A dimensão ambiental em planos diretores: experiências internacionais de avaliação ambiental estratégicaResumo
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é aplicada em 90 países para integrar o meio ambiente ao planejamento, como planos diretores, mas permanece voluntária no Brasil. A dimensão ambiental em relatórios internacionais de AAE de planos diretores é discutida pelo referencial teórico de boas práticas de AAE para identificar contribuições para o contexto brasileiro. Verificou-se elevado número de evidências dessas boas práticas, de padronização de etapas, de integração entre os planejamentos urbano e ambiental corroborando características intrínsecas e sistêmicas da AAE que permitem integrar a dimensão ambiental em planos diretores, independente do contexto de planejamento do país. Recomenda-se que a AAE seja adotada localmente, pois possibilita fomentar a integração da temática ambiental em políticas intersetoriais urbanas, um desafio no planejamento urbano.
avaliação ambiental estratégica; plano diretor; município; dimensão ambiental; planejamento urbano
Abstract
The strategic environmental assessment (SEA) is applied in 90 countries to integrate the environment into planning, such as master plans, but remains voluntary in Brazil. The environmental dimension in international reports on SEA master plans is explored in this article using the theoretical framework of good SEA practices to identify contributions to the Brazilian context. Many of these practices were observed, such as standardization of stages and integration between urban and environmental planning, corroborating intrinsic and systemic SEA features that allow the integration of the environmental dimension into master plans regardless of the country’s planning context. We recommend that SEA be adopted locally to foster the integration of environmental issues into intersectoral urban policies, a challenge in urban planning.
strategic environmental assessment; master plan; municipality; environmental dimension; urban planning
Introdução
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é um instrumento de suporte à tomada de decisão que permite considerar os efeitos ambientais associados à implementação de políticas, planos e programas (PPP) ou, simplesmente, do planejamento (Gallardo, Machado e Kniess, 2021; Sánchez, 2017). Assim, a AAE permite integrar a temática ambiental no planejamento estratégico (Partidário, 2007), como na realização do plano diretor (De Montis et al., 2014; Gallardo, Siqueira-Gay e Ramos, 2017; Ledda et al., 2021).
O uso sistemático da AAE no planejamento setorial e espacial tem ensejado benefícios relacionados à promoção do pluralismo (Cape et al., 2018) e da participação social (Costa, Bursztyn e Nascimento, 2009) no processo decisório e no fortalecimento da governança (Monteiro e Partidário, 2017), contribuindo na transição para a sustentabilidade, principalmente, quanto à sua dimensão ambiental (Gallardo e Bond, 2024). Esses benefícios, associados à aplicação da AAE no desenvolvimento dos planos, vêm fomentando uma sólida plataforma de uso obrigatório em cerca de 90 países no mundo (Milner-Gulland et al., 2021).
No Brasil, a AAE ainda é um instrumento de adoção voluntária (Gallardo, Machado e Kniess, 2021; Santos e Gallardo, 2024) em que são conhecidos apenas 68 casos de aplicação (Tshibangu e Montaño, 2019) no planejamento setorial e regional/espacial (Rizzo, Gallardo e Moretto, 2017), não obstante sua menção em alguns diplomas legais no país.
Em 1994, no estado de São Paulo, houve a pioneira iniciativa de institucionalizar a AAE por meio da Resolução SMA 44/94, que não se concretizou (São Paulo, 1994). No plano federal, o Projeto de Lei n. 2072/2003 e o Projeto de Lei n. 261/2011 tentaram introduzir a obrigatoriedade de AAE para PPP por meio da alteração da Lei n. 6.938/81, mas foram arquivados; este último em 31/1/2019. Recentemente, a Política Estadual de Mudanças Climáticas de São Paulo, de 2010 (Nadruz et al., 2018), o Programa Paulista de Petróleo e Gás Natural de São Paulo, também de 2010 (Siqueira-Gay e Sánchez, 2019) e o desenvolvimento de políticas públicas setoriais no estado de Minas Gerais (Crespo e Raimundo, 2018) recomendaram seu uso. No Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, Lei n. 16.050/2014 (São Paulo, 2014a), a AAE é destacada como um dos instrumentos de gestão ambiental para viabilizar ordenamento territorial e a gestão urbana (São Paulo, 2014b; Sepe e Pereira, 2015). Mais recente, o Plano Diretor de Niterói, artigo 202º da Lei Municipal n. 3.385/2019 (Niterói, 2024) também destaca o uso da AAE no contexto da elaboração desse plano.
Ainda assim, no país, a AAE tem sido praticada sem orientações específicas e as poucas experiências locais sem evidências da influência desse instrumento na tomada de decisão e com ausência de aprendizado nas avaliações estratégicas de planos (Montaño e Souza, 2015). Para Sánchez e Croal (2012), deve-se fomentar a expansão da AAE para países que ainda não conseguiram vivenciar a contribuição do instrumento ao planejamento, como é o caso do Brasil. Segundo Sánchez (2017), o processo de consolidação da prática de AAE no país deveria ser direcionado, principalmente, para o planejamento que não tem desdobramentos em projetos de engenharia avaliados pelo licenciamento ambiental, como o planejamento municipal.
O plano diretor é um dos principais instrumentos do planejamento municipal, segundo Ultramari, Da Silva e Meister (2018), e consiste no documento que materializa as aspirações da sociedade, dos planejadores e legisladores urbanos, definindo as prioridades territoriais em complexos quadros legal e social. Para Ultramari e Rezende (2008), embora haja pluralidade de entendimentos acerca do planejamento urbano e do ordenamento do espaço nas cidades brasileiras, o planejamento nos municípios visa corrigir distorções administrativas, facilitar a gestão municipal e assegurar a viabilização de propostas estratégicas para o funcionamento adequado dos municípios. Segundo Ultramari e Rezende (2008), o plano diretor municipal é um dos principais mecanismos do planejamento urbano atual, materializando a política urbana brasileira de acordo com as diretrizes do Estatuto da Cidade (Brasil, 2001). Para Lima, Lopes e Façanha (2019), as questões socioambientais vêm se sobressaindo nos processos de planejamento e ordenamento do território, entretanto, a relação harmoniosa entre planos diretores e adequada expansão urbana requer novos paradigmas para superar os desafios vigentes da gestão urbana e problemas ambientais. De acordo com Martins (2011), a inclusão da questão ambiental na esfera urbana remete à própria reflexão sobre o alcance da natureza política urbana.
Do reduzido número de casos de AAE brasileiros (Tshibangu e Montaño, 2019), não há nenhuma aplicação conhecida para planos diretores brasileiros. Algumas experiências de pesquisa nacionais discutem os benefícios da integração da agenda ambiental ao planejamento urbano por meio da aplicação da AAE a planos diretores, ensejando potencial contribuição à gestão municipal brasileira em alinhamento ao preconizado no Estatuto da Cidade.Souza (2003) postula que a AAE permite incluir a avaliação dos impactos socioambientais urbanos no plano diretor. Fabbro Neto e Souza (2009) consideram o potencial da AAE para o direcionamento sustentável do desenvolvimento municipal, mediando conflitos locais em meio aos interesses políticos, com a participação da sociedade, fortalecendo a gestão democrática. Gallardo e Bond (2024) ponderam que o planejamento urbano materializa as condições para a aplicação contínua da AAE com vistas à ordenação do espaço para habitação, garantindo as funções socioambientais da organização urbana. Gallardo, Siqueira-Gay e Ramos (2017) reforçam o potencial da AAE na integração da temática ambiental na gestão urbana, como enfatizado por Amaral et al. (2022) na discussão acerca do seu uso na implementação de projetos de intervenção urbana em planos diretores.
Com a prática da AAE mais consolidada, a literatura internacional tem apresentado trabalhos que discutem os benefícios do uso do instrumento em planos diretores. Tao, Tan e He (2007) propõem um roteiro para avaliar como a AAE tem sido aplicada como um instrumento para integrar o planejamento do uso da terra em um processo de construção de uma sociedade amigável na China. De Montis et al. (2014) discutem os benefícios da AAE no contexto da sua aplicação em planos diretores de cidades italianas. Ledda et al. (2021) destacam o potencial da AAE para integrar temas ambientais relevantes como adaptação às mudanças climáticas nos planos urbanos.
Considerados os potenciais benefícios da inclusão da AAE no desenvolvimento de planos diretores, a integração das questões ambientais e a menção do seu uso associado a planos diretores de alguns municípios brasileiros, define-se como questão de pesquisa: Como a AAE pode fundamentar a integração da dimensão ambiental no contexto do plano diretor? Este trabalho tem por objetivo principal discutir a inclusão da dimensão ambiental na elaboração de planos diretores a partir da avaliação de relatórios de AAE de planos diretores. Espera-se que essa discussão permita ilustrar a importância da AAE, reconhecida internacionalmente na preparação de planos diretores brasileiros e na integração de temas setoriais a temas ambientais no planejamento urbano, um grande desafio ao planejamento urbano.
Dado o reduzido número de casos de aplicação de AAE no Brasil e a inexistência de algum devotado ao desenvolvimento de plano diretor, opta-se por explorar casos internacionais de AAE aplicadas a planos diretores, à luz da perspectiva teórica de boas práticas internacionais de AAE. Esse embasamento teórico não visa replicar as mesmas boas práticas para os municípios brasileiros, o que demandaria uma adaptação às especificidades locais e está muito além do escopo e do alcance do método deste trabalho. Tal recorte teórico visa buscar evidências sobre como a dimensão ambiental pode ser fomentada quando o processo de elaboração do plano diretor é subsidiado pela AAE e, assim, desenvolver recomendações para a adoção do instrumento no contexto dos municípios brasileiros.
Método
Esta pesquisa exploratória utiliza dados secundários como objeto de análise documental suportada por referencial teórico para o desenvolvimento do artigo.
Para obtenção dos dados, utilizou-se a busca na literatura cinza por meio da ferramenta Google (Paez, 2017), considerando a premissa de Haddaway et al. (2015) de que as mais relevantes fontes aparecem nas primeiras páginas de resultados de busca. Assim, por meio das palavras-chave strategic environmental assessment e master plan, como material documental na literatura cinza foram selecionados 17 relatórios de AAE de planos diretores realizados provenientes de municípios de diferentes locais do mundo (Quadro 1). A busca por palavras na língua inglesa justifica-se pela ausência de casos brasileiros e para obtenção ampla de documentos que pudessem ser analisados, visto o caráter exploratório e qualitativo da pesquisa. A validade dessa premissa está na identificação de AAE também em casos de AAE escritas nas línguas portuguesa e espanhola.
De acordo com o Quadro 1, observa-se que a grande maioria de casos (13 dos 17) provém do continente europeu. Isso se justifica pela implementação da Diretiva Europeia de AAE 2001/42/CE que, desde 2004, obriga países-membros a usarem o instrumento e influencia, também, o cenário internacional para adotá-la (Partidário, 2012). Como a pesquisa é exploratória e não exaustiva, esse conjunto de dados não prejudica o atendimento do objetivo, mas reforça a seleção dos outros quatro casos não europeus.
A análise documental dos 17 relatórios de AAE foi realizada em três etapas:
1) procedimentos para a realização da AAE: avaliação de critérios de desempenho da AAE propostos pela laia (2002) – também utilizados por Rizzo, Gallardo e Moretto (2017) -visando avaliar as boas práticas no uso do instrumento, para avaliação do planejamento do setor de transportes paulista; essa etapa visa explorar como esses critérios têm sido considerados na realização de AAE de planos diretores e quais eventuais contribuições dos casos analisados estão pautadas em boas práticas internacionais preconizadas para a AAE (Quadro 2);
2) estrutura analítica para a realização da AAE: avaliação das principais etapas da AAE, utilizando o referencial teórico proposto por Fischer (1999), pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE (2006), por McCluskey e João (2011) e Partidário (2012), que representam metodologias para o uso da AAE; essa etapa visa explorar qual estrutura dos relatórios de AAE de planos diretores tem sido empregada e que eventuais contribuições dos casos analisados estão sustentadas pela estrutura metodológica esperada para uso da AAE em relatórios que têm o alcance esperado para influenciar a dimensão ambiental do plano diretor em todo o ciclo da AAE (Quadro 3);
3) integração da dimensão ambiental em AAE de planos diretores: avaliação dos seis aspectos de integração da AAE ao planejamento urbano, segundo proposta de He et al. (2011); essa etapa visa explorar se os relatórios de AAE de planos diretores têm buscado integrar a dimensão ambiental no planejamento urbano para promoção da sustentabilidade urbana, de modo a identificar quais aspectos têm sido considerados relevantes para essa finalidade (Quadro 4).
Etapas de integração da AAE ao planejamento urbano e ao planejamento ambiental para promoção de sustentabilidade urbana
Adotou-se para a análise quantitativa dos dados referentes aos relatórios de AAE de planos diretores municipais realizados em diversos países no mundo, a Análise Qualitativa Comparativa (QCA) (Ragin, 2009; Rihoux e Ragin, 2008). Segundo Schneider e Wagemann (2010), a QCA permite verificar relações de causalidade na análise cruzada de dados com vistas a sintetizar dados, verificar a coerência de dados com as alegadas relações entre os conjuntos, testar hipóteses e teorias, proporcionar uma visão global sobre suposições de análise, desenvolver novos argumentos teóricos e criar tipologias empíricas. A análise QCA oferece a possibilidade de combinar análise qualitativa detalhada e comparações sistemáticas entre os casos, identificando padrões e seus desvios (Legewie, 2013), possibilitando, também, segundo Varone, Rihoux e Marx (2006), a análise entre casos, intracasos e entre realidade empírica e tipos ideais teóricos.
Assim, as três etapas de análise teórica foram trianguladas pela análise documental e a análise QCA em duas fases: a) aprendizado a partir dos casos de AAE analisados; b) codificação dos resultados da aprendizagem baseada no planejamento urbano por meio da QCA. Conforme descrito por Ragin (2009), há duas principais variantes de conjunto para operacionalizar em QCA: os conjuntos csQCA, que correspondem a um conjunto binário convencional com apenas duas categorias de informações (0 ou 1), e a teoria de conjuntos nessa variante (csQCA), que ramifica as noções de pertencer ou não pertencer. Uma vantagem da análise binária está na possibilidade de escalonar diferentes escores de pertencimento entre parciais ou completos (Ragin, 1987). Assim, na análise dos 17 relatórios de AAE, atribuiu-se 0 para aqueles casos que não atendiam aos critérios especificados e 1 para aqueles que os atendiam.
A análise qualitativa do conteúdo dos relatórios de AAE para planos diretores municipais baseou-se se no referencial discutido por Tshibangu e Montaño (2019) sobre a importância dos aspectos procedimentais e de orientações técnicas para a eficácia da implantação da AAE no Brasil para compor um quadro de orientações para a elaboração da AAE de planos diretores.
A análise qualitativa também utilizou o conteúdo dos relatórios de AAE de planos diretores municipais internacionais para identificação de propostas para as principais políticas intersetoriais que constam em planos diretores brasileiros, conforme estabelecido no Estatuto da Cidade (Brasil, 2001): mobilidade urbana, uso do solo, energia, recursos hídricos, construções, áreas verdes, resíduos sólidos, habitação, desenvolvimento econômico e desenvolvimento cultural. De acordo com Grangeiro, Ribeiro e Miranda (2020), há falta de articulação entre políticas setoriais do ambiente urbano que afetam sua gestão. Assim, a falta de integração entre as questões ambientais e urbanas exerce impacto na gestão territorial, como reforçado por Pizella e Souza (2015) sobre a necessidade de integração entre as atividades setoriais que afetam o território urbano. A última etapa de análise refere-se à exploração, a partir dos resultados dos casos analisados, de evidências da inclusão da dimensão ambiental em planos diretores propiciadas pelo uso da AAE. Assim, podem ser discutidas recomendações para o uso da AAE aplicada ao plano diretor no Brasil.
Relatórios de AAE de planos diretores
A Tabela 1 apresenta a análise dos relatórios de AAE dos planos diretores internacionais, conforme os critérios da laia (2002) estabelecidos no Quadro 2.
Na Tabela 1, considerados os resultados individuais de cada relatório de AAE, observa-se que todos os 17 relatórios de AAE dos planos diretores atendem mais da metade dos 12 critérios de desempenho da Iaia (2002). Dos 17 relatórios de AAE, 11 atendem mais de 75% dos critérios, inclusive dois atendem os critérios em sua integralidade.
Com relação aos critérios e seus respectivos itens, observa-se que cada um dos cinco critérios é atingido por, pelo menos, a metade dos relatórios de AAE; com relação aos itens, apenas um (item 8) está muito abaixo da metade do atendimento, porém como ele compõe um critério, esse baixo atendimento não prejudica a composição do critério como um todo.
Os resultados da análise da AAE de planos e programas de transporte da Europa realizada por Fischer (2002) atingiram um patamar similar de atendimento, enquanto a análise de AAE de planos de transporte brasileiros realizada por Rizzo, Gallardo e Moretto (2017), um atendimento inferior, próximo a 50%. Não obstante as limitações da universalização desses critérios de boas práticas de AAE para todos os sistemas de AAE em diferentes países do mundo, que precisam ser adaptados para essa realidade, eles têm ajudado com sucesso os praticantes de AAE na avaliação da eficácia da implantação da AAE, como discutido por Fischer e Gazzola (2006).
Desse modo, a análise desses 17 relatórios de AAE de planos diretores demonstra que atendem boa parte das premissas de boas práticas de AAE e podem fornecer evidências sobre a discussão da integração da dimensão ambiental em planos diretores suportados por AAE.
A Tabela 2 apresenta a análise das etapas de AAE observada na análise das AAE dos planos diretores, conforme estabelecido no Quadro 3.
Análise das etapas que compõem o instrumento de AAE nos relatórios de AAE dos Planos Diretores internacionais
Na Tabela 2, considerados os resultados individuais de cada relatório de AAE, observa-se que à exceção de três relatórios (números 4, 5 e 12), todos os demais 14 relatórios de AAE dos planos diretores atendem mais da metade das cinco das seis etapas, avaliadas pela análise quantitativa binária, da estrutura esperada para a AAE. Em relação às etapas, observa-se que cada uma das cinco das seis etapas avaliadas é considerada na realização de, pelo menos, a metade dos relatórios de AAE.
A etapa de monitoramento da AAE está ausente em quase metade das AAEs dos planos diretores analisados. Essa etapa é necessária para obter informações acerca da implantação do planejamento urbano e realizar a avaliação das ações previstas. É considerada uma etapa relevante para a eficácia da AAE no planejamento, visto que permite transcender a perspectiva teórica em relação à proposta de implantação, possibilitando o acompanhamento das ações previstas (Morrison-Saunders e Arts, 2004). Segundo Jiricka-Pürrer, Wanner e Hainz-Renetzeder (2021), a falta de monitoramento compromete o efeito de aprendizagem da AAE e a própria eficácia do processo de tomada de decisão; sua presença fortalece a visibilidade do processo decisório e a comunicação entre tomadores de decisão e sociedade. A etapa de mitigação de impactos é a segunda etapa mais ausente nos relatórios de AAE analisados; alguns até preveem ações, porém não de modo detalhado. Thérivel e González (2020) destacam que a baixa eficiência da AAE nos planos pode ser resultado da não consideração robusta de medidas de mitigação, fazendo com que sejam ignoradas por planejadores e tomadores de decisão, comprometendo a eficácia dos resultados da AAE.
Em relação à etapa de objetivos e fatores críticos para a decisão avaliada de modo qualitativo, observa-se que os relatórios de AAE abrangem uma temática ampla, com maior prevalência dos temas biodiversidade, mobilidade urbana, água, ar e fatores climáticos. Thérivel e González (2020), Gallardo e Bond (2023), Gallardo et al. (2022) e Nadruz et al. (2018) confirmam o papel relevante que a AAE representa na incorporação de grandes temas da agenda ambiental mundial, como biodiversidade e mudanças climáticas.
A Tabela 3 apresenta a análise dos seis aspectos propostos por He et al. (2011) para integrar planejamento urbano e planejamento ambiental a fim de promover a sustentabilidade urbana orientada pela AAE de planos diretores, conforme estabelecido no Quadro 4.
Análise dos aspectos da integração da AAE ao planejamento urbano e ao planejamento ambiental para promoção de sustentabilidade urbana nos planos diretores analisados
Na Tabela 3, considerados os resultados individuais de cada relatório de AAE, observa-se que todos os 17 relatórios de AAE dos planos diretores atendem mais da metade dos seis aspectos de integração de temática ambiental no planejamento urbano, e mais da metade atendem todos os aspectos. Em relação aos seis aspectos, observa-se que são considerados na realização de mais da metade dos relatórios de AAE, e dois aspectos (procedimentos e políticas) estão presentes em todos os relatórios de AAE. Esses resultados se coadunam aos observados por Gallardo, Siqueira-Gay e Ramos (2017), demonstrando o papel que a AAE cumpre na integração entre planejamento urbano e planejamento ambiental.
Integração da AAE em planos diretores
Com base nas análises dos relatórios de AAE dos planos diretores, em âmbito mundial, apresenta-se uma síntese dos principais aspectos identificados que propiciam a integração da AAE aos planos diretores, conforme apresentado no Quadro 5. Essa análise alinha-se ao discutido por Tshibangu e Montaño (2019), bem como ao destacado por Montaño e Fischer (2018, p. 1) sobre a proposição de “orientações escritas” para contemplarem, além dos requisitos legais, a promoção da qualidade do instrumento em uma situação específica de aplicação. Malvestio e Montaño (2019) também têm enfatizado a necessidade de provisão de um sistema estruturado, com objetivos claros da AAE para avançar na eficácia de sua aplicação no Brasil.
Síntese das linhas de ação, objetivos, atividades e potenciais benefícios da inclusão da dimensão ambiental no plano diretor com a integração da AAE aos planos diretores nacionais
Os pontos identificados no Quadro 5 se coadunam aos estabelecidos por Fabbro Neto e Souza (2009), que reforçavam a necessidade de realizar a AAE durante a revisão do plano diretor municipal como meio para ampliar a participação dos atores e referendar suas visões na discussão das consequências ecológicas de ações do desenvolvimento urbano, apresentando, ainda, vários elementos adicionais que podem reforçar isso. A integração, estrutura e sistemática da AAE na construção de planos diretores também se alinha ao discutido por Gallardo, Siqueira-Gay e Ramos (2017), Amaral et al. (2022) e He et al. (2011), permitindo auferir os potenciais benefícios da integração ambiental na agenda do planejamento urbano, materializada pelos planos diretores. Reforça-se a importância da etapa de monitoramento de AAE, conforme Partidário e Arts (2005), que visa gerenciar a implementação dos processos de planejamento, ou sobre a implementação das decisões em nível estratégico.
O instrumento AAE visa subsidiar a construção do plano diretor considerando-se a temática ambiental, mas também em perspectiva estratégica, como recomendado por Ultramari e Rezende (2008), em termos da visão mais atual da administração pública. De igual modo, o uso sistemático da AAE permite englobar as questões socioambientais nos processos de ordenamento do território, como recomendado por Lima, Lopes e Façanha (2019) para o enfrentamento dos desafios da gestão urbana e do planejamento ambiental.
No Quadro 6, são consideradas as principais políticas intersetoriais orientadas a serem consideradas nos planos diretores brasileiros, conforme estabelecido no Estatuto da Cidade (Brasil, 2001), que estão presentes nos relatórios de AAE de planos diretores internacionais. No Quadro 7, destacam-se algumas das principais propostas ou objetivos para essas mesmas políticas intersetoriais apresentadas nesses relatórios de AAE.
Principais políticas intersetoriais que constam nos relatórios de AAE de planos diretores municipais internacionais
Principais propostas ou objetivos para políticas intersetoriais urbanas identificadas nos relatórios de AAE dos planos diretores
O Quadro 6 mostra que, considerado o conjunto dos relatórios de AAE analisados, as políticas intersetoriais, como recomendadas pela política nacional (Brasil, 2001), também são consideradas em planos diretores internacionais, algumas com elevada ou total presença na amostra considerada, como áreas verdes, diversidade cultural e mobilidade urbana. Isso corrobora a análise realizada sobre a validade das contribuições desse conjunto de relatórios de AAE analisados para a prática nacional.
O Quadro 7, por sua vez, detalha que em relação às políticas intersetoriais relevantes para a construção dos planos diretores no país, o uso da AAE para orientação dos planos diretores garante a transversalidade da temática ambiental entre elas. Por exemplo, políticas que não são diretamente ligadas à temática ambiental, como desenvolvimento econômico, apresentam propostas a ela relacionadas, como energias renováveis, consumo sustentável, alimentos sustentáveis e recuperação de ambientes degradados. Também é possível considerar que há sinergia entre políticas com forte aderência à temática ambiental, como pode ser observado, se analisadas de modo integrado, as políticas de áreas verdes, recursos hídricos e uso do solo. Políticas intersetoriais bastante integradas à gestão territorial e gestão setorial, como habitação, construções, energia e mobilidade urbana, apresentam propostas que destacam a temática ambiental, como medidas proativas para recuperação de passivos ambientais (reutilização sustentável do ambiente construído existentes, incluindo locais abandonados em habitação, por exemplo); preservação ambiental (incrementar a conectividade ecológica em construções, por exemplo); otimização de recursos naturais (maximizar modos de transportes sustentáveis em mobilidade urbana, por exemplo). Tal visão se coaduna ao discutido por Lima, Lopes e Façanha (2019) para a elaboração dos planos diretores das cidades brasileiras que, dado o processo acelerado de transformação, vem demandando planejamento dinâmico, com integração entre os planos setoriais, com visão holística.
Pode-se considerar, a partir da análise dos Quadros 6 e 7, que os planos diretores internacionais, orientados com os subsídios da AAE, consideram propostas ou têm objetivos que fomentam a utilização eficiente dos recursos naturais, a preservação dos ecossistemas, a redução dos impactos ambientais e a promoção da qualidade de vida da população. Temas como energias renováveis, uso sustentável de recursos hídricos, emissões de gases de efeito estufa, adaptação a mudanças climáticas, biodiversidade, gestão integrada de resíduos, dentre outros temas relevantes da área ambiental, estão presentes em mais de uma política intersetorial, denotando potencial de sinergia entre elas. Essa visão integrada, pautada no desenvolvimento sustentável, está alinhada ao destacado por He et al. (2011) como um princípio essencial no desenvolvimento de planos diretores municipais.
Assim, pode-se considerar que principais ações ou objetivos para políticas intersetoriais urbanas identificadas nos relatórios de AAE dos planos diretores internacionais têm sido direcionados para a promoção do desenvolvimento sustentável para confecção de planos diretores, como reforçado por He et al. (2011), e para o contexto nacional, como reforçado por Lima, Lopes e Façanha (2019).
Considerações finais
A AAE tem sido utilizada em vários municípios do mundo (mais de 90 países a utilizam regularmente) para elaboração dos seus planos diretores, como um instrumento de apoio à tomada de decisão caracterizada por um processo amplo, participativo, estratégico e integrador da temática ambiental ao planejamento urbano.
As boas práticas de AAE encontradas na maioria dos casos de relatórios de AAE de planos diretores denotam a flexibilidade do instrumento para ter um desempenho adequado, e consequentemente auferir potenciais benefícios, em uma gama variada de contextos decisórios e de planejamento de elaboração de planos diretores em municípios, em diferentes localidades, em diversas condições socioambientais e de planejamento.
A identificação de boas práticas, padronização das etapas, integração entre planejamento urbano e planejamento ambiental encontradas nos casos de AAE de planos diretores internacionais estudados corroboram características intrínsecas e sistêmicas do instrumento que permitem considerar benefícios associados ao seu uso sistemático.
Pode-se considerar que a inclusão da dimensão ambiental na elaboração de planos diretores é possibilitada pelo uso da AAE de um modo integrado e sinérgico. Os recursos inerentes ao uso do instrumento da AAE permitem fundamentar a integração da dimensão ambiental no contexto de confecção do plano diretor, independentemente das características do planejamento e de contextos decisórios. Por ser um instrumento amplamente utilizado, testado e com métricas objetivas de avaliação, permite alcançar seu objetivo de inclusão da temática ambiental ao planejamento, como pode ser verificado nos casos analisados que, por serem diversificados, permitem recomendações para a aplicação da AAE no país.
Desse modo, em consonância a municípios brasileiros, como São Paulo e Niterói, que preconizam o uso do instrumento na realização dos seus planos diretores, recomenda-se que essa diretriz possa ser internalizada aos demais municípios do País. Essa recomendação sustenta-se no potencial do instrumento em permitir que a temática ambiental possa ser discutida transversalmente, entre as políticas intersetoriais que compõem o plano diretor de municípios brasileiros, agregando conhecimento técnico com participação pública.
A análise dos casos de AAE de planos diretores internacionais também revelou fragilidades no uso do instrumento, como aspectos relacionados a custos e prazos, e pouca ênfase no monitoramento dos planos após aprovação. Essas limitações não podem ser generalizadas devido ao recorte do estudo, mas expõem aspectos que devem ser aprimorados para maximizar os benefícios associados do uso da AAE nesse contexto.
Embora as linhas de ações discutidas neste trabalho para a incorporação da AAE na preparação e revisão de planos diretores municipais sejam de caráter ainda preliminar, tendem a valorizar os potenciais benefícios do seu uso para otimizar a internalização da variável ambiental em planos diretores no País.
Por ser uma proposta teórica, pautada na prática externa cotejada ao contexto nacional, requer ser testada para demonstrar sua viabilidade. Considera-se que o planejamento urbano, devido aos complexos processos de urbanização e ocupação do espaço e às suas interfaces com a temática socioambiental, é um campo promissor para que a AAE se torne um instrumento obrigatório. O uso sistemático da AAE em planos diretores pode vir a fortalecer as premissas do Estatuto da Cidade, visto o escopo estratégico dessa política urbana nacional e desse instrumento de suporte à tomada de decisão.
Recomenda-se que estudos futuros possam detalhar e/ou ajustar as linhas de ação propostas para a realização da AAE em consonância a um fluxo de elaboração de um plano diretor municipal.
Nota de agradecimento
Amarilis Lucia Casteli Figueiredo Gallardo agradece à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp), por meio dos processos 2023/14.497/6 e 2024/01097-2, e ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), por meio do Processo 306419/2023-8.
Cláudia Terezinha Kniess agradece ao CNPq por meio do Processo 306244/2020-9.
Referências
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Datas de Publicação
-
Publicação nesta coleção
13 Dez 2024 -
Data do Fascículo
Jan-Abr 2025
Histórico
-
Recebido
19 Out 2023 -
Aceito
04 Abr 2024
