Efeitos da proibição de doações empresariais nas redes de financiamento eleitoral no Brasil¹

Effects of the ban on corporate donations on electoral finance networks in Brazil

Efectos de la prohibición de donaciones corporativas en las redes de financiamiento electoral en Brasil

Effets de l'interdiction dons de la part des entreprises sur les réseaux de financement électoral au Brésil

O artigo analisa dados de candidaturas e prestação de contas das eleições de 2014 e 2018 no Brasil para responder à seguinte pergunta: quais são os efeitos da proibição do financiamento eleitoral empresarial e da introdução do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) sobre as redes de financiamento eleitoral? Coletamos dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e os analisamos com a metodologia da Análise de Redes Sociais e tratamentos estatísticos complementares. Como resultado, confirmamos nossas três hipóteses: (H1) a topologia da rede de financiamento eleitoral manteve-se altamente assimétrica; (H2) sem as empresas, os partidos políticos aumentaram sua centralidade na rede de financiamento; e, (H3) o sucesso eleitoral manteve-se fortemente relacionado à ocupação de posições centrais na rede de financiamento, não havendo alterações significativas nos perfis de partidos e candidatos mais competitivos.

eleições; financiamento eleitoral; mudança institucional; reforma política; análise de redes sociais

Abstract

The article analyzes data from candidacies and their campaign finance filings from Brazil's 2014 and 2018 elections to respond to the following question: What are the effects of the ban on corporate electoral financing and the introduction of the Special Fund for Campaign Financing (FEFC) on electoral financing networks? We collected data from the Superior Electoral Court (TSE) and analyzed them with the Social Network Analysis methodology and complementary statistical techniques. As a result, we confirmed our three hypotheses: (H1) the topology of the electoral financing network remained highly asymmetric; (H2) without companies, political parties increased their centrality in the financing network; and (H3) electoral success remained strongly related to the occupation of central positions in the financing network, with no significant changes in the profiles of the most competitive parties and candidates.

elections; electoral finance; institutional change; political reform; social network analysis

Resumen

El artículo analiza datos de candidatura y rendición de cuentas para las elecciones de 2014 y 2018 en Brasil para responder a la siguiente pregunta: ¿cuáles son los efectos de la prohibición del financiamiento electoral corporativo y la introducción del Fundo Especial de Financiamiento de Campaña (FEFC) en las redes de financiamiento electoral? Recolectamos datos del TSE, los analizamos con la metodología de Análisis de Redes Sociales y tratamientos estadísticos complementarios. Como resultado, confirmamos nuestras tres hipótesis: (H1) la topología de la red de financiamiento electoral permaneció altamente asimétrica; (H2) sin las empresas, los partidos políticos aumentaron su centralidad en la red de financiamiento; y, (H3) el éxito electoral se mantuvo fuertemente relacionado con ocupar posiciones centrales en la red de financiamiento, sin cambios significativos en los perfiles de partidos y candidatos más competitivos.

elecciones; financiamiento electoral; cambio institucional; reforma política; análisis de redes sociales

Résumé

L'article analyse les données de candidatures et de comptes de campagne pour les élections de 2014 et 2018 au Brésil pour répondre à la question suivante : quels sont les effets de l'interdiction du financement électoral provenant des entreprises et de l'introduction du Fonds Spécial de Financement de Campagne (FEFC) sur les réseaux de financement électoral ? Nous avons collecté des données de la TSE et les analysons avec la méthodologie d'analyse des réseaux sociaux et des traitements statistiques complémentaires. De ce fait, nous avons confirmé nos trois hypothèses : (H1) la topologie du réseau de financement électoral est restée fortement asymétrique ; (H2) sans les entreprises, les partis politiques ont accru leur centralité dans le circuit de financement ; et, (H3) le succès électoral est resté fortement lié à l'occupation de positions centrales dans le réseau de financement, sans changements significatifs dans les profils des partis et des candidats les plus compétitifs.

élections; financement électoral; changement institutionnel; réforme politique; analyse des réseaux sociaux

Introdução⁵

As liberdades de organização e expressão são fundamentos da democracia moderna, e financiar partidos e candidatos preferidos é uma forma de materializá-los. Todavia, a igualdade não apenas formal, mas também substantiva, incluindo a equidade nas condições de disputa eleitoral, compõe qualquer conceito de democracia que não seja minimalista e pouco exigente. Equilibrar esses fundamentos é um desafio para as democracias reais, especialmente se o dinheiro não encontra limites robustos e influencia decisivamente os resultados eleitorais (Samuels, 2001; Nassmacher, 2003; Speck, 2005; Figueiredo Filho, 2009; Peixoto, 2009; Mancuso, 2015; Mendilow, 2019; Deschamps et al., 2021).

O financiamento de campanhas é um fator estruturante da dinâmica eleitoral, sendo necessário investigar os efeitos de alterações normativas em sua operação. Este artigo se insere nessa agenda de pesquisa e foca duas reformas recentes no Brasil: (i) a proibição das empresas de doarem a partidos e candidatos; e (ii) a introdução, de fato, do financiamento público como a principal fonte de recursos, com o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC). Essas modificações ocorreram entre duas eleições gerais: 2014 e 2018.

Instituições são, no debate sobre o financiamento eleitoral, as regras do jogo, ou seja, normas e procedimentos formais ou informais que balizam processos políticos (Immergut, 2007). Reformas e mudanças institucionais são relacionais e frequentemente acontecem em mais de uma arena simultaneamente (Tsebelis, 1998). Elas são marcadas por disputas, pois distribuem recursos de poder e seus protagonistas têm preferências e interesses, por vezes, conflitantes, relacionados a esses recursos. Assim, os atores almejam que os resultados dos processos em questão venham ao encontro de suas preferências, maximizando os ganhos e reduzindo as perdas nas margens de ação, do poder de veto e dos níveis de informação de que dispõem na teia de coerções institucionais.

As instituições tendem a manter-se sem grandes alterações enquanto a repetição dos procedimentos, a iteração, estabiliza os processos políticos. Todavia, as regras e, portanto, os jogos mudam em função do contexto político e das características preexistentes das instituições e dos atores, especialmente aqueles com mais recursos de poder (Mahoney; Thelen, 2009). Apesar de os atores se adaptarem às instituições, vale dizer, moldarem seus comportamentos por elas, eles também podem agir no sentido de alterá-las para que elas se aproximem de suas preferências, sendo a discussão das regras do jogo, por si só, uma das múltiplas arenas a que nos referimos (Tsebelis, 1998).

Para Mahoney e Thelen (2009), mudanças institucionais tendem a ser graduais ao invés de radicais, passando as instituições por alterações lentas, contínuas e comumente endógenas. Essas mudanças se desdobram em quatro tipos: deslocamento (displacement), no qual novas formas institucionais são construídas; por camadas (layering), em que novas instituições se sobrepõem às antigas, fortalecendo-as; por desvio (drift), quando transformações nos contextos econômico e político alteram os impactos das instituições existentes; e, por conversão (conversion), pela qual instituições vigentes convertem-se em função de novos objetivos.

Mancuso, Horochovski e Camargo (2016), à luz de Mahoney e Thelen, discutem possíveis efeitos de uma mudança no financiamento eleitoral em 2014, analisando o impacto da obrigatoriedade da identificação dos doadores originários dos recursos repassados para os candidatos, principalmente pelos partidos políticos. Os autores concluem que tal identificação não reduziu o papel dos partidos como agentes de intermediação de recursos entre empresas e candidatos, ao contrário, ampliou-o. No presente artigo, discutimos uma mudança certamente mais impactante na tipologia desses autores: a proibição das doações empresariais instituída em 2015, a partir do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4.650 interposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) no Supremo Tribunal Federal (STF) (Brasil, 2015) e posteriormente recepcionada pela Lei Federal nº 13.125/2015.

Vários efeitos decorrem da remoção do ator que por vinte anos (1994 a 2014) exerceu nítida centralidade no financiamento eleitoral – tanto pelo volume de dinheiro aportado pelas empresas quanto por seu papel de estrategicamente direcionar recursos a partidos e candidatos que, abertas as urnas, invariavelmente apareciam entre os mais votados e/ou eleitos. Em 2014, 239 grandes financiadores empresariais financiaram diretamente 81% dos eleitos, dentre eles, 96% dos senadores, 91% dos deputados federais e 93% dos governadores (Junckes et al., 2019). Quando o grande personagem privado sai de cena, alteram-se o enredo e os vínculos entre os atores que aprenderam a desempenhar seus papéis na teia relacional constituída nessas duas décadas pelas doações e repasses nas campanhas eleitorais, promovendo alterações nas estruturas dessa teia. Nesse sentido, nossa pergunta de pesquisa é: quais são os efeitos da proibição do financiamento eleitoral empresarial e a introdução do FEFC sobre as redes de financiamento eleitoral no Brasil?

Para responder, comparamos as redes de financiamento eleitoral das eleições gerais de 2014 e 2018 - a primeira anterior e a segunda posterior à proibição em tela, orientados pelas seguintes hipóteses:

H1: A topologia da rede de financiamento eleitoral manteve-se altamente assimétrica.

H2: Sem as empresas, os partidos políticos aumentaram sua centralidade na rede de financiamento.

H3: O sucesso eleitoral manteve-se fortemente relacionado à ocupação de posições centrais na rede de financiamento, não havendo alterações significativas nos perfis de partidos e candidatos mais competitivos.

Com dados do Portal de Dados Abertos do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) sobre as transações financeiras entre candidatos, órgãos partidários, pessoas físicas e pessoas jurídicas para as eleições de 2014, analisamos 536.523 relacionamentos entre 181.209 agentes, com um fluxo total de recursos de R$ 9,1 bilhões, e para as eleições de 2018, a análise recai sobre 688.546 transações entre 165.168 agentes e um fluxo de R$ 5,9 bilhões⁶. Tal quantidade de atores e relacionamentos impõe o desafio de coletar milhões de dados de receitas de campanha, perfis de candidatos e resultados eleitorais, organizando-os em um banco relacional para cada uma das eleições analisadas. Sobre os dados estruturados, aplicamos a Análise de Redes Sociais (ARS) e tratamentos estatísticos complementares para comparar a estrutura topológica das duas redes de financiamento e os resultados de todos os cargos em disputa em ambas as eleições.

O artigo está assim organizado: a primeira seção, “A delicada relação entre dinheiro, política e democracia”, é uma revisão conceitual sobre o financiamento eleitoral, incluindo sua recepção no Brasil. A segunda, “O que mudou no financiamento eleitoral entre 2014 e 2018 no Brasil?”, traz breve descrição do desenho institucional do financiamento eleitoral e suas recentes alterações no país. Já a terceira seção, “Metodologia”, detalha os procedimentos de coleta, organização e análise dos dados. Posteriormente, em “Resultados e discussão”, são apresentados os achados do artigo. Por último, as “Considerações finais” constituem uma síntese desses achados e um debate de seus sentidos teóricos vis-à-vis as hipóteses que orientaram o artigo.

A delicada relação entre dinheiro, política e democracia

O Estado constitui arena onde atores ou forças políticas com interesses diversos competem entre si por meio de estruturas institucionais (Przeworski, 1994; Dahl, 1997). O Estado democrático, de um prisma normativo, define-se pela equidade de direitos e oportunidades de participação cidadã nas decisões políticas. Nessa perspectiva, as instituições visam a garantir e promover condições para que cidadãs e cidadãos participem da política, a despeito das condições nitidamente desiguais na competição política geradas pela expressiva assimetria de recursos de poder mobilizados por indivíduos e organizações (Przeworski, 1994).

A desigualdade é marcante na arena eleitoral. Nela, são selecionados os atores que tomam as principais decisões relacionadas a políticas públicas e alocação dos recursos arrecadados junto à sociedade. Como os atores com interesses políticos não possuem as mesmas capacidades de investir recursos econômicos, organizacionais e ideológicos para satisfazer suas preferências, uma das saídas para incrementar a qualidade da democracia é o sistema político fomentar eleições idôneas, promovendo garantias institucionais de participação e oposição (Dahl, 1997). Logo, regras eleitorais claras e institucionalizadas, que permitam a ampla participação e associação dos interessados a fim de competir para ocupar cargos públicos, objetivam combater um sistema que cada vez mais se assemelha a uma plutocracia, ou seja, a um governo dos mais ricos (Speck, 2016).

Tema diretamente afeito à discussão em curso é a relação entre dinheiro e política, notadamente o financiamento eleitoral, que tem recebido maior atenção nas últimas décadas, período em que a sustentação financeira por militantes voluntários se torna residual diante dos recursos de grupos de interesse, como grandes conglomerados empresariais e financistas (Lodoño; Zovatto, 2014). Em eleições, partidos e candidatos mais competitivos, cientes da importância do dinheiro, buscam recursos que ampliem suas chances de obter mais votos e mandatos. Os recursos para as campanhas eleitorais advêm de duas fontes principais: públicas e privadas. As primeiras são formadas por recursos estatais e as últimas por recursos de indivíduos ou empresas.

Ganha relevo o debate sobre as vantagens e desvantagens do financiamento privado ou estatal de campanhas eleitorais (Cervi, 2010). Discute-se, por exemplo, o fato de os eleitos “retribuírem” doações de apoiadores a suas campanhas, mediante concessões a interesses corporativos específicos, seja no Poder Executivo, seja no Legislativo. As preocupações recaem sobre financiadores que tendem a investir em determinados candidatos para manter e/ou aumentar sua influência sobre as decisões políticas de seu interesse. Segundo Ohman, "em todo o mundo, cresce gradualmente a convicção de que uma eleição bem administrada não pode fazer nada pela democracia se o resultado é decidido pelo dinheiro ao invés do voto" (Ohman, 2014, p. 2).

Subjacente a essa agenda, visa-se a compreender como a legitimidade da representação democrática é afetada (Nassmacher, 2003). Parte expressiva da literatura sobre o financiamento eleitoral busca explicar a capacidade de influência e os efeitos do dinheiro na política, especialmente no processo eleitoral que seleciona candidatos a cargos políticos nas esferas nacional, subnacional e local (Mendilow, 2019).

Compõem o financiamento eleitoral os recursos materiais alocados pelos partidos e candidatos nas campanhas, para organizá-las e convencer os cidadãos a confiarem-lhes seus votos (Speck, 2005). Mancuso (2015, p. 155) entende o financiamento eleitoral como investimento que “envolve as contribuições eleitorais, feitas por financiadores de campanhas [...] e os gastos eleitorais, feitos pelos candidatos e seus partidos ou comitês, a partir de contribuições recebidas”. Não estão inclusos no financiamento os custos de administração das eleições, registro de eleitores, instalação de urnas, profissionais e voluntários recrutados para o dia da eleição, adjudicação de processos, entre outros, geralmente assumidos pelo Estado. Também dele não fazem parte o financiamento ordinário dos partidos ou a remuneração dos representantes eleitos, apesar de essas fontes terem muitos vasos comunicantes com o financiamento de campanhas.

Diversos autores levantam os desafios decorrentes da relação entre dinheiro e eleições enfrentados em todos os continentes (Zovatto, 2005; Bourdoukan, 2009; Falguera; Jones; Ohman, 2015). Diante de sua complexidade e importância para a qualidade da democracia, o financiamento eleitoral ganhou relevância acadêmica, tornando-se área especializada de investigação.

Os Estados Unidos foram pioneiros no estudo mais sistemático do financiamento eleitoral, com cinco décadas de acúmulo de pesquisas, desde os estudos pioneiros nos anos 1970 (Jacobson, 1978, 1985; Welch, 1981). Nesse sentido, pesquisadores estadunidenses tiveram grande influência no desenvolvimento dessa temática. Stratmann (2005) destaca quatro linhas de investigação nos EUA: (1) as relações entre dinheiro e desempenho eleitoral; (2) a influência do financiamento eleitoral na formulação de políticas; (3) os determinantes das contribuições da campanha; e (4) as reformas no financiamento de campanhas.

Para a primeira vertente, partidos e candidatos buscam dinheiro porque ele é necessário, seja para aumentar as chances de ganhar eleições, seja para que as políticas que eles advogam ganhem visibilidade perante eleitores (Bailey, 2002). Entretanto, essa relação não é tão imediata (Milyo, 1999; Moon, 2006) e numerosos estudos comparando incumbentes e desafiantes mostraram várias outras condições, além do dinheiro, sob as quais um candidato adquire mais competitividade (Grier, 1989; Levitt, 1994; Moon, 2006).

A segunda abordagem verifica a influência das finanças eleitorais no comportamento dos agentes políticos como legisladores. Stratmann (2005) lista estudos indicando o potencial e os limites dos modelos de regressão linear para identificar relações entre esses fatores (Bronars; Lott Jr., 1997; Ansolabehere; De Figueiredo; Snyder, 2003).

Quanto aos determinantes das contribuições da campanha, doadores tendem a ter certas preferências, investindo mais em corridas acirradas e em candidatos com posições mais próximas das suas, especialmente legisladores com quem mantêm relacionamentos de longo prazo (Mueller et al., 2003). Um segundo fator é que os candidatos com tendências a mudarem de posição podem atrair apoio de doadores, justamente em função de sua flexibilidade. O terceiro e mais óbvio é que os doadores escolhem candidatos com alta probabilidade de ganhar, especialmente titulares e membros de poderosos comitês do Congresso.

Na quarta vertente, sobre reformas no financiamento eleitoral nos EUA, as diferenças nas leis estaduais podem ser úteis para estudar os efeitos da regulamentação do dinheiro na política (Stratmann, 2005). Naquele país, os focos das reformas são semelhantes aos do Brasil, incluindo tetos de contribuição, um endurecimento dos limites existentes sobre as contribuições de indivíduos, empresas, sindicatos, comitês de ação política (PACs) e partidos, bem como a adoção de financiamento público aliado a limites de gastos. Entre as pesquisas analisadas por Stratmann, algumas são bastante instigantes para a nossa investigação. Stratmann e Aparicio-Castillo (2005) e Besley e Case (2003) demonstram que a imposição de limites mais severos aos financiadores leva a competições mais acirradas e a um maior número de candidatos nas eleições. De certa forma, é o que analisamos aqui para o caso brasileiro a partir das reformas entre as eleições de 2014 e 2018.

No Brasil, até 2002, a pesquisa sobre financiamento eleitoral era limitada pela dificuldade de obtenção de dados. Isso não impediu a realização de estudos como os de Fleisher (1996, 2000) e Samuels (2001, 2002). Porém, a partir daquele ano, a área testemunhou crescimento vigoroso, beneficiada pela disponibilização progressiva dos dados de candidaturas, resultados eleitorais e prestação de contas no Repositório de Dados Eleitorais do TSE. No primeiro inventário abrangente da produção acadêmica sobre o financiamento eleitoral no país, Mancuso (2015) identificou agenda semelhante à dos EUA, com três vertentes de pesquisa bem delineadas.

A primeira vertente explora as relações entre financiamento de campanha e resultados eleitorais. Autores como Figueiredo Filho (2009), Santos (2009, 2012) e Mancuso et al. (2016) - empregando modelos multivariados em que os resultados eleitorais são a variável dependente e as receitas de campanha, com outros indicadores, as variáveis independentes - demonstram forte relação entre as quantias que abastecem as campanhas, especialmente as oriundas de pessoas jurídicas, e o desempenho e/ou sucesso eleitoral. Por sua vez, Heiler (2018) explora a reiteração como fator de desempenho eleitoral do financiamento de campanhas nas eleições de 2010 e 2014 e conclui que financiadores reiterados ampliam a votação de seus financiados em 1,3 milhão de votos em relação a financiadores novatos. É plausível afirmar, também, que o fim das doações empresariais não altera substancialmente a relação entre dinheiro e voto (Reis; Eduardo, 2019; Deschamps et al., 2021).

Já a segunda vertente analisa as relações entre financiamento eleitoral, desempenho eleitoral e concessão de benefícios para os financiadores. Araújo (2012) e Boas, Hidalgo e Richardson (2014) mostram como financiadores de campanha podem incrementar o número e os valores dos contratos públicos que obtêm, enquanto Santos et al. (2015) e Mancuso et al. (2020) revelam a associação entre doações corporativas e posicionamentos de deputados federais favoráveis à agenda do setor industrial. Santos (2020), por seu turno, não encontrou associação significativa entre doações e vantagens diretas obtidas por empresas, mas sim de fatores como trajetória empresarial bem-sucedida e predomínio em setores econômicos específicos.

Por último, a terceira vertente relaciona atributos de candidatos e partidos à obtenção de doações. Variáveis como gênero (Sacchet; Speck 2012; Junckes et al., 2015; Zelinski; Eduardo, 2019), cor/raça (Campos; Machado, 2015; Bueno; Dunning, 2017) e grau de instrução dos candidatos (Campos; Machado, 2015; Mancuso; Speck, 2015) são fortemente correlacionadas com o financiamento eleitoral, com candidatos homens, brancos e de mais alta escolaridade recebendo fatia significativamente maior do investimento eleitoral. Além dessas variáveis socioeconômicas, outro perfil de candidato beneficiado com mais dinheiro é aquele com maior capital político acumulado (Lemos; Marcelino; Pederiva, 2010; Araújo; Silotto; Cunha, 2015; Rocha, 2019; Zelinski; Torres; Junckes, 2022).

Embora tenham constituído repositório de alta qualidade, foge ao escopo das pesquisas citadas a análise dos relacionamentos entre os atores que participam do financiamento eleitoral. Para preencher essa lacuna, pesquisadores têm aplicado ferramentas da ARS para capturar tais vínculos, identificar grupos e verificar se eles estão associados aos resultados eleitorais (Horochovski et al., 2016; Machado; Boeres, 2017; Junckes et al., 2019) e ao próprio processo legislativo (Geara et al., 2018; Horochovski; Junckes; Serafim, 2020). Sendo assim, este artigo segue essa linha de investigação. Antes, porém, de detalhar como a ARS contribui para o estudo do financiamento eleitoral, descrevemos os elementos normativos centrais que presidiram as eleições estudadas (2014 e 2018).

O que mudou no financiamento eleitoral entre 2014 e 2018 no Brasil?

O financiamento eleitoral no Brasil seguiu, historicamente, modelo misto, que permite aos partidos e candidatos arrecadarem recursos públicos e privados. Para um resgate exaustivo de todas as características e mudanças no desenho institucional do financiamento eleitoral no país, indicamos os trabalhos de Campos (2009), Souza (2013) e Fisch e Mesquita (2022). Brevemente, é possível dizer que, ao longo do tempo, uma das principais mudanças nas regras esteve ligada às doações das pessoas jurídicas privadas, ou seja, as empresas, ora permitidas, ora proibidas.

No início da década de 1990, o escândalo de corrupção envolvendo o então Presidente Fernando Collor e seu tesoureiro de campanha, Paulo César Farias, teve como uma de suas causas principais o financiamento ilegal de partidos e campanhas. A Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) que conduziu as investigações no Congresso Nacional fez recomendações, em seu relatório final, de reformas na legislação partidária e eleitoral. As principais modificações no financiamento eleitoral foram implantadas entre 1993 e 1997. Consolidadas na Lei dos Partidos Políticos (Lei Federal nº 9.096/1995) e na Lei das Eleições (Lei Federal nº 9.504/1997), essas reformas acarretaram “legalização das doações de empresas, o aumento substantivo dos recursos públicos para as campanhas e regras mais rigorosas para a transparência do financiamento político” (Speck, 2016, p. 125).

No movimento pendular entre permissão e proibição, doações empresariais legais perduraram por vinte anos, entre 1994 e 2014. Em seu balanço do período, Speck (2016) afirma que a extrema concentração dos recursos em poucos doadores e receptores, a alta correlação entre dinheiro e voto e a dependência de contratos públicos dos principais doadores teriam minado a legitimidade desse sistema. Em 2014, por exemplo, mais de 70% dos recursos que circularam nas eleições tiveram como origem doações empresariais (Mancuso; Horochovski; Camargo, 2018).

Conjecturando sobre como agiriam os atores políticos afetados pela vedação às doações empresariais ocorrida em 2015, Speck (2016) aponta para a recomposição dos recursos perdidos com fundos públicos, sob administração dos partidos, e o estabelecimento de limites mais severos aos gastos, o que de fato ocorreu. Analisando a dinâmica e o volume de recursos nas eleições de 2014 e 2018, Mancuso (2020) confirma a perspectiva apontada por Speck e reconhece o bem-sucedido esforço da OAB junto ao STF para banir o financiamento empresarial, ressalva, todavia, que os recursos de doações com origem concentrada nas empresas em 2014 assumiram caráter igualmente concentrado nos fundos públicos geridos pelos dirigentes partidários em 2018.

Como estamos comparando duas redes de financiamento eleitoral, de 2014 e 2018, uma anterior e outra posterior à proibição das doações empresariais, apresentamos os principais aspectos normativos de ambas as eleições no tocante a seu financiamento. Em 2014, as principais fontes de recursos eram as previstas na legislação então vigente, a saber: pessoas jurídicas, pessoas físicas, recursos próprios e fundo partidário. Naquele ano, também foi possível receber doações pela internet, além de recursos oriundos da comercialização de produtos e de aplicações financeiras; no entanto, como veremos adiante, essas fontes são residuais em relação ao total arrecadado e não compõem a rede de financiamento eleitoral. Acrescente-se, ainda, que havia pessoas jurídicas que não podiam realizar doações, como entidades sindicais, concessionárias e permissionárias de serviços públicos, organizações estrangeiras, entre outras.

Quanto aos atores que podiam receber recursos, havia três tipos: candidatos, partidos políticos e comitês financeiros, sendo que todos esses poderiam receber, doar e mesmo repassar recursos recebidos de terceiros. As eleições de 2014 foram as primeiras nas quais a identificação completa do fluxo de recursos foi possível, por força da Resolução nº 23.406/2014 do TSE, permitindo o rastreamento do caminho percorrido pelo dinheiro nas campanhas. Assim, por exemplo, se uma empresa doasse para um partido e este repassasse a doação para um ou mais candidatos, todas essas transações precisariam ser declaradas. O candidato, na prestação de contas, deveria então informar o partido como doador e a empresa como doadora originária. Infelizmente, pelo menos do ponto de vista analítico, aquela foi a única eleição em que estiveram presentes ambos os elementos: doações empresariais legais e identificação de doadores originários⁷.

O financiamento eleitoral no Brasil, apesar de minuciosamente normatizado, era bastante flexível até 2014. Conforme a Lei das Eleições (Lei Federal nº 9.504/1997), os doadores podiam investir em campanhas conforme sua capacidade econômica – para pessoas físicas, 10% dos rendimentos declarados ao Imposto de Renda no ano anterior à eleição; para pessoas jurídicas, 2% do faturamento bruto. Isso introduz uma profunda desigualdade, com grande vantagem para empresas e cidadãos mais ricos, exacerbada pelo fato de os limites de doação para empresas serem por CNPJ, o que lhes permitia usar todas as suas subsidiárias para anabolizar sua capacidade de doação. Em 2014, candidatos, partidos políticos e comitês financeiros podiam destinar toda sua receita em suas campanhas até os limites de gastos previamente informados à Justiça Eleitoral. Nas eleições de 2018, já vigoravam novas regras, descritas a seguir⁸.

Ligada à judicialização da política (Marchetti; Cortez, 2009), a proibição das doações empresariais foi inicialmente imposta no julgamento da ADI nº 4.650 proposta no STF pelo Conselho Federal da OAB em 2011, requerendo que fossem declarados ilegais três dispositivos: o limite às doações de pessoas naturais baseado em percentual de seus rendimentos; a ausência de limites para o uso de recursos próprios por candidatos; e as doações de pessoas jurídicas. Na petição inicial, a requerente alegava que esses dispositivos contrariariam princípios da Constituição Federal, como os da igualdade, o democrático e o republicano. Em setembro de 2015, a ADI, relatada pelo Ministro Luiz Fux, foi parcialmente acatada, e o STF declarou inconstitucionais as doações de campanha por pessoas jurídicas (Brasil, 2015).

Ainda em 2015, o Congresso Nacional aprovou a chamada “Minirreforma Política”, que restabelecia o financiamento eleitoral legal por pessoas jurídicas. Entretanto, a então presidenta Dilma Rousseff, ao sancionar a lei, vetou esse dispositivo específico, mantendo o que determinara o STF. Houve uma tentativa, malsucedida, de derrubar o veto no Congresso Nacional, de modo que, desde as eleições de 2016, empresas são proibidas de efetuar doações de campanha para partidos políticos e candidatos. Esse caso é um dos muitos exemplos em que o Legislativo, tipicamente responsável pela elaboração das leis, apresenta entendimento diametralmente oposto ao do Judiciário.

Como efeito da proibição, as receitas de campanha caíram abruptamente nas eleições de 2016. Tal redução não correspondeu, contudo, à maior equidade nas disputas eleitorais e, naquele pleito, ao menos nas cidades com mais de 50 mil eleitores, a correlação entre montantes arrecadados e votos obtidos manteve-se praticamente inalterada (Deschamps et al., 2021). O sistema político se mobilizou, porém, para repor as perdas sofridas, tal como previra Speck (2016). Em 2018, o FEFC, introduzido pela Lei Federal nº 13.488/2017, em mais uma “minirreforma eleitoral”, somou mais de R$ 1,7 bilhão⁹.

Tal como acontece com o Fundo Partidário, o FEFC é distribuído de maneira desigual entre os partidos políticos, inicialmente na seguinte proporção: 2% divididos por todos os partidos; 35% divididos pelos partidos com, pelo menos, um representante na Câmara dos Deputados, na proporção dos votos recebidos para esta Casa; 48% divididos na proporção das bancadas na Câmara; e, 15% divididos na proporção da bancada no Senado Federal. As cláusulas de desempenho introduzidas pela Emenda Constitucional 97/2017 constituem também pré-requisitos para acesso aos recursos.

A minirreforma de 2017 introduziu ainda o financiamento coletivo, pelo qual partidos e candidatos podem contratar empresas para organizar o chamado crowdfunding. Outro aspecto é o incremento de regras para os tetos nominais para as campanhas em função do cargo disputado: Presidente da República, deputado federal e deputados estadual e distrital. Por outro lado, as campanhas para governador e senador passaram a ter diferentes faixas de tetos de gastos conforme o número de eleitores das Unidades Federativas (UFs).

Além da legislação, o desenho institucional do financiamento eleitoral no Brasil é afetado pela atuação normativa do Judiciário. A identificação de doadores originários de repasses adveio de uma resolução do TSE. A própria vedação às doações empresariais resultou inicialmente do julgamento de uma ADI pelo STF, sendo posteriormente absorvida pela Lei. A Justiça Eleitoral no Brasil cumpre, portanto, funções executivas e normativas, além das jurisdicionais que lhe são típicas. Ademais, o TSE amiúde edita resoluções regulando as eleições, como, por exemplo, em 2018, quando uma dessas resoluções (Resolução nº 23.575) estava diretamente relacionada ao financiamento eleitoral e dispunha que os partidos deveriam repassar pelo menos 30% de seus recursos próprios (FP e FEFC) para as campanhas de candidaturas femininas. Em suma, para 2018, houve alterações importantes: saíram as empresas, entrou o FEFC e, residualmente, o financiamento coletivo em seu lugar. Analisar como essa alteração afeta as redes de financiamento é o que fazemos a seguir.

Metodologia

Para este estudo, coletamos três tipos de dados de duas eleições gerais (2014 e 2018): receitas de campanha, perfis de candidaturas e resultados eleitorais no Portal de Dados Abertos do TSE¹⁰, no qual os dados estão organizados por Unidades Federativas (UFs). Para construir bancos únicos, de forma automatizada, empregamos o processo Extraction, Transformation and Loading (ETL), ou seja, extração, transformação e carregamento, no nosso caso, realizado com o apoio do gerenciador de bancos de dados relacionais PostgreSQL. Após a extração, os dados foram organizados a partir de colunas compartilhadas pelas diferentes planilhas, mediante chaves primárias que possibilitaram a junção e o carregamento de todas as colunas desejadas em um banco de dados relacional para cada eleição¹¹. Como desafio adicional, em todo novo pleito, o TSE faz inclusões, alterações de nome ou descrição em algumas das variáveis que compõem as planilhas, o que demandou sua uniformização/normalização.

Para identificar as posições e papéis de doadores e receptores de recursos nas redes de financiamento eleitoral, usamos a Análise de Redes Sociais (ARS), metodologia que afere o lugar de atores individuais ou coletivos nas estruturas sociais, identificando aqueles que são centrais e os periféricos. A posição do ator na teia de relacionamentos tem equivalência estrutural a sua influência, a seus recursos, a seu poder e, consequentemente, a seu âmbito de atuação (Degenne; Forsé, 2007). A análise relacional é uma diferença fundamental entre a ARS e os métodos baseados em atributos estáticos - variáveis demográficas e socioeconômicas que definem os atores independentemente de seus vínculos com outros.

Uma rede é formada por díades, que são pares de nós ligados por arestas¹². Em uma rede social, cada nó é um ator individual ou coletivo, e cada aresta é o laço que conecta dois nós. Assim, a centralidade de um ator é a métrica estrutural de sua posição topológica. Aqui, empregamos quatro medidas de centralidade, sendo a mais simples o grau, que é o número de conexões diretas de um ator. A centralidade de proximidade é a distância média entre um determinado nó e os demais nós. Já a centralidade de intermediação é a frequência com que os caminhos mais curtos entre nós (geodésias) passam por um determinado nó (a ARS considera essa medida uma proxy da influência de um ator ao expressar um papel de atravessador/broker, ou seja, a capacidade de um ator deixar fluir recursos ou não). A centralidade de autovetor, por sua vez, mede a capacidade de um nó de se conectar aos nós centrais da rede.

Nas nossas redes de financiamento eleitoral, os nós/atores são os doadores empresariais (até a eleição de 2014), os doadores individuais/pessoas físicas, os partidos políticos e os candidatos. As arestas/vínculos entre esses atores são as doações de campanha que ligam doadores e receptores, formando uma rede definida pelo montante de dinheiro, refletindo vínculos em torno de outros recursos e interesses dos atores. Cada doação constitui, portanto, uma díade entre um doador e um receptor, e cada um deles pode estar ligado a outros atores, por outra(s) doação(ões) e assim sucessivamente, de modo que milhares de nós e arestas, atores e doações, formam uma teia abrangente de relacionamentos sociais. O valor de cada doação constitui o peso da aresta, ou a intensidade da relação, para fins de cálculo das métricas de rede.

Para analisar os relacionamentos de nossa rede de relacionamento por meio da ARS, empregamos o software Gephi sobre nossos bancos de dados, com o qual, além de gerar os grafos, identificamos a topologia dessas redes, especialmente em relação a sua conectividade e a suas possíveis relações com os resultados eleitorais. Para tanto, identificamos os componentes das redes, destacando o componente gigante¹³. Além disso, a partir dos cálculos de centralidade, geramos reduções topológicas, com as quais é possível identificar os atores mais centrais e analisar suas chances eleitorais.

Ainda na análise de centralidades, fizemos uma partição para análise modular, focando os candidatos a deputado federal nos componentes gigantes das duas redes de financiamento. Dentro desse recorte, comparamos os candidatos dos quartis superiores das medidas de centralidade com aqueles dos quartis inferiores, os mais periféricos. Para essa exploração, desejávamos, inicialmente, aplicar testes multivariados de regressão linear e logística, tendo as variáveis votação e situação (eleito/não eleito) como variáveis dependentes, respectivamente. Porém, identificamos alta colinearidade entre as variáveis de centralidade, que seriam preditoras nos modelos. Optamos, então, pelo teste de razão de chances (odds ratio) pelo qual comparamos dois grupos e estabelecemos a razão entre a probabilidade de um determinado evento ocorrer em um e outro grupo. Os grupos compõem-se dos candidatos posicionados nos quartis superior e inferior de cada uma das medidas de centralidade de rede e o evento, ser eleito deputado federal. Cotejamos, também, os quartis em termos de atributos sociais e políticos (gênero, raça/cor, escolaridade e candidatura à reeleição) para identificar uma possível homofilia entre candidatos, notadamente nos quartis superiores.

Resultados e discussão

Para demonstrar os efeitos da proibição das doações empresariais sobre as redes de financiamento eleitoral no Brasil, usamos as receitas formalmente declaradas à Justiça Eleitoral em 2014 e 2018 pelos (i) candidatos a presidente, vice-presidente, governador, vice-governador, senador, suplente de senador, deputado federal e deputado estadual; (ii) órgãos partidários (OPs) de dois tipos: direções nacionais, estaduais ou municipais dos partidos políticos; e comitês financeiros constituídos, em nível nacional, para presidente ou vice-presidente, e, em nível estadual, para os demais cargos, havendo também comitês partidários únicos para cargos diferentes disputados na mesma circunscrição eleitoral. A Tabela 1 traz a composição das redes gerais de 2014 e 2018:

Tabela 1
– Composição das redes de financiamento eleitoral, 2014-2018 (%)

Tipo de agente	2014	2018	Var. (%)
Pessoas Jurídicas	16.492	-	-
Pessoas Físicas	143.160	133.501	-6,7
Órgãos Partidários	971	6.402	559,3
Candidaturas	25.471	28.077	10,2
Total de nós	186.094	167.980	-9,7
Total de arestas	235.077	209.732	-10,8

Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE.

Ao observar a tabela, destaca-se a redução das pessoas físicas, e seria esperado, com a proibição das empresas e a introdução do FEFC, que partidos buscassem ampliar as doações daqueles indivíduos. Todavia, é crescente o protagonismo dos órgãos partidários, que aumentaram numericamente mais de cinco vezes de uma eleição para outra.

Os valores transacionados nas campanhas podem não corresponder à totalidade dos recursos disponíveis, pois (i) as campanhas podem terminar com dívidas (gastos superiores às receitas); (ii) outros arrecadadores, como diretórios partidários, outros candidatos e outros comitês podem realizar despesas diretas que beneficiem as campanhas presidenciais embora não figurem nas prestações de contas como repasses; e, (iii) pode haver receitas subdeclaradas ou não declaradas – o famoso “caixa 2”, por sua natureza imensurável e somente revelado mediante investigações. Apesar dessas limitações, o “caixa 1”, formado pelas receitas legais, existe, é considerável e cresceu a cada eleição que contou com recursos empresariais.

A Figura 1 mostra os grafos das redes de financiamento eleitoral com nós agregados e dimensionados por grau ponderado, ou seja, pela soma dos valores doados e/ou recebidos. As arestas representam os valores transacionados entre agentes, e quanto mais espessas, maiores os seus pesos, que, nesse caso, equivalem aos montantes, expressos em milhares de reais, sobre cada aresta. As setas indicam a direção das doações.

Figura 1
– Fluxo de valores entre agentes em 2014 e 2018 (R$)

Os grafos da Figura 1 reforçam os resultados apontados anteriormente, agora explicitando os fluxos entre os diferentes tipos de agente, nos quais a tríade PJ-Partido-Candidato é substituída pela díade Partido-Candidato. Resta evidente o fortalecimento relativo dos partidos. Ademais, as fontes de recursos de pessoa física, aplicação financeira e origem não identificada, presentes em ambas as eleições, pouco mudaram sua posição na topologia da rede.

Redes complexas, como as de financiamento eleitoral, têm grande variação interna na quantidade e na intensidade das relações entre os nós, sendo necessário produzir recortes, agregações e projeções. Isso é realizado mediante ferramentas que estabelecem para cada ator a sua localização primária e as medidas de seu posicionamento na rede. Para as análises, identificamos os componentes isolados e o gigante, ao qual serão aplicadas as medidas de centralidade: grau, proximidade, intermediação e autovetor.

Conectividade e exclusão nos componentes das redes

Os componentes são sub-redes de nós conectados entre si por caminhos pelos quais se chega a qualquer nó partindo de qualquer outro nó. Em redes com muitos nós, comumente há um componente gigante, formado pela maioria ou a quase totalidade dos nós (Newman, 2010; Batagelj, 2011). Assim, identificá-lo é importante, porque os jogadores centrais de uma rede têm ampla conectividade e raramente estão fora do componente gigante. As redes de financiamento eleitoral de 2014 e 2018 são formadas por milhares de pequenos componentes isolados e um componente gigante conectado. A Tabela 2 traz a composição dos componentes isolados com as quantidades de agentes de cada tipo:

Tabela 2
– Composição dos componentes isolados das redes de financiamento por tipo de agente

Componente	Nós	Arestas	PL	PF	OP	Cand.	Eleitos
Isolados 2014 (N)	11.154	5.529	363	3.634	46	7.111	25
Isolados 2018 (N)	16.379	12.379	-	7.844	3.234	5.301	28
Variação 2014/2018 (%)	46,8	123,8	-	115,8	6.930,4	-25,4	12,0
Isolados/Rede Geral (2014) (%)	5,9	2,3	2,2	2,5	4,7	27,9	1,5
Isolados/Rede Geral (2018) (%)	9,7	5,9	0	5,8	50,5	18.8	1,6

Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE.

O número de nós nos componentes isolados aumentou 46,8%, mercê da ausência das empresas e seu papel integrador, além da pulverização das doações de órgãos partidários locais, possível efeito das mudanças institucionais no financiamento. Entretanto, o componente gigante em 2018 continuou com mais de 90% dos nós, confirmando a característica estrutural apontada pela literatura. Os nós dos componentes isolados têm pouca expressão eleitoral. Entre os 7.111 candidatos nesses componentes em 2014, há apenas 25 eleitos (um para cada 284).

Em 2018, os componentes isolados tinham apenas 28 eleitos dentre os 5.301 candidatos (um para cada 189). Já em 2014, os componentes isolados abrigavam 2,1% dos candidatos e apenas 0,15% dos eleitos, praticamente a mesma porcentagem de 2018. Ou seja, estar desconectado das redes de financiamento ou compor pequenos grupos não conectados ao componente gigante implica remotas chances de sucesso eleitoral. Entre 2014 e 2018, o número de pessoas físicas mais que dobrou nos componentes isolados e o de organizações partidárias foi 69 vezes maior. O financiamento eleitoral se “periferiza” em face da supressão da função integradora das empresas. Isso é ainda mais relevante se considerarmos que metade dos OPs que realizaram alguma doação para candidatos em 2018 integra componentes isolados, entrando no processo eleitoral numa condição coadjuvante com ínfima, ou nenhuma, influência.

Olhemos, agora, para os componentes gigantes das redes de 2014 e 2018. Na primeira, destacam-se 16.129 PJs e o volume de suas doações. Por seu turno, em 2018, temos uma rede nucleada em torno de 3.168 OPs e marcada por suas doações, das PFs e dos próprios candidatos, como mostra a Tabela 3:

Tabela 3
– Componentes gigantes das redes 2014 e 2018

Componente	Nós	Arestas	PJ	PF	OP	Cand.	Eleitos
Gigante 2014 (N)	174.940	229.548	16.129	139.526	925	18.360	1.602
Gigante 2014 (%)	100	100	9,2	79,8	0,5	10,5	0,9
Gigante 2018 (N)	151.601	197.353	-	125.657	3.168	22.776	1.626
Gigante 2018 (%)	100	100	0,0	82,9	2,1	15,0	1,1

Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE.

Segundo testes de razão de chances comparando os números totais e de eleitos nos componentes isolados e gigante, em 2014, um candidato deste último grupo tinha 27,1 vezes mais chances de estar entre os eleitos do que um candidato dos componentes isolados. Em 2018, essa razão diminuiu para 14,4 (em ambos os casos, p < 0,0001), mantendo, contudo, valor muito elevado. A conectividade segue, assim, influenciando os resultados eleitorais, e estar no componente gigante continua sendo decisivo para um candidato ser bem-sucedido, mesmo em um país imenso como o Brasil. Os jogadores-chave neste jogo são os atores mais bem relacionados, seja pela quantidade das relações (grau), seja por sua intensidade (grau ponderado). Identificamos a seguir os grandes players das redes de financiamento.

O núcleo das redes e os grandes players de 2014 e 2018

Iniciamos a identificação dos principais agentes integradores das redes mediante a aplicação de um filtro de redução sobre a centralidade de grau nos componentes gigantes das redes. Assim, quando reduzimos em grau 10, permanecem na rede todos os nós que apresentam 10 ou mais relacionamentos. A Tabela 4 apresenta o resultado dessa operação:

Tabela 4
– Componentes gigantes reduzidos em grau 10

Componente	Nós	Arestas	PJ	PF	OP	Cand.	Eleitos
Gigante (2014)	174.940	229.548	16.129	139.526	925	18.360	1.602
Gigante (2018)	151.601	197.353	-	125.657	3.168	22.776	1.626
Redução Grau 10
Gigante (2014)	5.419	24.683	260	257	418	4.484	1.381
Gigante (2018)	4.967	17.431	-	190	446	4.331	1.228
% do Comp. Gigante (2014)	3,1	10,8	1,6	0,2	45,2	24,4	86,2
% do Comp. Gigante (2018)	3,3	8,9	-	0,1	14,1	19,0	75,5

Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE.

Junckes et al. (2019) mostraram a centralidade das empresas em 2014 quando 1,6% delas mantiveram mais de dez relações financeiras com 86,2% dos eleitos. Malgrado a proibição das PJs, persiste uma estrutura de financiamento concentrada em 2018. Para ambas as eleições, mantendo apenas os nós com dez ou mais relacionamentos, identificamos um núcleo com pouco mais de 3% dos nós do componente gigante. Dada a participação residual das PFs, a centralidade das PJs foi substituída pela dos partidos em 2018. Eles financiam um de cada cinco candidatos e elegem quatro de cada cinco deles.

Os financiadores aprenderam com o tempo a concentrar suas apostas nos candidatos mais viáveis e, em 2018, os partidos mantiveram a estratégia de 2014, quando os principais financiadores foram empresariais. Para identificar os grandes players financeiros integradores das nossas redes, realizamos reduções utilizando o peso das arestas, ou seja, o valor agregado das doações ou transações entre nós. A Tabela 5 apresenta os resultados da redução para transações iguais ou superiores a R$ 100 mil e a Figura 2 permite sua visualização:

Tabela 5
Componentes gigantes reduzidos em peso das arestas ≥ 100.000

	Nós	Arestas	PL	PF	OP	Cand.	Eleitos
N Comp. Gig. (2014)	174.940	229.548	16.129	139.526	925	18.360	1.602
N Comp. Gig. (2018)	151.601	197.353		125.657	3.168	22.776	1.626
Redução arestas R$ 100 mil
N 2014	5.228	10.087	2.199	398	440	2.191	982
N 2018	3.929	5.184		375	384	3.170	1.004
% do Comp. Gig. (2014)	3,0	4,4	13,6	0,3	47,6	11,9	61,3
% do Comp. Gig. (2018)	2,6	2,6		0,3	12,1	14,0	62,0

Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE.

Figura 2
Grafos do componente gigante da rede 2014 e 2018, com redução de arestas ≥ 100 mil

Esses grafos, em que a hierarquia dos nós é o critério principal de distribuição, explicitam como, independentemente da presença de empresas entre os financiadores da política, a centralidade nas redes de financiamento corresponde à centralidade dos atores na política brasileira - sejam eles financiadores ou financiados. Eliminar transações inferiores a 100 mil reais tem efeito análogo à redução em grau 10. Nas duas eleições, o componente gigante encolhe para 3% do original, restando apenas um de cada trinta nós. Entre os eleitos, contudo, a relação é de um para três. Há, portanto, um núcleo de poucos nós conectados à maioria dos eleitos. Esses agentes mais influentes decididamente não são pessoas físicas, pois, em ambas as eleições, com as reduções, permanecem apenas 0,3% delas.

Em 2014, os grandes investidores são empresas que doam tanto para candidatos quanto para órgãos partidários, que, por sua vez, destinam esses recursos aos candidatos (Tabela 6). Entre os 10 maiores investidores empresariais, há em média 70 doações de R$ 1.241.228,00. Considerando os setores empresariais envolvidos, esses resultados estão em linha com os encontrados por Mancuso, Horochovski e Camargo (2016), com forte presença de empreiteiras, indústrias de alimentos e bancos.

Tabela 6
– Maiores financiadores PJ em 2014

Pessoa Jurídica	N doações	Total doações R$
JBS S/A	120	557.178.536,34
CONSTRUTORA ANDRADE GUTIERREZ S/A	20	131.966.291,47
CERVEJARIA PETROPOLIS S/A	24	104.699.732,14
CONSTRUTORA OAS S/A	38	101.308.812,73
UTC ENGENHARIA S/A	70	83.992.087,36
CONSTRUTORA QUEIROZ GALVÃO S/A	25	75.842.565,08
CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT S/A	131	71.133.237,23
BRADESCO VIDA E PREVIDENCIA S/A	100	68.833.785,06
BANCO BTG PACTUAL S/A	37	63.872.840,30
CRBS S/A	97	60.703.529,80

Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE.

Em 2018, as PJs desaparecem e os OPs, que já tinham função determinante na intermediação de recursos em 2014, assumem todo o protagonismo (Tabela 7). Entre os órgãos partidários com maior volume de doações estão as direções nacionais de partidos¹⁴ cuja média é de 195 doações de R$ 729.131,00.

Tabela 7
– Maiores financiadores OP em 2018

Órgão Partidário (Direção Nacional)	N doações	Total doações R$
PT	308	256.074.227,65
PSDB	244	255.759.416,59
MDB	61	168.723.360,45
PP	155	153.848.996,90
PR	316	153.380.902,96
DEM	134	125.023.000,00
PSB	94	115.399.139,60
PDT	210	91.932.288,27
PRB	157	64.806.423,38
PROS	276	40.504.867,16

Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE.

Esses dados revelam, de um lado, que um candidato com menos de dez financiadores ou de 100 mil reais está relegado a disputar uma em quatro vagas, pois as outras três estão “reservadas” a quem tem dez ou mais conexões ou pelo menos 100 mil reais. Em 2014, essas dez conexões, quando privadas, eram quase exclusivamente estabelecidas por PJs. Em 2018, os candidatos que resistem ao filtro recebem de diferentes diretórios, em vez de um só, ou seja, de uma verdadeira malha partidária. De outro lado, a função conectora das empresas foi substituída por candidatos e partidos financiando-se mutuamente. A estrutura é muito semelhante de uma eleição para outra, operando com os mesmos critérios. O arranjo candidatos-partidos sempre foi dominante, porém a PJ sobressaía, encobrindo o protagonismo partidário, fato que a mudança da lei explicitou. Sendo assim, proibir as PJs não retirou, pelo contrário, fortaleceu a primazia da tesouraria do partido e de seu boss, apesar da fragmentação do sistema partidário brasileiro¹⁵. Em 2014, entre as vinte primeiras posições de centralidade de intermediação no componente gigante da rede, os partidos ocuparam 35% delas e, em 2018, essa participação saltou para 75% das posições.

Estratégias de centralização e desempenho eleitoral

Para relacionar a posicionalidade dos candidatos com o desempenho e o sucesso eleitoral, ou seja, votações e mandatos obtidos, particionamos a rede, focando os candidatos a deputado federal dos componentes gigantes distribuídos em quartis. Nos quartis superiores, estão os candidatos com melhor desempenho nas medidas de centralidade (grau, proximidade, intermediação e autovetor). Nos quartis inferiores, estão os candidatos com pior desempenho nessas medidas. A Tabela 8 traz os resultados para a rede de 2014:

Tabela 8
– Quartis de centralidade e razões de chance - Deputado federal, 2014

	Centralidade de Grau	Centralidade de Proximidade	Centralidade de Intermediação	Centralidade de Autovetor
Quartil superior
Média - votos na UF (%)	1,77	1,34	1,75	1,35
Média - receita na UF (%)	1,87	1,59	1,90	1,49
Eleitos	448	381	443	380
Não eleitos	707	774	712	775
Total	1.155	1.155	1.155	1.155
Média	51,51	0,22	10.715.142,99	0,02
Homem (%)	88,1	81,8	88,1	88,1
Ensino Superior (%)	73,7	67,9	73,9	75,7
Raça/cor branca (%)	75,4	72,2	74,4	72,6
Reeleição (%)	19,2	18,2	18,5	16,8
Quartil inferior
Média - votos na UF (%)	0,04	0,18	0,04	0,07
Média - receita na UF (%)	0,03	0,10	0,03	0,04
Eleitos	1	16	2	2
Não eleitos	1.154	1.139	1.153	1.153
Total	1.155	1.155	1.155	1.155
Média	1,69	0,15	0,09	0,00
Homem (%)	50,1	63,2	57,1	58,1
Ensino Superior (%)	38,4	47,7	42,1	55,1
Raça/cor branca (%)	49,5	51,5	54,3	51,9
Reeleição (%)	0,002	0,3	0,0	0,0009
Teste de razão de chances - eleito (quartil superior x quartil inferior)
Odds ratio	731,25	35,04	358,69	282,67
Sig.	P < 0.0001	P < 0.0001	P < 0.0001	P < 0.0001

Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE.

Candidatos do quartil superior têm votações e receitas médias dezenas de vezes maiores, confirmando que o desempenho eleitoral está relacionado com a posicionalidade topológica na rede, refletida no sucesso eleitoral. Em todas as centralidades, há muito mais eleitos nos quartis superiores dessas métricas do que nos inferiores. A diferença é grande, também, nas médias das centralidades, especialmente de grau, intermediação e autovetor. Ademais, conforme os testes de razão de chances, a probabilidade de eleger-se pode ser centenas de vezes maior nos quartis superiores. Isso significa que, para ampliar a possibilidade de sucesso, um candidato precisa contar com um ou mais desses elementos: uma rede densa, numerosa de relacionamentos imediatos (grau), estar nos caminhos que ligam os diversos pontos da rede (intermediação) e relacionar-se com atores bem relacionados (autovetor). Embora menos determinante, posicionar-se em pontos centrais da rede, alcançando com facilidade os demais atores (proximidade), é vantajoso também.

Na rede de financiamento eleitoral, laços entre os nós refletem decisões de atores individuais ou coletivos, no caso, doar dinheiro para campanhas, expressando preferências de atores centrais que agem estrategicamente. Nas eleições de 2014, o grosso do dinheiro veio das empresas, pode-se dizer que elas posicionaram os candidatos no centro ou na periferia da rede e a maneira como o fizeram decidiu o resultado das eleições. Na prática, elas tinham o condão de selecionar os candidatos e, forçando um pouco a interpretação, fechavam as listas, por óbvio, alinhadas com os partidos. Em 2018, as empresas e seu dinheiro foram eliminados do jogo (ao menos legalmente).

A Tabela 9 permite analisar os impactos dessa mudança na rede de financiamento eleitoral. O cotejo com a Tabela 8 revela que, a despeito de as diferenças entre os quartis terem diminuído de uma eleição para outra, elas continuam acachapantes.

Tabela 9
– Quartis de centralidade e razões de chance - Deputado federal, 2018

	Centralidade de Grau	Centralidade de Proximidade	Centralidade de Intermediação	Centralidade de autovetor
Quartil superior
Média - votos na UF (%)	1,24	0,91	1,22	0,96
Média - receita na UF (%)	1,24	1,01	1,24	1,03
Eleitos	429	324	413	341
Não eleitos	1.176	1.281	1.192	1.264
Total	1.605	1.605	1.605	1.605
Média	32,29	0,24	5.917.029,81	0,03
Homem (%)	80,3	71,5	78,0	74,1
Ensino Superior (%)	76,8	71,1	75,6	73,1
Raça/cor branca (%)	71,0	66,0	69,3	67,7
Reeleição (%)	20,2	17,1	19,5	17,4
Quartil inferior
Média - votos na UF (%)	0,05	0,15	0,12	0,07
Média - receita na UF (%)	0,05	0,11	0,10	0,04
Eleitos	4	31	25	2
Não eleitos	1.601	1.574	1.580	1.603
Total	1.605	1.605	1.605	1.605
Média	1,312	0,087	0,000	0,001
Homem (%)	53,2	66,3	62,7	63,7
Ensino Superior (%)	38,5	51,0	48,2	44,9
Raça/cor branca (%)	47,0	58,5	56,6	50,6
Reeleição (%)	0,4	1,5	1,5	0,0
Teste de razão de chances - eleito (quartil superior x quartil inferior)
Odds ratio	146,01	12,84	21,90	216,23
Sig.	P < 0.0001	P < 0.0001	P < 0.0001	P < 0.0001

Fonte: Elaboração própria com base em dados do TSE.

O FEFC converteu os partidos nos grandes investidores de 2018. Além dos grandes intermediadores que já eram, tornaram-se também os donos do dinheiro. Assim como as empresas, eles concentram recursos e escolhem quem recebe dinheiro para, quase sempre, se eleger. Em 2018, a relação entre a centralidade dos candidatos na rede de financiamento eleitoral e suas chances eleitorais pouco mudou.

Para identificar os candidatos que praticamente monopolizam, não apenas o dinheiro, mas também os relacionamentos com os partidos na rede de financiamento eleitoral, analisamos os atributos estáticos – gênero, escolaridade, cor/raça e candidatura à reeleição – dos candidatos que compõem os quartis de centralidade (Tabelas 8 e 9).

Para todas as medidas de rede empregadas, há um forte contraste na composição dos quartis. Os superiores quase sempre apresentam porcentagens muito maiores de homens, com ensino superior e de cor/raça branca quando se os coteja com os candidatos dos quartis inferiores. Adicionalmente, nos quartis superiores, a quantidade de postulantes à reeleição é muito maior, podendo ultrapassar uma centena de vezes a dos quartis inferiores. Não há candidatos à reeleição nos quartis inferiores de centralidade de intermediação e autovetor entre candidatos a deputado federal em 2014. Em 2018, isso se repetiu para autovetor.

Esses achados confirmam uma característica estrutural das redes, de que falamos anteriormente, a homofilia. Atores de semelhante perfil apresentam posicionalidades análogas. Assim, se considerarmos os candidatos centrais e com chances muitas vezes maiores de se eleger, independentemente da medida de centralidade adotada, eles (e em geral são eles) compõem uma coorte particular de indivíduos em termos de gênero, escolaridade e, seguramente, capital político.

Considerações finais

Discutimos, nas páginas anteriores, como uma mudança institucional que poderia, à primeira vista, ser considerada radical no sentido dado por Mahoney e Thelen (2009) – a proibição das doações de empresas privadas a campanhas eleitorais – produziu uma rede de financiamento eleitoral apenas morfologicamente diferente em 2018, ante a rede de 2014, anterior à proibição. Correto seria falar em mudança gradual, com acréscimo de uma camada normativa (layering), em que a nova regra apenas se agregou às preexistentes, pouco mudando os resultados de um jogo no qual os partidos políticos já haviam aprendido, em ciclos anteriores, o importante papel de captação e distribuição dos recursos.

A alteração na morfologia da rede tem explicação aparentemente óbvia: a retirada do ator que forjava os principais fluxos financeiros das campanhas. Sem as empresas e com as pessoas físicas mantendo posições periféricas na rede, a maioria dos laços entre atores centrais passa a ser entre partidos e candidatos mais competitivos e, em geral, de maior capital político. A mudança nos protagonistas é, portanto, o efeito visível. A questão é se esse efeito corresponde a uma mudança para além daquilo que se mostra ao primeiro olhar do analista.

Remetendo-nos às nossas hipóteses, o fim das doações empresariais não produziu, em 2018, uma rede menos desigual nas posicionalidades de seus atores. Um simples filtro topológico aplicado ao componente gigante da rede (grau 10) suprimiu quatro de cada cinco candidatos, uma redução ainda maior do que a de 2014, quando essa proporção era de um para quatro. Entre os financiadores, o filtro preserva principalmente partidos em ambos os casos. A prevalência destes entre os atores centrais foi confirmada com a redução por grau ponderado (R$ 100 mil), que elimina cerca de 99,5% das pessoas físicas nas duas redes pesquisadas. Confirmamos, portanto, nossa primeira hipótese (H1), de que a topologia da rede de financiamento eleitoral manteve-se altamente assimétrica, com pouquíssimos atores exercendo alta centralidade e uma imensa maioria de atores periféricos com reduzidas chances nesse jogo.

Em 2014, os partidos já eram centrais como intermediadores, porém a maior parte do dinheiro que irrigava a rede de financiamento não provinha deles, mas de empresas, origem de mais de sete de cada dez reais aplicados nas campanhas. Por sua vez, em 2018, sem as PJs e com a tonificação dos fundos públicos, a estratégia de alocação de um dinheiro majoritariamente proveniente de tributos passa a ser gestada integralmente pelos partidos. Desse modo, confirmando nossa segunda hipótese (H2), aquele ator que até 2014 amealhou centralidade nas redes como atravessador de recursos de terceiros, passou a alocar seus próprios fundos, com maior liberdade, obtendo ainda mais centralidade em 2018. Isso produziu uma dinâmica relativamente nova na forma da rede de financiamento eleitoral. Órgãos partidários locais, antes praticamente ausentes da rede, estiveram muito mais presentes nesse pleito. Os OPs saltaram de 926, em 2014, para 3.168, mantendo o espalhamento e a conectividade da rede, antes prioritariamente promovidos pelas empresas. Um resultado é a alta circulação de recursos pelos partidos que em 2018 transacionaram mais de cinco bilhões de reais a partir, principalmente, do R$ 1,7 bilhão oriundo do FEFC.

Apesar da imposição de tetos fixos para despesas de campanha para cada cargo em 2018, os recursos alocados pelos partidos se mantiveram em um patamar alto. Afora a obrigação de alocar 30% do FEFC em campanhas femininas, não havia, naquele ano, regra determinando como os partidos deveriam distribuir o dinheiro. Eles tinham apenas que registrar junto à Justiça Eleitoral, no início da campanha, os critérios para essa distribuição. Diante de sua grande liberdade de ação e com o amplo conhecimento das regras do jogo que, em geral, possuem, os partidos, como atores estratégicos, buscaram, como sempre o fizeram, direcionar suas doações para maximizar as possibilidades de os resultados eleitorais irem ao encontro de suas preferências, apostando nas candidaturas mais competitivas e com maiores chances de obter mais votos e, consequentemente, mandatos.

A análise das medidas de centralidade na rede para o cargo de deputado federal revela que, tal como ocorrera em 2014, em 2018, para os candidatos, ocupar posições centrais na rede de financiamento eleitoral manteve-se como fator altamente relacionado ao sucesso eleitoral, confirmando nossa terceira hipótese (H3). Para reforçar esse achado, voltamos aos nossos filtros topológicos de grau e grau ponderado. Embora eles suprimam quatro entre cinco candidatos do componente gigante, eles preservam três entre quatro eleitos na rede de 2018.

As posições centrais foram geradas pelas estratégias de alocação de recursos (doações) dos principais financiadores das eleições de 2014 e 2018. Os perfis dos candidatos que exercem centralidade nas redes se mantiveram praticamente inalterados: homens, brancos, altamente escolarizados e detentores de capital político/incumbência continuaram a tipicamente aparecer mais nas posições centrais da rede.

Diante desses resultados, cabe discutir por que, apesar das mudanças morfológicas na rede de 2018, a estrutura topológica mantém-se bastante semelhante àquela de 2014, apenas com outros atores, os partidos, assumindo um protagonismo ainda maior. Da análise da rede de 2018, depreende-se que as novas regras motivaram estratégias e ações muito semelhantes às observadas na rede anterior. Em 2014, o grande financiador corporativo colocou dinheiro nos concorrentes mais competitivos, fortalecendo um ciclo virtuoso desde seu ponto de vista, já que o dinheiro, neste caso, robustece as campanhas desses concorrentes e confirma as expectativas de sucesso eleitoral.

Os dirigentes partidários, que no fim das contas decidem os rumos de suas agremiações, incluindo a alocação de recursos, empregaram estratégia semelhante em ambas as eleições, porém de maneira ainda mais monopolista em 2018 e, talvez, com menos responsividade, já que não precisam mais ser tão accountable aos financiadores privados. Vale lembrar, ainda, que os candidatos com maior capital político em 2018 foram, em sua maioria, aqueles bem financiados nas eleições de 2014 e, portanto, como a distribuição de recursos eleitorais do FEFC seguiu uma correlação de forças dada pelos resultados das urnas na eleição anterior, isso também limita alterações nos resultados eleitorais de 2018.

Em suma, em, pelo menos, um aspecto a estrutura da rede de financiamento eleitoral de 2018 é idêntica à de 2014. Em ambas, o que produz centralidade são estratégias que concentram os recursos financeiros. Nenhuma mudança institucional alterou isso, o que nos permite divergir de qualquer radicalidade da reforma analisada. Com efeito, ela tem um caráter mais incremental, sem produzir efeitos substanciais na estrutura mais profunda da rede, especialmente quando analisamos os relacionamentos constituídos a partir das decisões dos atores. Nesse sentido, a proibição do financiamento empresarial não gera alterações. As assimetrias observadas explicitam estratégias de concentração homólogas às encontradas na rede de 2014. É lícito supor que os atores que financiam as campanhas buscam reduzir custos de obtenção de lealdades e capturar o capital político dos financiados sem aumentar suas margens de risco mais adiante, quando os eleitos assumem, exercem mandatos, tomam decisões e produzem políticas públicas.

Por fim, cabe perseguir os sentidos teóricos desses resultados. A mudança institucional focalizada não alterou substancialmente o quadro no que concerne a duas das principais tendências identificadas pela literatura sobre financiamento eleitoral mobilizada neste artigo: alguns candidatos são mais selecionáveis para serem financiados; o dinheiro segue tendo forte determinação nas estratégias e chances de desempenho e sucesso eleitoral. Desse modo, se a alteração visava, de fato, a equalizar a disputa – o que, do ponto de vista normativo (ao menos para alguns autores, como Przeworski (1994), Dahl (1997), Nassmacher (2003), Speck (2016), Mendilow (2019), entre outros), seria desejável para incrementar a qualidade da democracia –, ela ficou distante de atingir seus objetivos. A questão que se coloca, neste ponto, é se os objetivos, de fato, eram democratizar a disputa, reduzir o peso do dinheiro e, de quebra, diminuir a corrupção. Isso leva à necessidade de novos trabalhos que detalhem o papel e as intencionalidades dos centralizadores e do efeito das regras eleitorais, algo que compõe a agenda futura de estudos dos autores.

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• 1
  Os bancos de dados elaborados para essa pesquisa podem ser consultados em: <https://www.kaggle.com/datasets/datarepositoty1/redes-financ-2014x2018-kaglle>. Acesso em: 26 jun. 2024.
• 5
  Este artigo é parcialmente baseado na tese de doutorado “Redes de Financiamento Eleitoral em 2014 e 2018: Efeitos da Proibição de Doações Empresariais”, de autoria de Neilor Fermino Camargo, sob a orientação de Rodrigo Rossi Horochovski, defendida em 2020 no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná (PPGCP/UFPR). Os autores agradecem aos pareceristas anônimos as sugestões que propiciaram melhorias substanciais em relação ao manuscrito original.
• 6
  Esses valores representam fluxos financeiros corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), de outubro de 2014 a outubro de 2018, com índice de correção no período de 1,27872850. Excedem as receitas líquidas de campanha, pois, em muitos casos, o mesmo recurso foi transacionado mais de uma vez. Esse procedimento de atualização de valores pela inflação foi adotado para todos os dados da pesquisa.
• 7
  Mancuso, Horochovski e Camargo (2018) e Junckes et al. (2019) são exemplos de trabalhos que se valem da possibilidade de identificação de doadores originários para desenvolver suas análises.
• 8
  Salvo indicação, nos valemos do inventário de Zelinski e Eduardo (2019).
• 9
  Em 2022, o FEFC atingiu R$ 4,9 bilhões, praticamente o mesmo valor, atualizado pelo IPCA, das doações empresariais em 2014.
• 10
  Disponível em: <https://dadosabertos.tse.jus.br/> que substituiu o antigo Repositório de Dados Eleitorais>. Acesso em: 30 jul. 2024.
• 11
  Ver nota 2.
• 12
  Salvo indicação, os conceitos e medidas de rede foram retirados de Freeman (1979), Degenne e Forsé (2007) e Newman (2010).
• 13
  Explicamos esses conceitos na próxima seção, “Resultados e discussão”.
• 14
  O OP Direção Nacional do PSL, partido de melhor desempenho nas eleições de 2018, não consta entre os principais financiadores desse pleito por constarem registros de “apenas” R$ 10.892.250,20 em doações. Vale lembrar que o PSL elegeu apenas um deputado federal em 2014, número de referência parcial para o cálculo da distribuição dos recursos do FP e do FEFC nas eleições de 2018. Sobre a rede de financiamento do PSL nas eleições de 2018, sugerimos a leitura de Dias e Mayer (2021).
• 15
  Para uma discussão teórica e empírica do papel central dos partidos na concentração do dinheiro nas campanhas, ver Bolognesi et al. (2020).

Disponibilidade de dados

Os bancos de dados elaborados para essa pesquisa podem ser consultados em: <https://www.kaggle.com/datasets/datarepositoty1/redes-financ-2014x2018-kaglle>. Acesso em: 26 jun. 2024.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  23 Set 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  06 Fev 2023
• Aceito
  03 Maio 2024