O processo estrutural como instrumento aplicado ao direito de acesso à informação ambiental no Brasil

The structural process as an instrument applied to the right of access to environmental information in Brazil

Resumo

Embora o Brasil possua um dos sistemas normativos mais avançados do mundo em termos de acesso à informação ambiental, precisa percorrer um longo caminho para efetivar esse direito, tendo em vista que muitos dados ambientais estão fragmentados, desatualizados ou são inexistentes, conforme será apresentado nesse artigo. Nesse contexto, surge o seguinte problema de pesquisa: como concretizar o direito de acesso à informação ambiental no Brasil, tendo em vista sua importância para garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado? Para responder a esse questionamento, o artigo se utiliza de pesquisa bibliográfica e documental com abordagem qualitativa. Quanto ao tipo é exploratória e quanto aos objetivos, é descritiva, com natureza teórica. Como resultado, evidências indicam que o país não segue os padrões constitucionais e convencionais de direito/dever de acesso à informação ambiental devido a problemas estruturais. Em função dessa falha sistêmica, sugere-se que seja reconhecido um Estado de Coisas Inconstitucional e Inconvencional em relação ao direito/dever de acesso à informação ambiental no Brasil, o que demanda o ajuizamento de um processo estrutural.

Palavras-chave:
Informação ambiental; Dever estatal de transparência; Processo estrutural

Abstract

Although Brazil has one of the most advanced regulatory systems in the world in terms of access to environmental information, it has a long way to go to realize this right, considering that much environmental data is fragmented, outdated or non-existent, as will be presented in this article. In this context, the following research problem arises: how to realize the right of access to environmental information in Brazil, considering its importance to guarantee an ecologically balanced environment? To answer this question, the article uses a bibliographic and documentary research with a qualitative approach. As for the type, it is exploratory and as for the objectives, it is descriptive, with a theoretical nature. As a result, evidence indicates that the country does not follow constitutional and conventional standards of right/duty of access to environmental information due to structural problems. Due to this systemic failure, it is suggested that a State of Unconstitutional and Unconventional Things be recognized in relation to the right/duty of access to environmental information in Brazil, which demands the filing of a structural lawsuit.

Keywords:
Environmental information; State duty of transparency; Structural process

1. Introdução

O direito à informação ambiental é assegurado no país antes mesmo da Constituição Federal de 1988, com a publicação da lei 6938/81, a qual determina a criação do Sistema Nacional de Informação Ambiental (Sinima). Tal direito foi reforçado na Constituição, no artigo 5º, em especial nos incisos IV, IX e XIV e no artigo 225, com foco no § 1º, inciso IV, que obriga a realização de estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade. Na legislação infraconstitucional, destaque para a lei nº 10.650/2003 (lei de acesso à informação ambiental) e a lei nº 12.527/2011 (lei de acesso à informação). Em termos internacionais, a Opinião Consultiva 23/2017, da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CoIDH, 2017) ressalta o direito de acesso à informação ambiental como essencial à garantia do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado.

A Convenção de Aarhus (UNECE, 2014) e o Acordo de Escazu (CEPAL, 2018) também discorrem sobre informação ambiental. Ressalte-se, ainda, a Agenda 2030, documento elaborado pelos países que fazem parte da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento, em 2015, com 17 Objetivos de Desenvolvimento (ODS) a serem alcançados até o ano de 2030, de acordo com os Objetivos do Milênio (ODM). A ODS n. 16 reforça que a base do desenvolvimento sustentável envolve a promoção de instituições fortes, inclusivas e transparentes, com respeito aos direitos humanos e baseados no Estado de direito. Para realizar cada ODS, várias metas são elencadas. No caso da ODS n. 16, a meta 10 visa “assegurar o acesso público à informação” e “desenvolver instituições eficazes, responsáveis e transparentes em todos os níveis”. Já a ODS nº 17 tem como objetivo revitalizar a parceria global para o desenvolvimento sustentável. Uma das metas elencadas para essa ODS envolve aumentar o uso de tecnologias de informação e comunicação, com a disponibilização de dados de alta qualidade (ONU, online).

Embora o Brasil possua um dos sistemas normativos mais avançados do mundo em termos de acesso à informação ambiental, ainda precisa percorrer um longo caminho para efetivar esse direito, tendo em vista que os dados ambientais estão fragmentados e muitos estão desatualizados ou são inexistentes. A solução para esse problema precisa ser apresentada o quanto antes, uma vez que a falta de informação compromete outros dois direitos procedimentais: a participação e o acesso à justiça. Embora o cidadão sem informações possa opinar nas discussões públicas, a qualidade de sua participação fica prejudicada, tendo em vista que o desconhecimento gera a apatia e/ou a inércia.

Nesse contexto, questiona-se: como efetivar o direito/dever de acesso à informação ambiental no Brasil, tendo em vista sua importância para efetivar o direito de participação e de acesso à justiça, de modo a garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado? Efetivar o direito de acesso à informação ambiental constitui um desafio diário, pois sempre há risco de opacidade dos dados, o que justifica a publicação desse artigo, para que se desenvolvam mais pesquisas a respeito do tema. Como metodologia, o artigo se utiliza de pesquisa bibliográfica e documental com abordagem qualitativa. Quanto ao tipo, é exploratória e quanto aos objetivos, é descritiva, com natureza teórica.

2. Tutela Internacional do Direito de Acesso à Informação Ambiental

Com o objetivo de integrar o ordenamento nacional dos direitos fundamentais com a tutela internacional, tanto a Constituição Federal, em seu artigo 5º § 2º, quanto o Código de Defesa do Consumidor, no artigo 7º, ressaltam a importância dos tratados ou convenções internacionais dos quais o Brasil seja signatário.

Ademais, existe internacionalmente um dever de informar e consultar atribuído ao Estado (SARLET; FENSTERSEIFER, 2021, p. 492). Isso se justifica porque “um Estado que pretenda iniciar uma atividade que seja capaz de ocasionar impacto significativo sobre o meio ambiente de outro Estado deve informar este último e transmitir os detalhes pertinentes sobre o projeto” (KISS; SHELTON, 2007, p. 100).

Os tratados internacionais mais importantes relacionados ao direito de acesso à informação ambiental são o Acordo de Escazu (CEPAL, 2018), a Convenção de Aahurs (UNECE, 2014) e Opinião Consultiva 23/2017, da Corte Interamericana de Direitos Humanos (COIDH, 2017). No âmbito da Convenção Europeia dos Direitos humanos, o direito ao ambiente não está resguardado expressamente, mas isso não impediu a Europa de desenvolver jurisprudência no sentido da proteção reflexa, a partir do que se denomina de greening ou esverdeamento do direito internacional dos direitos humanos, que consiste em vincular temas ambientais com outros dispositivos, como, por exemplo, o direito à informação (GOMES et al, 2020, p. 17)

Em vigor desde 1991, com 47 países signatários, a Convenção de Aahrus foi a primeira a desenvolver os três pilares do princípio 10 da Declaração Rio-92: acesso à informação, influência da participação popular na tomada de decisões e acesso à justiça. Segundo Gomes (2022, p. 132), embora somente Estados europeus e da ex-URSS façam parte dela, Aahrus “é uma convenção aberta à ratificação de qualquer Estado, dentro e fora do espaço europeu”.

Mesmo não sendo signatário, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul já citou a Convenção de Aarhurs em mandado de segurança impetrado por deputados estaduais gaúchos contra atos do Governador do Rio de Janeiro no qual se instituía em regime de urgência o Código Estadual do Meio Ambiente. Segundo o relator, Francisco Moesch, o regime de urgência feria o direito de acesso à informação, participação e acesso à justiça e, consequentemente, a proteção ambiental (TJRS, 2019).

Na América Latina e no Caribe, destaque para o Acordo Regional sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe, conhecido como Acordo de Escazu aprovado em 22 de abril de 2021, em Escazu, Costa Rica. Com 26 artigos, o seu objetivo é implementar os direitos de acesso à informação, participação pública e acesso à justiça em matéria ambiental na América Latina e no Caribe (CEPAL, 2022, p. 16).

Os artigos 5 e 6 tratam do acesso à informação. De sua leitura, é possível inferir que ele produz impactos na governança ambiental, com disposições específicas para o acesso à informação ambiental por pessoas e grupos em situação de vulnerabilidade, que devem receber assistência especial desde o início do pedido (CEPAL, 2018).

Por ser signatário do Acordo de Escazu, o Poder Judiciário da Argentina já aplicou os artigos 6º e 7º do referido código, os quais tratam do direito de informação e participação. Em decisão interlocutória na sentença 58/2022, a justiça anulou a autorização do Estado Nacional para realizar exploração no Município de General Pueyerredón. Com essa decisão, a Justiça argentina paralisou uma obra que afetaria o meio ambiente por não atender aos critérios de informação e participação exigidos no Acordo de Escazu para obras de grande impacto ambiental. Assim, a empresa Equinor Argentina S/A Sucursal Argentina foi proibida de iniciar trabalhos de exploração relacionados com o projeto “Campaña de adquisicion sísica offshore Argentina: cuenca Argentina Norte”, até que seja proferida uma sentença final no processo (CORTE CONSTITUCIONAL DA ARGENTINA, 2022).

A decisão argentina acima citada apresenta evidências sobre a importância da assinatura do Acordo de Escazu para os países signatários. Embora o Brasil possua uma legislação avançada, há uma carência para concretizar esse direito, daí a importância de que o Brasil ratifique o referido Acordo, o qual poderia “produzir uma remodelação muito progressista do acesso à informação no Brasil” (CAPPELI et al, 2018).

Ainda que o Brasil não tenha ratificado o Acordo de Escazu, ele pode ser utilizado como parâmetro de decisões judiciais, tendo em vista que interpretações com base em princípios são essenciais para a concretização do direito de acesso à informação ambiental (Mota, 2022). No julgamento da ADPF 623/DF, a Ministra-Relatora Rosa Weber mencionou Escazu ao fundamentar seu voto pela inconstitucionalidade do Decreto Federal nº 9806/2019, o qual reduzia a participação da sociedade no Conselho Nacional do Meio Ambiente, por ser este lesivo à democracia e à proteção do meio ambiente (BRASIL, 2019).

No julgamento do Incidente de Assunção de Competência nº 13, no Superior Tribunal de Justiça, o Ministro-Relator Og Fernandes também citou o Acordo de Escazu para justificar a necessidade estatal de transparência passiva, ativa e reativa no direito de acesso à informação ambiental (BRASIL, 2022).

A Opinião Consultiva n. 23 de 2017 (OC-23/17), da Corte IDH, apresenta o direito de acesso à informação ambiental como fundamental para garantir o direito ao meio ambiente saudável/ equilibrado. Os artigos 187 e 190 tratam da obrigação de notificar os Estados potencialmente afetados por possíveis danos significativos ao ambiente causados pelas atividades realizadas sob a sua jurisdição, assim que tomar conhecimento da situação, de modo a evitar danos ambientais nas áreas vizinhas.

O artigo 211 reconhece a natureza instrumental do direito de acesso à informação, na medida em que contribui para satisfazer outros direitos da Convenção Americana, e o art. 213 estabelece que o acesso à informação permite a participação na gestão pública, através do controle social que se pode exercer com esse acesso, fomentando a transparência e promovendo a responsabilidade dos funcionários em sua gestão pública.

O Tribunal impõe aos Estados o dever de fornecer ao público o máximo quantidade de informações no artigo 221, com as seguintes características: completa, compreensível, fornecida em linguagem acessível, atualizada e fornecida uma forma que seja eficaz para diferentes setores da população.

A Corte IDH ressalta a importância da transparência em caso de emergências ambientais, no artigo 223, e estabelece o princípio da máxima divulgação no artigo 224. Assim, o sigilo é exceção que deve ser justificado e a falta de resposta do Estado representa uma decisão arbitrária.

No artigo 225, a Corte IDH ressalta que o requerente da informação não precisa demonstrar interesse específico, pois os estados têm obrigação de respeitar e garantir o acesso às informações relativas aos possíveis efeitos sobre o meio ambiente, de forma acessível, eficaz e oportuna.

Embora não imponham sanções, as opiniões consultivas são importantes porque funcionam como parâmetro obrigatório para controle de convencionalidade e servem como meio de prevenção ao estabelecer um guia para os Estados seguirem, inclusive de proteção ambiental.

3. Análise do Direito à Informação Ambiental no Brasil

No julgamento do IAC n. 13, no Superior Tribunal de Justiça, o Ministro-Relator, Og Fernandes, ressaltou que a relevância do direito à informação ambiental no Brasil é tanta que são múltiplas as leis a instituí-lo, quando muitos países fundam-se simplesmente na lei mais geral de acesso à informação pública. Para o Ministro, a legislação nacional seria pouco influenciada pelo Acordo de Escazu, podendo ser até mesmo considerada mais avançada que ele (BRASIL, 2022).

Embora funcione muito bem na teoria, ainda há muito o que se avançar na concretização do direito procedimental de acesso à informação ambiental no país. Conforme ressalta Bercovici (1999, p. 46), não faltam meios jurídicos para efetivar a Constituição no Brasil: “não se reclamam mais direitos, mas garantias de sua implementação”. Assim, o “problema ocorre justamente no momento de concretizar as normas constitucionais” (ANDRADE, 2020, p. 48).

Um dos principais fatores que dificulta a efetivação das políticas ambientais é a dificuldade de acessar os sistemas de informação. Há pouca integração entre os sistemas existentes e os dados precisam ser garimpados para serem acessados, um problema antigo e que perdura até hoje. Nos anos 1990, Caribé (1992, p. 41) já apontava alguns dos obstáculos na disseminação de dados relacionados ao meio ambiente: necessidade de experiência na área para obter informações; grande quantidade de publicações não são indexadas ou o são de modo inadequado; boa parte da informação coletada por empresas ou pelo governo não está disponível para o público; falta de padronização na coleta dos dados, o que impede avaliar sua qualidade e validade; informações sujeitas à manipulação por pressões políticas ou de grupos econômicos e rápida obsolescência dos dados.

Para resolver os problemas acima descritos, a autora sugere o desenvolvimento de uma base referencial de informações ambientais, com padrão nacional e internacional, uma vez que a falta de definições dificulta a implementação de um sistema de classificação das informações (CARIBÉ, 1992, p. 42).

Um exemplo que traz evidências sobre as dificuldades de acesso à informação ambiental no Brasil envolve três instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: o Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente (Sinima), o Relatório de Qualidade do Meio Ambiente (RQMA) e o Portal Nacional de Licenciamento Ambiental (PNLA).

O Sinima tem como objetivo possibilitar a gestão da informação dentro do Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama, nos termos do artigo 9º, inciso VII da lei 6938/81 (BRASIL, 1981). Segundo o artigo 1º da portaria do Ministério do Meio Ambiente n. 160/2009, o Sinima é “uma plataforma conceitual, baseada na integração e compartilhamento de informação entre os diversos sistemas existentes, ou a construir, no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente” (IBAMA, 2009).

O artigo 12 da referida portaria estabelece que os recursos do Ministério do Meio Ambiente devem “garantir que a informação possa ser rapidamente localizada e intercambiada”. No artigo 18, uma diretriz da Política da Informação do Ministério do Meio Ambiente seria a integração de Sistema e de Bases de Informação (IBAMA, 2019).

Embora previsto desde os anos 1980, com a lei n. 6.938/81, somente em 2006 o Sinima foi lançado oficialmente pelo Ministério do Meio Ambiente. Conforme Machado (2018, p. 190) trata-se de “um sistema de informações visa à articulação das informações entre os diversos órgãos que recebem, organizam e transmitem essas informações”. No entanto, para funcionar a contento em todo o País, “é necessário que se faça uma integração de esforços e de recursos humanos e financeiros, numa cooperação não hierarquizada” (MACHADO, 2018, p.190).

No site do Ministério do Meio Ambiente, a página do Sistema Nacional de Informações Ambientais (Sinima) não está disponível (MMA, s.d.). Se a página nacional do Sinima não funciona, não tem como interligar os Sistemas Estaduais de Informações Ambientais nem com os Sistemas Municipais de Informações Ambientais.

Em 2023, em buscas realizada no portal do Ministério do Meio Ambiente, as notícias com o termo Sinima remetem a anos anteriores a 2010 e a mais atual foi publicada em 2018 (Mma, 2023). Isso reforça a importância da inserção ininterrupta de dados, pois se a comunicação não for contínua, o site se torna apenas um instrumento de marketing para um órgão que se diz transparente (MACHADO, 2018).

Machado (2018, p. 70) assim ressalta: “como num vidro envidraçado, a transparência requer manutenção, caso contrário os vidros ficarão embaçados”. Ao deixar as fontes de informação sem abastecimento, aqueles que se opõem à divulgação de dados tentam acostumar o cidadão a não ficar informado, diminuindo sua participação no processo político.

O artigo 9, inciso X, estabelece o Relatório de Qualidade do Meio Ambiente (RQMA) como um dos instrumentos relacionados à Política Nacional do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente, nos termos da lei 7804/89. No entanto, o último relatório foi produzido em 2013 (IBAMA, 2013).

O Portal Nacional de Licenciamento Ambiental (PNLA) também é analisado no presente artigo. Criado com o objetivo de atender às exigências do artigo 2º, inciso II da lei 10.650/03, que trata de “políticas, planos e programas potencialmente causadores de impacto ambiental”, o PNLA encontra-se ativo no site do Ministério do Meio Ambiente. No entanto, o sistema de busca no portal não é realizado de maneira fácil e os arquivos estão repletos de jargões (PNLA, s.d).

Pesquisas realizadas pelo Ministérios Público Federal e pela Organização Não Governamental Imaflora reforçam a falta de transparência nos órgãos ambientais brasileiros (MPF, s.d.; IMAFLORA, 2020). Em 2017, o MPF desenvolveu o “Ranking de Transparência Ambiental”, o qual contou com duas edições: 2017/2018 e 2018/2019. Dos 104 órgãos avaliados, na edição 2017/2018, apenas cinco cumpriram as exigências de transparência ativa e 48 cumpriram as exigências de transparência passiva avaliadas pelo MPF.

Na edição de 2018/2019, quatro cumpriram as exigências de transparência ativa e 41 atenderam as exigências de transparência passiva, o que mostra um retrocesso naquilo que já não funcionava a contento. Em 2021, o Ministério Público Federal informou que o material produzido sobre "transparência ambiental foi encerrado, sem previsão de novo ranking” (MOTA, 2022, p. 67).

O retrocesso no acesso à informação ambiental também é confirmado no estudo realizado pela organização governamental Imaflora, em parceria com o Instituto Socioambiental e o Artigo 19, os quais analisaram a transparência e participação social na política ambiental brasileira, nos períodos de 2019 e 2020 (IMAFLORA, 2020).

Segundo a pesquisa, desde janeiro de 2019 a transparência ambiental retrocedeu, com “alterações nos protocolos de comunicação dos órgãos ambientais, ameaças a servidores, elevação do sigilo de documentos públicos, apagões em bases de dados ambientais e deslegitimação de órgãos públicos responsáveis pela produção de dados ambientais” (MOTA, 2022, p. 68).

De acordo com a ONG Imaflora, a partir de 2019 restringiu-se a amplitude do acesso à informação no Brasil, com queda na qualidade das respostas, o que representa um cenário de alerta, com descumprimento dos protocolos previstos na Lei de Acesso à Informação, transferência indevida de pedidos de informação entre diferentes órgãos, respostas genéricas e não correspondentes ao conteúdo (IMAFLORA, 2020).

Em estudo realizado com o objetivo de sistematizar a transparência nos órgãos ambientais no Brasil, Mota (2022, p. 71) analisou a divulgação de Estudos de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental nos portais de transparência da União e dos Estados Brasileiros. Somente o Estado de Roraima possui o assunto em destaque no seu portal de transparência, mas ainda assim é preciso inicialmente clicar no link “outras consultas” para ter acesso aos licenciamentos. A autora apresenta como sugestão que “o parâmetro para divulgação das informações ambientais seja o mesmo utilizado para divulgação de dados orçamentários nos portais de transparência” (MOTA, 2022, p. 73).

Ressalte-se que o acesso à informação ambiental se realiza também através da linguagem, que quando repleta de tecnicismos impede a real transparência: “as coisas só fluem para a população se ela compreender o que lhe é transmitido. Sem ser imprecisa, a linguagem utilizada na transmissão da informação tem que ser facilmente assimilada por todos” (MACHADO, 2018, p. 66).

Mota (2022, p. 64) reforça a importância de que as informações ambientais estejam facilmente acessíveis ao cidadão, a partir do conceito de legal design, “movimento que surge com o intuito de facilitar a compreensão de documentos, não só eliminando termos técnicos, mas também melhorando a experiência do usuário, pelo cruzamento do direito, do design e daquilo que se conhece por user experience” (TELLES, 2021, p. 193).

A utilização de técnicas de design deve englobar equipes multidisciplinares: matemáticos, estatísticos, designers, jornalistas, cientistas de dados, engenheiros, entre outras áreas, sem tirar o protagonismo do jurista, que é aquele que entende o que é preciso pesquisar, o que fazer com essas informações e como definir os caminhos para as soluções (COELHO; BATISTA, 2021, p. 61).

Com o objetivo de facilitar o acesso à informação ambiental ao cidadão comum, Mota (2022, p. 65) apresenta como sugestão a criação de plataformas digitais de acordo extrajudiciais para acesso a documentos ambientais que não estejam facilmente disponíveis nos portais ou que sejam negados em um primeiro contato, o que amplia a base de solução de conflitos por meios alternativos, de modo a desafogar o sistema de justiça daquelas demandas processuais de exibição de documentos ambientais.

4. O Processo Estrutural Como Solução para Falhas Sistêmicas de Transparência Ambiental no Brasil

As informações acima apresentadas trazem evidências de que o direito de acesso à informação ambiental no Brasil não precisa de mais normas jurídicas. O que falta no país é impor ao texto da norma a devida normatividade, levando-se em conta as dimensões reais, jurídicas e fáticas (MÜLLER, 2013, p. 20). Para garantir essa força normativa constitucional e convencional, é necessário o engajamento de diversos atores, inclusive do Estado, que precisa realizar ações positivas para concretização de direitos humanos e fundamentais (GALDINO, 2005, p. 215).

Dentre os instrumentos à disposição do Estado que podem proporcionar a concretização do direito de acesso à informação ambiental estão o mandado de segurança individual ou coletivo; ação popular; ação civil pública e processos de controle de constitucionalidade, a exemplo da ação direta de inconstitucionalidade, a ação declaratória de constitucionalidade, a ação direta por omissão e a arguição de descumprimento de preceito fundamental.

O ingresso de uma ação judicial é uma das opções que pode ser utilizada para a obtenção de informação ambiental, haja vista que sempre estará em causa interesse público, em razão da natureza preponderantemente difusa do bem jurídico ecológico (SARLET; FENSTERSEIFER, 2021, p. 502).

No entanto, conforme apresentado neste artigo, o problema de acesso à informação ambiental no Brasil é sistêmico. Nesse caso, a solução não está prevista na legislação brasileira tradicional. Conforme ressalta Mota (2022, p. 87), é preciso um processo mais abrangente, que identifique essas falhas estruturais no direito de acesso à informação ambiental e convoque os demais poderes para um diálogo institucional em prol da concretização de direitos fundamentais.

Para efetivar o direito de acesso à informação ambiental em caso de falhas estruturais, é necessário que o Estado adote uma postura ativa, exercitada por meio de ações conjuntas entre os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, coordenada por esse último poder, a partir do que se denomina de processo estrutural. O processo estrutural diferencia-se das formas regulares de lide porque não é bipolar, mas difuso e multicentrado (RENDLEMAN, 2010, p. 498).

A litigância estrutural é voltada à reforma das instituições cuja organização e funcionamento é inconstitucional e cuja inconstitucionalidade deriva de uma falha de coordenação, na maior parte das vezes, estrutural (SILVA, 2020, p. 99).

Segundo Fiss (2004, p. 27), o processo judicial de caráter estrutural é aquele “no qual um juiz, enfrentando uma burocracia estatal no que tange aos valores de âmbito constitucional, incumbe-se de reestruturar a organização para eliminar a ameaça imposta a tais valores pelos arranjos institucionais existentes”. De acordo com Silva (2020, p. 117), a litigância estrutural não visa “tutelar apenas a situação individual dos que vão a juízo, mas, ao contrário, almeja remediar, para o futuro, sistematicamente, as violações detectadas para toda a comunidade eventualmente afetada por comportamentos análogos”.

As ações estruturais são instrumentos instaurados “para corrigir falhas estruturais que violam, de forma direta e imediata, os direitos fundamentais de um número significativo de pessoas, exigindo a adoção de soluções complexas que não podem ser estabelecidas unilateralmente pelos juízes” (DANTAS, 2019, p. 68).

Com causas complexas e distintas, essas falhas estruturais podem ser combatidas por instrumentos de litigância estrutural, gênero do qual o Estado de Coisas Inconstitucional e Inconvencional são espécies. A declaração de um Estado de Coisas Inconstitucional e Inconvencional, portanto, são técnicas decisórias que “pouco se assemelham a uma decisão judicial típica em controle de constitucionalidade” (SILVA, 2020, p. 133).

A litigância estrutural, como forma de atacar o funcionamento de instituições e de políticas públicas ineficientes, não é uma novidade no direito brasileiro. As bases teóricas para um processo estrutural já vinham sendo desenvolvidas por instrumentos como a ação civil pública e a tutela coletiva. Contudo, a litigância estrutural nesses casos dava-se em processos comuns, ou seja, em lides de perfil subjetivo, em que o controle de dada política pública acontecia de forma difusa entre os órgãos jurisdicionais (SILVA, 2020, p. 42).

O Estado de Coisas Inconstitucional (ECI) originou-se na Colômbia, em 1997, a partir da “Sentencia de Unificacion 559” (CORTE CONSTITUCIONAL DA COLÔMBIA, 1997). Teve como objetivo evitar o descumprimento sistemático de direitos e garantias presentes no texto constitucional, apta a indicar a adoção de medidas visando eliminar os fatores que geram um estado de coisas inconstitucional.

Campos (2016, p. 185) ressalta que o Estado de Coisas Inconstitucional é uma técnica decisória por meio do qual se declara uma realidade inconstitucional. Segundo o autor, não se trata de uma ação judicial propriamente dita, e sim, uma ferramenta processual pela qual cortes produzem uma norma declaratória da contradição insuportável entre o texto constitucional e a realidade social.

A declaração de ECI resulta de um alargamento judicial da ação de tutela para que essa sirva não só à defesa subjetiva de direitos, mas ao ataque judicial a situações de falhas de coordenação que possam comportar a adoção de remédios de natureza estrutural, uma espécie de apelo ao administrador ou ao legislador para que os compromissos constitucionais sejam cumpridos (SILVA, 2020, p. 138-142).

Isso ocorre porque há situações em que até existe legislação suficiente (não há omissão legislativa) e certa atuação do poder público na tentativa de implementação de determina política pública para dar cumprimento às normas programáticas (atuação deficiente). Porém, apesar dos esforços, as normas não se concretizam em função de uma ausência de coordenação entre os órgãos ou Poderes diante de bloqueios políticos e institucionais que podem se formar, acarretando “falhas estruturais” que impedem a efetiva implementação de políticas públicas (ANDREA, 2021, p. 17).

Nesse caso, prossegue o autor, “a inércia é complexa e envolve diferentes órgãos e poderes públicos. Para a superação dessas ‘falhas estruturais’ somente ‘remédios estruturais’ poderão provocar a ruptura da estagnação estatal”. Nesse contexto, o conceito de omissão inconstitucional deve ser ampliado para abranger situações em que a simples declaração de inconstitucionalidade por omissão legislativa ou administrativa não serão suficientes para superar as inconstitucionalidades enfrentadas (ANDREA, 2021, p. 17-18).

Portanto, o ECI se diferencia da declaração de inconstitucionalidade por omissão com recomendação ao legislador justamente porque a Corte Constitucional, após a declaração do ECI e estabelecimento de prazos para o oferecimento de solução por parte dos órgãos e/ou poderes públicos, mantém uma “jurisdição supervisória”, ou seja, as políticas públicas necessárias para superar o ECI são monitoradas judicialmente.

4.1 O Direito de Acesso à Informação Ambiental e o Processo Estrutural

As reiteradas situações de desrespeito ao direito de acesso à informação ambiental no Brasil, apresentadas ao longo desse artigo, levam a uma situação de um estado de coisas irregulares, interligadas entre si. Assim, as diligências empreendidas na presente pesquisa para levantar informações ambientais dos órgãos públicos ilustram uma generalizada opacidade de dados, com informações descoordenadas, o que possibilita deduzir que essa constante falta de transparência entre os diversos órgãos públicos no Brasil consiste em falhas do serviço interligadas entre si.

Esse conjunto de fatos conectados pode ser definido como um verdadeiro “estado de coisas”, cuja superação exige a execução de um amplo conjunto de medidas, articulado por todas as esferas de poder. Essa abordagem tem, portanto, uma estreita relação com a criação de condições estruturais mais favoráveis ao exercício da cidadania. Desse modo, evidencia-se a necessidade de um processo estrutural que declare um Estado de Coisas inconstitucional e Inconvencional em relação ao acesso à informação ambiental no Brasil.

Segundo Silva (2020, p. 288), o que o Estado de Coisas Inconstitucional aponta é uma “falha de coordenação que se deve, alegadamente à desarticulação entre os entes federados, a apatia política, à inércia, à quebra de confiança entre os eleitores e os representantes na formulação e execução de políticas públicas”. Desse modo, o desgaste da representação democrática, sofridos pelos Poderes Executivo e Legislativo em razão da não concretização de direitos fundamentais, tem levado ao aumento da ocupação de espaços políticos pelo órgão da cúpula do judiciário brasileiro (SARMENTO, 2009, p. 131).

Em 7 de janeiro de 2022, foi editada a recomendação nº 123, do Conselho Nacional de Justiça, recomendando aos órgãos do Poder Judiciário brasileiro a observância dos tratados e convenções internacionais de direitos humanos, assim como o uso da jurisprudência da Corte Interamericana. Na prática, essa recomendação reconhece o dever do exercício do controle de convencionalidade pelo Poder Judiciário brasileiro, o que possibilita a declaração também de um Estado de Coisas Inconvencional no Direito de Acesso à Informação Ambienta no Brasil.

O Estado de Coisas Inconvencional é apresentado por Ferreira e Araújo (2016) como solução para a violação massiva da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH), somada a uma proposta que integre a Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos em um litígio estrutural.

Segundo Cambi, Porto e Fachin (2022, p. 119 ), o controle de convencionalidade, ao lado do controle de constitucionalidade (teoria do duplo controle), é uma maneira de proteger, de forma mais efetiva, os direitos humanos e assegurar o cumprimento da Convenção Americana de Direitos Humanos. De acordo com os autores, a expressão “estado de coisas inconvencional” não existe ainda na jurisprudência da Corte IDH, mas se revela uma proposta da doutrina para a exercício de uma espécie de controle de convencionalidade por omissão construtivo (CAMBI; PORTO; FACHIM, 2022, p. 304).

Assim, o Estado de Coisas Inconstitucional e Inconvencional ocorre quando há violação maciça de direitos humanos constitucionais e convencionais, no caso o direito de acesso à informação ambiental, junto com uma inércia prolongada de atuação de várias autoridades. Segundo Merlinsky (2016, p. 403) o objetivo de um Tribunal com o processo estrutural é introduzir novos argumentos e procurar trazer mudanças em longo prazo. Como não pode resolver o problema através de simples ordens, deve promover condições deliberativas e convocar diferentes atores estatais para gerar uma ação coordenada.

O marco delineado pela CF/1988 atribui deveres ao Estado que repercutem na esfera da informação ambiental, assumindo a condição de verdadeiros deveres estatais de informação ambiental (SARLET; FENSTERSEIFER, 2021, p. 492). Além de estar diretamente presente no ordenamento jurídico brasileiro, existe a possibilidade de que o direito de acesso à informação ambiental também possa ser deduzido de interpretações que se valham de instrumentos internacionais como a Opinião Consultiva 23/2017, a Convenção de Aarhus e o Acordo de Escazu, os quais trazem o acesso à informação ambiental como direito essencial para efetivação dos direitos materiais ambientais.

O artigo 5º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro é muito claro ao dizer que “na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum” (BRASIL, 1942), o que amplia a possibilidade de aplicação de princípios e de interpretações sistemáticas no direito ambiental, pois o direito ao ambiente sadio - cuja efetivação passa pelo direito procedimental de acesso à informação ambiental - é um direito de todos. Conforme ressalta Cafferatta (2020, p. 29), o direito ambiental é composto por um conjunto normativo integrado por regras e princípios.

Os princípios são bastante relevantes no direito ambiental devido ao seu caráter policêntrico, conceito presente na obra “The forms and limits of adjudication”, de Harvard Law Review (FULLER, 1978, p. 395). Segundo esse autor, no mundo real há problemas bipolares e problemas policêntricos, esses representados pela a imagem de uma teia de aranha, tão intimamente ligados entre si que cada tensão aplicada em um deles afeta toda a rede.

Fuller explica que situação policêntrica é caracterizada por muitos centros e cada cruzamento de fios é um centro diferente para distribuir tensões. Na estrutura da teia, a reivindicação de cada parte no conflito estará conectada às demais por meio de múltiplos cruzamentos ou centros de confluência dentro de uma mesma rede.

Conforme ressalta Silva (2020, p. 115), quando um juiz se engaja na correção de uma dada situação, impõe uma “teia de aranha política”, cujo equilíbrio é afetado por cada uma de suas decisões, sem ter exatamente a noção do impacto de suas ações. Prossegue o autor: “esse impacto é tanto maior quanto for a alocação de recursos resultantes da sua decisão”.

Para Cafferatta (2020, p. 36), um problema ambiental vai além de um conflito entre duas partes, já que são muitos os direitos afetados. O autor exemplifica a questão citando decisão da Suprema Corte argentina a respeito de um conflito ambiental envolvendo duas províncias pelo uso e exploração de um rio interprovincial. Casos assim exigem uma consideração de interesses que vão além do quadro bilateral para ter uma visão policêntrica, uma vez que requer condutas que excedam interesses pessoais e provinciais e levem em consideração também o direito das gerações futuras de usufruir da natureza.

Ao analisar um caso de um rio que cruza fronteiras, percebe-se que “um processo de feições bilaterais, no qual ocorre estabilização subjetiva das partes e do pedido precoce, marcado por soluções que não tomam em conta a policentricidade, não está preparado, ainda, para lidar com essas demandas de natureza complexa” (SILVA, 2020, p. 278). Nesses casos, com muitos atores envolvidos e que podem exigir até reforma de instituições, “o processo civil poderia ser repensado para enfrentar problemas policêntricos” (SILVA, 2020. P. 253).

Diante de tudo exposto, fica claro que a solução no direito ambiental não diz respeito a apenas um país e não se pode limitar a resolver o passado, mas, fundamentalmente, a promover uma solução centrada na sustentabilidade futura, para a qual é necessária uma decisão que preveja as consequências que daí podem decorrer.

As normas de direito ambiental envolvem diversos conceitos, o que inclui direitos da pessoa humana do presente e das gerações futuras. Portanto, não se exaurem no direito interno do Estado. Segundo Guerra (2014, p. 293), ao contrário, “existem direitos que são incorporados à ordem jurídica estatal em razão dos tratados internacionais, fazendo inclusive com que ocorra uma transmutação hermenêutica dos direitos fundamentais”.

De acordo com Cafferatta (2020, p. 36), a maioria dos casos ambientais são policêntricos porque são complexos, difíceis, de litígio estrutural, massivo e de interesse público, com colisão normativa ou antinomia em um grau de princípios de tensão, que tornam as antigas técnicas de resolução de conflitos insuficientes, sob as ideias positivistas de direito.

Portanto, não basta aplicar a subsunção, por meio do método dedutivo, de lógica abstrata formal infalível, comparável às fórmulas aritméticas conhecidas, típicas da tradição dominante que inspirou a codificação do século 19 e grande parte do século 20, até a Segunda Guerra Mundial. É insuficiente definir os fatos, identificar a regra e deduzir a solução do caso. É preciso uma consideração de interesses que vá além do conflito bilateral para se ter uma visão policêntrica, já que são muitos os direitos afetados (CAFFERATTA, 2020, p. 35).

Desse modo, o diálogo de fontes é fundamental para efetivar o direito de acesso à informação ambiental, a partir de interpretação no âmbito do direito comparado. O diálogo de fontes consiste em uma teoria alternativa e de superação de resoluções de antinomias no direito pós-moderno, criado por Erik Jayme, da Universidade de Heildelberg, e introduzida por Claúdia Lima Marques no direito brasileiro e da América Latina (CAFFERATTA, 2020, p. 23).

Na prática, identifica-se um diálogo e comunicação cada vez mais intensos entre os distintos sistemas jurídicos e seus múltiplos planos e dimensões normativas, notadamente entre o Direito Internacional (Global e Regional), o Direito Interno (Constitucional, Infraconstitucional e Subnacional) e o Direito Comparado (SARLET; FENSTERSEIFER, 2021, p. 565).

Por consequência, não é possível pensar os problemas de direito ambiental de modo a enquadrá-los em compartimentos estanques, com submissão dos elementos fáticos na norma que regula a matéria. Pelo contrário, a construção da solução nos impõe fomentar o diálogo entre o macrossistema e o microssistema, aplicando e adaptando normas, princípios e valores jurídicos, a partir do controle de constitucionalidade e de convencionalidade, do diálogo de fontes e da racionabilidade (LORENZETTI, 2015, p. 19-22)4.

Canotilho (2011, p. 369) ressalta que a abertura da Constituição às relações internacionais significa a afirmação do direito internacional como direito próprio do país e o reconhecimento de alguns dos princípios ou regras como medida de justiça, vinculativa da própria ordem interna. Ressalte-se que essa abertura possui limites: deve preservar o princípio da independência nacional e da não ingerência nos assuntos internos de outros Estados.

No entanto, existem outros princípios internacionais igualmente justos, dentre eles: o respeito do direito dos homens, dos direitos dos povos, e da cooperação com todos os outros povos para emancipação e progresso da humanidade (CANOTILHO, 2011, p. 370). O autor ressalta que “a crescente constitucionalização do direito internacional através de princípios cogentes de valor superior converte-o num direito de ordenação e dá fundamento a uma responsabilidade dos Estados erga omnes”.

5. Conclusão

A partir da análise da legislação internacional, constitucional e infraconstitucional, é possível inferir que o Brasil não segue os padrões convencionais e constitucionais no que diz respeito ao direito de acesso à informação ambiental. Como consequência, a falta de informação ambiental qualificada acaba prejudicando os outros dois direitos procedimentais presentes na Convenção de Aahrus e no Acordo de Escazu: o direito de participação e o direito de acesso à justiça.

Esse comprometimento pode ser constatado em diversas situações, como, por exemplo, quando as informações ambientais não estão disponíveis na internet de maneira padronizada nas esferas federal, estadual e municipal. Esse comprometimento também é percebido quando os Estudos de Impacto Ambiental e os Relatórios de Impacto Ambiental não recebem o devido destaque nos sítios eletrônicos, nos termos do artigo 225 da Constituição Federal, interpretado em conjunto com as leis nº 10.650/03 e nº 10.527/11.

Embora o Sistema Nacional de Informação Ambiental seja uma exigência anterior à Constituição Federal, presente no artigo 9º inciso 7 da lei 6938/81, este também ainda não se concretizou no Brasil. Em buscas realizadas no portal do Ministério do Meio Ambiente, no ano de 2023, as notícias com o termo “Sistema Nacional de Informação Ambiental” remetem a anos anteriores a 2010 e a mais atual foi publicada em 2018.

Atualmente, o link do Sinima não funciona no site do Ministério do Meio Ambiente. Ademais, o Portal Nacional do Licenciamento Ambiental (PNLA) não está interligado de maneira acessível com os sistemas de licenciamentos estaduais e o IBAMA não atualiza o Relatório de Qualidade do Meio Ambiente desde 2013.

Existem estudos que comprovam essa dificuldade de acesso à informação ambiental no Brasil. Pesquisa realizada pelo Ministério Público Federal, em 2017/2018, aponta deficiência na transparência passiva e ativa de vários órgãos ambientais brasileiros e pesquisa da ONG Imaflora atesta retrocesso na informação ambiental a partir de 2019.

Sem acesso à informação ambiental, um direito procedimental, há um comprometimento do direito material a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Portanto, é preciso pensar em uma solução para resolver esse problema estrutural. Apesar do avanço do sistema de controle de constitucionalidade e de convencionalidade, não existe no Brasil um instrumento capaz de solucionar falhas estruturais de diversos órgãos e/ou poderes públicos no que diz respeito ao direito de acesso à informação ambiental.

Assim, verifica-se os pressupostos necessários para reconhecer um Estado de Coisas Inconstitucional e Inconvencional em matéria de informação ambiental, de acordo com conceito aplicado pela Corte Constitucional Colombiana, a partir de 1997.

Em síntese: com o objetivo de solucionar a omissão do Estado em disponibilizar as informações ambientais, de acordo com os parâmetros constitucionais e convencionais, é preciso que seja declarado o Estado de Coisas Inconstitucional e Inconvencional. Após declarar o ECI, o Poder Judiciário deve determinar que a informação seja um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA).

A declaração do Estado de Coisas Inconstitucional e Inconvencional é uma solução plausível de ser implementada, de modo a combater falhas estruturais no direito de acesso à informação ambiental. O referido direito opera como instrumento para aferição e controle de atos do poder público que não apresentem seus dados ambientais em conformidade com as exigências do ordenamento jurídico brasileiro e dos tratados internacionais ou que venham a diminuir os seus níveis de transparência.

Esse poder-dever do Judiciário, no sentido de controlar as ações e omissões dos demais poderes, deve operar como regra quando se tiver comprometido o núcleo essencial do direito fundamental de acesso à informação ambiental. É nesse contexto que se vislumbra a possibilidade de que o Poder Judiciário declare um Estado de Coisas Inconstitucional e Inconvencional em matéria de direito de acesso à informação ambiental no Brasil, somado ao Estado de emergência climática.

Tal declaração justifica-se porque o dever de proteção estatal implica o poder-dever de controle das ações e omissões dos demais atores estatais, em especial o Poder Executivo, no qual se está aquém do nível de informação ambiental exigido constitucionalmente e nos padrões internacionais. Portanto, o Poder Judiciário deve assumir sua posição contramajoritária, de modo a exigir e acompanhar a adequação das informações ambientais não só à legislação constitucional e infraconstitucional do País, mas também em consonância com os tratados internacionais dos quais o Brasil seja signatário.

Com efeito, o ingresso de uma ação estrutural no Supremo Tribunal Federal que declare o Estado de Coisa Inconstitucional e Inconvencional seria uma medida inovadora, com ganhos direitos e indiretos, desde que feita de forma consciente e organizada, a exemplo da Corte Colombiana.

Ressalte-se que a proposta do processo estrutural em matéria de direito de acesso à informação ambiental não é criticar os Poderes Executivos e Legislativo ou transformá-los em instituições sem poder de decisão e de autonomia. A proposta também não é assumir uma postura de supremacia judicial, como se os demais poderes não tivessem interesse ou dever de respeitar os direitos fundamentais.

O objetivo é superar o bloqueio institucional com o apoio dos demais poderes, o que acaba levando a discussão para o âmbito do interesse coletivo, a partir de uma discussão não só jurídica, mas também política. Portanto, a proposta passa por um processo estrutural dialógico, tendo em vista essa interação com os demais poderes.

Desse modo, um processo estrutural que permita ser declarado de um Estado de Coisas Inconstitucional e Inconvencional em matéria ambiental acaba por ser tornar útil para o início de um diálogo institucional que contribua para concretizar o direito de acesso à informação ambiental no País.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  09 Ago 2024
• Data do Fascículo
  Apr-Jun 2024

Histórico

• Recebido
  06 Jun 2023
• Aceito
  01 Ago 2023