Determinantes para o cumprimento de prazo e preço em obras da educação: uma análise nos municípios capixabas

Determinantes del plazo y precio en obras de educación: un análisis en los municipios de Espírito Santo

Resumo

Objetiva-se com este estudo analisar os determinantes que contribuem para explicar o cumprimento dos prazos e preços em obras do setor de educação nos municípios capixabas. Tem como norteadora a revisão de literatura dos tópicos relativos à eficiência na alocação dos recursos públicos e estudos anteriores. Os determinantes foram classificados em cinco dimensões. Os resultados indicaram que, quanto ao cumprimento de prazo, são determinantes: as modalidades de licitação concorrência pública e convite, o tipo de serviço executado de reforma, o número de habitantes, o governante reeleito e o partido do prefeito igual ao do presidente. Quanto ao cumprimento de preço: a modalidade convite, o número de habitantes e o partido do prefeito igual ao do presidente. Este estudo contribui para a identificação de características que podem auxiliar no aumento da eficiência na alocação dos recursos públicos.

Palavras-chave:
cumprimento de prazo e preço; obras públicas; municípios capixabas.

Resumen

Este estudio tiene como objetivo analizar los factores determinantes que influyen en el cumplimiento de plazos y precios en las obras en el sector educacional, dentro de los municipios de Espírito Santo. Toma como guía la revisión de literatura de los temas relacionados con la asignación eficiente de los recursos públicos y estúdios anteriores. Los factores determinantes se clasificaron en cinco dimensiones. Los resultados indicaron que, para cumplimiento de plazos, son determinantes: procedimientos de licitación de concurso público por invitación, el tipo de servicio realizado como reforma, el número de habitantes, el gobernador reelecto y el partido político del alcalde al ser el mismo del presidente. Los factores que influyen en cuanto al cumplimiento de precios son: los procedimientos de licitación por invitación, el número de habitantes y la adherencia al mismo partido político del alcalde y del presidente. Este estudio contribuye a la identificación de características que pueden ayudar a aumentar la asignación eficiente de los recursos públicos.

Palabras clave:
cumplimiento de plazo y precio; obras públicas; municipios de Espírito Santo.

Abstract

This article aims to identify characteristics that contribute to reducing the probability of delays and overpayment related to the construction of schools and other types of Education facilities in municipalities of Espírito Santo. The article carries out a literature review of the topics related to the efficient allocation of public resource and previous studies. The characteristics were then classified in five dimensions. Results indicate that the following variables contribute to avoid or reduce delays: type of bidding process, type of service, number of inhabitants, mayors in their second term and their party. Regarding overpayments, the significant characteristics were type of bidding process, number of inhabitants and the mayor’s party. This study contributes to the discussion on how public spending could be more efficient.

Keywords:
delays and overpayments; public construction; municipalities in Espírito Santo.

1. Introdução

A presente pesquisa tem como objetivo analisar os determinantes que contribuem para explicar o cumprimento dos prazos e preços em obras do setor de educação nos municípios capixabas.

O debate sobre o uso eficiente dos recursos públicos, ou seja, o cumprimento dos prazos e preços previamente estipulados, vem adquirindo importância quanto às boas práticas de gestão (Diniz, Macedo e Corrar, 2011). Tal iniciativa advém do New Public Management, sendo intensificada por volta da década de 1980 com a ideia de ajustar conceitos observados e presentes na iniciativa privada para a gestão pública com o objetivo de dar mais eficiência aos serviços à população (Hood, 1995).

Empregar com eficiência os recursos públicos com a finalidade de garantir a prestação de serviços à população é uma função primordial da administração pública (Silva Filho et al., 2014). Destaca-se que, no setor público, a eficiência está relacionada com a maximização da utilidade de bens e serviços à população, a partir dos recursos disponíveis (Matei e Savulescu, 2009).

Entre os bens e serviços prestados à população, apresentam-se as obras públicas. Obras podem ser conceituadas como qualquer construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de um bem considerado público (Lei n^o8.666/1993, artigo 6^o, inciso I). Examina-se que esses investimentos têm obtido destaque diante da sociedade em razão da soma de recursos aplicados em confronto com tal demanda; o acompanhamento de obras é um dos serviços à sociedade que vem sendo disponibilizado via portais de internet (Simões e Pereira, 2012).

O Geo-Obras é um dos portais que permitem aos cidadãos fazerem o acompanhamento online das obras públicas, sendo utilizado para gerenciar as informações executadas em órgãos estaduais e municipais (TCE-MT, 2015). O Geo-Obras consiste em um sistema de informações geográficas que recebe dados referentes à execução física e financeira das obras, sendo possível também inserir fotografias e imagens de satélite (TCE-ES, 2012).

Considerando, além das obras públicas, a dimensão do setor de educação, pois, “{...} não se pode pensar em uma trajetória para o crescimento econômico de um país sem incluir, na agenda das discussões, a educação como princípio básico do investimento em capital humano” (Silva e Almeida, 2012:239). Fundamentado no que foi discutido anteriormente, apresenta-se a questão norteadora desta pesquisa: quais determinantes contribuem para explicar o cumprimento dos prazos e preços em obras do setor de educação nos municípios capixabas?

Sendo considerados como determinantes: as modalidades de licitação da obra, o tipo de serviço, o tipo de obra, a renda per capita, os anos de estudo da população, a população, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), a escolaridade do prefeito, o sexo do prefeito, a reeleição, o partido do governador e do presidente igual ao do prefeito, a posição do partido político da gestão e o Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF). A metodologia utilizada consistiu na aplicação do modelo Tobit, recorrendo-se às variáveis dependentes para capturar os percentuais de dias em atraso e do montante pago acima do valor orçado.

Os resultados indicam que são determinantes quanto ao cumprimento de prazo: as modalidades de licitação concorrência pública e convite, o tipo de serviço executado de reforma, o número de habitantes, o governante reeleito e o partido do prefeito igual ao do presidente. E quanto ao cumprimento de preço: a modalidade de licitação convite, o número de habitantes e o partido do prefeito igual ao do presidente (para obras com preços abaixo de R$ 1,5 milhão).

Este estudo se justifica e tem sua contribuição visto que, a partir das avaliações de eficiência, será possível ao cidadão pôr em prática o controle social acerca da alocação eficiente dos recursos públicos e encontrar, assim, novas formas de avaliar os resultados da gestão de seu município.

A identificação de fatores que possuem relação com a eficiência pode contribuir para que as gestões municipais possam estabelecer políticas que visem evitar ou mitigar atrasos e descumprimentos de preço em obras do segmento de educação. Assim, contribui para as discussões, ao menos em âmbito municipal, sobre a eficiência na gestão de recursos públicos.

2. Revisão de literatura

2.1 Eficiência na alocação dos recursos públicos

A função alocativa é uma das linhas de atuação do Estado, por ela são concedidos bens e serviços à população e, consequentemente, o desenvolvimento socioeconômico (Costa et al., 2015). Essa função resulta da necessidade de reparar as falhas de mercado, que dificultam a maximização da eficiência na alocação dos recursos (Silva et al., 2010).

Ser eficiente na alocação dos recursos é fundamental para que os gestores públicos atendam as demandas da população, pois os recursos disponíveis para prover as necessidades crescentes da população são restritos. Entre os conceitos e abordagens sobre a eficiência, apresenta-se o de Malena e colaboradores (2013:4):

O conceito de eficiência refere-se ao uso racional dos meios dos quais se dispõe para alcançar um objetivo previamente determinado. Ou seja, é a capacidade de alcance das metas estabelecidas no objetivo com o mínimo de recursos disponíveis e tempo, obtendo sua otimização.

Fonseca e Ferreira (2009) compreendem a eficiência como a capacidade ou a habilidade de utilizar o que se tem disponível com a finalidade de alcançar o resultado requerido, podendo ser considerada uma medida da capacidade que agentes ou mecanismos têm para melhor atingir seus propósitos.

Entende-se que o conceito de eficiência não alcança apenas a alocação dos recursos públicos de modo mais adequado aos objetivos determinados, mas também a direção de processos com a finalidade de conservar relações dinamicamente adequadas (Gomes, 2009). O autor ainda resume que “{...} a busca da eficiência consistiria, portanto, em maximizar o numerador, os objetivos alcançados, e minimizar o dispêndio de recursos, através de processos racionais” (Gomes, 2009:24).

Complementando, a eficiência não se preocupa com os fins, somente com os meios, ela se introduz nas atividades e/ou processos, orientada para questões internas da organização (Castro, 2006). Ao passo da busca por eficiência nos recursos públicos, para determinar seu grau é necessário que seja definida uma forma de padrão ou referência, pois assim será possível realizar confrontações sobre se os recursos estão sendo aplicados de maneira eficiente ou não (Diniz, Macedo e Corrar, 2011).

Quanto ao aspecto legal, na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, a eficiência é concebida como um dos princípios da administração pública. Em relação ao princípio da eficiência, Meirelles (2006:94) examina:

O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e seus membros.

Em síntese, o princípio da eficiência informa ao agente público que as ações em atendimento à sociedade devem ser realizadas com prontidão e que seja menos onerosa possível (Nuintin et al., 2014).

2.2 Estudos anteriores e hipóteses

Apresentados aspectos quanto à eficiência na alocação dos recursos públicos, serão detalhadas pesquisas relacionadas ao objeto deste estudo, bem como as hipóteses com a finalidade de prognosticar sobre os determinantes no cumprimento de prazo e valor de obras. Devarajan, Swaroop e Zou (1996) pesquisaram como os gastos públicos podem influenciar o crescimento da renda per capita. Foram analisados 43 países em desenvolvimento entre os anos 1970 e 1990, concluindo que os gastos correntes têm relação positiva e os gastos de capital possuem relação negativa com a taxa de crescimento da renda per capita.

Sousa, Cribari-Neto e Stosic (2005) compararam a eficiência em municípios do Brasil. As capitais se apresentaram como mais eficientes se comparadas com os demais, assim como municípios que formam o polígono da seca apresentam maior ineficiência, municípios que recebem royalties gastam mais e são menos eficientes. As variáveis relacionadas com maior eficiência são as de urbanização e tamanho da população.

Ribeiro (2008) realizou um comparativo entre 17 países da América Latina, entre 1998 e 2002. Na primeira etapa, pelo método de Análise Envoltória de Dados (DEA), os melhores desempenhos dos serviços e eficiência relativa dos gastos públicos foram na Costa Rica, Uruguai e Chile; esses governos apresentaram desempenho acima da média da região quanto aos serviços ofertados. Na segunda etapa do estudo de Ribeiro (2008), por meio de regressão, todas as estimativas obtidas no procedimento foram encontradas; além da influência do PIB per capita e do tamanho da população, foram significantes os direitos de propriedade e a competência dos serviços públicos sobre a eficiência dos gastos. Afonso, Schuknecht e Tanzi (2010) investigaram 24 países que eram novos membros da União Europeia e países emergentes de outros continentes, entre eles o Brasil, cujo nível de eficiência do gasto público aparece na 23^a posição na pesquisa. As variáveis PIB per capita, direito de propriedade, escolaridade e competência dos servidores públicos se apresentaram relacionadas positivamente com a ineficiência.

Godoy (2014) investigou as características municipais determinantes dos escores de eficiência estimados para os gastos em educação e saúde. Verificou-se que uma alta densidade populacional contribui para o escore de eficiência, na educação e na saúde. O PIB per capita tem efeitos positivos sobre o escore de eficiência. A representatividade da agropecuária na economia do município apresentou efeitos negativos sobre os escores estimados.

Dando continuidade à pesquisa de Godoy (2014), os percentuais de matrículas das escolas públicas de ensino fundamental apresentam o efeito de maior participação positiva sobre o escore de eficiência. Já o percentual de médicos em estabelecimentos de saúde não teve efeito sobre o escore de eficiência. Por fim, o nível de escolaridade do prefeito apontou para a relevância do ensino fundamental completo, que aumentaria o escore de eficiência; o impacto do nível de instrução do prefeito, medido em quantidade de anos, acabou se mostrando de pouca relevância.

Os estudos de Devarajan, Swaroop e Zou (1996); Sousa, Cribari-Neto e Stosic (2005); Ribeiro (2008); Afonso, Schuknecht e Tanzi (2010); e Godoy (2014) relacionaram a eficiência com variáveis de natureza socioeconômica. Assim, apresenta-se a primeira hipótese: as características socioeconômicas dos municípios têm influência no cumprimento dos prazos e preços das obras.

Cavalcante (2013) examinou os determinantes do desempenho dos municípios brasileiros sob a ótica da eficiência governamental, relativa nas áreas de educação, saúde e assistência social. Teve como objetivo principal a análise de efeitos da competição eleitoral sobre a eficiência nos anos de 2002 a 2009. Os resultados sugerem que a dimensão política é importante na explicação do desempenho dos governos municipais, apesar de a competição eleitoral não influenciar a eficiência governamental.

A partir do estudo de Godoy (2014), já discorrido, e de Cavalcante (2013), em que tratam do perfil político do gestor, mostra-se a segunda hipótese: o perfil político do gestor tem influência no cumprimento dos prazos e preços das obras.

Tormem, Metzner e Braum (2007) verificaram qual modalidade licitatória trouxe maiores vantagens e transparência ao município de Capitão Leônidas Marques, no Paraná, de janeiro a agosto de 2006. Os resultados mostraram que as modalidades de tomada de preços e pregão eletrônico trouxeram maiores vantagens financeiras e transparência ao processo licitatório municipal.

Diante do estudo de Tormem, Metzner e Braum (2007), elabora-se a terceira e última hipótese: as modalidades de licitação têm influência no cumprimento dos prazos e preços das obras.

3. Metodologia

3.1 Coleta de dados

A amostra foi com base na disponibilidade dos dados, o que corresponde aos municípios capixabas que têm divulgado a execução de suas obras no Geo-Obras. Portanto, o portal consistiu na fonte principal para a coleta de dados. O website <https://geoobras.tce.es.gov.br> foi acessado e a partir da consulta na opção “cidadão” foi possível visualizar informações como: dados da obra, documentos, imagens, localização e contato.

As consultas foram filtradas pelas opções “setor beneficiado: educação”, “situação da obra: concluída e recebida definitivamente”. A opção do filtro “situação da obra: concluída e recebida definitivamente”, segundo a Lei n^o 8.666/1993, artigo 73, inciso I, alínea b, é concluída e recebida definitivamente somen­te “{...} por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais {...}”. Ou seja, nessa situação, todo e qualquer possível reparo já ocorreu, podendo-se inferir que a obra foi entregue ao ente público de forma adequada ao propósito inicial.

Em seguida, estão descritos os detalhes a respeito da coleta de dados das cinco dimensões.

- Modalidades de licitação e características das obras: retiradas do portal Geo-Obras, reunidas entre 3 de junho e 12 de agosto de 2015, totalizando 333 obras em 50 municípios, com contratos assinados e concluídos entre os anos de 2006 e 2015.

As informações das características socioeconômicas, perfil político do gestor e índice de gestão fiscal municipal foram reunidas no período de 23 de agosto a 16 de dezembro de 2015, conforme exposto:

- Características socioeconômicas: coletadas via website do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),¹ por meio das opções censos 2000 e 2010. Para os contratos anteriores ao ano de 2010, os dados são do censo de 2000, os posteriores são do censo de 2010; observa-se que para a população são divulgadas estimativas todos os anos. O IDHM foi coletado por meio do sítio eletrônico do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),² a base para cálculo do IDHM são os censos do IBGE; logo, os dados são referentes a 2000 e 2010.

- Perfil político do gestor: via endereço eletrônico do Tribunal Superior Eleitoral (TSE),³ por meio das opções de eleições 2004, 2008 e 2012. Para os contratos assinados nos anos de 2006 a 2008, os dados são referentes às eleições de 2004; para os anos de 2009 a 2012 os dados são das eleições de 2008; e contratos de 2013 a 2015 referentes às eleições de 2012.

- Índice de gestão fiscal municipal: endereço eletrônico da Firjan;⁴ há informações sobre o índice até o ano base de 2013; para as obras com contratos assinados nos exercícios de 2014 e 2015, foram repetidos os dados de 2013.

3.2 Descrição das variáveis

Primeiramente são descritas as variáveis dependentes e em seguida as explicativas, divididas em: modalidades de licitação, características das obras e socioeconômicas, perfil político do gestor e índice de gestão fiscal municipal.

Malena e colaboradores (2013) discorrem que a eficiência consiste na capacidade de se atingir um objetivo já estabelecido no mínimo de tempo e recursos. Portanto, as variáveis dependentes para este estudo que exprimem o cumprimento de prazo e preço são Delta_prazo_it Delta_preco_it, onde:

Delta_prazo_it: a partir do cálculo percentual (prazo total - prazo inicial) / prazo inicial.

Delta_preco_it: a partir do cálculo percentual (preço total - preço inicial) / preço inicial.

A fim de avaliar as modalidades de licitação aplicáveis às obras, são utilizadas duas proxies: concorrência pública (Concorrencia_it) e convite (Convite_it), onde:

Concorrencia_it: a modalidade de licitação é a concorrência pública, variável dummy, sendo 1 (um) para concorrência pública e 0 (zero) para as demais.

Convite_it: a modalidade de licitação é o convite, variável dummy, sendo 1 (um) para convite e 0 (zero) para as demais.

A respeito das variáveis de modalidades de licitação, salienta-se que foram identificadas cinco modalidades nas 333 obras levantadas. Oito obras com as modalidades de dispensa de licitação, inexigibilidade e pregão foram eliminadas da amostra, restando apenas as modalidades previstas na Lei n^o 8.666/1993 para obras (concorrência pública, tomada de preços e convite); portanto, o tamanho da amostra deste estudo contou com 325 observações.

Para determinar as características das obras são aplicadas duas proxies: serviço executado (Reforma_it) e obra executada (Obra_escola_it).

A partir da classificação do portal Geo-Obras, para o levantamento sobre quais são os tipos de serviços executados (ampliação, conservação, construção nova, manutenção, pavimentação, pintura, readequação, reconstrução, recuperação, reforma, reforma e ampliação, e outros) e os tipos de obras (biblioteca, cobertura, creche, escola, estação de tratamento de água, muro, prédio público, quadra de esporte, rede de distribuição de energia elétrica, unidade administrativa e outros), foram utilizadas as variáveis de Reforma_it e Obra_escola_it, em que:

Reforma_it: tipo de serviço executado nas obras, variável dummy, sendo 1 (um) para reforma, ou seja, tudo o que não for construção nova e/ou ampliação, e 0 (zero) para caso contrário.

Obra_escola_it: tipo de obra executada, variável dummy, sendo 1 (um) para as obras referentes às escolas e 0 (zero) caso contrário.

Em relação às características socioeconômicas dos municípios, são empregadas quatro proxies: renda per capita (Per_capita_it), anos de estudo da população (Escola_pop_it), população (Pop_it) e Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM_it), demonstradas em seguida.

Devarajan, Swaroop e Zou (1996) concluíram que os gastos correntes têm relação positiva e os gastos de capital possuem relação negativa com a taxa de crescimento da renda per capita; logo, foi selecionada a variável Per_capita_it, onde:

Per_capita_it: renda per capita de cada município no ano da contratação das obras.

Afonso, Schuknecht e Tanzi (2010) concluíram que a escolaridade está relacionada positivamente com a ineficiência; portanto, foi desenvolvida a variável de Escola_pop_it, em que:

Escola_pop_it: logaritmo do nível de escolaridade da população, representada pelos anos de estudo no ano de assinatura do contrato.

Sousa, Cribari-Neto e Stosic (2005) e Ribeiro (2008) concluíram que o tamanho da população se encontra relacionado com a eficiência, utilizando assim a variável Pop_it, onde:

Pop_it: logaritmo da população dos municípios no exercício da contratação.

Índices como o IDHM correspondem à maior eficiência por parte da gestão pública municipal (Leite Filho e Fialho, 2015). O IDHM é constituído por três perspectivas: longevidade, educação e renda (PNUD, 2016). Segundo o Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil (2016), o IDHM tem como faixa de classificação de desenvolvimento humano: 0 - 0,499 (muito baixo); 0,500 - 0,599 (baixo); 0,600 - 0,699 (médio); 0,700 - 0,799 (alto); 0,800 - 1 (muito alto). Assim, foi estabelecida a variável IDHM_it, em que:

IDHM_it: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal no ano da contratação das obras.

Para demonstrar o perfil político do gestor, foram captadas seis proxies: escolaridade (Escola_pref_it), sexo (Sexo_pref_it), reeleição (Seg_mandato_it), partido igual ao do governador (PGov_it), partido igual ao do presidente (PPresid_it) e a posição do partido político (PEsquerda_it).

Godoy (2014) apurou que o nível de escolaridade do prefeito, com ensino fundamental completo, aumenta o escore de eficiência. Observado esse estudo, foi criada a variável Escola_pref_it; e buscando levantar outra característica pessoal do prefeito, foi elaborada a variável Sexo_pref_it, em que:

Escola_pref_it: nível de escolaridade do prefeito referente ao ano da assinatura do contrato, variável dummy, sendo 1 (um) para os governantes com ensino superior completo e 0 (zero) caso contrário, ou seja, os demais níveis de escolaridade.

Sexo_pref_it: indica o sexo do prefeito na data da contratação das obras.

Com base no estudo de Cavalcante (2013), em que os resultados indicam a importância da dimensão política no desempenho dos prefeitos, foram estabelecidas as variáveis Seg_mandato_it, PGov_it, PPresid_it e PEsquerda_it, onde:

Seg_mandato_it: prefeito reeleito, ou seja, se no ano de contração das obras o prefeito estava em um segundo mandato, variável dummy, sendo 1 (um) para prefeito reeleito e 0 (zero) para caso contrário.

PGov_it: partido do prefeito igual ao do governador em exercício no ano de contratação, variável dummy, sendo 1 (um) para mesmo partido e 0 (zero) para caso contrário.

PPresid_it: partido do prefeito igual ao do presidente em exercício no ano de contratação, variável dummy, sendo 1 (um) para mesmo partido, e 0 (zero) para caso contrário.

PEsquerda_it: posição do partido político do prefeito, variável dummy, sendo 1 (um) para partidos classificados como de esquerda e 0 (zero) para caso contrário.

Examina-se que, para a classificação dos partidos políticos considerados de esquerda, foi utilizado o estudo de Carreirão (2006), em que classifica as seguintes legendas como partidos de esquerda: PT, PDT, PPS, PCdoB, PSB, PV, PSTU, PCO e PMN.

Com objetivo de revelar os índices de gestão fiscal dos municípios, foi utilizada a proxy do Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF_it). O IFGF é composto por cinco indicadores: Receita Própria, Gastos com Pessoal, Investimentos, Liquidez e Custo da Dívida, disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (Firjan, 2016). O Sistema Firjan (2016) classifica as gestões de conceito A até D, onde, 0 - 0,4: D (gestão crítica); 0,4 - 0,6: C (gestão com dificuldade); 0,6 - 0,8: B (boa gestão); 0,8 - 1,0: A (gestão de excelência). O IFGF avalia somente indicadores de natureza fiscal, tendo como destaque o índice de Receita Própria que visa o esforço de arrecadação própria de prefeituras (Klering, Kruel e Stranz, 2012). Então, criou-se a variável IFGF_it:

IFGF_it: Índice Firjan de Gestão Fiscal dos municípios no ano da contratação das obras.

Observa-se que as variáveis Delta_prazo_it, Delta_preco_it, Per_capita_it, IDHM_it e IFGF_it foram tratadas pelo procedimento de winsor, onde os valores 1% no limite superior e 1% no limite inferior são substituídos pelo próximo valor nos dois extremos.

Na tabela 1 são apresentadas as variáveis dependentes e explicativas, bem como a descrição e a frequência.

Tabela 1
Variáveis

VARIÁVEIS	DESCRIÇÃO	RESPOSTA	FREQUÊNCIA
Delta_prazoit	(prazo total - prazo inicial) / prazo inicial	Contínua
Delta_precoit	(preço total - preço inicial) / preço inicial	Contínua
Concorrenciait	Modalidade de licitação de concorrência pública	1 - concorrência	35 290
		0 - caso contrário
Conviteit	Modalidade de licitação de convite	1 - convite	139 186
		0 - caso contrário
Reformait	Tipo de serviço executado	1 - reforma	168 157
		0 - caso contrário
Obra_escolait	Tipo de obra executada	1 - escola	178 147
		0 - caso contrário
Per_capitait	Renda per capita	Contínua
Escola_popit	Anos de estudo da população	Discreta
Popit	População	Contínua
IDHMit	Índice de Desenvolvimento Humano Municipal	Contínua
Escola_prefit	Escolaridade do prefeito	1 - ensino superior completo	173 152
		0 - caso contrário
Sexo_ prefit	Sexo do prefeito	1 - feminino	26 299
		2 - masculino
Seg_mandatoit	Prefeito reeleito	1 - reeleito	101 224
		0 - caso contrário
PGovit	Partido igual ao do governador	1 - mesmo partido	92 233
		0 - caso contrário
PPresidit	Partido igual ao do presidente	1 - mesmo partido	10 315
		0 - caso contrário
PEsquerdait	Posição do partido político	1- partido de esquerda	151 174
		0 - caso contrário
IFGFit	Índice Firjan de Gestão Fiscal	Contínua

• Fonte: Dados da pesquisa. Elaborada pelos autores.

Verificou-se que o IFGF tem 322 amostras, em vez de 325. Tal fato se deve à falta do Índice para o município de Itapemirim em 2013 e 2014; nesses exercícios, foram assinados três contratos.

3.3 Regressões

Utilizou-se o modelo Tobit, pois as variáveis dependentes (Delta_prazo_it e Delta_preco_it) estão limitadas devido à restrição aos valores assumidos, já que são substituídos pelo próximo valor nos dois extremos, ou seja, as variáveis são truncadas (Gujarati, 2006). Emprega-se então essa técnica para que seja possível fazer inferências sem perda da qualidade (Gujarati, 2006).

Com a finalidade de examinar a relação das variáveis dependentes Delta_prazo_it ou Delta_preco_it, com as explicativas, apresenta-se a equação:

$Delta\_prazoitouDelta\_precoit={\beta }_0+{\beta }_{1}Concorrenciait+{\beta }_{2}Conviteit+{\beta }_{3}Reformait+{\beta }_{4}Obra\_escolait+{\beta }_{5}Per\_capitait+{\beta }_{6}Escola\_popit+{\beta }_{7}Popit+{\beta }_{8}IDHMit+{\beta }_{9}Escola\_prefit+{\beta }_{10}Sexo\_prefit+{\beta }_{11}Seg\_mandatoit+{\beta }_{12}PGovit+{\beta }_{13}PPresidit+{\beta }_{14}PEsquerdait+{\beta }_{15}IFGFit+{\epsilon }_{it}$

Em que:

Delta_prazo_it: a partir do cálculo percentual (prazo total - prazo inicial) / prazo inicial.

Delta_preco_it: a partir do cálculo percentual (preço total - preço inicial) / preço inicial.

Concorrencia_it: a modalidade de licitação é a concorrência pública, variável dummy, sendo 1 (um) para concorrência pública e 0 (zero) para as demais.

Convite_it: a modalidade de licitação é o convite, variável dummy, sendo 1 (um) para convite e 0 (zero) para as demais.

Reforma_it: tipo de serviço executado nas obras, variável dummy, sendo 1 (um) para reforma, ou seja, tudo o que não for construção nova e/ou ampliação, e 0 (zero) para caso contrário.

Obra_escola_it: tipo de obra executada, variável dummy, sendo 1 (um) para as obras referentes às escolas e 0 (zero) caso contrário.

Per_capita_it: renda per capita de cada município no ano da contratação das obras.

Escola_pop_it: logaritmo do nível de escolaridade da população, representada pelos anos de estudo, no ano de assinatura do contrato.

Pop_it: logaritmo da população dos munícipios no exercício da contratação.

IDHM_it: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal no ano da contratação das obras.

Escola_pref_it: nível de escolaridade do prefeito referente ao ano da assinatura do contrato, variável dummy, sendo 1 (um) para os governantes com ensino superior completo e 0 (zero) caso contrário, ou seja, os demais níveis de escolaridade.

Sexo_pref_it: indica o sexo do prefeito na data da contratação das obras.

Seg_mandato_it: prefeito reeleito, ou seja, se no ano de contração das obras o prefeito estava em um segundo mandato, variável dummy, sendo 1 (um) para prefeito reeleito e 0 (zero) para caso contrário.

PGov_it: partido do prefeito igual ao do governador em exercício no ano de contratação, variável dummy, sendo 1 (um) para mesmo partido e 0 (zero) para caso contrário.

PPresid_it: Partido do prefeito igual ao do presidente em exercício no ano de contratação, variável dummy, sendo 1 (um) para mesmo partido e 0 (zero) para caso contrário.

PEsquerda_it: Posição do partido político do prefeito, variável dummy, sendo 1 (um) para partidos classificados como esquerda e 0 (zero) para caso contrário.

IFGF_it: Índice Firjan de Gestão Fiscal dos municípios no ano da contratação das obras.

Para a equação apresentada, serão utilizadas quatro regressões, onde:

- Primeira regressão: a variável dependente é Delta_prazo_it.

- Segunda regressão: a variável dependente é Delta_prazo_it, com a finalidade de investigar como a variável dependente porta-se perante as obras onde o preço inicial é inferior a R$ 1,5 milhão. Visto que abaixo desse montante, conforme a Lei n^o 8.666/1993, é possível que a licitação ocorra nas três modalidades de licitação: concorrência pública, tomada de preços e convite.

- Terceira regressão: a variável dependente é Delta_preco_it.

- Quarta regressão: a variável dependente é Delta_preco_it, com a finalidade investigar como a variável dependente se comporta perante os preços abaixo de R$ 1,5 milhão.

4. Análise dos resultados

Na tabela 2 apresentam-se a equação e os resultados das duas regressões referentes à variável dependente Delta_prazo_it, e em seguida as interpretações. As descrições das variáveis encontram-se nos itens 3.2 e/ou 3.3.

Tabela 2
Equação - delta_prazo

Delta_prazoit = β0 + β1 Concorrenciait + β2 Conviteit + β3 Reformait + β4 Obra_escolait + β5 Per_capitait + β6 Escola_popit + β7 Popit + β8 IDHMit + β9 Escola_prefit + β10 Sexo_prefit + β11 Seg_mandatoit + β12 PGovit + β13 PPresidit + β14 PEsquerdait + β15 IFGFit + εit
	REGRESSÃO (1)		REGRESSÃO (2)
	Número de observações = 322		Número de observações = 309
	Prob > chi² = 0,0000		Prob > chi² = 0,0000
	Pseudo R² = 0,1131		Pseudo R² = 0,1231
VARIÁVEIS	COEFICIENTE β	PROBABILIDADE	COEFICIENTE β	PROBABILIDADE
Concorrência	-0,851	0,062*	-1,148	0,048**
Convite	-1,280	0,000***	-1,305	0,000***
Reforma	-0,533	0,023**	-0,568	0,021**
Obra_escola	0,278	0,232	0,229	0,345
Per_capita	0,000	0,728	0,000	0,931
Escola_pop	10,775	0,000***	10,835	0,000***
Pop	-0,348	0,025**	-0,354	0,037**
IDHM	5,060	0,534	5,882	0,499
Escola_pref	1,261	0,000***	1,319	0,000***
Sexo_pref	0,241	0,611	0,347	0,485
Seg_mandato	-1,015	0,000***	-1,104	0,000***
PGov	-0,311	0,438	-0,470	0,264
PPresid	-1,970	0,015**	-11,481	-
PEsquerda	0,395	0,278	0,535	0,162
IFGF	0,083	0,945	-0,058	0,963

• ***1%, **5% e *10% nível de significância. Fonte: Dados da pesquisa. Elaborada pelos autores.

Sobre as modalidades de licitação concorrência e convite (Concorrencia_it e Convite_it), os resultados indicam que com essas modalidades a percentagem de dias em atraso costuma ser menor, ou até não ocorrerem, sendo concorrência e convite determinantes para o cumprimento de prazo.

Observa-se que esse resultado difere de Tormem, Metzner e Braum (2007), que concluíram a tomada de preços e o pregão eletrônico como as modalidades que trazem as melhores vantagens financeiras. Tal divergência encontrada pode estar relacionada com o estudo de Tormem, Metzner e Braum (2007), ao terem investigado todos os objetos de licitação do município.

Acerca das características das obras, quando o tipo de serviço é reforma (Reforma_it), o percentual de dias em que a obra atrasa costuma ser menor em relação aos demais tipos de serviço, ou até não ocorrer atraso, portanto, o tipo de serviço reforma é um determinante para o cumprimento de prazo. As reformas, segundo Croce, Mello e Azevedo (2008), podem servir para o aumento ou redução dos espaços, ou manter as dimensões originais, visando somente modificar algumas características.

Seguindo acerca das características socioeconômicas, a percentagem de dias em atraso tende a ser maior de acordo com os anos de estudos da população (Escola_pop_it), ou seja, conforme os resultados, a escolaridade da população não é um determinante para o cumprimento de prazo. O achado da variável de escolaridade (Escola_pop_it) corrobora Afonso, Schuknecht e Tanzi (2010).

Já sobre os resultados para o número de habitantes (Pop_it), a percentagem de dias em atraso costuma ser menor, ou até não ocorrer, apresentando-se como um determinante para o cumprimento de prazo. Os estudos de Sousa, Cribari-Neto e Stosic (2005), e Ribeiro (2008) relacionaram os tamanhos da população com a eficiência.

Quanto ao perfil político do gestor, a porcentagem de dias em atraso tende a ser maior quando o governante possui ensino superior (Escola_pref_it); assim, a escolaridade do prefeito não é um determinante para o cumprimento de prazo. O resultado encontrado apresenta relação com a pesquisa de Godoy (2014), em que o nível de escolaridade do prefeito apontou aumento da eficiência quando o prefeito possuía apenas o ensino fundamental completo.

Se o prefeito se encontra reeleito (Seg_mandato_it) e/ou pertence ao mesmo partido do presidente (PPresid_it), a percentagem de dias em que a obra atrasa costuma ser menor, ou até pode não ocorrer atraso, do que quando o prefeito se encontra em um primeiro mandato e/ou não pertence ao mesmo partido que o presidente. Por isso, as variáveis Seg_mandato_it e PPresid_it são determinantes para o cumprimento de prazo, sendo essa dimensão, conforme Cavalcante (2013), essencial na explicação do desempenho dos governos municipais.

Na regressão (2) onde as obras possuem preço inicial inferior de R$ 1,5 milhão, os resultados foram semelhantes aos encontrados na regressão (1), e a variável referente ao partido do prefeito igual ao do presidente (PPresid_it) não foi significante para esta regressão.

Na tabela 3 apresentam-se equação e os resultados das duas regressões referentes à variável dependente Delta_preco_it, e em seguida as interpretações. As descrições das variáveis encontram-se nos itens 3.2 e/ou 3.3.

Na regressão (3), a modalidade de licitação convite (Convite_it) mostra que a percentagem do montante pago acima do preço inicial costuma ser menor, ou não ocorrer para essa modalidade; portanto, o convite apresenta-se como determinante para o cumprimento de preço. Assim como na variável dependente Delta_prazo_it, esse resultado discorda de Tormem, Metzner e Braum (2007). Deve-se frisar que, conforme o artigo 23 da Lei n^o 8.666/1993, a modalidade convite é aplicável para valores até R$ 150 mil.

Tabela 3
Equação - delta_preço

Delta_precoit = β0 + β1 Concorrenciait + β2 Conviteit + β3 Reformait + β4 Obra_escolait + β5 Per_capitait + β6 Escola_popit + β7 Popit + β8 IDHMit + β9 Escola_prefit + β10 Sexo_prefit + β11 Seg_mandatoit + β12 PGovit + β13 PPresidit + β14 PEsquerdait + β15 IFGFit + εit
	REGRESSÃO (3)		REGRESSÃO (4)
	Número de observações = 322		Número de observações = 309
	Prob > chi² = 0,0003		Prob > chi² = 0,0010
	Pseudo R² = 0,1321		Pseudo R² = 0,1225
VARIÁVEIS	COEFICIENTE β	PROBABILIDADE	COEFICIENTE β	PROBABILIDADE
Concorrência	0,0616	0,426	0,070	0,474
Convite	-0,074	0,098*	-0,078	0,092*
Reforma	-0,014	0,704	-0,014	0,729
Obra_escola	0,065	0,094*	0,070	0.086*
Per_capita	-0,000	0,718	-0,000	0,771
Escola_pop	0,758	0,064*	0,771	0,077*
Pop	-0,050	0,053*	-0,061	0,034**
IDHM	1,009	0,456	1,030	0,476
Escola_pref	0,158	0,002***	0,161	0,002***
Sexo_pref	0,063	0,425	0,071	0,392
Seg_mandato	-0,058	0,181	-0,064	0,167
PGov	-0,084	0,228	-0,095	0,204
PPresid	-0,193	0,110	-0,308	0,042**
PEsquerda	0,115	0,067*	0,121	0,073*
IFGF	0,213	0,282	0,205	0,320

• ***1%, **5% e *10% nível de significância. Fonte: Dados da pesquisa. Elaborada pelos autores.

Quando a obra é executada em escolas (Obra_escola_it), o percentual do preço final pago acima do previsto tende a ser superior. Logo, obras quando executadas em escolas não são determinantes para o cumprimento de preço.

Nos aspectos socioeconômicos, a variável de anos estudos da população (Escola_pop_it) pode ser interpretada como: a porcentagem do total pago acima do preço inicial tende a ser maior conforme os anos de estudos da população, portanto, não determinante para o cumprimento de preço. Quanto ao número de habitantes (Pop_it), a porcentagem do valor total pago acima do inicial costuma ser menor ou não ocorrer, por isso, determinante para o cumprimento de preço. Os achados das variáveis Escola_pop_it e Pop_it reforçam as pesquisas de Afonso, Schuknecht e Tanzi (2010), Sousa, Cribari-Neto e Stosic (2005) e Ribeiro (2008).

O perfil político do gestor tem, como variáveis significativas, a escolaridade (Escola_pref_it) e a posição político-partidária (PEsquerda_it), onde o percentual do montante pago acima inicial tende a ser maior quando o governante possui ensino superior e/ou o partido politico do prefeito é classificado como de esquerda. Dessa forma, as variáveis Escola_pref_it e PEsquerda_it não são determinantes para o cumprimento de preço, certificando os estudos de Cavalcante (2013) e Godoy (2014).

A regressão (4), onde as obras selecionadas possuem preços abaixo de R$ 1,5 milhão, apresentou resultados semelhantes ao da regressão (3). Sendo a variável partido do prefeito igual ao do presidente (PPresid_it) também significante. Indicando que, quando o prefeito pertence ao mesmo partido do presidente, o percentual do montante pago acima do inicial costuma ser menor ou não ocorrer, sendo então determinante para o cumprimento de preço.

Observa-se que as variáveis Per_capita_it, IDHM_it, Sexo_pref_it, PGov_it e IFGF_it não foram significantes nas regressões. Sobre a variável Per_capita_it, o resultado deste estudo mostra-se diferente de Devarajan, Swaroop e Zou (1996).

Foram significativas em todas as regressões: Convite_it, Escola_pop_it, Pop_it e Escola_pref_it. Quanto à modalidade de licitação convite (Convite_it), o resultado é diferente do encontrado por Tormem, Metzner e Braum (2007), já que a modalidade convite é um determinante para que as obras sejam cumpridas no prazo e preço estipulados.

A variável anos de estudos da população (Escola_pop_it) está em conformidade com os achados de Afonso, Schuknecht e Tanzi (2010), não sendo um determinante para cumprimento de prazo e preço. O número de habitantes (Pop_it) está de acordo com os estudos de Sousa, Cribari-Neto e Stosic (2005) e Ribeiro (2008), apresentando-se como determinante para o cumprimento de prazo e preço.

A escolaridade do prefeito (Escola_pref_it) indica relação com o estudo de Godoy (2014), não sendo determinante para o cumprimento de prazo e preço. Em resumo, as únicas variáveis que são determinantes para prazo e preço simultaneamente são modalidade de licitação convite e população.

Analisadas as quatro regressões, sobre três as hipóteses desenvolvidas no item 2.2, conclui-se que na primeira hipótese, como as variáveis de características socioeconômicas (Escola_pop_it e Pop_it) foram significantes, a hipótese não pode ser rejeitada. A segunda hipótese também não se pode rejeitar, visto que algumas variáveis pertencentes ao perfil político do gestor (Escola_pref_it, Seg_mandato_it, PPresid_it e PEsquerda_it) foram significativas. Já a terceira hipótese, como as variáveis referentes às modalidades de licitação (Concorrencia_it e Convite_it) se mostraram significantes nas regressões, a hipótese não deve ser rejeitada.

5. Conclusão

Esta pesquisa teve como objetivo analisar os determinantes que contribuem para explicar o cumprimento dos prazos e preços em obras do setor de educação.

Analisou-se que os determinantes quanto ao cumprimento de prazo são: as modalidades de licitação concorrência pública e convite, o tipo de serviço executado de reforma, o número de habitantes, o governante no segundo mandato e o partido do prefeito igual ao do presidente.

E quanto ao cumprimento de preço são determinantes: a modalidade de licitação convite, o número de habitantes e o partido do prefeito igual ao do presidente (para obras com preços abaixo de R$ 1,5 milhão). Em conclusão, as variáveis que são determinantes de prazo e preço ao mesmo tempo são a modalidade de licitação convite e a população.

Sobre as modalidades de licitação, ressalta-se que o convite está limitado ao valor de R$ 150 mil. Destaca-se, também, a existência de inúmeros Projetos de Lei que têm como finalidade alterar a Lei n^o 8.666/1993. Entre eles, destaca-se o Projeto de Lei do Senado (PLS) n^o559, de 2013. Entre as alterações sugeridas nesse projeto, as modalidades de licitação seriam: pregão, concorrência, concurso e leilão. Extinguindo assim as modalidades de tomada de preços e convite, modalidades até o momento vigente nas obras públicas. Assim, a partir dos achados desta pesquisa, o convite não deveria ser extinto como modalidade de licitação.

Como limitação, se reforça que apesar de o portal Geo-Obras ter sido instituído pela Resolução TCE-ES n^o 245/2012, sendo obrigatória a inclusão de todas as obras iniciadas no exercício de 2012, não se desconsidera a possibilidade de que algum município ainda não esteja inserindo as informações sobre suas obras.

Deve-se observar que os resultados obtidos são referentes apenas às obras do setor de educação, em situação de entregues e recebidas definitivamente, a partir do que as prefeituras municipais incluíram na ferramenta Geo-Obras do TCE-ES.

Pesquisas futuras poderão utilizar informações das obras de outros estados que também aderiram à ferramenta Geo-Obras e a portais similares. Assim como a inclusão de demais setores beneficiados e situação da obra na amostra, com a finalidade de confirmar os resultados encontrados nesta pesquisa, além da inclusão de novas variáveis.

Realização de estudos acerca da alteração da Lei n^o 8.666/1993, em relação à extinção das modalidades, assim como possível inclusão e suas implicações na eficiência da alocação dos recursos públicos, não apenas aplicados às obras, mas também para os demais objetos de licitação.

Por último, são necessárias pesquisas sobre a influência do nível escolaridade (da população, Poder Executivo, entre outros) na eficiência da alocação dos recursos públicos a fim de confirmar ou contestar os resultados encontrados.

Sugere-se a necessidade do controle social sobre as ações do Estado, não somente para os cumprimentos de prazo e preço em obras do setor de educação, como também para os demais bens e serviços prestados. Sendo fundamental uma maior percepção por parte dos gestores com a finalidade de obter-se melhores resultados na alocação dos recursos públicos.

Os resultados evidenciaram que o cumprimento de prazo e preço nas obras públicas pode ser influenciado pelas dimensões das modalidades de licitação, características das obras, socioeconômicas e perfil político do gestor. Conclui-se que a melhoria nesses cumprimentos pode se retratar na eficiência na alocação dos recursos públicos.

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• 2
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• 3
  Disponível em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes>.

• 4
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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Sep-Oct 2017

Histórico

• Recebido
  07 Jun 2016
• Aceito
  10 Ago 2017