Alice no País da Contabilidade: a Aventura de Duas Historiadoras Econômicas em Registros Contábeis do Século XIX

Resumos

Este artigo tem por objetivo compartilhar nossa experiência de trabalho com os orçamentos municipais paulistas publicados durante o século XIX e discutir as dificuldades de se usar esse tipo de fonte para analisar as finanças públicas municipais em perspectiva histórica. As leis orçamentárias publicadas atraem a atenção do pesquisador por ser abundantes e relativamente fáceis de trabalhar, constituindo um amplo conjunto documental que pode ser utilizado como subsídio para estudos nas áreas de história econômica, história política e história cultural no período imperial. Essas leis são impressas e, portanto, legíveis, e de fácil acesso pelo portal digital do Acervo Histórico da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. Elas detalham as origens e destinos de recursos públicos, município por município, permitindo ao pesquisador reconstituir a vida financeira das municipalidades, identificando mudanças no tempo e no espaço das fortunas das comunidades paulistas oitocentistas. Entretanto, será que realmente podemos confiar nesses orçamentos? Conversas e colaborações entre duas pesquisadoras mostraram que essas fontes acessíveis, legíveis e abundantes não são tão adequadas como parecem à primeira vista. Este artigo relata nossa viagem conturbada e até contraditória pelo mundo da contabilidade pública municipal, a fim de detalhar nossos descobrimentos e fazer uma advertência sobre essas fontes. Foi utilizada uma metodologia comparativa entre leis orçamentárias e balanços manuscritos com intervalos temporais de 1, 2 e 3 anos, em busca de correlações e padrões de ajustamento entre montantes orçados e efetivados. A nossa experiência mostrou que as leis orçamentárias não têm muito em comum com a real experiência financeira dos municípios no período imperial, não sendo, portanto, as fontes mais adequadas para conhecer o cotidiano financeiro das vilas paulistas oitocentistas.

Finanças públicas; Município; Balanço; Orçamento

This article aims to share our experience of working with São Paulo's municipal budgets published during the 19^th century and discuss the difficulties of using this kind of source to analyze the municipal public finance from a historical perspective. The budget laws published draw the researcher's attention because they are abundant and relatively easy to work with, providing a huge documentary set that may be used as a means for studies in the fields of economic history, political history, and cultural history within the imperial period. These laws are printed, therefore, readable, and easily accessible through the digital web portal Acervo Histórico da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo Historical Collection of the São Paulo State Legislative Assembly]. They detail the origins and destinations of public resources, municipality by municipality, allowing the researcher to reconstruct the financial life of municipalities, identifying changes in time and space of the fortunes of the 19^th-century São Paulo state communities. However, may we really trust these budgets? Conversations and collaborations between two researchers showed that these accessible, readable, and abundant sources are not as appropriate as they seem at first glance. This article reports our troubled and even contradictory journey into the world of municipal public accounting, in order to detail our findings and provide a warning on these sources. A comparative methodology between budget laws and handwritten balance sheets was used at time intervals of 1, 2, and 3 years, in search of correlations and adjustment patterns between budgeted and spent amounts of money. Our experience has shown that budget laws do not have much in common with the actual financial experience of municipalities within the imperial period, therefore, they are not the most appropriate sources to know the financial daily life in the 19^th-century São Paulo state villages.

Public finance; Municipality; Balance sheet; Budget

1 INTRODUÇÃO

O presente artigo tem como objetivo compartilhar nossa experiência de trabalho com os orçamentos municipais paulistas publicados durante o século XIX, discutir as dificuldades de se usar esse tipo de fonte para estudar as finanças públicas municipais em perspectiva histórica, além de analisar as possíveis metodologias de pesquisa na ausência de outras fontes mais adequadas, tais como os balanços e as prestações de contas manuscritas.

Os orçamentos históricos atraem a atenção do pesquisador por serem abundantes e fáceis de trabalhar. As leis orçamentárias paulistas, elaboradas e publicadas anualmente pela Assembleia Legislativa, da então Província de São Paulo, constituem um amplo conjunto documental que pode ser utilizado como subsídio para estudos nas áreas de história econômica, história política e história cultural no período imperial. Estas leis são impressas, e portanto legíveis, e de fácil acesso pelo portal digital do Acervo Histórico da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo¹. Elas detalham as origens e destinos de recursos públicos, município por município, permitindo ao pesquisador reconstituir a vida financeira das municipalidades e identificar mudanças através do tempo e do espaço nas fortunas das comunidades paulistas oitocentistas.

Mas será que realmente podemos confiar nesses orçamentos? Muitas conversas e pesquisas colaborativas entre duas pesquisadoras mostraram que estas fontes acessíveis, legíveis e abundantes talvez não sejam tão adequadas como podem parecer à primeira vista. Isto pode apresentar um problema sério para a história do Brasil porque os balanços de receita e despesa governamentais — fonte primária para o entendimento da economia pública e suas ramificações políticas e sociais na formação do estado no período após independência — foram impressos com regularidade apenas ao nível do governo geral. Estes relatórios fornecem os dados essenciais para as interpretações da história nacional administrativa, financeira e econômica, e do balanço entre o poder imperial e o provincial². A elaboração de pesquisa como a nossa, que procura estudar os efeitos da estrutura tributária na vida econômica do município — o espaço histórico onde as políticas nacionais tiveram seu impacto no desenvolvimento econômico local e regional — existe apenas para alguns municípios isolados³. Estudos maiores e comparativos são dificultados pela ausência de fontes, ausência esta que poderia ser contornada utilizando-se os abundantes e acessíveis orçamentos como proxy dos balanços de receita e despesa. Atualmente, essa preocupação toma maiores proporções dada a digitalização e disponibilização online de leis e grande número de documentos do período imperial. A maior disponibilidade de orçamentos através de digitalização há de aumentar sua busca e aplicação em estudos históricos. A nossa experiência com ambos os conjuntos documentais, leis orçamentárias e prestações de contas manuscritas, nos alertou sobre a possibilidade de a historiografia baseada nas leis orçamentárias conter graves erros. Dada a ausência de estudos específicos, entender como tais fontes registravam a atividade econômica pretérita torna-se então essencial para nossa melhor compreensão do passado.

O ponto de partida deste exercício foram os resultados discrepantes alcançados pelas pesquisadoras em seus trabalhos individuais. A partir da identificação dessas discrepâncias, o foco foi compreender o porquê das diferenças. Observamos desde cedo que os valores ex-ante e ex-post não se alinhavam; os orçamentos sempre previam saldos positivos enquanto as prestações muitas vezes reportavam déficits. A questão de pesquisa, então, foi descobrir se havia algum padrão na elaboração dos orçamentos – por exemplo, orçamentos para um dado ano sendo elaborados considerandose as prestações de contas dos anos anteriores – e a partir daí pensar em algum método que pudesse ser aplicado para que as leis orçamentárias pudessem ser utilizadas como substituto para os balanços ou prestações de contas. Nossa hipótese foi a de que a atividade de elaborar orçamentos tivesse sido aprimorada pela consideração das prestações de contas, melhorando ano a ano a capacidade dos agentes públicos de prever e estimar resultados futuros. Dessa forma, segundo nossa hipótese, os resultados no Ano 1, por exemplo, poderiam ter sido usados para elaborar o orçamento para o Ano 2 ou 3. Isto daria ao pesquisador atual uma ferramenta que permitisse considerar os valores orçados em um determinado ano como proxy para valores efetivos em outros anos.

Ao fim da pesquisa, concluímos que a nossa hipótese não poderia ser aceita. Não foi possível identificar qualquer tipo de padrão ou relacionamento entre os valores orçados nas leis orçamentárias e os valores constantes das prestações de contas. Sendo assim, ficou claro que as leis orçamentárias não são uma fonte adequada para se estudar as finanças públicas municipais paulistas durante o século XIX.

Dessa forma, este artigo relata nossa viagem conturbada e até contraditória pelo mundo da contabilidade pública municipal, a fim de detalhar os passos que seguimos, assim como os resultados por nós alcançados. A nossa experiência mostrou que as leis orçamentárias não têm muito em comum com a real experiência financeira dos municípios no período imperial, não sendo, portanto, uma fonte adequada. Pesquisas na área da história econômica e financeira municipal devem usar os orçamentos com muita cautela - chegamos até mesmo a desaconselhar sua utilização - buscando, em vez destes, os balanços ou prestações de contas manuscritas.

2 O PROBLEMA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

A problemática que deu origem a este artigo surgiu da comparação que as autoras fizeram dos resultados de dois artigos de sua autoria. Ambos tratavam da contabilidade pública municipal oitocentista em São Paulo. Um empregava as leis orçamentárias publicadas, preservadas no Arquivo Histórico da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (Alesp). Outro utilizava os balanços, ou prestações de contas manuscritas, preservadas no mesmo arquivo.

No primeiro desses trabalhos, "A Failure to Deliver: Municipal Poverty and the Provision of Public Services in Imperial São Paulo, Brazil 1822-1889", Anne Hanley analisou a contabilidade pública municipal paulista utilizando balanços manuscritos (ex post) em busca de compreender como se dava a provisão de bens públicos – tais como água, esgoto, infraestrutura, segurança e saúde – no Brasil do século XIX⁴. Os resultados mostraram que as Câmaras Municipais durante o século XIX não conseguiram suprir adequadamente as suas vilas dos bens públicos necessários mencionados acima. Tal resultado decorreu, em boa medida, da posição subordinada que ocupavam frente às autoridades provinciais. Outros autores também identificaram a posição subordinada das Câmaras Municipais e suas dificuldades em atender as demandas da população. A falta de autonomia municipal e a lacuna existente na legislação sobre as competências tributárias levaram a uma condição na qual os recursos de que dispunham não eram suficientes para o atendimento de suas necessidades (conforme Montoro, 1974; Nozoe, 1984, 2004).

No segundo dos trabalhos que deram origem ao presente artigo, "As Leis Orçamentárias e a Estrutura Tributária dos Municípios Paulistas, 1834-1850", Luciana Suarez Lopes também analisou a contabilidade pública municipal paulista, mas em busca de padrões de arrecadação durante o período 1834-1850. Com base nos orçamentos municipais publicados pela Alesp (ex ante), foi possível estudar as fontes de renda dos municípios, identificando os principais impostos e analisando como essa estrutura mudou com o passar dos anos⁵.

Para nossa surpresa, de acordo com os orçamentos não foi possível identificar a apontada escassez de recursos, registrada tanto pela historiografia como pelo primeiro dos artigos ora considerados. Contrariamente às expectativas, porcentagem significativa da receita orçada aparecia sob a rubrica saldos e sobras dos anos anteriores, que teve sua participação média calculada em 24,9% do total orçado.

Ao comparar esses resultados, as autoras passaram a questionar como duas pesquisadoras analisando a contabilidade pública municipal paulista oitocentista puderam chegar a resultados tão distintos? A busca da resposta para essa pergunta nos conduziu a uma viagem pelo país das maravilhas contábeis do século XIX.

Somos historiadoras econômicas e, portanto, pouco familiarizadas com a literatura da história de contabilidade, sendo assim, fizemos uma busca nos principais periódicos de história da contabilidade procurando trabalhos que pudessem nos ajudar a esclarecer a questão. A esparsa literatura no assunto tende a analisar contabilidade no contexto do papel do Estado na economia ou o relacionamento entre o governo federal e estadual⁶. Literatura mais pontual se preocupa com as descontinuidades entre valores orçados e valores prestados ao nível de contas nacionais, e não tende a se preocupar com o porquê da variação entre as duas fontes⁷. Um estudo recente que fez uma revisão sistemática da produção acadêmica da história da contabilidade com um olhar para história municipal verificou que

...] from 1965 to 2009, it was possible to confirm that accounting history research on local government remained under-investigated and, although strongly based on the archive, the traditional approach prevailed, with only a few articles adopting a theoretical framework to interpret the findings

(Gomes & Sargiacomo, 2013, p. 440).

Não encontramos nenhum artigo acadêmico preocupado com as características das fontes primárias ex ante e ex post e suas ramificações para a interpretação histórica que pudesse servir como guia.

Resolvemos então analisar sistematicamente as fontes consideradas em cada um de nossos estudos individuais comparando abordagens e resultados, e debatendo as práticas dos escrivães que preparavam os orçamentos e balanços. Chegamos à conclusão de que a nossa viagem seria muito mais estranha e complicada do que cada uma de nós pensava inicialmente.

Supomos que esse problema não foi identificado antes devido à dificuldade de acesso às fontes primárias anterior à era digital, que, por exigir diversas visitas a arquivos regionais e estaduais para consultar e coletar tais documentos, levava o pesquisador a optar por uma ou outra fonte. Só nos últimos anos, com a digitalização de coleções — manuscrita e impressa no caso do arquivo da Assembleia Legislativa de São Paulo — a consulta e a coleta de vastas quantidades de fontes virou uma realidade. Mesmo assim, ainda que facilitado o acesso e aprimorados os mecanismos de busca por palavra-chave, os documentos manuscritos são difíceis de compreender e trabalhosos para transcrever, aumentando a probabilidade de o pesquisador optar por utilizar os orçamentos impressos.

3 A INVESTIGAÇÃO DAS FONTES

Tomamos como ponto de partida a pergunta: Por que a diferença nos resultados? O primeiro estudo privilegiou os balanços e prestações de contas manuscritos. O segundo, as leis orçamentárias municipais publicadas pela Alesp. O trabalho com os balanços e prestações de contas manuscritos é lento e difícil. Trata-se de documentos elaborados por pessoas comuns sem nenhum treinamento técnico. Geralmente figuras com certo poder econômico e político na localidade e que, por essa razão, ocupavam cargos públicos, ficando responsáveis, entre outros afazeres, por elaborar os orçamentos e prestar contas tanto das receitas como das despesas locais. Já as leis orçamentárias municipais, ainda que fossem elaboradas com base na documentação enviada pelos municípios, passavam pela análise da Comissão de Orçamento e Contas da Assembleia Legislativa Provincial. Aprovadas anualmente, eram publicadas geralmente em março, dispondo sobre as receitas e despesas autorizadas para o ano financeiro que tinha início em 1° de outubro⁸. De fácil consulta e sistematização, as leis orçamentárias permitem estudos com maior número de municípios. Para analisar o conjunto das municipalidades paulistas, as leis parecem, à primeira vista, a fonte de dados mais adequada.

Dessa forma, se os resultados dos artigos foram tão distintos, o problema estaria com as fontes. Seria plausível imaginar que orçamentos e balanços fossem assim tão diferentes? O mais lógico seria supor que no princípio, em 1834, quando passou a ser obrigatório o envio desses relatórios financeiros municipais à Assembleia Legislativa, houvesse, talvez, diferenças mais significativas. Contudo, a lógica nos faz crer que, com o passar dos anos, essas disparidades fossem aos poucos ajustadas, passando a ser o orçamento uma previsão realista tanto de receita como de despesa. No entanto, isto não foi o que nós observamos. Era como se os valores se recusassem a se alinhar em padrões devidamente organizados.

Ficou claro que para resolver o problema seria necessária a elaboração de uma análise em conjunto. Buscando respostas para as várias questões apresentadas, foi elaborado, em 2011, o artigo "Can public accounts be trusted? Evidence from the historical record in São Paulo, Brazil 1835-1850", apresentado no XI Congresso Internacional da BRASA, em setembro de 2012 (Hanley & Lopes, 2012). Nele nós estudamos como funcionava de fato a contabilidade pública municipal oitocentista, por meio da análise comparativa entre orçamentos, prestações de contas e solicitações de verba adicional enviadas à Assembleia Legislativa Provincial pelas localidades de Bananal, Campinas, Franca, Araraquara, Apiaí e Iguape⁹. Estas solicitações forneceram evidência importante da falta dos recursos municipais no artigo de Hanley (2013), pois sempre pediram subvenções para investimentos na infraestrutura municipal com valores muito além das rendas anuais. Partindo então da análise dos orçamentos, passando pela análise dos balanços e dos pedidos de verba adicional dos municípios selecionados, e trabalhando em conjunto, foi possível confirmar os respectivos resultados individuais, ficando evidente que a discrepância de tais resultados apenas espelhava a diversidade das fontes.

A análise dos orçamentos mostrou que, em teoria, as fontes de renda seriam suficientes para atender as despesas municipais. A presença dos saldos e sobras se confirmou: praticamente todas as localidades em todos os anos possuíam na receita orçada algum saldo remanescente dos anos anteriores, às vezes chegando a representar metade ou até mesmo mais da metade da receita orçada em algum ano do período considerado. Em média, os saldos e sobras da nossa amostra de localidades – nossos seis casos selecionados – representam aproximadamente 27,3% da receita orçada, sendo a média provincial calculada em 22%.

Observando agora, pelo lado da despesa, a existência de dívidas passivas, verificamos um baixo grau de endividamento dos municípios. Nem todos os municípios tiveram dívidas passivas no período, e os que tiveram não foram devedores em todos os anos do período. Assim, as porcentagens alcançadas pelas dívidas passivas foram menores do que aquelas calculadas para os saldos e sobras. A porcentagem média de endividamento da amostra alcançou 11,3%, enquanto a média para todos os municípios da província foi de 6,1%. A análise das leis orçamentárias mostrou que os municípios selecionados – Bananal, Campinas, Franca, Iguape, Apiaí e Araraquara – tinham suas contas públicas equilibradas, sendo esse resultado passível de generalização para a província como um todo.

Contudo, considerando-se as prestações de contas manuscritas, os resultados foram distintos. Tais documentos mostraram que de fato havia escassez de recursos. Em todos os casos havia anos fiscais em que os municípios gastaram mais do que arrecadaram, precisando dos saldos dos anos anteriores para fazer face às despesas. Em alguns casos, porém, os municípios registraram déficits mesmo contando com os tais saldos ¹⁰. Tal evidência de escassez de recursos foi corroborada pela identificação dos diversos pedidos de verba adicional feitos pelas vilas à Assembleia Provincial. Eram solicitações de verba para a construção de cemitérios, pontes, estradas, caminhos e outros melhoramentos públicos. Esses pedidos podem ser entendidos como um apelo para que a província contribuísse financeiramente com a municipalidade, a fim de que esta pudesse oferecer à população os serviços públicos que, em teoria, deveriam ser de sua responsabilidade. Dessa forma, se as leis orçamentárias mostravam uma situação em que as receitas municipais eram suficientes para atender as demandas locais, as prestações de contas manuscritas e os pedidos de verba adicional mostram uma situação bem diferente.

4 ORÇAMENTOS VERSUS BALANÇOS: UMA METODOLOGIA

Claramente, os orçamentos representam uma interpretação otimista das finanças públicas municipais, interpretação que não refletia uma realidade bem mais complexa e até pessimista. A tentação seria trabalhar com estas leis orçamentárias por serem tão acessíveis, legíveis e abundantes, mas a nossa investigação levou-nos à conclusão de que isto não seria possível sem entender a relação entre os valores orçados e os valores prestados. Em busca de uma metodologia alternativa, que permitisse a utilização das leis orçamentárias para aproximar os valores orçados dos prestados, escolhemos cinco localidades. As localidades foram Araraquara, Bananal, Campinas, Franca e Iguape. A hipótese a ser testada é a de que os dados da prestação de contas do Ano 1 serviram de base para orçamentos futuros. Será que os vereadores elaboravam seus orçamentos futuros com base nos resultados das prestações de contas recentes? Se tal hipótese pudesse ser confirmada, o historiador poderia usar as leis orçamentárias com um lag, a fim de estimar os resultados dos balanços. Assim, os orçamentos acessíveis, legíveis e abundantes poderiam se tornar uma fonte também confiável para entender a vida financeira dos municípios paulistas.

Para isso, desconstruímos tanto orçamentos como prestações de contas, criando grupos padronizados de receita e despesa, para descobrir se as prestações de contas no Ano 1 tinham alguma relação com os orçamentos dos Anos 2 ou 3. Dessa forma, as receitas foram divididas em receita ordinária, saldos e sobras, e dívida ativa. As despesas foram divididas em despesa ordinária e dívida passiva¹¹. Foram então comparados os valores orçados e os valores efetivamente arrecadados ou despendidos para cada uma das categorias estabelecidas, assim como o valor total de todas as receitas e despesas, a fim de verificar se os resultados de um determinado ano financeiro serviram de base para a elaboração de algum orçamento futuro. Tal comparação foi feita conforme os seguintes critérios:

• ♦

  Prestação de Contas do Ano 1 versus Orçamento do Ano 1 (por exemplo, Prestação de Contas de 1836 versus Orçamento para 1836), gerando comparações do Tipo 1;

• ♦

  Prestação de Contas do Ano 1 versus Orçamento do Ano 2 (por exemplo, Prestação de Contas de 1836 versus Orçamento para 1837), gerando comparações do Tipo 2; e

• ♦

  Prestação de Contas do Ano 1 versus Orçamento do Ano 3 (por exemplo, Prestação de Contas de 1836 versus Orçamento para 1838), gerando comparações do Tipo 3.

As comparações de Tipo 1 (Prestação de Contas do Ano 1 versus Orçamento do Ano 1) demonstram o ajustamento existente entre as expectativas de receita e despesa e os montantes efetivamente arrecadados e despendidos. Essa comparação mede a capacidade dos administradores locais em prever ou estimar corretamente receitas e despesas em um determinado ano. Os cálculos de Tipos 2 e 3 mostram se a prestação de contas do Ano 1 foi usada como subsídio para a elaboração dos orçamentos dos anos futuros. Dessa forma, as comparações de Tipo 2 (Prestação de Contas do Ano 1 versus Orçamento do Ano 2) mostram se os resultados no Ano 1 foram considerados para a elaboração dos orçamentos do ano seguinte. Da mesma maneira, comparações do Tipo 3 mostram se as prestações de contas do Ano 1 foram levadas em consideração para a elaboração do orçamento do Ano 3, a hipótese nesse caso é a de que, talvez, os administradores locais precisassem de mais tempo para incorporar os resultados das prestações de contas na elaboração dos orçamentos futuros.

O número de orçamentos e prestações de conta disponíveis para cada localidade, assim como o número de comparações dos tipos 1, 2 e 3 que as fontes permitiram elaborar podem ser vistos na Tabela 1.

Tabela 1
Número de orçamentos e prestações de contas e de comparações de Tipos 1, 2 e 3. (Valores em números absolutos)

Municípios	Orçamentos disponíveis	Prestações de contas disponíveis	Comparações do Tipo 1	Comparações do Tipo 2	Comparações do Tipo 3
Araraquara	14	13	13	11	10
Bananal	14	11	10	9	8
Campinas	14	9	8	7	7
Franca	14	11	10	9	8
Iguape	13	8	7	6	5

Foram então examinados os resultados dos três tipos de cálculo a fim de verificar dois aspectos: a) qual ano orçamentário reflete de maneira mais próxima as receitas e despesas arroladas nas prestações de contas das municipalidades; e b) quais das receitas/despesas eram mais bem estimadas.

Examinamos os resultados dos três tipos de cálculo para ver qual refletiu de uma forma mais aproximada os resultados prestados pelos municípios e para descobrir se alguns dos componentes de receita/despesa orçada ficaram mais próximos dos valores prestados. Graças ao trabalho anterior ("Can public accounts be trusted? Evidence from the historical record in São Paulo, Brazil 1835-1850"), por exemplo, sabíamos que a rubrica dívidas ativas não era uma fonte de renda confiável, pois esses valores raramente eram recolhidos em sua totalidade aos cofres públicos (Hanley & Lopes, 2012). Sendo assim, partimos da hipótese de que poderíamos conseguir uma maior aproximação entre os valores orçados e prestados se separássemos as contas mais regulares das contas menos confiáveis. Assim, fizemos esses cálculos para as grandes categorias de receita e despesa previamente mencionadas (receita ordinária; saldos e sobras; dívida ativa; despesa ordinária e dívidas passivas).

Depois de fazer os cálculos para as categorias maiores de receita e despesa, passamos a analisar as diversas rubricas que compuseram a receita e despesa ordinárias das cinco vilas selecionadas, mantendo o padrão de análise previamente estabelecido: comparações dos tipos 1, 2 e 3, tais como especificado anteriormente.

5 RESULTADOS

Os resultados foram desencorajadores para aqueles pesquisadores que buscam utilizar as leis orçamentárias, abundantes, de fácil acesso e que podem ser rapidamente tabuladas dada a facilidade de sua leitura; em detrimento das não tão fáceis de ler – e em alguns casos até mesmo ilegíveis – prestações de contas manuscritas. Os cálculos revelaram que nenhum dos métodos sugeridos – comparações dos tipos 1, 2 ou 3 – produziram resultados nos quais ficasse evidente que os orçamentos ou previam os valores a serem arrecadados e despendidos ou refletiam adequadamente os valores auferidos e apresentados nas prestações de contas. Ademais, os resultados para cada categoria de receita/despesa, referentes a cada um dos municípios selecionados, foram variáveis, não existindo tendência de uniformização com o passar do tempo e o provável ganho de experiência dos administradores públicos locais na gerência de seus recursos financeiros.

Esses resultados mostram que: os agentes responsáveis pela elaboração dos orçamentos não eram capazes de prever adequadamente receitas e despesas do exercício financeiro corrente (Prestação de Contas do Ano 1 versus Orçamento do Ano 1); e também não utilizavam o resultado da prestação de contas para orçar os valores dos exercícios financeiros seguintes (Prestação de Contas do Ano 1 versus Orçamento do Ano 2 ou Prestação de Contas do Ano 1 versus Orçamento do Ano 3). Ademais, a disparidade dos resultados não permitiu a identificação de um padrão, inexistindo indícios de refinamento das habilidades contábeis dos administradores municipais. A volatilidade, assim como a raridade de casos para os quais foi possível verificar certa adequação dos orçamentos às prestações de contas passadas – considerando uma variação de 10% para mais ou para menos dos valores orçados – é uma demonstração clara da baixa confiabilidade dos orçamentos enquanto substitutos das prestações de contas manuscritas para a pesquisa histórica. Dessa forma, as Tabelas 2, 3 e 4 mostram os resultados das comparações.

Tabela 2
Comparações dos tipos 1, 2 e 3 referentes à receita ordinária (excluindo-se as dívidas ativas e saldos e sobras)

Municípios	Comparação do tipo 1			Comparação do tipo 2			Comparação do tipo 3
	Maior variação	Menor variação	Casos com variação entre 90%-110%	Maior variação	Menor variação	Casos com variação entre 90%-110%	Maior variação	Menor variação	Casos com variação entre 90%-110%
Araraquara	850%	17%	2	407%	33%	0	162%	33%	3
Bananal	1 74%	67%	1	229%	37%	2	233%	39%	1
Campinas	191%	91%	2	1 83%	73%	1	1 84%	83%	1
Franca	1 72%	46%	3	276%	51%	1	242%	33%	1
Iguape	136%	78%	0	73%	61%	0	111 %	50%	0

• Nota: A coluna "Casos com variação entre 90%-110%" mostra o número de observações para as quais os resultados calculados variaram 10% para mais ou para menos de um resultado perfeito.

Tabela 3
Comparações dos tipos 1, 2 e 3 referentes à receita total (considerando as dívidas ativas e saldos e sobras)

Municípios	Comparação do tipo 1			Comparação do tipo 2			Comparação do tipo 3
	Maior variação	Menor variação	Casos com variação entre 90%-110%	Maior variação	Menor variação	Casos com variação entre 90%-110%	Maior variação	Menor variação	Casos com variação entre 90%-110%
Araraquara	1 58%	50%	2	222%	36%	1	106%	40%	4
Bananal	128%	23%	1	1 66%	12%	0	1 66%	11%	0
Campinas	1 99%	68%	2	230%	77%	1	195%	105%	2
Franca	223%	8%	4	1 98%	29%	1	489%	12%	0
Iguape	282%	20%	1	79%	40%	0	1 59%	31%	0

• Nota: A coluna "Casos com variação entre 90%-110%" mostra o número de observações para as quais os resultados calculados variaram 10% para mais ou para menos de um resultado perfeito.

Tabela 4
Comparações dos tipos 1, 2 e 3 referentes à despesa total¹²

Municípios	Comparação do tipo 1			Comparação do tipo 2			Comparação do tipo 3
	Maior variação	Menor variação	Casos com variação entre 90%-110%	Maior variação	Menor variação	Casos com variação entre 90%-110%	Maior variação	Menor variação	Casos com variação entre 90%-110%
Araraquara	1 58%	16%	0	219%	9%	0	105%	11 %	1
Bananal	128%	22%	1	182%	10%	0	1 83%	9%	0
Campinas	1 94%	50%	0	152%	66%	1	11 6%	60%	2
Franca	149%	24%	1	211%	15%	0	538%	38%	0
Iguape	207%	66%	1	73%	49%	0	100%	75%	1

• Nota: A coluna para menos de "Casos com variação entre 90%-110%" mostra o número de observações para as quais os resultados calculados variaram 10% para mais ou um resultado perfeito.

A possibilidade de que as grandes discrepâncias encontradas entre valores orçados e efetivamente arrecadados ou despendidos fossem causadas não por todas, mas por algumas rubricas, nos levou a comparar as diversas fontes de renda e despesas que compõem os grupos de receita e despesa ordinárias. Se tal hipótese se confirmasse, talvez os pesquisadores pudessem confiar em algumas rubricas específicas presentes nos orçamentos e assim avaliar pelo menos uma parcela limitada da história financeira dos municípios. Dessa forma, foram analisadas todas as rubricas de receita e despesa, linha por linha, em um estudo comparativo entre valores orçados e arrecadados/despendidos¹³. Novamente aplicamos a metodologia de comparar as prestações de contas do Ano 1 com os orçamentos dos Anos 1, 2 e 3, e mais uma vez os resultados foram desencorajadores.

Iniciamos com o lado da despesa, pois esses registros continham uma série de despesas regulares estabelecidas por lei como sendo responsabilidade dos poderes públicos municipais. Ademais, se comparados com os registros da receita, as despesas possuíam um maior número de coincidências entre as rubricas presentes nos orçamentos e aquelas presentes nas prestações de contas manuscritas.

As despesas que apresentaram "melhor" comportamento foram aquelas relacionadas aos salários e gratificações. Para Iguape, Araraquara e Campinas, quase sempre os valores orçados foram iguais aos valores efetivamente despendidos. Mas para as localidades de Bananal e Franca, eles raramente se igualaram. A rubrica orçada que alcançou maiores valores, em qualquer ano e considerando qualquer localidade, foi a de obras públicas. Pois bem, considerando essa rubrica não foi encontrada nenhuma correspondência entre orçamentos e prestações de contas para nenhuma das localidades e nenhum dos anos do período. Uma das despesas que nunca apareceu em nenhuma lei orçamentária, mas estava sempre presente nas prestações de contas foi a porcentagem paga ao procurador, que era o coletor de impostos do município, pois tal cargo era remunerado com base em uma comissão sobre os valores dos impostos, taxas e multas efetivamente arrecadados. Para outro grande conjunto de despesas, aquelas relacionadas ao cumprimento da lei, tais como gastos com custas judiciais, manutenção de presos pobres e da iluminação da cadeia, também não foram encontradas correspondências entre prestações de contas e orçamentos para anos posteriores.

Tais resultados, resumidos na Tabela 5, mostram que os orçamentos de algumas localidades eram mais bem elaborados do que outros, no sentido de incorporarem, pelo menos em algumas rubricas, a experiência passada registrada nas prestações de contas. O sucesso, nesse sentido, pode ser percebido nos gastos com salários e gratificações dos funcionários municipais. Na mesma Tabela 5 aparecem separados os gastos salariais daqueles não salariais a fim de demonstrar que quase não havia correspondência entre prestações de contas e orçamentos no caso de despesas não salariais.

Tabela 5
Detalhamento da despesa

Município	Detalhamento da despesa		Número de observações comparáveis	Número de observações para as quais os valores coincidem	Coincidências (%)	Intervalo entre prestação e orçamento
Araraquara	Despesa total		60	21	35,0%	dois anos
		gastos com salários	15	15	100,0%
		gastos não salariais	45	6	13,3%
Bananal	Despesa total		79	4	5,1%	um ano
		gastos com salários	27	2	7,4%
		gastos não salariais	52	2	3,8%
Campinas	Despesa total		71	33	46,5%	dois anos
		gastos com salários	31	28	90,3%
		gastos não salariais	40	5	12,5%
Franca	Despesa total		81	2	2,5%	um ano
		gastos com salários	29	0	0,0%
		gastos não salariais	52	2	3,8%
Iguape	Despesa total		68	32	47,1%	um ano
		gastos com salários	28	23	82,1%
		gastos não salariais	40	9	22,5%

Se os gastos orçados, muitos dos quais rotineiros e previsíveis, não foram ajustados com o passar dos anos tendo como base as prestações de contas de exercícios financeiros anteriores, seria menos provável ainda que as receitas o fossem. Isto porque o conjunto de receitas denominadas por nós como receitas ordinárias foi composto por uma série de impostos e taxas sobre atividades urbanas de comércio e multas por infração de posturas municipais. Nos tempos de hoje já é muito difícil prever com grande precisão a atividade econômica futura, mesmo com toda a tecnologia à nossa disposição. Imagine-se a possibilidade de prever atividade futura - que servia como a base das receitas públicas - no século XIX. Mesmo utilizando uma metodologia desenvolvida para orçar as receitas, as previsões sobre o consumo de bens e serviços e a probabilidade de haver transgressão de posturas não eram muito melhores que meros palpites. Nesse caso, seria razoável ao historiador supor que as prestações de contas fossem de grande utilidade no momento da elaboração dos orçamentos. No entanto, poucos foram os casos em que se identificou alguma correlação.

Conforme a Tabela 6, a localidade de Araraquara teve dois bons anos em que as prestações de contas do Ano 1 tornaram-se os valores orçados para o Ano 3, um resultado que poderia permitir a utilização dos orçamentos como uma aproximação dos valores prestados de exercícios financeiros anteriores. Mas infelizmente, essa foi a exceção que confirmou a regra¹⁴. As fontes de renda presentes nas prestações de contas de Campinas coincidiram com orçamentos futuros em aproximadamente 25% das rubricas; para Franca, as coincidências mal chegaram a 12%; e para Iguape essa porcentagem foi calculada em tão somente 5,6% das receitas. Curiosamente, a única rubrica cujo valor supostamente deveria ser retirado das prestações de contas e colocado no orçamento seguinte – os saldos e sobras do ano anterior – teve apenas 9 coincidências de um total de 25 observações¹⁵.

Tabela 6
Detalhamento da receita

Município	Detalhamento da despesa		Número de observações comparáveis	Número de observações para as quais os valores coincidem	Coincidências (%)	Intervalo entre prestação e orçamento
Araraquara	Receita total		52	27	51,9%	dois anos
		proveniente de saldos e sobras	7	2	28,6%
Campinas	Receita total		52	13	25,0%	dois anos
		proveniente de saldos e sobras	5	3	60,0%
Franca	Receita total		41	5	12,2%	um ano
		proveniente de saldos e sobras	7	2	28,6%
Iguape	Receita total		36	2	5,6%	um ano
		proveniente de saldos e sobras	6	2	33,3%

• Nota: Não temos o detalhamento das receitas para a localidade de Bananal,

Tampouco podemos oferecer aos historiadores uma sugestão com relação a intervalo de tempo, um ou dois anos, entre a prestação de contas e sua utilização como subsídio na elaboração de orçamentos futuros. Três dos nossos casos, Bananal, Franca, e Iguape, apresentaram algumas correlações entre a prestação de contas do Ano 1 e o orçamento do Ano 2, ou seja, um ano de intervalo. Os dois outros casos, Araraquara e Campinas, apresentaram alguma correlação entre prestação de contas do Ano 1 e o orçamento do Ano 3, ou seja, um intervalo de dois anos.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Começamos esta jornada com a pergunta básica inicial: por que a diferença aparentemente irreconciliável nos resultados das duas pesquisas, ambas baseadas em finanças municipais? Esta diferença, com sua repercussão para a intepretação do passado, nos levou a questionar a nossa confiança nas fontes primárias, e incitou-nos a investigar. Avaliamos os dois tipos de fontes para verificar pontos de concordância e discordância. Achando poucos pontos de concordância nos valores orçados (ex ante) e os valores prestados (ex post), resultado que sugeria a não viabilidade de usar orçamentos para estudar a história econômica e financeira municipal oitocentista, procuramos elaborar uma metodologia que permitisse resgatar a utilidade desta fonte. Empregamos lags de 1, 2 e 3 anos para comparar amplas categorias de contas de receita e despesa assim como títulos específicos com o objetivo de identificar padrões que pudessem ser aplicados para corrigir a lacuna entre valores orçados e valores prestados. Não achamos nenhum. Nossa hipótese de que a prática de elaborar orçamentos tivesse o efeito de aprimorar sua capacidade de corresponder aos resultados futuros foi desprovida. Nessa jornada pelo mundo estranho da contabilidade histórica, nós aprendemos que os orçamentos raramente refletiam o real estado financeiro das municipalidades. Os administradores locais não previam corretamente as suas receitas, tampouco suas despesas para um determinado ano, e mais, não utilizavam os resultados passados como subsídio para melhor prever o desempenho econômico futuro.

No melhor dos cenários, os orçamentos refletiam o otimismo dos membros da Comissão de Orçamento e Contas da Assembleia Legislativa Provincial. No pior, os orçamentos refletiam o cinismo desses mesmos membros, que revisavam as prestações de contas e, portanto, estavam cientes da real situação das fontes de renda e gastos mais relevantes – dívidas ativas e obras públicas – e mesmo assim continuavam a aprovar orçamentos que pouco tinham a ver com a realidade. Esse último cenário é mais provável, dado o cuidado que esse comitê tinha ao analisar as questões financeiras municipais (Hanley, 2013).

Nossa análise mostrou que, para analisar as finanças públicas ou o cotidiano econômico dos municípios paulistas durante o século XIX, os historiadores não podem confiar nas leis orçamentárias publicadas. Tal conclusão é importante, pois demonstra que os administradores ou estimavam muito mal os recursos disponíveis para prover os serviços públicos necessários à população ou eram muito ineficientes em arrecadar o que era devido ao município. O resultado geral era o não pagamento de algumas contas – até mesmo de salários dos empregados indicados pelo clientelismo local – e o fracasso no provimento de bens públicos.

Nossa intenção é alertar os historiadores que se sentem atraídos a utilizar as leis orçamentárias publicadas, por serem elas de fácil acesso e de fácil compreensão. Tais orçamentos representavam algo em torno de 10% a 500% do real estado financeiro da municipalidade. Essas são variações que deveriam deixar qualquer economista ou contador público desconfortável, especialmente devido ao fato de essas variâncias não apresentarem qualquer tipo de padrão, o que inviabiliza a aplicação de alguma metodologia corretiva a fim de ajustar esses valores. Dessa forma, os orçamentos publicados não devem ser utilizados sem a compreensão de que eles descrevem um cenário altamente impreciso das finanças públicas municipais oitocentistas.

• 1
  O Acervo Histórico da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, assim como as suas bases de dados podem ser acessados pelo endereço: <http://www.al.sp.gov.br/web/acervo2/index_acervo.htm>.
• 2
  Entre as obras dedicadas ao estudo da evolução da estrutura tributária e seu efeito na distribuição de recursos no Brasil podemos citar: Mircea Buescu, Organização e administração do Ministério da Fazenda no Império (1984); Augusto Olympio Viveiros de Castro, História tributária do Brasil (1989); José Murilo de Carvalho, Teatro de sombras (2003); Liberato de Castro Carreira, História financeira e orçamentária do Império do Brazil desde a sua fundação, precedida de alguns apontamentos acerca da sua Independência (1889); Pedro Octávio Carneiro da Cunha, Política e administração de 1640 a 1763 (1973); Guilherme Deveza, Política tributária no período imperial (1971); Miriam Dolhnikoff, O pacto imperial (2005); Max Fleiuss, História administrativa do Brasil (1925); Richard Graham, Government expenditures and political change in Brazil, 1880-1889 (1977); Alfredo d'Escragnolle, História administrativa do Brasil (in Taunay, 1974); e André Villela, Distribuição regional das receitas e despesas do Governo Central no II Reinado, 1844-1889 (2007). Sobre a estrutura fiscal paulista, ver Viviane Tessitore, As fontes da riqueza pública: tributos e administração tributária na Província de São Paulo (1832-1892) (1995).
• 3
  Entre os estudos que se dedicaram a analisar casos de municipalidades isoladas podemos citar os trabalhos de Nelson Hideiki Nozoe, São Paulo: economia cafeeira e urbanização (1984) e Vida Econômica efinanças municipais da capital paulista na época imperial (2004); Julio Manuel Pires, Um estudo de história econômica regional sob a ótica das finanças públicas (1994); Luciana Suarez Lopes, Ribeirão Preto: a dinâmica da economia cafeeira de 1870 a 1930 (2011); e Maria Isabel Basilisco Célia Danieli, Economia mercantil de abastecimento e rede tributária: São Paulo, séculos XVIII eXIX (2006).
• 4
  Este artigo analisa balanços manuscritos, ofícios, requerimentos, e pedidos de sete municípios no Oeste Paulista entre 1828 e 1889. Os municípios selecionados para o estudo foram: Amparo, Araraquara, Campinas, Franca, Ribeirão Preto, Rio Claro e São Carlos.
• 5
  O artigo foi elaborado considerandose as leis orçamentárias municipais publicadas pela Alesp, em anos pares, no período 1834-1850. Foram coletados dados sobre todas as municipalidades paulistas do período, cujo número variou entre 46 e 56. As análises resultaram no mencionado artigo, apresentado no IX International Congress of the Brazilian Studies Association, realizado em Nova Orleans, em março de 2008.
• 6
  Um exemplo seria o artigo de Alessandro Giosi, Considerations on the Evolution of the National Budget Functions: From Internal Relevance to External Value (2007).
• 7
  Ver, por exemplo, Geoff Burrows e Phillip E. Cobbin, Budgetary and financial discontinuities: Iraq 1920-32 (2011).
• 8
  O exercício financeiro começava em 1° de outubro e terminava em 30 de setembro. No final da década de 1840 esse padrão foi modificado. O ajuste aparece no orçamento para o ano de 1850, no qual se estimam receitas e despesas para um período de 15 e não 12 meses.
• 9
  Considerando ser a província paulista constituída, no período 1834-1850, por um número de municípios ou vilas que variava entre 46 e 56, optou-se por analisar uma amostra dessas localidades. Tal amostra foi selecionada conforme a disponibilidade de orçamentos, prestações de contas, requerimentos e/ou solicitações de verba no período 1835-1850. Partindo da divisão geográfica da província paulista proposta por josé Francisco de Camargo no livro Crescimento da população no Estado de São Paulo e seus aspectos econômicos (1981) escolheu-se um município por zona, menos a capital da província (1^a zona), entendendo-se que, por se tratar da capital, a administração pública municipal talvez não estivesse sujeita às mesmas condições e arranjos políticos que as demais vilas do período, e três regiões cuja fundação se deu em período posterior ao considerado pelo artigo, sendo estas as 6^a, 7^a e 8^a zonas.
• 10
  Todos os casos menos Iguape registraram pelo menos um déficit mesmo contando os saldos. Se comparamos as rendas ordinárias com as despesas ordinárias em cada caso e cada ano, o número de anos fiscais deficitários aumenta dramaticamente.
• 11
  Os grupos receita ordinária e despesa ordinária congregam todas as rubricas com exceção de dívida ativa, saldos esobras e dívida passiva. Os impostos e taxas cobrados variam um pouco de localidade para localidade, assim como os pagamentos e despesas. Contudo, em linhas gerais, o grupo receita ordinária é composto pelos seguintes tributos: impostos sobre consumo, tais como de erva-mate, aguardente, fumo e panos de algodão; licenças diversas; rendimentos provenientes do comércio de mantimentos e bebidas; impostos sobre lojas e comércios em geral; rendimento pelo abatimento de animais; aferição de pesos e medidas; e multas diversas. Da mesma maneira, em linhas gerais o grupo despesas ordinárias é composto pelos seguintes dispêndios: aluguel de prédios; pagamento de salários e gratificações; aferição de pesos e medidas; custo de eleições, expediente do júri e demais custas; obras públicas e de saneamento; manutenção da cadeia e sustento de presos.
• 12
  Foram tão poucos os casos em que a despesa ordinária era diferente da despesa total que se optou por trabalhar apenas com essa última. Tal fato decorre do pequeno número de observações referentes à dívida passiva, tanto nos orçamentos como nos balanços considerados.
• 13
  Contudo, é importante destacar que nem todas as rubricas presentes nos orçamentos puderam ser identificadas nas prestações de contas e vice-versa.
• 14
  As prestações de contas de Araraquara para os anos de 1842 e 1844 foram usadas como base para a elaboração dos orçamentos de 1844 e 1846 respectivamente. Houve uma coincidência perfeita entre os valores apresentados. Prestações de contas de dois anos adicionais, 1840 e 1846, também serviram de base para elaboração dos orçamentos de 1840 e 1846, respectivamente, mas nesse caso não houve uma correlação completa entre rubricas e valores, já que não houve coincidência de dois "coringas" da contabilidade pública municipal no século XIX: dívidas ativas e saldos esobras.
• 15
  Essas observações correspondem a todos os casos, excluindo-se Bananal. Foram duas coincidências para cada localidade, com exceção de Franca, para a qual houve três. Em outras palavras, nenhuma municipalidade era melhor que outra na incorporação do conhecimento adquirido com as prestações de contas na elaboração dos orçamentos.

References

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  » https://doi.org/10.1080/21552851.2011.616716
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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Sep-Dec 2014

Histórico

• Recebido
  08 Ago 2013
• Revisado
  14 Ago 2013
• Aceito
  30 Mar 2014