A DITADURA NA CIDADE DE SÃO PAULO: REFORMA TRIBUTÁRIA E AS GRANDES OBRAS PÚBLICAS (1965-1969)

THE DICTATORSHIP IN THE MUNICIPALITY OF SÃO PAULO: TAX REFORM AND ITS GREAT PUBLIC WORKS (1965-1969)

LA DICTADURA EN LA CIUDAD DE SÃO PAULO: REFORMA FISCAL Y GRANDES OBRAS PÚBLICAS (1965-1969)

RESUMO

Este artigo é a adaptação do capítulo 2 da pesquisa de doutorado Construindo o poder: ditadura e obras públicas em São Paulo (1965-1976), de autoria de Deborah Regina Leal Neves e nele é feita a análise da gestão municipal do prefeito Faria Lima (1965-1969) e os impactos da Reforma Tributária de 1966 sobre as finanças de São Paulo, com destaque para a realização de grandes obras públicas como marca do período caracterizado como “modernização autoritária”. Utiliza-se fontes primárias, como relatórios e orçamento municipal, e debate bibliográfico, analisando aspectos financeiros e urbanísticos nos dois primeiros anos de mandato (1965-1967) e nos anos finais (1967-1969), período pós-Reforma Tributária.

PALAVRAS-CHAVE:
Reforma Tributária (1966); Faria Lima; Modernização Autoritária; Ditadura; Obras Públicas; Urbanização

ABSTRACT

This study adapted chapter 2 of the PhD research Building the power: dictatorship and public works in São Paulo (1965-1976), written by Deborah Regina Leal Neves and it analyzes the municipal administration of Mayor Faria Lima (1965-1969) and the impacts of the 1966 Tax Reform on São Paulo finances, with emphasis on the carrying out of big public works as a hallmark of the period characterized as “authoritarian modernization.” Primary sources such as reports and municipal budget combining bibliographic debate are used to analyze the financial and urban aspects in the first two years of the mandate (1965-1967) and in its final years (1967-1969) post-Tax Reform period.

KEYWORDS:
Tax Reform (1966); Faria Lima; Authoritarian modernization; Dictatorship; Public Works; Urbanization

RESUMEN

Este artículo realiza una adaptación del capítulo 2 de la investigación doctoral Construyendo el poder: dictadura y obras públicas en São Paulo (1965-1976), escrita por Deborah Regina Leal Neves en el cual se evalúa la gestión municipal del alcalde Faria Lima (1965-1969) y los impactos de la Reforma Fiscal de 1966 sobre las finanzas de São Paulo, con énfasis en la ejecución de grandes obras públicas como marca del período caracterizado como “modernización autoritaria”. Para ello, se utilizan fuentes primarias como informes y presupuesto municipal, y debate bibliográfico sobre los aspectos financieros y urbanos en los dos primeros años del mandato (1965-1967), y en los años finales (1967-1969), período posterior a la Reforma Fiscal.

PALABRAS CLAVE:
Reforma Fiscal (1966); Faria Lima; modernización autoritaria; dictadura; obras públicas; urbanización

INTRODUÇÃO: O PREFEITO FARIA LIMA

A avenida que reúne uma das maiores quantidades de empresas do setor tecnológico e financeiro do estado de São Paulo é batizada com o nome do último prefeito eleito na capital pelo voto direto até a redemocratização, José Vicente Faria Lima. Pouco conhecido para além do nome da avenida, Faria Lima era engenheiro e militar, mas não participou do Golpe de 1964. Ao contrário, foi alvo de suspeição inicial do Governo Militar, especialmente por ter sido secretário de Viação e Obras no mandato de Jânio Quadros no governo do Estado, função que se estendeu ao governo seguinte, de Carvalho Pinto. Ao contrário do que se pode imaginar, o desconforto federal com Faria Lima não era a herança do “populismo” associado à figura de Quadros, mas sua defesa veemente da autonomia do município, manifesta em dois momentos importantes: em 1965, com a reclamação de uma reforma tributária que conferisse justiça nos repasses da arrecadação municipal à União, e em 1968, quando Costa e Silva anunciou projeto de lei que ampliava o número de municípios declarados como área de segurança nacional, em que constava São Paulo e, portanto, impedia eleições diretas para prefeito (Brasil, 1968). Este artigo se aterá ao primeiro ponto, e recomenda a leitura da tese de doutorado de Deborah Neves intitulada Construindo o poder: ditadura e obras públicas em São Paulo (1965-1976) para abarcar a questão da eleição.

Eleito em 1965 pelo voto direto e representando uma “derrota” para os militares, que não conseguiram emplacar o nome de Paulo Egydio Martins para a Prefeitura de São Paulo - que também contou com o apoio declarado do jornal O Estado de S. Paulo -, Faria Lima se destacou pelo perfil técnico que construiu quando foi secretário de Viação e Obras e elaborou um dos mais bem-sucedidos planos de expansão de infraestrutura de São Paulo - o Plano de Ação do Governo do Estado (Page). O senso comum costuma afirmar que aquele que ocupa a prefeitura é forte candidato a governador, em função das relações construídas com prefeitos e deputados das cidades do interior do estado. Sua atuação como secretário e a proximidade com Jânio Quadros o alçaram à Prefeitura da capital paulista, onde desempenhou com destaque seu mandato, especialmente no que se refere às obras de infraestrutura urbana, cotando-o como nome viável para a sucessão estadual de 1971. Há ainda a narrativa de parte do governo militar de que Faria Lima seria o sucessor de Costa e Silva. Nenhuma das especulações se concretizou, já que, acometido por um acidente vascular cerebral (AVC), faleceu em setembro de 1969 (Tribunal de Contas do Município de São Paulo [TCMSP], 2009: 5).

O discurso de posse de Faria Lima, que angariou 43% dos votos válidos¹ na primeira e única eleição municipal após o Golpe de 1964, usou um tom conciliador em meio ao incerto cenário político. Por um lado, ressaltou a vontade popular manifestada pelo voto como o desejo pela continuidade das ações de seu bem afamado antecessor e aliado, Prestes Maia; por outro, tranquilizava o Poder Federal, destacando sua intolerância com a corrupção e com o “mercado” de influências. O arremate de seu discurso convergia para os anseios e discurso do governo federal de superar o “clientelismo” por meio da centralização das decisões no Executivo:

No meu governo haverá unidade e espírito de equipe com todos os seus componentes a orientar-se nos mesmos rumos, sem personalismos e sem ações isoladas ou independentes, visando única e exclusivamente o bem-estar público. Haverá centralização de comando, com execução descentralizada, porém controlada e fiscalizada (Faria Lima, 1965: 5, grifo nosso).

Seguindo a tradição da política paulistana de projetar a cidade como aquela que conduzia o Brasil ao futuro, Faria Lima explicitou sua intenção:

Promover o conforto, a segurança, o bem-estar de cada brasileiro que habita São Paulo é a meta final de meu governo. Proponho a construção da grande cidade - bem aparelhada, tranquila, humana, prestigiando a cultura e o trabalho -, a cidade que possa servir de modelo e de inspiração às suas irmãs brasileiras. Se essa cidade existir no Brasil, ela deve ser São Paulo (Empossado..., 1965: 5, grifo nosso).

BREVE ANÁLISE DA GESTÃO 1965-1967

Os dois primeiros anos de gestão de Faria Lima foram objeto de relatório oficial com caráter publicitário - Um passo para o progresso (São Paulo, 1967?) -, em que são apresentadas as realizações e alguns dados sobre a cidade entre 1965 e 1967, com amplo destaque para fotos de obras. Não há a data da publicação, mas é possível inferir que tenha ocorrido no primeiro trimestre do ano de 1967. O documento afirma que Faria Lima buscou cumprir sua promessa de campanha: “superar o atraso, atender ao presente e projetar o futuro” (São Paulo, 1967?: 3). Salienta que havia muitas dificuldades em superar os desafios de governar a capital, “[...] sangrada nas suas finanças por uma deturpação imposta pela constituição de 1946”, o que, todavia, não impediu à gestão “[...] dar um passo à frente”, já que “[...] nenhum setor deixou de ser considerado ou de sentir a ação da Prefeitura”.

A publicação traz imagens das principais obras viárias da gestão: pontes e viadutos, a construção e duplicação de importantes ruas e avenidas, como a Consolação e Domingos de Moraes, Avenida 23 de Maio, Rubem Berta e Água Funda, ligação Leste-Oeste, as Marginais Pinheiros e Tietê, além de hospitais, centros educacionais e escolas, e a produção de habitação popular por meio da Companhia de Habitação de São Paulo (Cohab), criada em 1966 (São Paulo, 1967?: 3). A ideia era demonstrar ao leitor que a gestão de Faria Lima se preocupou em levar atendimento da prefeitura aos bairros periféricos e em dotar a cidade de equipamentos de educação, saúde e lazer.

No entanto, são as obras viárias que se destacam na publicação. E não são obras pequenas, como o asfaltamento de vias, mas as grandes obras viárias que davam continuidade ao trabalho planejado e parcialmente executado por Prestes Maia em suas duas gestões da prefeitura (1938-1945, via nomeação pelo interventor federal do Estado Novo, Ademar de Barros, e 1961-1965). E, de fato, a análise da imprensa demonstra que boa parte das obras executadas nesse primeiro período são continuidade das ações iniciadas na gestão anterior. A construção da Avenida Rubem Berta, por exemplo, já estava prevista e encaminhada com a desapropriação de 22.000 m² de terrenos e a construção de três viadutos; o mesmo ocorreu com a duplicação da Amaral Gurgel e a Rua da Consolação. No caso da Marginal Tietê, Faria Lima asfaltou a margem esquerda da via, no sentido de Guarulhos (Vasto..., 1965: 10).

As obras de maior vulto e de autoria de Faria Lima nesse primeiro período foram aquelas localizadas no lado oriental da Ligação Leste-Oeste e o viaduto Jaceguai, além da passagem em desnível da Rua da Consolação (Figuras 1 e 2) com o início das obras na Praça Roosevelt.

Figura 1
Imagem aérea da obra da ligação Leste-Oeste e do Viaduto Jaceguai

Figura 2
Imagem aérea das obras da “passagem em desnível” sob a Rua da Consolação, com a Praça Roosevelt, à esquerda da imagem, ainda sem obra

A partir dessa análise, categorizamos a promessa de campanha em duas partes: primeiro, “superar o atraso e atender ao presente” significava realizar obras de atendimento às necessidades básicas (como telecomunicações e obras sanitárias, de educação e saúde) e finalizar obras iniciadas no passado. Assim, os dois primeiros anos de Faria Lima na prefeitura ficaram marcados mais pela continuidade do que por uma marca própria. Mas e a segunda etapa, “projetar o futuro”?

A resposta também está no relatório, que, mais do que uma prestação de contas, funcionava como um preâmbulo para os dois últimos anos de mandato, que seria marcado pelo planejamento e por grandes obras: “O atraso está em vias de superação e o presente está sendo atendido [...]. Mas esta administração está com os seus olhos voltados para o presente quanto para o ano 2.000. Estamos governando para o futuro” (São Paulo, 1967?), afirma o texto. Como protagonista do futuro está o metrô, um “tabu” que a gestão Faria Lima “envaidece-se de ter quebrado”, que “será fator de desenvolvimento da indústria nacional”, estabelecendo um “marco divisório da história administrativa paulistana” (São Paulo, 1967?: 12, 38, 56). Essa foi a única obra que seguiu caminho distinto do proposto por Prestes Maia, que já havia desapropriado 35.000m² de área para a construção da Avenida 23 de Maio, que seria utilizada para a implantação do trecho sul em superfície do metropolitano, entre a Praça da Bandeira, no Centro, e a Rua Tutoia, na Zona Sul, com 4,5 km.

No relatório há também uma prévia do plano de obras para 1967, com a promessa de superar o realizado em dois anos, como um compromisso mínimo da gestão. Isso porque a Reforma Tributária, realizada em 1966, ainda não havia produzido todos os seus efeitos, mas havia a previsão de apresentação de plano adicional no segundo semestre de 1967 (São Paulo, 1967?: 12). A crítica à injustiça do sistema tributário está registrada no relatório (Figura 3): “Basta atentar para o dia de hoje, quando de cada 100 cruzeiros que o paulistano paga em impostos, menos de 10 cruzeiros permanecem no município. O resto continua sendo carregado pelo Estado e pela União” (São Paulo, 1967?: 10).

Figura 3
Tabela com os valores e percentuais arrecadados e a cota-parte de cada ente federativo

Tentando sanar os limites que o orçamento impunha ao plano do prefeito, no fim de 1965 a cidade fez uma pequena reforma que consistiu na revisão do valor e na forma de cobrança dos impostos de sua competência, já que, de acordo com a prefeitura, havia um entendimento “comum” de que “as tábuas de valores existentes eram irrisórias, senão ridículas [...] [e] Felizmente a população entendeu a medida” de aumento de impostos (São Paulo, 1967?: 10). Soa inverossímil que a população tenha concordado com o aumento de impostos, e isso se reflete no relato do clima tenso na Câmara de Vereadores quando da submissão do projeto pelo Executivo. O texto apresentado foi colocado em regime de urgência para votação, numa sessão que se iniciou à 0h de 19 de novembro de 1965 e adentrou a madrugada, sem qualquer tranquilidade (Aprovado..., 1965: 5). O relato posterior de José Meiches, secretário de obras de Faria Lima, é mais realista do que a versão oficial do relatório:

Se lembrarmos que, entre 1961 e 1964, a inflação chegava a 100% ao mês (sic), a arrecadação municipal tinha se tornado ridícula [...] o resultado foi que, se em 1965 estávamos tomando pedradas por todos os lados, devido ao caos instalado na cidade, no ano seguinte, nossos cofres estavam abastecidos o suficiente para iniciar o trabalho (Serra Negra, 2012: 63).

A análise do orçamento projetado² para os anos de 1965 a 1969 possibilitou aferir alguns impactos nas contas públicas a partir dessa reforma tributária municipal, que precedeu a nacional (Tabela 1).

Tabela 1
Orçamento Prefeitura de São Paulo 1965-1966 Valores em Reais de Janeiro de 2019*

Rubricas	1965	1966
Geral	2.345.542.834,49	2.764.599.026,43
Receita Tributária	1.985.727.799,16	2.359.631.912,64
Transferências Correntes	94.459.009,13	147.651.661,73
Receita de Capital	17.021.788,18	36.707.962,64
Operação de Crédito	17.021.788,18	36.707.962,64
Secretaria de Obras	1.190.933.008,25	604.905.915,64

• Fontes: São Paulo (1964); São Paulo (1965).
• *Valores atualizados conforme a variação do Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundação Getúlio Vargas.

Embora a receita tributária de 1965 e 1966 representasse cerca de 85% do orçamento total, e a origem principal fosse a arrecadação do próprio município, foi possível concluir que a reforma impactou significativamente no orçamento da cidade: o valor geral de 1966 foi cerca de 18% superior ao do ano anterior. A revisão nos valores do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), por exemplo, conseguiu ampliar a receita tributária de 1966 em quase 19% em comparação a 1965, superando a rubrica relativa às transferências correntes feitas pelo estado e pela União. Havia, portanto, um incremento na autonomia do município em seus recursos.

Entretanto, e contraditoriamente, no mesmo período o impacto negativo se deu na dotação para a Secretaria de Obras, que em 1966 teve um decréscimo de mais de 50% em relação ao ano anterior, possibilitando apenas a continuidade de obras já em andamento. Portanto, o que se conclui é que, de fato, até 1965 Faria Lima teve limitações para imprimir marca própria à sua gestão, especialmente pela questão orçamentária. Isso porque o município teve déficit em seu orçamento para 1966, tendo sido autorizada a contratação de empréstimo para complementar os recursos municipais, superior em mais de 50% aos do ano anterior. A análise se deteve a avaliar a Secretaria de Obras em virtude do objeto da pesquisa de doutorado à qual este artigo se refere: as transformações urbanas.

A análise dos anos seguintes da gestão de Faria Lima aponta que em 1967 o orçamento municipal teve incremento de mais de 30%; a partir de 1968 as finanças municipais tiveram impacto positivo significativo, em decorrência da Reforma Tributária de 1966. Entendemos que esse tema é fulcral para compreendermos as transformações decorrentes das obras de infraestrutura executadas entre 1966 e 1969, fazendo-se necessário entender os principais pontos e como as mudanças afetaram as finanças da cidade de São Paulo.

A REFORMA TRIBUTÁRIA DE 1966

De acordo com Cardoso (1986), a Constituição de 1946 trouxe a característica inédita da ênfase da cooperação intergovernamental com especial fortalecimento das finanças municipais, favorecendo sua autonomia administrativa e financeira, especialmente por permitir ao município a decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e sua consecutiva aplicação. Ainda assim, os municípios mais pobres sofriam por causa de seu subdesenvolvimento, ficando dependentes do repasse de cotas dos tributos federais. Por outro lado, Sousa (1967) destaca que a forma de arrecadação promovida pela Constituição de 1946, com mudanças pontuais ao longo dos quase vinte anos de vigência, gerou distorções no sistema tributário brasileiro, como sobreposições e divergências de tributos entre as distintas esferas da República - União, estados e municípios -, em virtude da criação de impostos por critérios jurídicos, e não econômicos - o que implicava uma cobrança a partir de fatos, e não aquelas previstas apenas em lei.

O principal ponto de embate entre municípios e União se referia ao artigo 20 da Constituição de 1946 - como apontou o relatório Um passo para o progresso. Referindo-se à competência dos estados na arrecadação de vários impostos, esse artigo estabeleceu que “quando a arrecadação estadual de impostos, salvo a do imposto de exportação, exceder, em Município que não seja o da Capital, o total das rendas locais de qualquer natureza, o estado dar-lhe-á anualmente trinta por cento do excesso arrecadado” (Brasil, 1946, art. 20). Ocorre que, de acordo com Bocchi (1982), a arrecadação de impostos estaduais na cidade de São Paulo era praticamente equivalente à arrecadação de impostos municipais. Ou seja, a capital foi sendo sucessivamente penalizada com a ausência de repasses da cota de 30% sobre o excedente, o que outros municípios recebiam. Dessa forma, “[...] a participação da Prefeitura na arrecadação de impostos na capital paulista, que em 1940 era de 40,5%, caiu em 1964 para 15,5%” (Bocchi, 1982: 130).

A bibliografia aponta que foi a administração de Prestes Maia, em seu último período na prefeitura (1961-1965), que se empenhou na alteração do artigo 20 da Constituição de 1946, com o objetivo de recuperar a autonomia financeira do município. De acordo com Ficher (2005: 165), Maia apresentou pessoalmente a reivindicação a Castelo Branco. Faria Lima também reivindica para si o protagonismo pela alteração do artigo 20 da Constituição, afirmando que “a primeira luta a que se atirou [...] foi mobilizar a opinião pública e bater às portas do Governo Federal para que o artigo 20 da Constituição fosse eliminado ou modificado”, por ser esse o dispositivo que impunha “[...] o atraso em que viviam as maiores aglomerações urbanas do país” (São Paulo, 1967?: 8). O que se conclui é que a atuação de ambos foi importante para tornar mais justa a repartição da arrecadação, que também afetava as capitais de outros estados, e não somente São Paulo.

A primeira intervenção federal no tema foi realizada pela Emenda Constitucional n. 18 (EC18), em dezembro de 1965 - base para a seção de tributos da Constituição de 1967 -, que reorganizou o Sistema Tributário Nacional, e cuja principal característica foi frear a criação indiscriminada de impostos estaduais e municipais a partir da submissão dos entes federativos a esse texto legal. Um dos principais pontos da EC18 foi corrigir essa distorção, em que se substituiu a autonomia das esferas por um sistema tributário nacional integrado, abandonando-se as definições jurídicas e adotando-se categorias econômicas na criação de impostos (Sousa, 1967). Foram elas: comércio exterior, patrimônio e renda, produção e circulação, e uma categoria de “impostos especiais”, que abrangeria tudo que não se enquadrasse nas categorias anteriores. A destinação dos impostos e a competência de aplicá-los foi pautada em critérios prioritariamente econômicos e secundariamente jurídicos ou de conveniência administrativa.

Em 1966 ocorreu de fato a profunda transformação, que reestruturou toda a cadeia de arrecadação e cobrança de impostos nas três esferas, entre as quais interessa compreender o impacto nas contas públicas de municípios. O resultado foi a utilização do Sistema Tributário como instrumento de regulação da política econômica federal (como termômetro para controle da balança comercial, reforma agrária, atividades financeiras e cambiais) e, por conseguinte, a expressiva centralização na União de alguns impostos, que posteriormente eram repassados aos municípios, extinguindo impostos locais, quase tutelando as finanças municipais.³ Como exemplos:

1. limitou-se o poder de tributar, colocando prazo e restrições para a criação, aumento e duração de impostos pelos entes federativos;

2. federalização do Imposto Territorial Rural (ITR), que desde 1961 havia sido repassado aos municípios. A ideia era que a União o arrecadasse e posteriormente repassasse aos municípios, como mecanismo de atuação na reforma agrária; além disso, estabeleceram-se critérios de uso, e não geográfico, para cobrança de IPTU e ITR, mantendo-se a arrecadação do IPTU pelos municípios.

3. manutenção da arrecadação do Imposto sobre Renda (IR) na esfera federal, porém com repasses totais aos estados e municípios;

4. unificação dos impostos sobre transmissão de bens inter vivos e causa mortis sob a competência dos estados, retirando dos municípios a arrecadação do primeiro. Além disso, o imposto causa mortis ficou restrito à transferência de imóveis, enquanto o inter vivos permaneceu sendo cobrado para imóveis, exceto em caso de transferências realizadas para o patrimônio de sociedades. Não obstante, a alíquota seria limitada pelo Senado Federal;

5. reorganização na forma de cobrança dos impostos indiretos (de consumo [federal], de venda [estadual] e de indústrias e profissões [municipal]). Para os municípios, o impacto recaiu na criação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), que dava a eles o poder de tributar atividades que não eram atingidas pelos impostos federal e estadual, eliminando o imposto sobre indústrias e profissões, além do imposto sobre circulação de mercadorias de âmbito local; à União coube o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que a partir de 1968 tornou-se o de maior arrecadação (51,5% do total de impostos) e que destinava quotas-parte a estados e municípios;⁴

6. extinção da taxa municipal de licença, dos impostos sobre diversões públicas e do selo;

7. criação do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Como um dos resultados, os municípios foram duramente atingidos em sua autonomia financeira, dependendo de repasses federais de percentuais sobre alíquotas de impostos agora centralizados. Um mecanismo para tentar minimizar esse impacto foi a distribuição desses percentuais não em partes iguais, como era estabelecido pelo artigo 20 da Constituição de 1946, mas na razão direta de sua população e inversa de sua renda per capita. Segundo Serra (1991: 54), a visão de Roberto Campos e Mário Simonsen, idealizadores da Reforma Tributária, era de que “[...] a autonomia de estados e municípios era um obstáculo a um planejamento correto”, sendo “[...] extremamente difícil submetê-las à disciplina do planejamento central”, considerando que as autoridades centrais estavam dotadas de “[...] um saber específico que permitiria resolver os grandes problemas nacionais [...]”, num apelo à tecnocracia construída pelo plano federal durante a ditadura. Por isso mesmo, embora a Reforma Tributária tenha aumentado as receitas dos municípios, elas vieram na forma de repasses vinculados, cuja aplicação seguia orientações do planejamento federal. Ou seja, além de fiscal, existia também um intuito ideológico na forma de arrecadação e de repasses, agora centralizados na União. A gestão dos municípios, de certa forma, ficou também à cargo do governo federal.

No entendimento de Sousa (1967), cujo artigo foi produzido antes da efetiva vigência da reforma, essa iniciativa representava “[...] ousada experiência de melhor governo, de saneamento econômico e de maior justiça social”, ressalvando, no entanto, que “[...] só a experiência prática lhes pode confirmar os objetivos” (Sousa, 1967: 16). Do ponto de vista do “saneamento econômico”, Santos (2013) valida a tese de Sousa, afirmando que a Reforma de 1966 foi “amplamente exitosa”, uma vez que “[...] conferiu ao Tesouro Nacional recursos mais abundantes e uma estrutura tributária mais racional e flexível”, de modo que a receita federal de impostos em 1968 foi 123% superior àquela de 1960, ocasionando em redução do déficit público, mesmo as despesas tendo aumentado significativamente (Santos, 2013: 105). Por outro lado, da perspectiva da justiça social, Santos também aponta dados concretos de aprofundamento da regressividade tributária e consequente concentração de renda (Santos, 2013: 158) - ou seja, os mais pobres passaram a pagar mais impostos.

Se a Constituição de 1946 deixou municípios menos desenvolvidos dependentes dos repasses federais, o entendimento de Cardoso (1986) é de que, com a Reforma de 1966 e a Emenda Constitucional n. 1 (EC1) de 1969, isso se aprofundou e se estendeu também para municípios mais desenvolvidos, porque, embora tenha ocorrido um aumento na receita, o impacto distributivo foi, no geral, desfavorável ou neutro; gerou ainda enfraquecimento relativo da arrecadação de estados e municípios, já que a União ficou com “os tributos de maior elasticidade-renda”, submetendo-os a fundos vinculados, sob a fiscalização das Delegacias do Tribunal de Contas da União (Cardoso, 1986: 28-29). Segundo Oliveira (1986: 102-104), era uma forma de constituir um mecanismo de controle do Poder Central sobre a aplicação da parcela dos recursos nessas duas esferas, já que em alguns casos as transferências chegavam a representar mais de 50% das receitas, o que, segundo Santos (2013: 100), destruiu o federalismo fiscal.

A centralização era total - no plano político, financeiro e administrativo - e se aprofundou ainda mais com a EC1, feita pela Junta Militar em exercício na Presidência, e com a vigência do Ato Institucional n. 5 (AI-5) - ou seja, sem a participação do parlamento, que representa cidadãos e estados. Até então, a composição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) estabelecia que caberia tanto aos estados quanto aos municípios, respectivamente, 10% do produto da arrecadação dos impostos de renda (IR) e dos impostos sobre produtos industrializados (IPI). A EC1 reduziu os percentuais para 5% cada, e criou um Fundo Especial, composto por 2% daquele mesmo produto. Ocorre que este último vinculava 50% de seu recurso para aplicação obrigatória em despesas de capital e em funções específicas como saúde, educação, entre outros (Cardoso, 1986: 20). Foi instituída, como contrapartida, uma “contribuição de melhoria”, em que tanto União quanto estados e municípios poderiam arrecadar de proprietários de imóveis beneficiados por obras públicas “o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado”, desde que a arrecadação total não excedesse o valor da obra (Brasil, 1969, art. 25, itens I a III; art. 18, item II) - na prática, isso significava a punição ao munícipe pelas melhorias urbanas de seu bairro, já que não se tratava de uma cobrança aos loteadores de terrenos em bairros não dotados de infraestrutura. Esse mecanismo poderia ter sido utilizado, por exemplo, para evitar a especulação imobiliária, que naquele período teve impacto significativo na ampliação das fronteiras urbanizadas da cidade, mas não foi o que ocorreu.

Nesse sentido, a consequência foi que a execução de grandes obras de infraestrutura urbana se concentrou em áreas já adensadas, encarecendo o preço da terra também por conta dessa possibilidade de cobrança do novo tributo. Esse, associado a obras como o metrô, por exemplo, que priorizou a expansão da fronteira de ocupação urbana da cidade, contribuiu para o enriquecimento de loteadores privados que lucraram a partir das políticas urbanas, mas também fiscais. Isso porque

[...] o novo loteamento nunca era feito em continuidade imediata ao anterior, já provido de serviços públicos. Ao contrário, entre o novo loteamento e o último já equipado, deixava-se uma área de terra vazia, sem lotear. Completado o novo loteamento, a linha de ônibus que o servia seria, necessariamente, um prolongamento a partir do último centro equipado. Quando estendida, a linha de ônibus passava pela área não loteada, trazendo-lhe imediata valorização. [...] Desta forma, transferia-se para o valor da terra, de modo direto e geralmente antecipado, a benfeitoria pública. Ainda hoje, sempre que se chegue a um centro secundário da cidade - de Santo Amaro à Penha, indistintamente - e se continue em direção à periferia, o processo é visível: antes de cada loteamento alcançado, existe uma área ainda vazia (Cardoso apud Camargo, 1973: 29).

Em análise que articula o campo financeiro com o planejamento urbano, Serra (1991) aponta que, embora a maior parte dos municípios tenha tido acréscimo em sua receita em função da Reforma, “[...] os encargos, as demandas e as despesas aumentavam mais ainda em função do processo de urbanização acelerada”, especialmente nas capitais. Para ele, o governo federal não compreendia que os municípios não reivindicavam apenas o impacto da queda das receitas, “[...] mas da percepção de que o crescimento econômico e a urbanização acelerada eram parte de um processo do qual o principal autor e beneficiário era o governo federal, enquanto aos municípios eram repassados os encargos e demandas decorrentes do crescimento acelerado de suas populações, como a criação de infraestrutura urbana e social. Isso porque “[...] boa parte da cidade passava agora a ser planejada, financiada e construída por entidades totalmente fora do controle da Prefeitura” dificultando o atendimento de demandas locais, engolidas pelo macroplanejamento centralizado nos planos federais (Serra, 1991: 55, 63).

Nesse sentido, Josaphat Linhares afirma que

[...] a sistemática do imposto sobre circulação de mercadorias favorece, incontestavelmente, os estados grandemente produtores do Centro-Sul em detrimento dos que ainda se encontram em estágios pouco desenvolvidos de sua economia, o que irá, incontestavelmente, entravar seu desenvolvimento (Linhares, 1973: viii-xii).

No longo prazo, isso resulta no aprofundamento das desigualdades regionais. Esse cenário significou, do ponto de vista político, segundo Santos (2013: 159), a sujeição de estados e municípios a ditames e barganhas políticas do governo federal: “Os estados mais importantes, que foram a base da oposição conservadora a João Goulart e que tinham um poder financeiro e político considerável até 1964, viram seus governadores reduzirem-se a despachantes dos propósitos do regime militar”, situação agravada após o Ato Institucional n. 3 (AI-3), que submeteu estados e capitais a eleições indiretas.

Por fim, do ponto de vista do impacto na vida da população, a expectativa da justiça social tampouco se concretizou. Como os impostos indiretos passaram a ter maior peso na arrecadação e seu efeito foi regressivo, o impacto recaiu sobre o consumidor de maneira desigual, havendo uma carga mais pesada aos mais pobres. Maria Teresa Cardoso aponta que, em 1975, quase dez anos após a Reforma, a carga tributária para a população que recebia até um salário mínimo era de 33,5%, enquanto para aqueles que recebiam cem salários mínimos ou mais essa alíquota era de apenas 15% (Cardoso, 1986: 131). Ou seja, os mais pobres pagavam mais que o dobro de impostos indiretos do que os mais ricos - e os impostos indiretos são a maior fatia da arrecadação.

Nessa inédita análise da Reforma Tributária para a cidade de São Paulo, é possível entender seu impacto no orçamento. A mudança na sistemática de arrecadação de impostos possibilitou que 1967, primeiro ano em que vigorou a nova estrutura tributária, tivesse projeção do orçamento municipal quase 58% maior o que 1965. Os impactos foram sentidos efetivamente a partir de 1968, quando o orçamento foi quase 122% superior ao de 1965, e o expressivo ano de 1969, quando a cidade teve orçamento 193% maior que aquele disponibilizado em 1965 (Tabela 2).

Tabela 2
Orçamento Geral do Município de São Paulo, 1965-1969

Ano	Valor em Reais (jan. 2019)*	Variação % (0=1965)
1965	2.345.542.834,49	-
1966	2.764.599.026,43	17,87%
1967	3.704.582.842,71	57,94%
1968	5.203.347.401,25	121,84%
1969	6.883.995.894,27	193,49%

• Fonte: São Paulo (1964; 1965; 1966; 1967; 1968).
• *Valores atualizados conforme a variação do IGP-DI, da FGV.

A partir da análise das receitas paulistanas entre 1965 e 1969 (Figura 4), observou-se um aumento na participação das Transferências Correntes (repasses federais e estaduais) no orçamento, com o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM) tendo fatia majoritária nessa composição. É preciso, no entanto, decantar o que são tais transferências. Isso porque a análise de Oliveira (1978: 104) aponta que municípios como São Paulo e Rio de Janeiro sofreram pouco impacto com a centralização tributária, já que as transferências federais por meio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) representavam parte insignificante de sua receita total. Embora essa constatação esteja correta de forma geral, o que se verificou na análise do orçamento da capital paulista é que a Receita Tributária própria da cidade, que compunha até então a maior parte da arrecadação, passou a ter peso equivalente às Transferências Correntes, resultando em maior dependência do município tanto em relação ao estado quanto à União. Ou seja, ao contrário do que afirmou Oliveira, a Reforma significou um profundo impacto na autonomia financeira do município, como demonstra a Figura 4.

Figura 4
Evolução do Orçamento Municipal de São Paulo, Receita Tributária, Transferências Correntes Total e ICM (1965-1969) *Valores atualizados conforme a variação do IGP-DI, da FGV. Valores em mil Reais de Janeiro de 2019.

Salienta-se que do valor referente às Transferências Correntes praticamente o total referia-se ao ICM, que não tinha destinação específica, como os recursos do FPM, por exemplo. No caso de São Paulo, era irrisório e a cada ano menos importante: representava no orçamento total da cidade 0,32% em 1967, cerca de 0,23% em 1968, e 0,11% em 1969.⁵ Em contrapartida, até 1966 o ICM era um tributo duplamente arrecadado por estados e municípios. Após a Reforma Tributária, o ICM municipal foi extinto e passou a ser arrecadado exclusivamente pelo estado, com uma cota percentual repassada às cidades, resultando em um valor menor para São Paulo, que se valia da sua dinâmica de mercado para arrecadar proporcionalmente mais do que as demais cidades do estado.

Tomando como base 1965, as Transferências Correntes, que representavam 4% em 1965 e 5% em 1966, passaram a representar mais de 40% do orçamento municipal a partir de 1968 (Tabela 3), demonstrando a alta taxa de dependência em relação aos recursos externos, sejam repasses federais, sejam estaduais. Destaca-se que as transferências da União aos estados e municípios aumentaram porque a arrecadação federal cresceu exponencialmente após a Reforma Tributária, conforme apontam Oliveira (1978) e Santos (2013), e porque naquele ano os governadores já eram todos indicados pela ditadura, enquanto alguns municípios ainda tinham em exercício seus últimos prefeitos eleitos pelo voto direto.

Tabela 3
Participação das Transferências Correntes no Orçamento Total do Município de São Paulo (1965-1969) Valores em Reais, jan. 2019*

Ano	Orçamento Total	Transferências Correntes	Transferências Correntes x Orçamento Total (%)
1965	2.345.542.834,49	94.459.009,13	4,03%
1966	2.764.599.026,43	147.651.661,73	5,34%
1967	3.704.582.842,71	86.423.963,56	2,33%
1968	5.203.347.401,25	2.126.259.314,73	40,86%
1969	6.883.995.894,27	2.939.881.953,40	42,71%

• Fonte: São Paulo (1964; 1965; 1966; 1967; 1968).
• *Valores atualizados conforme a variação IGP-DI, da FGV.

A partir da análise dos dados, chega-se à constatação de que o repasse da cota efetuada pelo estado, que representava 63% das Transferências Correntes em 1965, saltou para mais de 99% a partir de 1968 (Tabela 4), alterando a dinâmica das contas municipais. Salienta-se que, desde a Reforma, cabia ao Senado Federal a definição das alíquotas de arrecadação e de repasse de ICM estadual, mas também do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e Imposto de Renda (IR) federais (Santos, 2013: 103), e à União a criação de novos impostos, submetendo estados e municípios à sua ingerência. No caso dos municípios, em que a participação da população é mais próxima do poder público, o cenário era ainda pior, porque ficavam duplamente subordinados - à União e ao Estado -, inviabilizando a autonomia entre entes federativos.

Tabela 4
Participação das Transferências Correntes no Orçamento Total do Município de São Paulo (1965-1969) Valores em Reais, jan. 2019*

Ano	Transferências Correntes	ICM	ICM x Transferências Correntes (%)
1965	94.459.009,13	59.749.880,86	63,25%
1966	147.651.661,73	183.539,81	0,12%
1967	86.423.963,56	1.448.800.198,92	1676,39%
1968	2.126.259.314,73	2.115.085.243,35	99,47%
1969	2.939.881.953,40	2.928.247.339,01	99,60%

• Fonte: São Paulo (1964; 1965; 1966; 1967; 1968).
• *Valores atualizados conforme a variação do IGP-DI, da FGV.

O cenário que se projetou no relatório Um passo para o progresso, que prognosticou a ampliação dos investimentos em obras públicas na cidade, concretizou-se. Conforme análise dos dados constantes da Tabela 5, o orçamento da Secretaria de Obras, por exemplo, dobrou entre 1966 e 1967. Para 1969, em que Faria Lima atuou por pouco mais de três meses, o orçamento foi 64% superior ao disponibilizado para a Secretaria de Obras em 1968, beneficiando diretamente seu sucessor, Paulo Maluf - indicado pelo ditador Costa e Silva (Neves, 2018).

Tabela 5
Orçamento da Secretaria de Obras e evolução com base no ano de 1965 e no ano anterior do cálculo

Ano	Secretaria de Obras	Base 1965	Crescimento base ano anterior
1965	107.029.649,45	NA	NA
1966	623.656.314,82	482,69%	482,69%
1967	1.245.707.177,97	1063,89%	99,74%
1968	1.349.648.827,91	1161,00%	8,34%
1969	2.216.229.427,54	1970,67%	64,21%

• Fonte: São Paulo (1964; 1965; 1966; 1967; 1968).
• *Valores atualizados conforme a variação do IGP-DI, da FGV.

A partir das análises anteriores, é possível compreender os anos finais de Faria Lima à frente da prefeitura de São Paulo, que foram marcados por grandes obras de infraestrutura viária na região central, principalmente colocando em prática a política federal de ampliação da participação privada no planejamento urbano e a centralização no Poder Executivo. Foi essa a forma de contratação para o Plano Urbanístico Básico (PUB) em 1967 e para o metrô paulistano, por exemplo (Feldman, 2005). Desse contexto saíram os maiores investimentos públicos em infraestrutura urbana que colocaram São Paulo como vitrine do sucesso da ditadura e modelo do “milagre econômico” (1968-1973): a escolha da paginação de piso das calçadas da capital paulista - até hoje executadas -, a construção do Museu de Arte de São Paulo Assis Chateaubriand (MASP), a Ligação Leste-Oeste concluída até a Praça Roosevelt, que foi transformada de lugar de manifestações e encontros em uma grande garagem subterrânea. Assim, o jornal O Estado de S. Paulo caracterizou como marca principal da gestão de Faria Lima “a alteração violenta na paisagem urbana da cidade, rasgada em todas as direções por avenidas monumentais, inclusive esteticamente” (Sua herança..., 1969: 16), legando ainda no presente a ideia positiva não apenas de sua gestão, mas também da própria ditadura.

CONCLUSÕES

O crescimento abrupto da rubrica de Transferências Correntes revela com clareza a importância que passaram a ter os repasses de quotas-parte da arrecadação estadual (ICM) e da União (IPI e IR), o que conduz a duas conclusões:

1. São Paulo, na esteira do grande aumento da arrecadação tributária nacional (que mais que dobrou com a Reforma de 1966), utilizando-se de sua grande relevância econômica e política, pôde se beneficiar de um significativo aumento da arrecadação municipal total, ainda que à custa de importante perda de autonomia financeira. Houve incremento de quase 200% em termos reais entre 1965 e 1969 (já descontada a inflação do período), conforme se depreende da Tabela 2, com um grande crescimento dos repasses estaduais e federais (conforme Tabelas 3 e 4), e de um aumento dos tributos municipais que fizera aprovar no início do mandato de Faria Lima; e

2. a cidade se beneficiou também do início do período chamado Milagre Econômico (1968-1973), em que a produção e o consumo cresceram anualmente a taxas de dois dígitos, visto que a tributação sobre o consumo - que já era a mais importante desde Vargas - se aprofundou com a reforma tributária do regime autoritário. Essa foi uma escolha decorrente do arco de alianças de sustentação - em especial o grande capital privado nacional -, poupando o patrimônio e a renda e reduzindo o peso da arrecadação sobre o comércio exterior, que moldara a estrutura tributária brasileira desde o Império.

Talvez influenciado pelo zeitgeist prevalecente desde os anos 1950, Faria Lima seguiu os passos de gestores rodoviaristas, e alinhou-se ao discurso de “Brasil Grande”, comum aos generais que empalmaram o poder. O “país que vai para a frente” era o que construía obras de concreto e aço, visíveis e servíveis. Faria Lima tornou-se um expoente de sua época, encarnando a visão rodoviarista e realizadora que predominava. Esse foi o comportamento da ditadura, que descurou dos gastos sociais que aliviariam as condições de carência das grandes maiorias excluídas. Mesmo aumentando a arrecadação, optou por acentuar a regressividade, em direção oposta à dos países da Europa Ocidental, que multiplicavam seus gastos com educação, saúde, previdência e assistência social desde o fim da Segunda Guerra, reforçando o Welfare State (Lindert, 2004: 12-13). Aos trabalhadores, coube pagar mais impostos e arcar com a maior parte do custo da estabilização monetária, visto que a política salarial adotada pela área econômica das administrações Castelo Branco e Costa e Silva promoveu um arrocho salarial ao subestimar permanentemente a inflação e aplicar reajustes sobre a média salarial de 24 meses, num período de taxas de inflação elevadas.

A Tabela 5 demonstra com vigor a afirmação de que o crescimento da arrecadação municipal foi canalizado para a Secretaria de Obras, com um impressionante crescimento de seu orçamento, da ordem de quase 2.000% em termos reais, se comparados 1965 e 1969. A gestão de Faria Lima em São Paulo personificou, principalmente por meio de obras rodoviárias e de mobilidade, a imagem que se projetou de Brasil moderno, ainda que esses benefícios da expansão econômica acelerada não tenham chegado à maioria do povo. De fato, o coeficiente de Gini, indicador da desigualdade, apresentou crescimento entre 1960 e 1970, conforme dados dos Censos Demográficos analisados por Fishlow (1973: 94). A modernização autoritária dos militares encontrou, na fase de consolidação da ditadura, sua mais importante expressão nas opções de Faria Lima, ainda que ele não fosse um aliado direto, tendo sido tratado inclusive como ameaça a setores alinhados a Costa e Silva. As obras de Faria Lima, particularmente o metrô, consolidaram São Paulo como a face moderna e pujante de um país em rápida marcha para o futuro, embora deixando à margem do caminho enormes contingentes de sua massa trabalhadora, cenário evidenciado após a crise do petróleo (1973) e pelo Movimento contra a Carestia, e escancarado ao fim do regime na década de 1980, com a explosão da inflação.

REFERÊNCIAS

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• BRASIL. Lei nº 5.449, de 4 de junho de 1968. Declara de interesse da segurança nacional, nos termos do art. 16, § 1º, alínea b, da Constituição, os Municípios que especifica, e dá outras providências. Rio de Janeiro: Presidência da República, 1968.
• BRASIL. Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969. Edita o novo texto da Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967. Rio de Janeiro: Presidência da República, 1969.
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• EMPOSSADO ontem o novo prefeito de São Paulo. O Estado de S. Paulo, São Paulo, ano LXXXVI, n. 27.598, 9 abr. 1965, p. 2.
• FELDMAN, Sarah. Planejamento e zoneamento em São Paulo: 1947-1972. São Paulo: Edusp: Fapesp, 2005.
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• LINHARES, Josaphat de Lima. A Reforma Tributária e sua implicação nas finanças dos estados e municípios. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1973.
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• NEVES, Deborah Regina Leal. O minhocão como expressão autoritária em São Paulo. Clepsidra - Revista Interdisciplinaria de Estudios sobre Memoria, Buenos Aires, v. 5, n. 9, p. 52-67, 2022. Disponível em: Disponível em: https://ojs.ides.org.ar/index.php/Clepsidra/article/view/363 Acesso em: 29 dez. 2023.
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• OLIVEIRA, Fabricio Augusto de. Um estudo da Reforma Tributária de 1966. 1978. Dissertação (Mestrado em Ciências Econômicas) - Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1978.
• SANTOS, André Luiz Passos. Estrutura das Receitas e Despesas da União: do fim dos “Anos Dourados” ao início do “Milagre Econômico”. 2013. Dissertação (Mestrado em História Econômica) - Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, 2013.
• SÃO PAULO (Município). Um passo para o progresso 1965-1967. 1967?.
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• SÃO PAULO (Município). Lei nº 7.079, de 28 de novembro de 1967. Estima a receita e fixa a despesa do Município de São Paulo, para o exercício de 1968. São Paulo: Prefeitura do Município de São Paulo, 1966.
• SÃO PAULO (Município). Lei nº 7.217, de 28 de novembro de 1968. Estima a receita e fixa a despesa do Município de São Paulo para o exercício de 1969. São Paulo: Prefeitura do Município de São Paulo, 1966.
• SERRA, Geraldo. Urbanização e centralismo autoritário. São Paulo: Nobel: Edusp, 1991.
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• SOUSA, Rubens Gomes de. A reforma tributária no Brasil. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 87, p. 1-16, 1967.
• SUA herança: uma cidade nova. O Estado de S. Paulo, São Paulo, ano 90, n. 28.960, p. 16, 5 set. 1969.
• TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. Atento ao crescimento de São Paulo, Faria Lima dá início às obras do Metrô. TCM Informativo - Especial Centenário de nascimento do Brigadeiro Faria Lima, nº 43, p. 5, São Paulo, dez. 2009.
• VASTO programa de obras marcou a administração Prestes Maia. Folha de S. Paulo, São Paulo, ano XLV, n. 13.076, p. 10, 4 abr. 1965.

• 1
  Dados obtidos a partir da soma do total de votos dos candidatos a prefeito em 1965, conforme informações constantes no site do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo (TRE-SP). Disponível em: http://www.tre-sp.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/sistema-paulistica. Acesso em: 16 mar. 2021.
• 2
  Aqui tomamos como base o orçamento aprovado para os anos destacados, publicados em edições do Diário Oficial do Município, uma vez que não foi possível localizar o balanço relativo ao período analisado, mesmo após consulta a exemplares do Diário Oficial e à Secretaria de Finanças do Município de São Paulo. O que temos, portanto, é a análise do aprovado, e não necessariamente do executado pela administração municipal.
• 3
  Entende-se que existia “tutela” do governo federal sobre os municípios porque à União estava reservado o direito de concessão de isenções quanto ao pagamento de impostos locais, por exemplo, além de impor condições para o uso dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios, de repasse obrigatório.
• 4
  Contudo, a definição das quotas-parte a serem repassadas aos entes subnacionais era da União, que ao menor sinal de dificuldade reduzia os percentuais de repasse, como fez em 1967 e de novo em 1968. Ver Oliveira (1978).
• 5
  Em 1967, o valor do FPM repassado a São Paulo foi de pouco mais de R$10,5 milhões, em 1968 R$12,3 milhões e em 1969 de R$7,8 milhões (São Paulo [Município], 1966; 1967; 1968).

• Fonte de financiamento:

  nada a declarar.

Disponibilidade de dados

Dados obtidos a partir da soma do total de votos dos candidatos a prefeito em 1965, conforme informações constantes no site do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo (TRE-SP). Disponível em: http://www.tre-sp.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/sistema-paulistica. Acesso em: 16 mar. 2021.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  05 Ago 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  29 Dez 2023
• Aceito
  24 Abr 2024