O discurso político sobre a qualificação profissional de mulheres desfavorecidas: emancipação ou hegemonia?

El discurso político acerca de la cualificación profesional de mujeres desfavorecidas: ¿Emancipación o hegemonía?

Resumo

O objetivo do artigo é analisar as lógicas, os pressupostos e as crenças presentes no contexto do Programa Mulheres Mil, verificando sua contribuição para a construção social dos papéis profissionais atribuídos às mulheres desfavorecidas. Para tanto, foi analisado o projeto do Programa Mulheres Mil, desenvolvido pelos idealizadores do programa, em 2006. A pesquisa, de natureza qualitativa, baseou-se na proposta transdisciplinar, que dialoga com os princípios epistemológicos dos estudos discursivos críticos de Fairclough, Chouliaraki e Fairclough, conjugados com a teoria da construção social de populações-alvo e com referenciais dos estudos feministas. Os resultados evidenciaram que o discurso político e os elementos do policy design do Programa Mulheres Mil, pautados em construções sociais e culturas institucionais, promovem qualificações em áreas tradicionalmente femininas, com limitada emancipação das mulheres. Conclui-se que há uma contradição entre o discurso do programa e sua prática concreta, pois se reitera a lógica que mantém a hegemonia e a polarização de gênero.

Palavras-chave:
Política pública; Construção social; Gênero; Análise de discurso crítica

Resumen:

El objetivo de este trabajo es analizar las lógicas, las suposiciones y las creencias presentes en el contexto del Programa Mujeres Mil, para verificar su contribución a la construcción social de los roles profesionales asignados a las mujeres desfavorecidas. Para ello, se analizó el proyecto del Programa Mujeres Mil, desarrollado por los creadores del programa, en 2006. La investigación, de carácter cualitativo, se basó en la propuesta transdisciplinaria, que dialoga con los principios epistemológicos de los estudios discursivos críticos de Fairclough, Chouliaraki y Fairclough, en conjunción con la teoría de la construcción social de poblaciones objetivo y con referencias de estudios feministas. Los resultados mostraron que el discurso político y los elementos del policy design del Programa Mujeres Mil, guiados por construcciones sociales y culturas institucionales, promueven cualificaciones en áreas tradicionalmente femeninas, con una limitada emancipación de las mujeres. Se concluye que existe una contradicción entre el discurso del programa y su práctica concreta, ya que reproduce la lógica que mantiene la hegemonía y la polarización de género.

Palabras clave:
Política pública; Construcción social; Género; Análisis crítico del discurso.

Abstract

The aim of this article is to analyze the logic, assumptions and beliefs present in the context of the Thousand Women Program created in 2006. The article verifies the program’s contribution to the social construction of the professional roles attributed to disadvantaged women. The qualitative research was based on the transdisciplinary approach, which refers to the epistemological principles of critical discourse studies of Fairclough, Chouliaraki and Fairclough, together with the theory of social construction of target populations and with references to feminist studies. The results showed that the political discourse and policy design elements of the Thousand Women Program, based on social constructs and institutional cultures, promote skills in traditionally female areas with limited emancipation of women. The conclusion shows that there is a contradiction between the program’s discourse and its actual practice, because it reiterates the logic that maintains hegemony and gender polarization.

Keywords:
Public Policy; Social construction; Gender; Critical discourse analysis.

Introdução

Com base na plataforma de ações definida na IV Conferência Mundial sobre a Mulher: Igualdade, Desenvolvimento e Paz (Conferência de Pequim de 1995), bem como na trajetória do movimento de mulheres no Brasil, constituiu-se no país uma agenda relacionada às questões de gênero (FARAH, 2004).

Fundamentado nessas diretrizes, em 2005 foi implementado no Nordeste o Programa Mulheres Mil, como tentativa governamental de fomentar maior equidade de gênero e superar as dificuldades enfrentadas pelas mulheres em risco de vulnerabilidade social, em termos de renda limitada, baixa escolaridade e tripla jornada de trabalho. O referido programa foi instituído nacionalmente pela Portaria n. 1.015, de 21 de julho de 2011, sendo reconhecido como política pública afirmativa. Ele propõe que mulheres moradoras de comunidades com baixo índice de desenvolvimento urbano tenham formação educacional, profissional e tecnológica que possibilite a elevação da escolaridade, a emancipação e o acesso ao mundo do trabalho, por meio do estímulo ao empreendedorismo, à economia solidária e à empregabilidade (BRASIL, 2012).

Entretanto, Carpenedo (2011), ao analisar a produção de subjetividades nas políticas públicas de equidade de gênero no campo do trabalho, concluiu que elas propõem a diminuição das desigualdades de gênero no mundo laboral; mas, ao mesmo tempo, produzem novas hierarquias entre os sujeitos, e reproduzem as já conhecidas hierarquias entre homens e mulheres, naturalizando o papel cuidador e reprodutor da mulher ou mesmo incentivando a criação de associações e cooperativas, que se colocam mais como uma alternativa diante da vulnerabilidade e da miséria do que como uma inclusão das mulheres no setor produtivo.

Logo, esse enfoque de gênero, muitas vezes, incide na promoção do bem-estar social para a maioria das mulheres carentes envolvidas no programa, mas não oportuniza autonomia, nem a estas e nem às mulheres como um grupo (STROMQUIST, 1996), como demonstram as pesquisas realizadas sobre o Programa Mulheres Mil, em alguns estados brasileiros. Elas apresentaram resultados e conclusões que demonstram que o programa proporcionou aumento da autoestima; contudo, não foi capaz de alterar o cenário de vulnerabilidade feminina, não contribuindo de maneira significativa para a elevação da escolaridade, para a entrada e/ou o retorno dessas mulheres ao mercado de trabalho e para a promoção de mudança social, pois a maioria das mulheres encontra-se desempregada ou trabalha no mercado informal (BRAGA, 2011; OLIVEIRA, 2013; LAGOS, 2014; ARAÚJO, 2015).

Portanto, levando-se em consideração a teoria da construção social e o policy design das políticas públicas que articulam gênero, educação, formação e trabalho, bem como as proposições de Stromquist (1996) e Carpenedo (2011), o objetivo deste estudo é analisar as lógicas, os pressupostos e as crenças observadas no contexto do Programa Mulheres Mil, verificando sua contribuição para a construção social dos papéis profissionais atribuídos às mulheres consideradas desfavorecidas.

A Teoria da Construção Social e o Policy Design

A teoria da construção social de populações-alvo foi introduzida no final da década de 1980, por Anne Schneider e Helen Ingram, como uma forma de compreender o processo político. A abordagem, conforme Ingram, Schneider e Deleon (2007), centra-se nos valores socialmente construídos aplicados às populações-alvo e os consequentes efeitos desses valores sobre as pessoas e sobre a democracia. Segundo Berger e Luckman (1985) e Holzner (1968), a construção social tem bases epistemológicas na ciência interpretativa, tendo sua origem no subcampo da sociologia do conhecimento, que é compreendida como diferentes modos como as ‘realidades’ do mundo são moldadas e definidas. Isso incluiria as imagens, os estereótipos e as atribuições de valores a objetos, pessoas e eventos.

As construções sociais são frequentemente generalizadas, intersubjetivas e, como fazem ‘naturalmente’ parte do nosso modo de vida, não é fácil observá-las como construções. No entanto, as construções sociais não são sempre hegemônicas e, em vez disso, podem ser objeto de disputas. Diferentes realidades com base em diferentes crenças, expectativas e interpretações poderão existir entre os diferentes grupos e pessoas (SCHNEIDER e INGRAM, 1997). Dessa forma, a teoria procura explicar porque alguns grupos são favorecidos mais do que outros, independentemente das noções tradicionais de poder político e como o policy design pode reforçar ou alterar tais vantagens (PIERCE, SIDDIKI, JONES et al., 2014).

A teoria da construção social de populações-alvo foi fundamentada em oito pressupostos (Quadro 1).

Quadro 1
Pressupostos da Teoria da Construção Social e Policy Design

• Fonte: Adaptado de Pierce, Siddiki, Jones et al. (2014).

A teoria defende que as construções sociais são atributos políticos importantes que, muitas vezes, incorporam-se ao discurso político e aos elementos do policy design. A teoria reconhece que o policy design tem consequências sociais e políticas fundamentais, não apenas no bem-estar material, mas também na reputação social e na forma como os segmentos da população veem seus relacionamentos com o governo. A incorporação da construção social de populações-alvo, portanto, como parte do policy design, ajuda a explicar porque algumas vezes a política pública pode ter um efeito positivo na sociedade e outras vezes pode falhar deliberadamente em seus propósitos, fracassando na solução de importantes problemas públicos, perpetuando as injustiças e falhando no apoio às instituições democráticas (INGRAM, SCHNEIDER e DELEON, 2007).

De acordo com Ingram, Schneider e Deleon (2007), os policy designs reproduzem a cultura institucional predominante, relações de poder e construções sociais; todavia, por vezes, podem afastar-se desse padrão e produzir mudanças. Uma análise da construção social, portanto, pode ajudar a definir as condições que conduzirão à reprodução de valores ou às mudanças. Segundo Schneider e Sidney (2009), um dos subprodutos que emergiu parcialmente a partir de Schneider e Ingram (1997) para a abordagem do policy design é que os estudos de políticas não mais incluem unicamente os componentes racionais e instrumentais do design, mas também incorporam os componentes carregados de valores, como construções sociais, lógicas e suposições implícitas.

Assim, a teoria do policy design não inclui apenas os aspectos técnicos de uma política, mas também suas ideias subjacentes, valores e significados mais amplos dentro da sociedade. Schneider e Ingram (1997) propõem que o policy design seja analisado nas seguintes dimensões: a) definição do problema e metas descritas para a política; b) populações-alvo; c) regras; d) instrumentos; e) agentes e estruturas de implementação; f) construções sociais; g) lógicas; e h) pressupostos subjacentes.

Por conseguinte, os pressupostos pertencentes às categorias modelo do indivíduo, poder e ambiente político interagem para formar uma proposição central na teoria, que está relacionada às populações-alvo (ou grupos-alvo).

Essa proposição defende que há uma ligação entre as características da população-alvo e a forma como essas populações são tratadas no policy design. A atribuição de benefícios, principalmente para grupos privilegiados, as punições para os grupos marginalizados, os benefícios ocultos ou as punições vazias para grupos contendores (opositores) e a ajuda inadequada e humilhante a grupos dependentes constituem um padrão encontrado em muitas arenas políticas. Duas dimensões da teoria são fundamentais nessa proposição: o poder político e a construção social positiva ou negativa do grupo em relação ao seu maior ou menor merecimento e sua maior ou menor contribuição para o bem-estar geral (INGRAM, SCHNEIDER e DELEON, 2007).

Assim, os grupos privilegiados têm altos níveis de recursos de poder político e desfrutam de construção social positiva com importantes pessoas merecedoras na hierarquia política e social em geral e no bem-estar social. Esses grupos tendem a obter uma fatia maior de benefícios do que de encargos. Proporcionar benefícios a esses grupos gera capital político para os formuladores de políticas. Por sua vez, os grupos contendores (opositores) têm recursos políticos substanciais; porém, são considerados relativamente egoístas, desonestos e moralmente suspeitos. Eles são suscetíveis a receber benefícios por causa de seu poder político; contudo, esses benefícios são difíceis de ser identificados ou estão ocultos nos detalhes da legislação (INGRAM, SCHNEIDER e DELEON, 2007).

Nesse sentido, os referidos autores acrescentam que os grupos dependentes são construídos de forma positiva como merecedores, pelo menos em relação a simpatia e compaixão; todavia, a falta de poder político restringe consideravelmente o recebimento de benefícios, que tendem a ser inadequados e limitados por regras. Como os grupos dependentes não têm um forte papel na criação de riqueza nacional, são vistos como constituídos por pessoas ‘boas’, mas consideravelmente menos merecedoras de investimentos reais do que os grupos privilegiados. Os grupos dependentes têm menor poder político que os grupos favorecidos e são mais positivamente construídos do que desviantes (marginalizados); embora as construções geralmente enfatizem sua impotência e carência (SCHNEIDER e INGRAM, 1997).

Os grupos marginalizados, por sua vez, carecem de poder político e construções sociais positivas e recebem uma parcela desproporcional de encargos e sanções. A política da punição passou a dominar grande parte da política pública para os grupos marginalizados, uma vez que estes têm poucos grupos de defesa (ou nenhum) dispostos a representá-los. Outras populações-alvo não têm qualquer tipo de construção social positiva ou negativa, ainda que apresentem poder político. A teoria também admite que há outros grupos em trânsito, movendo-se de uma posição para outra (INGRAM, SCHNEIDER e DELEON, 2007).

A Construção Social do Gênero

O termo gênero em seu uso mais recente surgiu entre as feministas norte-americanas que desejavam insistir no caráter fundamentalmente social das distinções baseadas no sexo. A palavra significava uma rejeição ao determinismo biológico implícito no uso de termos, como ‘sexo’ ou ‘diferença sexual’. Nessa abordagem, o gênero é adotado para designar as relações sociais entre os sexos, sendo que seu uso repudia as justificativas biológicas e torna-se uma maneira de referir-se às origens exclusivamente sociais das identidades subjetivas dos homens e das mulheres. Segundo essa definição, o gênero é uma categoria social imposta sobre um corpo sexuado (SCOTT, 1995). Conforme Louro (2013), no Brasil, foi no final da década de 1980 que as feministas passaram a utilizar o termo gênero. Entretanto, vale destacar que as preocupações teóricas relativas ao gênero como categoria de análise só apareceram no final do século XX.

De acordo com Scott (1995), em seu uso mais simples, ‘gênero’ é sinônimo de ‘mulheres’ e, nessas circunstâncias, o uso de seu termo visa a indicar a erudição e a seriedade de um trabalho, pois ‘gênero’ tem uma conotação mais objetiva e neutra para as ciências sociais do que ‘mulheres’. Nesse uso, acrescenta a autora, “o termo gênero não implica necessariamente na tomada de posição sobre a desigualdade ou o poder, nem mesmo designa a parte lesada” (SCOTT, 1995, p. 6). Logo, observa-se que é constante nas análises e no entendimento das sociedades um pensamento dicotômico e polarizado sobre os gêneros: masculino versus feminino, que se relacionam dentro de uma lógica invariável de dominação e submissão (LOURO, 2013). O termo ‘gênero’ continua concebendo e naturalizando a existência de uma visão binária sobre os papéis culturais e sociais, ou seja, as categorias de análise ainda são divididas entre os dois polos: homem e mulher (SALIH, 2013).

Carvalho (2008) realizou uma pesquisa com o objetivo de entender as relações de gênero a partir dos padrões de organização material da moradia, entre 1870 e 1920, concluindo que as ações femininas e masculinas no espaço doméstico, descritas como ações centrífugas (mulheres) e centrípetas (homens), produziram repertórios materiais e formas de mobilização diferenciadas. As ações femininas - alargadas por toda a casa, porém, sem comprometer a identidade específica de seus espaços e objetos e concentradas em representações artísticas de elementos da natureza - contribuíram para a formação de um perfil pessoal incentivado a abrir mão da própria individualidade em favor de uma atuação integradora das diferenças de seus membros. As ações masculinas, por sua vez, demonstram uma forma de apropriação material voltada ao fortalecimento de um perfil individualizado. Para o homem convergem todas as coisas da casa, inclusive sua mulher. Todavia, tal força centralizadora não excluía a existência de territórios sexualmente marcados, pelo contrário, estimulava um ideal de convivência complementar entre marido e esposa.

Logo, uma das dicotomias que organizou o pensamento moderno consistiu na separação entre as esferas pública e privada, que se constituiu como efeito da ascensão da burguesia, no modo capitalista de produção. Nessa dicotomia, as mulheres foram destinadas às funções nos espaços privados, enquanto os homens tiveram acesso aos espaços públicos de trabalho. As funções valorizadas eram as exercidas nos espaços públicos, de decisões políticas, enquanto os trabalhos realizados nos espaços domésticos, privados, sempre foram considerados de menor valor. Uma das principais consequências dessas reflexões e das práticas que as orientam é a possibilidade de um olhar valorativo para a casa, o doméstico, o trabalho que inúmeras mulheres continuam a desempenhar (LAGO, SOUZA, KASZUBOWSKI et al., 2009).

Levando em consideração a visão binária dos sexos, portanto, a mulher continua sendo considerada uma força secundária no mercado de trabalho por diversas instâncias (empresários, instituições do mercado de trabalho, formuladores das políticas públicas e até teorias econômicas) e, apesar do avanço das taxas de ocupação de empregos e as contribuições para a economia dos países, as mulheres ainda são consideradas mais caras e menos produtivas, apesar de não haver evidências estatísticas de produtividade segmentada por sexo. A visão que considera a mulher força de trabalho secundária contribui para debilitar sua posição e confiná-la a um lugar subordinado no mercado de trabalho, tal como tem ocorrido na história da humanidade escrita pelos homens (ABRAMO, 2007).

Todavia, a fim de desconstruir os pensamentos dicotômicos entre sexo (biológico)/gênero (social), algumas estudiosas utilizam as teorias pós-estruturalistas para embasar novas formulações sobre os gêneros, entre elas estão Scott (1995) e Butler (2013), como destaca Louro (2013). Para Scott (1995, p. 21), o gênero

[...] é um elemento constitutivo de relações sociais baseado nas diferenças percebidas entre os sexos, e o gênero é uma forma primária de significar as relações de poder [...] O gênero é, portanto, um meio de decodificar o sentido e de compreender as relações complexas entre diversas formas de interação humana.

Nesse novo entendimento, o gênero não é substantivo, tampouco é um conjunto de atributos flutuantes, pois seu efeito é perfomativamente produzido e imposto pelas práticas reguladoras da coerência do gênero. “Nesse sentido, o gênero é sempre um feito, ainda que não seja obra de um sujeito tido como preexistente à obra” (BUTLER, 2013, p. 48). Para a estudiosa, não há identidade de gênero por trás das expressões de gênero; ou seja, essa identidade é performativamente constituída pelas próprias expressões entendidas como seus resultados.

Assim, neste estudo, parte-se da premissa de que as relações de gênero construídas ao longo da história das mulheres se edificaram nas relações de poder entre os sexos. Também se pressupõe que as políticas públicas exercem um grande reforço para as construções sociais, sendo uma das influências que cria e perpetua estigmas e estereótipos ligados às mulheres na sociedade, por meio da formulação de seus objetivos, suas regras, seus instrumentos, suas estruturas de implementação, suas lógicas, suas crenças e seus pressupostos subjacentes.

Procedimentos Metodológicos

Este trabalho optou pelo estudo de caso qualitativo, com uso de pesquisa bibliográfica e pesquisa documental. Os dados foram analisados à luz de uma proposta transdisciplinar que dialoga com os princípios epistemológicos dos estudos discursivos críticos de Fairclough (2000; 2001; 2003), Chouliaraki e Fairclough (1999), da teoria da construção social de populações-alvo e do policy design (SCHNEIDER e INGRAM, 1997; INGRAM, SCHNEIDER e DELEON, 2007) e do campo dos estudos feministas (SCOTT, 1995; CARVALHO, 2008; CARPENEDO, 2011; BUTLER, 2013; LOURO, 2013).

O propósito da pesquisa foi investigar as lógicas, os pressupostos e as crenças no contexto do Programa Mulheres Mil, verificando sua contribuição para a construção social dos papéis profissionais atribuídos às mulheres consideradas desfavorecidas, de acordo com a estrutura analítica para a Análise de Discurso Crítica (ADC) de Chouliaraki e Fairclough (1999). Dessa forma, a análise partiu da percepção do seguinte problema: as políticas públicas de equidade de gênero propõem a diminuição das desigualdades de gênero ao mesmo tempo que reproduzem as hierarquias entre homens e mulheres, por meio do reforço do papel cuidador e reprodutor da mulher, naturalizando esses papéis (CARPENEDO, 2011).

Em seguida, verificaram-se quais são os obstáculos para que o problema seja superado ou torne-se mais visível e quais são as características permanentes no Programa Mulheres Mil que sustentam o problema observado (a rede de práticas), por meio de três focos de análise correlacionados: 1) análise da conjuntura; 2) análise da prática particular; e 3) análise de discurso.

Por fim, identificaram-se maneiras para superar os obstáculos, com reflexão sobre a análise e abordagem de algumas contribuições da pesquisa.

Configuração do corpus de análise

Neste trabalho, os dados foram coletados por meio dos seguintes procedimentos: a) seleção do corpus de análise; b) leitura crítica; c) identificação dos trechos mais relevantes para o objetivo da análise.

O corpus de análise foi constituído pelo Projeto Mulheres Mil no Norte e Nordeste, desenvolvido pelos idealizadores do programa, em 2006. O projeto tem 67 páginas e é estruturado em torno dos objetivos, propósitos, problemas a serem enfrentados, parceiros, contribuições, metodologias, atividades, recursos e resultados esperados pelo programa.

A escolha do referido projeto deu-se porque este é um documento estruturante do Guia metodológico do programa e serviu como subsídio para que a política se institucionalizasse em 13 estados do Norte e Nordeste, entre 2007 e 2010.

Categorias analíticas

As categorias adotadas para a análise linguístico-discursiva foram:

• Interdiscursividade (Há uma maneira óbvia de caracterizar a amostra global, em termos de gênero de discurso? Quais discursos são articulados no texto e como são articulados?);

• As relações de intertextualidade (Quais vozes e textos são incluídos no material de análise? Como são atribuídas as vozes no texto? São relatadas diretamente ou indiretamente?);

• O sistema de transitividade (Como as mulheres são representadas? Quais são os tipos de processos predominantes?).

Análise e Discussão dos Resultados

Com o intuito de reforçar a inclusão e a permanência das mulheres no mercado de trabalho, o Programa Mulheres Mil foi integrado ao III Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM). Entretanto, preliminarmente, o programa foi decorrente da cooperação internacional Brasil-Canadá, sendo concebido e estruturado a partir dos conhecimentos desenvolvidos pelos Community Colleges canadenses, em suas experiências de promoção da equidade, de atendimento às populações desfavorecidas e do desenvolvimento e da aplicação do sistema de avaliação e reconhecimento de aprendizagem prévia.

A primeira turma do programa foi desenvolvida no estado do Rio Grande do Norte, em 2005, em caráter experimental, e sua expansão foi iniciada em 2007, baseando-se na avaliação positiva dos parceiros envolvidos no programa. Essa expansão teve suas ações focadas nas regiões Norte e Nordeste, totalizando 13 projetos-piloto, que beneficiaram 1.191 mulheres, entre 2007 e 2010.

Em 2013, o Programa Mulheres Mil esteve presente em 112 unidades da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica e beneficiou 10 mil brasileiras. A partir de agosto de 2013, o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec) passou a integrar o Programa Nacional Mulheres Mil, atendendo 75.669 mulheres, entre 2011 e 2014.

A responsabilidade pela produção do projeto analisado neste estudo foi da Associação de Faculdades Comunitárias Canadenses (ACCC) e da Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica do Ministério da Educação (Setec/MEC); o projeto foi distribuído internamente no Governo Federal do Brasil e depois se tornou disponível na internet para consulta do público geral. Assim, no início, o consumo do projeto foi restrito, entre os idealizadores e articuladores do projeto, e posteriormente passou a ser objeto de leitura e análise de gestores, professores, instrutores, servidores técnico-administrativos e pesquisadores do Programa Mulheres Mil.

O projeto do Programa Mulheres Mil no Norte e Nordeste, entretanto, apresenta interdiscursividade complexa, enquadrando-se na geração de gêneros híbridos, parcialmente promocionais. Ele articula o gênero discursivo ‘projeto’, que é cada vez mais utilizado pela administração pública gerencial, como meio de viabilizar recursos financeiros para sua execução, com elementos de propaganda prestigiosa ou de corporação: “os Cefets [Centros Federais de Educação Tecnológica], com apoio das faculdades canadenses parceiras, são os instrumentos de mudança educacional e social para estas mulheres” (BRASIL, 2006, p. 10).

Parte do material autopromocional sustenta-se também no gênero narrativo, as seções sob os títulos “Equidade”, “Compartilhamento do conhecimento” e “Desenvolvimento da competência”, por exemplo, podem ser interpretadas como uma história sobre os impactos das duas instituições parceiras sobre a equidade, o conhecimento, a formação e a cidadania.

O discurso político, por sua vez, pode ser interpretado como rearticulação harmônica de outros enunciados, reunindo os discursos da Teoria do Capital Humano, que parte do pressuposto de que o investimento na educação se traduz de forma linear em emancipação e mudança social e econômica para os cidadãos; e os discursos associados ao desenvolvimento econômico e social da Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (CIDA) e da Organização das Nações Unidas (ONU):

[...] o conhecimento a ser compartilhado, ou seja, sistemas, acesso, ARAP [Avaliação e Reconhecimento de Aprendizagem Prévia], modelos de capacitação, está fundamentalmente relacionado à emancipação educacional e social das mulheres desfavorecidas, atendendo à necessidade econômica por uma mão de obra bem capacitada (BRASIL, 2006, p. 17).

O texto do projeto recorre explicitamente a outros textos do Governo Federal: “o Governo vê claramente a equidade e a promoção da cidadania como o alicerce de uma democracia brasileira forte” (BRASIL, 2006, p. 8). O projeto também recorre aos textos da CIDA e da ONU: “a igualdade de gênero é uma das seis prioridades do programa e é um tema crucial na CIDA e uma prioridade clara nas Metas de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas” (BRASIL, 2006, p. 40).

As vozes das instituições estão relacionadas indiretamente no texto, representando aspectos de seu contexto e seu significado ideacional. Por conseguinte, a ACCC e a Setec/MEC justificam a relevância do programa no combate à pobreza feminina nos seguintes excertos:

1. A emancipação social e econômica das mulheres (de qualquer origem étnica, idade, ou outro dado demográfico) conduz a melhorias na vida e saúde da família, o que conduz a mais vida e saúde da comunidade incluindo um maior respeito pelo meio ambiente. A emancipação educacional das mulheres (quer através de programas de capacitação educacionais regulares ou personalizados) conduz a uma maior inclusão das mulheres nos domínios sociais e políticos (BRASIL, 2006, p. 7).

2. Entretanto, é improvável que a maioria das mulheres marginalizadas sejam candidatas aos programas regulares. A habilidade dos Cefets em atender esta população através de avaliações apropriadas de habilidade, programas de capacitação direcionados e relações com o mercado de trabalho, auxiliará estas pessoas a acessar setores formais de trabalho significativos (BRASIL, 2006, p. 12).

3. Mulheres desfavorecidas foram selecionadas como o foco para o desenvolvimento de sistemas de capacitação novos ou aprimorados nos Cefets por várias razões. A emancipação educacional e econômica das mulheres terá o mais imediato, visível e duradouro impacto em suas comunidades. Os efeitos secundários de empregos significativos para mulheres desfavorecidas estão bem documentados e aceitos. A igualdade de gênero é uma das seis prioridades do programa e é um tema crucial na CIDA e uma prioridade clara nas Metas de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas. A capacitação das mulheres tem impactos reconhecidos sobre a proteção ambiental e sobre a saúde e o desenvolvimento da comunidade (BRASIL, 2006, p. 40).

Dessa forma, o Programa Mulheres Mil se integra a uma conjuntura internacional de promoção da equidade de gênero por meio do trabalho, rearticulando-se também aos discursos da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que preconizam a diminuição da pobreza feminina, principalmente, por meio da autonomia econômica, conforme o exceto 4:

4. Uma mulher que receba apoio de um Cefet visando [a] identificar suas habilidades e interesses e desenvolver habilidades de empreendedorismo que lhe permita[m] associar-se a uma cooperativa para vender artesanato. Ela poderá vir a gerenciar algumas das atividades da cooperativa. Ela poderá associar-se a um grupo de mulheres com a mesma intenção e habilidades e criar um outro negócio. Ela poderá envolver-se com organizações empresariais em sua comunidade e desenvolver interesses e consciência política (BRASIL, 2006, p. 7).

Nota-se, conforme Carpenedo (2011), que as convenções, os tratados e as parcerias internacionais tiveram um relevante papel na promoção de políticas de igualdade de gênero no Brasil, visto que elas alavancaram a produção de intervenções políticas específicas para as mulheres no país. Assim, essa conjuntura internacional incentivou a cooperação entre a ACCC e a Setec/MEC, para o desenvolvimento e a implementação do Programa Mulheres Mil. No entanto, Labrecque (2010) comenta que, mesmo que as mulheres sejam integradas ao mercado de trabalho ou, ainda, envolvidas na geração de renda, as desigualdades, particularmente entre os sexos, permanecem.

Tendo em vista esse contexto, cabe questionar: Como as mulheres são representadas? Elas são representadas de maneira impotente por meio da categorização/classificação (marginalizadas, desfavorecidas), nos excertos 2 e 3. Pressupõe-se, portanto, que essas mulheres não têm vozes ativas na sociedade, pois são representadas de forma passiva nos textos, sendo a emancipação (social, econômica e educacional) e a capacitação retratadas como metas e os Centros Federais de Educação Tecnológica (Cefet) são retratados como os principais atores responsáveis pela melhoria de vida dessas mulheres - fatos que são representados por meio de processos materiais dos excertos 1, 2 e 3: conduzir, permitir, atender, auxiliar. Aqui, as mulheres são as participantes que se beneficiam do processo (emancipação, capacitação), caracterizadas nas orações materiais como beneficiárias.

Percebe-se, também, que as mulheres do programa são instrumentalizadas, com o objetivo de promover a melhoria da qualidade de vida e de saúde da família e o desenvolvimento de sua comunidade, como se percebe no excerto 3, por meio de processo relacional e circunstancial, pois a relação entre os termos é de causa (terá o mais imediato, visível e duradouro impacto; tem impactos). Assim, conforme Dobrowolsky (2007 apud LABRECQUE, 2010), a instrumentalização das mulheres ocorre quando estas são posicionadas na política de forma estratégica. Por conseguinte, a lógica instrumental constitui-se ao considerar as mulheres um recurso, um investimento lucrativo, fundamento pautado no discurso da mercantilização. Logo, como pontua Silveira (2003), não é suficiente incluir mulheres sem perguntar de que modo se dá a inclusão. É necessário indagar se tais propostas visam a alterar a lógica das desigualdades ou se elas nada mais são do que uma instrumentalização das mulheres, como substitutas da ausência de políticas sociais.

Ingram, Schneider e Deleon (2007) afirmam que há uma ligação entre as características da população-alvo e a forma como essas populações são tratadas no policy design. Dessa forma, os grupos dependentes (aqui consideradas mulheres marginalizadas e desfavorecidas) são construídos de forma positiva como merecedores, pelo menos em relação à simpatia e compaixão. Entretanto, a falta de poder político restringe consideravelmente o recebimento de benefícios, que tendem a ser inadequados e limitados por regras. Por conseguinte, as construções sociais, geralmente, enfatizam sua impotência e carência (SCHNEIDER e INGRAM, 1997).

O projeto também evidencia a estrutura dos Institutos Federais de Educação e a metodologia do programa, que se organiza em torno do sistema de acesso, permanência e êxito, baseado na metodologia de Avaliação e Reconhecimento de Aprendizagem Prévia (ARAP), desenvolvida no Canadá. Os serviços de acesso incluem ações de busca das alunas, composição da infraestrutura, ingresso e acolhimento. Para viabilizar o acesso das mulheres ao programa, um escritório de acesso deverá ser estruturado e uma equipe multidisciplinar deverá ser montada e capacitada para o programa.

Algumas ferramentas são utilizadas para identificação do conhecimento prévio, como o questionário socioeconômico, que traz informações pessoais e a condição empregatícia anterior à entrada no curso. Por sua vez, a entrevista tem por objetivo colher informações adicionais sobre essa mulher, como, por exemplo, uma situação de violência doméstica.

Outra ferramenta utilizada é o mapa da vida, que objetiva criar oportunidade e ambiente para a troca de experiências de vida das mulheres, para que possam ser compartilhadas e registradas, validadas e valorizadas. Por conseguinte, o portfólio é um documento que congrega informações, descreve os conhecimentos, as habilidades e as competências, incluindo a documentação formal e informal. Ele é desenvolvido para avaliar e certificar os aprendizados prévios e pode ser utilizado como créditos para um curso, um programa, um trabalho, inclusive para ser apresentado a um potencial empregador. Todos esses documentos formam o memorial descritivo dessas mulheres.

Levando em consideração esses processos, na análise dos excertos 5, 6 e 7, percebe-se que os criadores do projeto presumem que os Institutos Federais de Educação e a metodologia do programa devem funcionar como uma fábrica/empresa:

5. Os parceiros brasileiros acreditam fortemente que em um período de quatro anos possam desenvolver uma infraestrutura e sistema de acesso e capacitação sustentável para atender as mulheres marginalizadas e auxiliá-las a conseguir empregos significativos ou avançar nos estudos (BRASIL, 2006, p. 10).

6. A habilidade dos Cefets, semelhante à das faculdades e institutos parceiros canadenses, em atender as mulheres desfavorecidas visando [a] melhorar o seu potencial de mão de obra depende de uma metodologia sistêmica. As instituições precisam desenvolver sistemas, infraestrutura, implementar ferramentas e técnicas para atender estas mulheres, como também proporcionar capacitação personalizada para atualização acadêmica e desenvolvimento de habilidades técnicas. As instituições precisam de relações formais com a comunidade empregadora, metodologias para desenvolver programação voltada para as necessidades do empregador e métodos de ofertar programas ao grupo-alvo (BRASIL, 2006, p. 14).

7. Muitas faculdades e institutos canadenses possuem departamentos ou divisões de acesso que centralizam a infraestrutura e os serviços de acesso e este é o modelo departamental que será personalizado e implementado neste projeto (BRASIL, 2006, p. 15).

Os institutos e parceiros têm fortes crenças de que o desenvolvimento de infraestrutura adequada e metodologia estruturada, em torno do acesso, permanência e êxito, levarão consequentemente ao sucesso do programa, garantindo, assim, empregos significativos e a continuidade dos estudos às mulheres. Esses fatos são representados por meio de processos mentais do excerto 5: acreditar fortemente. Nesse caso, os experimentadores são os parceiros brasileiros (representados pelos Institutos Federais de Educação e pelo Sistema 5S) e as orações são cognitivas, pois trazem o que é sentido, pensado e desejado (os parceiros brasileiros acreditam fortemente). O verbo acreditar, que representa os processos mentais, é gradual, pois indica pontos em uma escala, utilizando a gradabilidade lexical fortemente.

Por conseguinte, os discursos do funcionamento dos institutos são pautados na organização científica do trabalho, que se baseia na centralização, hierarquia, ordem, sistematização, unidade de direção, controle, racionalização e divisão do trabalho. Segundo Faria (2004), esse discurso remete à crença em uma elite que tem o dever de conduzir os destinos do mundo para ajudar os mais fracos, ideia que prevalecia na antiga Grécia sobre a sociedade de cidadãos e de não cidadãos.

Dessa forma, como as mulheres são representadas como impotentes (marginalizadas, desfavorecidas), o incentivo a maior participação no mercado de trabalho pode não significar, necessariamente, um maior incentivo à sua participação política, pois, nesse caso, as mulheres atuam como beneficiárias e não como agentes e atoras no desenho da política. Esses fatos são representados por meio de processos materiais nos excertos 5 e 6: atender, desenvolver, implementar, proporcionar. Logo, os principais atores das orações materiais são os parceiros canadenses e os Cefet, sendo as mulheres classificadas apenas como público favorecido.

À vista disso, a ordem de discurso rearticulada no projeto é contraditória, na medida em que almeja emancipar as mulheres pobres por meio da educação e do trabalho, ao mesmo tempo que recorre ao discurso político que se baseia no pressuposto de que as mulheres consideradas desfavorecidas não teriam condições de prover, por elas mesmas, sua inserção social e econômica, assim como de contribuir para a democracia e para o desenvolvimento do país.

Assim, as lógicas, as crenças e os pressupostos dos idealizadores do Programa Mulheres Mil influenciaram a escolha dos cursos oferecidos pela política pública, levando à opção, na maioria das vezes, por cursos de Formação Inicial e Continuada (FIC), com duração entre 160 e 200 horas (Quadro 2).

Quadro 2
Cursos oferecidos pelo Programa Mulheres Mil nos Estados Brasileiros

• Fonte: Adaptado de Santos e Freitas (2014).

Percebe-se que a metodologia adotada pelo programa destaca as aprendizagens prévias das alunas, de modo que, aplicada às populações pouco escolarizadas, oferece qualificações em áreas consideradas femininas, marcadas pelo papel tradicional da mulher na sociedade, que é organizar, costurar, cozinhar, arrumar, cuidar e reproduzir. A figura da mulher ligada à domesticidade, à privacidade, ao conforto e ao bem-estar da família foi naturalizada durante séculos (STROMQUIST, 1996; CARVALHO, 2008; CARPENEDO, 2011) e são as representações valorizadas pelo Programa Mulheres Mil.

Como pontua Carpenedo (2011), essa crença nos remete a uma divisão tradicional do trabalho com base no gênero, que ajuda a perpetuar a manutenção de mulheres em profissões e funções de mercados informais, muitas vezes sem vínculos e cobertura dos sistemas de seguridade social. Assim, as mulheres estariam engajadas em atividades produtivas conectadas aos cuidados e à atenção ao próximo, devido a uma produção cultural e material do feminino nos processos de socialização e educação.

Lascoumes e Le Galès (2007) argumentam que os instrumentos políticos constituem uma forma concentrada de conhecimento sobre o controle social e as formas de exercê-los e, nesse caso, mantêm as mulheres em áreas reconhecidas como ‘femininas’, reproduzindo e reforçando a divisão sexual do trabalho existente no mercado laboral. Os mesmos autores enfatizam que os instrumentos de políticas públicas são dispositivos técnicos e sociais, organizando as relações sociais específicas entre o Estado e os beneficiários da política, de acordo com as representações e significados que eles acarretam.

No que lhes concerne, Schneider e Ingram (1997) apontam que, do ponto de vista comportamental, a escolha de instrumentos políticos reflete pressupostos e preconceitos sobre como diferentes pessoas se comportam. Logo, esses pressupostos podem exercer um poderoso reforço nas construções sociais e nas culturas institucionais, sendo uma das influências que criam e perpetuam estigmas e estereótipos na sociedade (INGRAM, SCHNEIDER e DELEON, 2007).

Corroboram-se, portanto, os argumentos de Ingram, Schneider e Deleon (2007), no entendimento de que as construções sociais são atributos políticos importantes, que, muitas vezes, incorporam-se ao discurso político e aos elementos do policy design, influenciando fortemente as escolhas, os posicionamentos, os direcionamentos e a reprodução da vida cotidiana de cidadãs e cidadãos.

Os mesmos autores, entretanto, apontam que as construções sociais de grupos-alvo podem mudar e o policy design é uma importante, embora não singular, força de mudanças. Logo, entendendo-se que a política pode proporcionar foco, recursos, arenas e rápida mobilização de atores políticos essenciais para a mudança em construções sociais dominantes, sugere-se maior integração dos atores participantes da política pública e de soluções adequadas ao contexto das regiões contempladas pelo programa. Dessa forma, os cursos escolhidos devem ter ligação com as demandas produtivas das localidades e com o desenvolvimento local das cidades ofertantes da política.

Propõe-se, também, que os determinantes que, muitas vezes, produzem ou reproduzem as desigualdades entre os sexos, sejam identificados e, assim, promova-se a inclusão produtiva das mulheres participantes do programa em setores não tradicionais e formais, com o intuito de oferecer a possibilidade de maior renda e proteção social.

Em relação à inclusão educacional, sugere-se a promoção prioritária de cursos técnicos inseridos no Programa de Educação de Jovens e Adultos (Proeja), para que a continuidade dos estudos esteja aliada à qualificação profissional das mulheres participantes do programa. Recomenda-se, também, a reestruturação do programa, principalmente em relação à metodologia escolhida para implementá-lo, enfatizando não apenas a maior conscientização das mulheres com respeito às relações igualitárias de gênero, mas, também, incluindo a família, principalmente os homens, no entendimento de que as desigualdades têm raízes históricas e sociais e, portanto, podem ser contestadas e redefinidas.

Considerações Finais

O conjunto dos discursos identificados no projeto Mulheres Mil permite explorar as crenças, as lógicas e os pressupostos que orientaram a formulação e a implementação da política.

O discurso do programa traz um enunciado transversal em todo o percurso da política, que é pautado na igualdade de gênero. Todavia, embora seja um enunciado repetido e valorizado por todo o documento analisado, situa-se mais no plano da retórica política do que da política substantiva, pois é mais orientado ao que deve ser do que para o que é.

Assim, o discurso do Programa Mulheres Mil tem efeitos ideológicos, visto que reproduz as hierarquias existentes entre homens e mulheres no mercado de trabalho. Logo, reafirmam-se as normas de gênero predominantes na sociedade ao invés de desafiá-las. É também hegemônico, no sentido de que a transversalização do gênero, disseminada a partir da Conferência de Pequim de 1995, constitui uma ‘prática reguladora’ da governança internacional, provinda do sistema das Nações Unidas e que, nos últimos anos, tem buscado a capacitação das mulheres no mercado de trabalho, sem que seja questionado o panorama social e político. Dessa forma, as causas estruturais das desigualdades de gênero não são colocadas em dúvida, tampouco as relações de poder em todos os níveis.

O mais importante aqui, entretanto, é refletir sobre a capacidade ou não de mudanças e reestruturações das políticas públicas com recorte de gênero, em termos da sua eficácia e efetividade na promoção da igualdade de gênero. Dessa forma, a análise do discurso do Programa Mulheres Mil aponta a complexidade e os limites que permeiam o processo de formulação dessas políticas públicas.

Este estudo contribui para um maior entendimento de que as construções sociais também são atributos políticos importantes, que, muitas vezes, incorporam-se ao discurso político e aos elementos do policy design e podem contribuir para a alteração ou a manutenção do status quo de determinados grupos. Assim, a identificação das crenças, das imagens da realidade e dos estereótipos, que a sociedade constrói, mantém ou modifica ao longo do tempo, pode auxiliar a compreender os efeitos da política. Deve-se, portanto, colocar uma lente sobre elas e refletir sobre até que ponto a escolha das alternativas e o processo decisório vêm sendo influenciados pelas construções sociais.

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• Esse artigo contou com o apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa e Inovação do Espírito Santo (FAPES), Instituto Federal do Espírito Santo (IFES), Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais (FAPEMIG) e da Universidade Federal de Viçosa (UFV).

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  Fonte: Ministério da Educação (2013) - Logomarca do Programa Mulheres Mil.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jun 2017

Histórico

• Recebido
  06 Jun 2016
• Aceito
  19 Dez 2016