de metas como o Desafio de Bonn e a Iniciativa 20 x 20, internalizados pela Política Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa (Decreto nº 8.972, 2017). O tema alcançou ainda maior destaque com a instituição da Década da Restauração de Ecossistemas (2021-2030) pela Organização das Nações Unidas (ONU), que visa prevenir, interromper e reverter a degradação dos ecossistemas em todos os continentes e oceanos (Organização das Nações Unidas [ONU], 2021).

Uma forma de concretização dessas metas é via os Comitês de Bacias e os Planos de Bacias, instrumentos de gestão que visam orientar a recuperação, proteção e conservação dos recursos hídricos em determinada bacia hidrográfica (Lei nº 9.433, 1997). Esses instrumentos definem a destinação de recursos públicos, como os do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FEHIDRO), para ações de proteção dos corpos d’água e de suas bacias, como a restauração. No âmbito dos Comitês de Bacia, os Planos Diretores de Restauração Ecológica (PDR) são instrumentos de planejamento de políticas públicas capazes de potencializar a conservação da biodiversidade e dos recursos hídricos. Os PDRs devem ordenar as áreas a serem restauradas, propor metodologias e indicar ações para fortalecer a cadeia de restauração local, entre outros aspectos (Coordenadoria de Fiscalização e Biodiversidade [CFB], 2021). Apesar do cenário ambiental favorável, a efetiva implementação desses planos e políticas enfrenta desafios importantes, sobretudo no âmbito da governança (Moura, 2016).

A governança ambiental pode ser entendida como um termo guarda-chuva devido ao seu uso abrangente nos meios político, econômico e científico (Tortajada, 2010; Jacobi & Sinisgalli, 2012). Para alguns autores, trata-se do processo de formação de um arranjo entre atores públicos e privados e de suas regras para a tomada de decisão sobre questões comuns na área ambiental (Arts & Visseren-Hamakers, 2012; Mansourian, 2017; Buzati et al., 2023). Este modelo vem sendo considerado um avanço em relação à governança centralizada e hierárquica tradicional, na qual o Estado detém exclusividade na formulação de políticas públicas (Adams et al., 2020). Para Kooimam (1993, p.4) é uma maneira de superar as limitações do governo, uma vez que “nenhum ator, público ou privado, dispõe de todo o conhecimento e informação necessários para resolver problemas complexos, dinâmicos e diversificados”.

Processos de governança ambiental implicam, portanto, no envolvimento ativo dos atores interessados, compartilhamento de responsabilidades, construção de consensos, transparência e accountability (Davoudi et al., 2008; van Oosten, 2013; Ribeiro & Johnsson, 2018). A multiplicidade de atores, como Estado, setor privado, organizações não-governamentais (ONGs), instituições de financiamento e consumidores, implica em diferentes interesses em jogo (Buzati et al., 2023). Dessa forma, mecanismos de resolução de conflitos são necessários, em prol dos compromissos estabelecidos entre os atores (Oliveira et al., 2022).

Esta pesquisa teve como estudo de caso a construção do Plano Diretor de Restauração do Comitê das Bacias Hidrográficas do Rio Paraíba do Sul ou Plano Diretor de Restauração para a UGRHI 02, Vale do Paraíba do Sul (PDR-UGRHI 02), porção paulista. O objetivo foi entender a governança de seu processo de construção, principalmente em relação à abordagem participativa, como inicialmente se propôs.

Material e Métodos

Área de Estudo

A Bacia Hidrográfica do Paraíba do Sul (UGRHI 02) está localizada entre a Serra da Mantiqueira e a Serra do Mar, no estado de São Paulo. Os 14.189,6 km² da bacia incluem 39 municípios, dos quais 34 têm sede nesta bacia e cinco na UGRHI 06 - Alto Tietê (Regea, 2021). A UGRHI 02 possui 2,2 milhões de habitantes, em sua maioria localizados nas áreas urbanas e concentrados majoritariamente entre São José dos Campos, Taubaté e Jacareí, próximo ao extremo oeste da bacia (Sistema Estadual de Análise de Dados [SEADE], 2022). Na porção média da bacia, de Cruzeiro a Bananal, as densidades populacionais diminuem, somando apenas 5% da população do Vale (SEADE, 2022). A maioria dos municípios da bacia (22) possuem um Índice de Desenvolvimento Municipal (IDH-M) Alto, como o estado de São Paulo (Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil [AtlasBR], 2010), além de 10 com IDH-M Médio e dois com IDH-M Muito Alto.

A exploração dos recursos ambientais da bacia teve origem no período colonial, com o ciclo do ouro (como rota de passagem) e, posteriormente, durante o ciclo cafeeiro (Devide et al., 2014). Após esses ciclos, a região sofreu grande mudança em sua economia, com a expansão da pecuária leiteira e, mais tarde, da rizicultura e plantações de eucalipto e Pinus (International Union for Conservation of Nature [IUCN] & World Resources Institute [WRI], 2014). Sua localização, entre o eixo Rio de Janeiro-São Paulo, somada à pré-existência de ferrovias e à construção da rodovia Presidente Dutra (1951), viabilizou a urbanização, industrialização e o crescimento populacional durante o século XX (Pinto & Siqueira, 2019). A partir dos anos 2000, houve um aumento do setor de serviços (Cardoso & Almeida, 2013).

O bioma nativo predominante na bacia é a Mata Atlântica (floresta tropical), com fragmentos de Cerrado (savana tropical) e Zona de Tensão (Governo de São Paulo, 2017). Restam 33,2% de cobertura vegetal nativa na UGRHI 02, sendo que a grande maioria se encontra nos municípios de São José do Barreiro (60,7%) e Bananal (51,2%); em contrapartida, o município de Potim apresenta a menor taxa de cobertura vegetal nativa (6,1%: Nalon et al., 2022). Seu domínio morfoclimático é o tropical-atlântico, sujeito a inundações de várzeas e fluxo de massa em topografias inclinadas, causados pelas chuvas de verão, de alta intensidade (Ab’Sáber, 2000).

O PDR-UGRHI 02

Entre 2022 e 2024, foi construído o Plano Diretor de Restauração para a UGRHI 02 - Paraíba do Sul (PDR-UGRHI 02). O projeto se originou após percepção da Câmara Técnica de Restauração Florestal (CT-REF), pertencente ao Comitê das Bacias Hidrográficas do Rio Paraíba do Sul (CBH-PS), quanto à necessidade de direcionamento dos recursos e das ações de restauração na bacia, em 2021, principalmente para a produção de água como serviço ecossistêmico. O PDR-UGRHI 02 tem vigência de 12 anos e o objetivo geral de “fortalecer e ampliar competências locais e regionais para a multiplicação das iniciativas de restauração florestal na UGRHI 02 de forma integrada ao Plano de Bacia Hidrográfica do Paraíba do Sul (PBH-PS)” (p.14). O PDR-UGRHI 02 foi dividido em duas partes, o Diagnóstico e o Plano de Ação.

O PDR-UGRHI 02 foi um projeto realizado pela ONG Iniciativa Verde para atendimento a demanda induzida (via edital) da CT-REF e financiado pelo FEHIDRO. Foram contratadas cinco ONGs locais (Akarui, H&H Fauser, SerrAcima, Sindicato Rural de Cruzeiro e Lavrinhas e Suinã - nomeadas como as Organizações Articuladoras) para coletar informações da região, como as ações de restauração em processo ou já finalizadas e o mapeamento de viveiros de mudas e sementes. A escrita tanto do Diagnóstico quanto do Plano de Ação também foi feita em colaboração com outras três ONGs (as Organizações Consultoras - Ekos Brasil, Corredor Ecológico do Vale do Paraíba e SerrAcima). Entidades públicas (como secretarias municipais, universidades e órgão ambientais), entidades privadas (empresas e organizações da sociedade civil - OSCs) e produtores rurais (agricultores) foram setores que participaram indiretamente da construção do Plano

A construção do PDR-UGRHI 02 foi concebida de maneira participativa e contou com o envolvimento dos principais atores locais da restauração na UGRHI 02. Estes participaram de 11 reuniões e dois encontros sobre a restauração no Vale do Paraíba do Sul (os Restaura Vale do Paraíba 2022 e 2023). Ambos os eventos tiveram a intenção de unir os atores da restauração em um mesmo espaço para a partilha de experiências e contribuições tanto para o Diagnóstico, quanto para o Plano de Ação.

Para a elaboração do Diagnóstico, foram sistematizados dados primários e secundários. Os dados primários foram coletados em reuniões e trocas de conhecimento com especialistas e atores da restauração como pesquisadores, agentes governamentais, produtores rurais e membros de instituições de restauração florestal. O material foi então organizado em um Diagnóstico subdividido em três áreas. O Diagnóstico Ambiental abordou o histórico de ocupação, as características gerais do meio físico e o mapeamento dos aspectos da cadeia de restauração da região. Quanto ao segundo diagnóstico, foi criado um Banco de Normas Ambientais relacionadas à restauração, com legislações aprovadas entre 1981 e 2023 nos âmbitos nacional, estadual e municipal. O Diagnóstico de Fontes de Financiamento agregou fontes de recursos e instrumentos financeiros e econômicos disponíveis para a restauração florestal.

Já o Plano de Ação do PDR-UGRHI 02 foi elaborado por meio da triangulação de dados primários (a partir de 11 escutas realizadas com diferentes atores da restauração e os governos estadual e federal) e dados secundários (Diagnóstico do PDR-UGRHI 02 e o PBH-PS). Foram estruturados cinco Programas Estratégicos Complementares no Plano de Ação: Governança e Articulação Territorial; Planejamento Espacial e Gestão de Dados; Recomposição Florestal na Recuperação das Microbacias da UGRHI 02; Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação; e Fortalecimento Institucional da CT-REF. A cada programa associaram-se ações, que incluíram: Prazos; Responsáveis; Estimativa orçamentária do FEHIDRO; Programa de Duração Continuada relacionada; Ação Correlata do PBH-PS (2020-2031); Possíveis Parcerias e Fontes de Financiamento Alternativas ou Complementares; Metas; e Indicadores.

Durante os dois anos de projeto, a CT-REF acompanhou seu desenvolvimento por meio das reuniões mensais da Câmara e, principalmente, através do Grupo de Trabalho de Acompanhamento (GT) instituído pela CT-REF. Estes fóruns serviram para atualizar as atividades do plano aos presentes, assim como para apresentar as informações produzidas e contidas no documento em vista de uma construção participativa, mas sobretudo por se tratar da demandante do projeto. O CBH-PS aprovou a versão final do Plano em dezembro de 2024, posteriormente ao período de análise deste estudo.

Análise Institucional

Para o estudo do processo de construção do PDR-UGRHI 02, foi aplicada a Análise Institucional, ou IAD (sigla em inglês para Institutional Analysis and Development), embora sem a pretensão de analisar todos os seus componentes. A IAD é um arcabouço (framework) teórico-metodológico desenvolvido por Elinor Ostrom (1990), muito utilizado como ferramenta de diagnóstico da gestão de recursos comuns (Capelari et al., 2017). Essa teoria se fundamenta na análise das interações dos atores em uma arena de ação, em que são observadas as regras institucionais em jogo (Silva Filho et al., 2009). Ostrom, assim, foi capaz de elaborar uma estrutura analítica para identificar casos de sucesso de governança de recursos naturais que se sustentaram ao longo do tempo a partir do entendimento de padrões institucionais (Sanches, 2015).

A análise institucional (adaptada e esquematizada na Figura 1) tem como base a arena de ação. Neste lugar, físico ou não, pode-se identificar as situações de ação de governança em que os indivíduos e organizações interagem, tomam decisões gerenciais, resolvem conflitos ou exercem seu domínio sobre os demais. Esse conceito analítico permite, ao pesquisador, separar os elementos-chave que influenciam o processo sob investigação, bem como descobrir padrões no comportamento humano e nos resultados, e interferir nas decisões. Da mesma forma, é importante identificar os grupos de atores e a posição que cada indivíduo ocupa. A partir disso, avaliar se os agentes têm acesso a informações confiáveis e controle sobre a situação; e identificar os resultados potenciais, os custos e benefícios de determinada ação (Sanches, 2015).

Figura 1
Arcabouço da Análise Institucional (IAD) da construção do Plano Diretor de Restauração para a Bacia do Paraíba do Sul, São Paulo, Brasil

A arena de ação, por sua vez, é influenciada ou modificada por três categorias básicas interdependentes e externas a ela: as condições biofísicas, os atributos da comunidade e as regras em uso. As condições biofísicas são delimitadas pela área geográfica a ser analisada. Os atributos da comunidade abrangem os traços culturais e valores compartilhados entre os agentes sociais envolvidos, a comunidade local, as ONGs, os técnicos, os pesquisadores acadêmicos, entre outros (Oliveira et al., 2021). Já as regras em uso são as regras formais (normas e leis) ou informais que regem o comportamento dos agentes sociais e definem quem deve (por obrigação) ou não deve (por proibição) e quem pode ou não (por permissão) exercer determinadas ações (Sanches et al., 2021).

Sobre os demais elementos, as interações ocorrem através de deliberações, conflitos ou atividades de investimentos entre os diferentes atores. As situações de ação moldam as interações e vice-versa - os padrões de interação produzidos são capazes de retroalimentar as situações de ação, visto que aquelas são absorvidas pelos próprios atores na situação de ação. As interações produzem resultados específicos, que retroalimentam tanto a arena de ação quanto os fatores externos. Essa dinâmica cria, por sua vez, um ciclo de aprendizagem pelos atores e de reavaliação das ações e de seus resultados (Capelari et al., 2017). Finalmente, os critérios de avaliação devem qualificar as interações e resultados, para identificar os erros e acertos e melhorar as ações planejadas. Esses critérios podem ser estabelecidos pelos próprios agentes ou por observadores externos (Sanches, 2015).

A arena de ação analisada foi a construção do Plano Diretor, que se desenvolveu em diferentes situações-ações no âmbito do CBH-PS: reuniões do CT-REF, reuniões do GT de acompanhamento e os dois eventos Restaura Vale do Paraíba. Neste sentido, os dados levantados - de janeiro de 2022 a maio de 2024 - incluem principalmente os temas e ações discutidos nas situações-ações e seus desdobramentos, e um levantamento e caracterização dos principais atores sociais envolvidos. As condições biofísicas da área de estudo e as regras em uso (arranjos institucionais formais) foram obtidas no Plano Diretor de Restauração.

No que se refere à participação dos atores na construção do PDR-UGRHI 02, sistematizada na Tabela 3, analisou-se a frequência de presença dos mesmos nas reuniões da CT-REF e do GT de acompanhamento, e nos dois eventos Restaura Vale do Paraíba. Quanto às reuniões, a frequência foi calculada pela presença do conjunto de atores de um setor em relação ao número total de reuniões. Já nos encontros, a frequência correspondeu ao número de participantes de cada setor em relação ao número total de participantes.

Os dados primários foram coletados através de observação participante (Bernard, 2006) em várias destas situações-ações. A coleta foi realizada pelas duas primeiras autoras como, respectivamente, estagiária da Iniciativa Verde (responsável por acompanhar o PDR-UGRHI 02) e pesquisadora da UNESP São José dos Campos. Ambas possuem experiência prévia na região. Os dados secundários foram obtidos através de análise documental dos materiais disponibilizados pela Iniciativa Verde, que incluíram as atas e relatórios das situações-ações, bem como os documentos utilizados para a elaboração do PDR-UGRHI 02. Os dados obtidos na análise documental foram triangulados com as informações levantadas através da observação participante.

Resultados e Discussão

Fatores Externos

O conteúdo do PDR foi subdividido em: Diagnóstico Ambiental, Normas Ambientais e Fontes de Financiamento. O Diagnóstico Ambiental abordou sobretudo a caracterização biofísica da região (Tabela 1), mas também socioeconômica. Das 16 variáveis inseridas na caracterização biofísica, três variáveis estiveram relacionadas à cobertura vegetal, quatro ao uso do solo e seis aos recursos hídricos, o que indica uma elevada importância atribuída a esses três tipos de variáveis, especialmente a hídrica. Como o PDR-UGRHI 02 foi uma demanda induzida pelo Comitê de Bacias, compreende-se a ênfase dada aos recursos hídricos pelas organizações executoras do plano. No CBH-PS, é possível identificar a destinação de recursos financeiros específicos (20% dos recursos do comitê) para a restauração florestal oriundos das políticas de recursos hídricos implantadas pelo PBH-PS (FEHIDRO, 2024).

Apesar disso, a restauração ecológica vai além das necessidades hídricas da bacia. De acordo com Andrade et al. (2019), uma maior e melhor articulação entre os segmentos da cadeia da restauração florestal da região é urgente para movimentar a economia local/regional, e viabilizar econômica e juridicamente o cumprimento dos padrões técnicos e de adequação das propriedades rurais às normas e legislação ambiental vigentes. Neste trabalho, o diagnóstico socioeconômico não foi avaliado, mas observou-se maior importância atribuída às dimensões biofísicas nos fóruns de discussão sobre a construção do PDR UGRHI 02. Contrariamente, fatores socioeconômicos têm sido apontados como as principais restrições à implementação da restauração florestal no sul global (28%: Tedesco et al., 2023) e na bacia do Rio Paraíba do Sul (Ribeiro et al., 2023), enquanto aspectos biofísicos são menos frequentemente mencionados (13%: Tedesco et al., 2023).

No que se refere ao Diagnóstico de Normas Ambientais, foram mapeadas 272 normas legais criadas entre 1981 e 2023, com um avanço expressivo a partir dos anos 2000, sobretudo no nível municipal. A década de 2011 a 2020 se destacou como o período de maior produção normativa, concentrando 96 políticas ambientais (das quais 70 municipais), o que evidencia uma intensificação da regulação ambiental nesse intervalo. Apenas entre 2021 e 2023, já foram identificadas 73 novas políticas, indicando que o total da presente década (2021-2030) poderá superar o registrado no período anterior.

Quando analisados os temas das normas ambientais (Apêndices 1 e 2), os Instrumentos de Financiamento Ambiental (71), as Políticas Ambientais (68) e os Órgãos Ambientais (39) foram as categorias com o maior número de normas, em razão das políticas municipais nos três casos. A alta quantidade de regulamentações dessas três categorias evidencia um cenário de organização institucional e de recursos para a questão ambiental no território. Por outro lado, a escassez de legislações que versem sobre agroecologia, governança e restauração, indica que a cadeia da restauração não é plenamente compreendida na região (Andrade et al., 2019). Identificaram-se também apenas uma norma sobre Educação Ambiental (Política Nacional de Educação Ambiental), Fogo (Política Estadual de Manejo Integrado do Fogo) e Associação (Adesão do município de Potim à Associação de Municípios do Vale do Paraíba e Litoral Norte).

Tabela 1
Tópicos do Meio Biofísico tratados no Diagnóstico Ambiental do Plano Diretor de Restauração para a Bacia do Paraíba do Sul, São Paulo, Brasil

Tópicos	Subtópico	Referências
Diagnóstico do Meio Biofísico	Uso e Cobertura do solo	MapBiomas/coleção 7 (acesso em 2022); Padovezi et al. (2018); Gastauer et al. (2021); Ribeiro (2021); Regea (2021); Brancalion et al. (2015); Inventário Florestal de SP (2020)
	Cobertura Vegetal	Resolução SMA 146/17; Fundação SOS Mata Atlântica &INPE (2021); IBGE (2012); Mittermeier & Rylands (2018); Myers et al. (2000); Inventário florestal de SP (2020)
	Caracterização do Relevo	Padovezi et al. (2018); Código Florestal/Lei 12651/12; NASADEM, CBH-PS (acesso em 2022)
	Aspectos Hídricos - Caracterização Geral	FBDS (2015); Regea (2016); Regea (2021); IBGE, CBH-PS, AGEVAP (acesso em 2023)
	Aspectos Hídricos - Área de Recarga Hídrica	Regea (2016); MC geologia e meio ambiente et al. (2008); CBH-PS, Projeto Recarga (acesso em 2023)
	Estimativa de exportação de solo	Padovezi et al. (2018); IBGE (2009); Ribeiro (2015)
	Unidades de Conservação e áreas protegidas na UGRHI 02	SNUC/Lei 9985/00; Sampaio et al. (2021); Regea (2016); DATAGEO/SP (s.d.); IBGE, CBH-PS (acesso em 2023)
	Resolução SMA 07/17	Compensação ambiental/Resolução SMA 07/17; CBH-PS (acesso em 2023)
	Propriedades rurais e passivo ambiental	SICAR (cadastros até dezembro de 2021); Reforma Agrária/Lei 8629/93; Padovezi et al. (2018); Proteção da Vegetação/Lei 12651/12; Murakami et al. (2023); Moreira et al. (2016); Brancalion et al. (2019b)
	Potencial de restauração da UGRHI 02	Regea (2021); Silva et al. (2017); Sapucci et al. (2021); Lemos et al. (2021); Padovezi et al. (2018); Ribeiro (2021)
Integração entre os Aspectos do Meio Físico e Ambientais	Sub-bacias hidrográficas	Bustamante et al. (2019); CBH-PS (acesso em 2023), MapBiomas (2022); Inventário florestal de SP (2020), Padovezi et al. (2018)
	Áreas de Preservação Permanente (APPs) hídricas	FBDS (2015); MapBiomas (2022); Inventário florestal de SP (2020)
	Áreas de recarga	CBH-PS (acesso em 2023), MapBiomas (2022); Inventário Florestal de SP (2020); Da Silva (2015);
	Uso e Cobertura do Solo das Unidades de Conservação	CBH-PS (acesso em 2023), MapBiomas (2022); Inventário florestal de SP (2020)
	Síntese da integração de elementos do meio físico	Fundação SOS Mata Atlântica & INPE (2021); Silva et al. (2017); Padovezi et al. (2018); Inventário florestal de SP (2020), MapBiomas (2022)
	Integração com Plano de Bacia	Regea (2021); Brancalion et al. (2019a); Melo et al. (2020); PEDRR (2010)

• Fonte: Autoras, 2026.

De acordo com Cordeiro-Beduschi et al. (2022), os arranjos institucionais formais constituem um componente importante da governança da restauração florestal, uma vez que estes organizam a atuação dos atores sociais. Assim, os marcos regulatórios para uma dada paisagem, ou bacia, representam importante ferramenta para direcionar a ação dos atores e ordenar a ocupação do território. A agregação das regulamentações é extremamente importante para a construção de um plano diretor. Todavia, seria necessária uma análise multinível (federal, estadual e municipal) mais aprofundada, de forma a identificar complementaridades, sobreposições ou conflitos na letra da lei, e a definir quem deve ou não e quem pode ou não exercer as ações, como realizado no estudo de Sanches (2015).

O Diagnóstico de Fontes de Financiamento agregou fontes de recursos, além de instrumentos financeiros e econômicos disponíveis no Vale do Paraíba. Foram descritas 23 fontes de recursos, tanto nacionais quanto internacionais; sete instrumentos financeiros, dentre eles, Títulos Verdes (Green Bonds); e 11 instrumentos econômicos, baseados nos princípios da Precaução, do Poluidor-Pagador e do Recebedor-Pagador. A presença de um tópico de diagnóstico somente sobre o financiamento da restauração no Plano Diretor aponta que o documento está alinhado com um dos gargalos da restauração (Tedesco et al., 2023) e também aponta para uma necessidade do território, ou seja, de recursos para a restauração (Andrade et al., 2019).

Atores e Situações de Ação

Os atores sociais que fizeram parte da construção do PDR-UGRHI 02 foram organizados e caracterizados na Tabela 2 (maiores detalhes sobre os agentes podem ser consultados em Oliveira et al. 2022 e Buzati et al. 2023). De acordo com a metodologia utilizada, observou-se a presença de oito tipos de atores sociais.

O GT se reuniu 23 vezes para tratar do Plano. Em 2022, os encontros foram esporádicos devido à falta de quórum, a conflitos internos e ao não agendamento pela tomadora. A partir de 2023, no entanto, as reuniões ocorreram em quase todos os meses do ano. A apoiadora e a tomadora estiveram presentes em todas as reuniões (18), enquanto consultoras, financiadora/agente técnico e articuladoras participaram em proporções menores (55,6, 39,0 e 22,2% respectivamente). Em duas ocasiões (11,1%), foram convidados atores não diretamente envolvidos com o projeto, dos quais compareceram apenas entidades participantes públicas, em ambas, estando ausentes participantes privados e produtores rurais (Tabela 2).

As reuniões da CT-REF mantiveram o mesmo padrão do GT, com maior frequência de 2023 em diante. Ocorreram 12 encontros pertinentes ao PDR no período analisado. Estiveram sempre presentes a tomadora, a apoiadora e as articuladoras, com uma média de 18 participantes por encontro; já a participantes públicas, consultoras, entidades privadas e financiadora participaram em diferentes proporções, sempre acima de 40% - apenas o grupo produtor rural participou abaixo dessa porcentagem (8,3%, ou uma reunião: Tabela 3). Nestas situações de ação, as falas, sugestões e dúvidas sobre o projeto foram feitas principalmente por integrantes do GT, da tomadora e da financiadora. Embora formas mais intensas de engajamento possam fortalecer e diversificar os resultados dos encontros, a participação de alguns grupos, especialmente de agricultores, enfrenta limitações significativas. Segundo Kis et al. (2022), esses limites estão associados às estruturas institucionais rígidas, à predominância de lógicas neoliberais na gestão da natureza e à falta de confiança entre os atores envolvidos.

Quanto aos eventos anuais, o Restaura Vale do Paraíba 2022 teve o primeiro dia destinado à visitação de áreas com aplicação de diferentes técnicas de restauração e o segundo, ao debate dos gargalos e desafios da restauração florestal. Participaram 59 pessoas no primeiro dia, 70 no segundo e 87 considerando os dois dias. A maior presença foi de participantes públicos, articuladoras e participantes privados (produtores foram 12,6% e 4,6% não informaram a filiação institucional: Tabela 3). No Restaura Vale do Paraíba 2023, o primeiro dia teve o objetivo de validar a versão preliminar do Plano de Ação junto aos diferentes atores do Vale do Paraíba e contou com 111 pessoas, enquanto o segundo teve a intenção de fortalecer a Rede de Atores da Restauração do território junto aos 77 presentes. As 124 pessoas que compuseram o evento representavam, majoritariamente, participantes públicos e privados e as articuladoras (produtores rurais foram apenas 8,7%: Tabela 3).

De modo geral, tomador, apoiador, articulador e participante público prevaleceram nas situações de ação, enquanto a participação dos produtores rurais e do agente técnico foi pouco expressiva nesses espaços (Tabela 3). Ao comparar as reuniões do GT e CT-REF com os dois eventos Restaura Vale do Paraíba, a participação nos últimos foi proporcionalmente menor da tomadora, consultora, apoiadora e financiadora, mas o contrário ocorreu para as organizações articuladoras, participantes públicas e privadas e produtores rurais (Tabela 3). Estes resultados concordam com Kiss et al. (2022), que observaram que a participação de organizações públicas e privadas é estrutural e usualmente maior em conselhos ambientais, refletindo-se na criação e execução de políticas públicas.

Tabela 2
Atores envolvidos na elaboração no Plano Diretor de Restauração para a Bacia do Paraíba do Sul, São Paulo, Brasil

Sigla	Atores Sociais	Caracterização
TD	Tomadora de decisão (Iniciativa Verde)	Tomadora de recurso e de decisão; execução do projeto; gestão das atividades; entrega do PDR-UGRHI 02; responsável por todas as funções.
OC	Organizações consultoras (Ekos Brasil, Corredor Ecológico do Vale do Paraíba e SerrAcima)	Organizações contratadas pela tomadora; Responsáveis pela organização e produção do material escrito;
OA	Organizações articuladoras (Akarui, H&H Fauser, SerrAcima, Sindicato Rural de Cruzeiro e Suinã)	Organizações contratadas pela tomadora; responsáveis pela coleta de informações locais.
OAP	Organização apoiadora pública (CBH-PS/CT-REF*) *e Grupo de Acompanhamento (GT)	Instância responsável por acompanhar o atendimento do produto e orientação do projeto; responsável por receber o produto final (PDR-UGRHI 02) e implementa-lo na bacia.
OPPUB	Organizações participantes públicas (entidades públicas)	Ator da cadeia de restauração; participam indiretamente das atividades do projeto PDR-UGRHI 02.
OPPRIV	Organizações participantes privadas (OSCs e entidades com fins lucrativos)	Atores da cadeia de restauração; participam indiretamente das atividades do projeto PDR-UGRHI 02.
OFP	Organização financiadora pública (FEHIDRO)	Financia as atividades e não participa das decisões na construção do PDR-UGRHI 02.
PR	Produtores rurais (familiar)	Coletores e/ou comerciantes de sementes e mudas; Proprietários ou arrendatários de terra; Produtores rurais (agricultura, silvicultura e/ou pecuária); participam indiretamente das atividades do projeto PDR-UGRHI 02.

• Fonte: Autoras, 2026.

Adicionalmente, articuladores e produtores rurais estiveram proporcionalmente menos presentes no segundo evento, do que no primeiro (Tabela 3). Além disso, o grupo dos agricultores teve, de maneira geral, baixa representatividade, apesar da participação de agricultores em políticas públicas ambientais aumentar a efetividade de resultados conservacionistas (Rolfe et al., 2021). O próprio PDR UGRHI 02 pontua a dificuldade de mobilização do produtor rural e sua colocação como ator principal das ações de restauração como gargalos e desafios da restauração (p.261). Contornar o desinteresse de produtores rurais pela restauração devido ao baixo incentivo financeiro, dificuldade de acesso a recursos e informação, ou pela percepção de inviabilidade de produção agrícola atrelada à restauração florestal, é um passo importante para o avanço da governança ambiental e da RPF (Adams et al., 2021; Gardon & Santos, 2024).

Em relação ao agente técnico, representante da entidade financiadora, seu papel foi desempenhado por um membro da Secretaria Estadual de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística (SEMIL) até setembro de 2023, com presença em 58,3% das reuniões do GT e em todas da CT-REF. Após esse período, houve ausência da financiadora no processo de construção do PDR, o que pode ter afetado sua governança, especialmente no que se refere ao equilíbrio de participação dos atores. Quanto aos participantes privados, sua presença foi impulsionada pelas OSCs nas quatro situações de ação - sem registro de entidades com fins lucrativos nas reuniões, como empresas locais de silvicultura. A baixa adesão deste grupo, assim como de agricultores, se alinha ao estudo de Buzati et al. (2023), também no Vale do Paraíba. O envolvimento de diferentes atores, apesar de elevar a complexidade do sistema, promove a legitimidade do processo e amplia as chances de sucesso da RPF (Crouzeilles et al., 2019), pois permite incorporar diferentes perspectivas, conhecimentos e recursos. Consequentemente, são produzidas soluções mais abrangentes e adaptadas às necessidades locais. Os atores sociais que fizeram parte da construção do PDR-UGRHI 02 foram organizados e caracterizados na Tabela 2 (maiores detalhes sobre os agentes podem ser consultados em Oliveira et al., 2022 e Buzati et al., 2023). De acordo com a metodologia utilizada, observou-se a presença de oito tipos de atores sociais.

Tabela 3
Participação dos atores nas quatro arenas de ação na elaboração do Plano Diretor de Restauração Florestal para a Bacia do Paraíba do Sul, São Paulo, Brasil

Ator (Sigla)	Reuniões GT (%)	Reuniões CT-REF (%)	Restaura 2022 (%)	Restaura 2023 (%)
TD	100,0	100,0	8,0	9,7
OC	55,6	66,7	5,8	12,1
OA	22,2	91,7	23,0	17,7
OAP	100,0	100,0	3,5	8,1
OPPUB	11,1	75,0	23,0	25,0
OPPRIV	0,0	50,0	19,5	19,4
OFP	39,0	41,7	0,0	0,0
PR	0,0	8,3	12,6	8,1

• Legenda: TD - Tomadora de Decisão; OC - Organizações Consultoras; AO - Organizações Articuladoras; OAP - Organização Apoiadora Pública; OPPUB - Organizações Participantes Públicas; OPPRIV - Organizações Participantes Privadas; OFP - Organização Financiadora Pública; PR - Produtores Rurais. Mais informações vide Tabela 2. Fonte: Autoras, 2026.

A Contribuição dos Atores ao PDR-UGRHI 02

Os dois eventos Restaura Vale do Paraíba trouxeram importantes contribuições dos atores à construção e revisão do PDR-UGRHI 02. No Restaura 2022, as necessidades mais apontadas para o fortalecimento da cadeia de restauração pelos participantes foram: mobilização rural (apoio a Sindicatos Rurais e FAESP/SENAR); engajamento e assessoria ao proprietário rural; capacitação de técnicos, de viveiristas e coletores; estruturação de políticas ambientais municipais; maior quantidade, qualidade e diversidade de sementes e mudas; valorização da importância do monitoramento; corresponsabilidade de monitoramento entre os atores da cadeia; maior captação de recursos (pelas prefeituras e ONGs internacionais); e redução do custo da restauração e do monitoramento.

Dada a grande presença das OSCs no evento (via consultoras, articuladoras e entidades privadas sem fins lucrativos), as necessidades apontadas podem estar associadas à perspectiva de tais entidades (Andrade et al., 2019; Cordeiro-Beduschi et al., 2022; Buzati et al., 2023). As contribuições levantaram pontos já presentes no Diagnóstico, porém tratados com pouca profundidade, principalmente em relação ao monitoramento das áreas restauradas. O monitoramento da restauração, por exemplo, que visa avaliar o estado da área, é uma demanda das organizações que fazem a restauração na região. As OSCs desempenham um importante papel de controle social na governança do PDR, pois podem envolver as comunidades locais através da restauração, e, em última análise, verificar a efetividade das ações em campo.

No Restaura Vale do Paraíba 2023, não houve grandes críticas ao Plano de Ação e muitas das sugestões feitas foram apresentadas na versão final. Todavia, destaque-se que os consultores esperavam a leitura do documento pelos participantes antes do evento para que a discussão fosse mais substanciada, o que não se verificou na prática. Ainda assim, notou-se o aprimoramento do conteúdo das Metas e Indicadores em quase todas as Ações após o evento. Em diversas Ações, também foram adicionados os Responsáveis pela Ação (geralmente, o CBH-PS); as Estimativas Orçamentárias do FEHIDRO; e as Possíveis Parcerias e Fontes de Financiamento Alternativas ou Complementares. Estas adições foram bastante apontadas nas sugestões dos participantes, indicando que, apesar da participação desbalanceada dos grupos de atores nas situações de ação, houve implicações positivas à governança do PDR no segundo encontro. Isso provavelmente se deve ao estágio avançado do documento na data do evento, à maturidade do público presente e à mediação realizada pela executora.

A modificação mais notável foi a exclusão do Programa Estratégico de Educação Ambiental e Comunicação Social da versão preliminar. A decisão ocorreu pela compreensão pelos atores de que a educação ambiental deve ser transversal a todas as demais ações para que estas causem transformações. A mobilização dos atores em torno desse tema, por meio de uma visão prática, profunda e integrada, está alinhada a estudos recentes como de Pérez e Freire (2023). Eles indicam que a educação ambiental deve ocorrer paralelamente à ação de restauração, sendo uma forte aliada à cultura restaurativa e aos desafios da Década de Restauração da ONU. Também foram retiradas as Ações: 1) realizar uma rodada pública de oportunidades de financiamento de ações e projetos de interesse para a restauração florestal na UGRHI-02 e 2) incentivar a produção de bioinsumos para restauração. Essa alteração ocorreu porque os atores não consideram esses temas relevantes, por não se enquadrarem no escopo das ações passíveis de financiamento FEHIDRO.

Um capítulo sobre o Monitoramento do PDR foi adicionado, reconhecendo-o como um processo contínuo e concomitante às Ações. No que diz respeito ao monitoramento, a atividade é essencial para o aprimoramento do instrumento (o Plano) e implícito dentro de uma estrutura de governança (Ostrom, 1990; van Oosten, 2013). Através dessa inserção, as organizações demonstraram tentativa de controle social do Plano dentro do CBH-PS. Ademais, acrescentou-se o Objetivo: Difundir amplamente os conhecimentos e tecnologias gerados e a Ação: Fortalecer a gestão de risco de desastres e incêndios florestais na UGRHI-02. Apesar dessa inserção demonstrar um entendimento da importância dos riscos da restauração pelos atores, considera-se que o tópico de Riscos Associados foi pouco tratado no documento (apenas em uma Ação), o que é preocupante e demonstra uma visão de curto prazo sobre os efeitos das mudanças climáticas sobre a cadeia da restauração e vice-versa (Bustamante et al., 2019).

As mudanças observadas entre a versão preliminar e a final citadas são claros exemplos de retroalimentação do sistema e de tentativa de governança participativa. As falhas observadas pelos atores nas situações de ação, sobretudo nos encontros - os espaços mais participativos - levaram à melhoria estrutural do Plano. A inclusão dessas contribuições enriquece e qualifica a governança, assim como legítima o processo (Ostrom, 1990; Ostrom 2011). Embora as chances de efetividade do instrumento e da restauração na região sejam aumentadas, a baixa participação de determinados atores nos espaços de discussão, como os produtores rurais, é um desafio importante a ser superado para a boa governança (Palmer et al., 2022).

Os Planos Diretores de Restauração

O envolvimento de múltiplos grupos na formulação de políticas públicas é essencial para que os resultados expressem de maneira mais fidedigna as demandas associadas ao tema em questão (Kiss et al., 2022). Entretanto, a ampliação do número de atores envolvidos tende a aumentar a complexidade das dinâmicas institucionais e a pluralidade de interesses em disputa (Buzati et al., 2023). Ao longo dos dois anos de execução do projeto, foram registradas diversas interações entre os agentes nos distintos espaços de deliberação. Tais encontros evidenciaram as distintas concepções acerca do significado da restauração ecológica e florestal e do papel de um plano diretor de restauração e seu impacto no território.

Observou-se a defesa, por um lado, de uma visão unidirecional da restauração com o objetivo de definir bacias e sub-bacias prioritárias a futuramente receberem recursos dos projetos aprovados (projetos realizados nas bacias prioritárias pontuam mais). A priorização seria uma forma de melhor direcionar os recursos financeiros e, consequentemente, o território poderia tratar mais rapidamente dos casos extremos de degradação, com a preferência da recuperação das nascentes. Outro, com uma perspectiva da cadeia da restauração e sem o desejo de estabelecer áreas prioritárias. Com base nas interações entre fatores externos e arena de ação, o PDR-UGRHI 02 produzido traz elementos desses dois projetos de Plano, mas aparenta se alinhar mais à primeira perspectiva.

Conclusões

Este estudo teve como objetivo central avaliar a governança do processo de construção do Plano Diretor para a UGRHI 02, Vale do Paraíba do Sul (PDR-UGRHI 02) a partir da arena de ação (Ostrom, 1990). No que tange à participação dos atores no processo, foram instituídos espaços com diferentes níveis de participação e os atores mais presentes foram a organização tomadora de recurso, a apoiadora pública, as articuladoras e as participantes públicas, que imprimiram suas demandas no PDR. Portanto, não foi superado o gargalo da integração de atores essenciais para a restauração, como produtores rurais e setores com fins lucrativos. A própria estrutura de governança do CBH-PS, composta majoritariamente por entidades públicas e OSCs, aponta para um espaço que é ainda concentrado, com limites à participação ampla e às demandas distintas.

A partir da observação participante, foram identificados dois projetos de PDR em disputa: um que defendia que o PDR deveria ser uma mera definição de priorização de sub-bacias a serem restauradas e outro que propunha a inclusão de toda a cadeia da restauração. Verificou-se que ambas as visões estão presentes no documento final do Plano, mas aparentou sobressair a perspectiva de que a priorização facilita a destinação de recursos financeiros para a bacia. A forma como os recursos serão orientados na CT-REF e CBH-PS no futuro próximo será um indicador do caminho que o Plano Diretor realmente seguiu e, portanto, o monitoramento da execução do PDR e sua governança se tornam fundamentais.

A construção do PDR-UGHRI 02, analisado pela ótica institucional de Ostrom (1990), revela um arranjo de governança com capacidade de aprendizagem e adaptação. As situações de ação, em especial os encontros Restaura Vale do Paraíba 2022 e 2023, ainda que falhas, funcionaram como espaços para trocas de experiências capazes de retroalimentar os processos. A incorporação das visões e dos conhecimentos dos diversos atores enriqueceu a versão final do Plano. Isso transformou o que seria um documento apenas técnico em um instrumento mais representativo das necessidades da região. Além disso, o conteúdo do Plano expôs entendimentos importantes. As informações trazidas no Diagnóstico do PDR-UGRHI 02 refletem a perspectiva de que os fatores biofísicos possuem mais importância para a restauração do que os aspectos socioeconômicos.

A pesquisa realizada contribui para o entendimento da complexidade inerente dos processos participativos, sobretudo no âmbito das políticas públicas e dos planos diretores de restauração. Reconhece-se que a falta de estudos similares limita uma análise mais ampla da governança nesses processos. Apenas três outros instrumentos dessa natureza foram produzidos no Brasil, sem análise científica de suas construções. Pesquisas futuras podem aprofundar a investigação dos interesses em jogo, por meio de entrevistas com os atores envolvidos e a análise de suas falas em situações de ação, por exemplo, ou a análise das regras em uso que governaram o processo.

Agradecimentos

Klécia Massi agradece ao CNPq (bolsa PQ-2 309541/2022-0) e à Fapesp (bolsa 12060-0/2023).

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Declaração de disponibilidade de dados:

Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.

Isabela Araújo

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Klécia Massi

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Cristina Adams

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Editor Responsável

Mariana da Paz

Editor Associado

Debora Sotto

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Set 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  19 Ago 2024
• Aceito
  11 Nov 2025