Del subsidio al barrio y del barrio al subsidio: análisis de la demolición de viviendas sociales en Chile¹

Do subsídio ao bairro e do bairro ao subsídio: análise da demolição da habitação social no Chile

From subsidy to neighborhood and from neighborhood to subsidy: an analysis of social housing demolition in Chile

Resumen

La política de vivienda social en Chile ha traído consigo efectos adversos a los esperados. Entre ellos, la producción masiva de territorios donde se concentra la pobreza. Para hacer frente a esta problemática, los gobiernos han desplegado medidas que buscan subvertir dichos efectos. Esto ha sido considerado un vuelco cualitativo en la política, en contraste con la producción masiva de vivienda. Una de estas medidas reparatorias es la identificación de barrios vulnerables, que han sido objeto de una innovadora intervención urbana y social. Dentro de la categoría de barrios vulnerables surgen los barrios críticos, donde se ha desplegado un excepcional proceso de demolición, desplazamiento y reconstrucción de vivienda social. Conceptualmente, estos mecanismos son explicados por fenómenos como el efecto-barrio y la búsqueda de construir trayectorias residenciales ascendentes. A través de un estudio de caso, primordialmente cualitativo, se describe y analiza este proceso. Los resultados muestran los fundamentos políticos y discursivos de la demolición, la experiencia del desplazamiento y las percepciones en torno a la construcción de un nuevo conjunto de vivienda. Se concluye que se trata de una intervención radical en términos físicos y espaciales, pero no aborda las problemáticas sociales que que estuvieron al origen de la intervención de la intervención.

Palavras-chave:  Renovación urbana; regeneración de barrios; políticas habitacionales en Chile; efecto barrio; trayectorias residenciales

Resumo

A política de habitação social no Chile trouxe consigo efeitos adversos do que o esperado. Entre eles, a produção massiva de territórios onde se concentra a pobreza urbana. Para lidar com esse problema, os governos têm implantado medidas que buscam subverter esses efeitos. Esta tem sido considerada uma reviravolta qualitativa na política, em contraste com a produção em massa de habitação. Uma dessas medidas reparatórias é a identificação de bairros vulneráveis, que têm sido objeto de intervenção urbana e social inovadora. Os bairros críticos emergem dentro da categoria de bairros vulneráveis, onde foi implantado um processo excepcional de demolição, deslocamento e reconstrução de habitação social. Conceitualmente, esses mecanismos são explicados por fenômenos como o efeito vizinhança e a busca pela construção de trajetórias residenciais ascendentes. Através de um estudo de caso essencialmente qualitativo, este processo é descrito e analisado. Os resultados mostram os fundamentos políticos e discursivos da demolição, a experiência do deslocamento e as percepções em torno da construção de um novo conjunto habitacional. Conclui-se que é uma intervenção radical em termos físicos e espaciais, mas não aborda os problemas sociais que estiveram na origem da intervenção.

Palavras-chave:  Renovação urbana; regeneração de bairros; políticas de habitação no Chile; efeito bairro; trajetórias residenciais

Abstract

Chile's social housing policy has brought with it effects that have been more adverse than expected. Among them, the massive production of territories where urban poverty is concentrated. To address this problem, governments have deployed measures that seek to subvert these effects. This has been considered a qualitative turn in policy, in contrast to massive housing production. One of these remedial measures is the identification of vulnerable neighbourhoods, which have been the subject of innovative urban and social intervention. Within the category of vulnerable neighbourhoods, critical neighbourhoods emerge, where an exceptional process of demolition, displacement and reconstruction of social housing has been deployed. Conceptually, these mechanisms are explained by phenomena such as the neighbourhood effect and the search to build upward residential trajectories. Through a primarily qualitative case study, this process is described and analysed. The results show the political and discursive underpinnings of demolition, the experience of displacement and the perceptions surrounding the construction of a new housing complex. It is concluded that this is a radical intervention in physical and spatial terms, but it does not address the social issues that were at the origin of the intervention.

Keywords:  Urban renovation; Neighbourhood Regeneration; Housing Policies in Chile; Neighbourhood Effect; Residential Trajectories

Introducción

La intervención estatal en barrios ha sido un tema largamente debatido en el campo de los estudios urbanos (Bruquetas et al., 2005; Epstein, 2013; Arizaga, 2019). En Chile el barrio deviene una categoría de interés para las políticas urbano-habitacionales en respuesta a la crisis sostenida de la vivienda social. Los efectos negativos de la política subsidiaria de vivienda han sido ampliamente documentados durante tres décadas (Ducci 1997). Si bien se trata de una política considerada cuantitativamente exitosa, es altamente dependiente de las dinámicas del mercado de suelo e inmobiliario. Las consecuencias de esta dependencia han significado la construcción de grandes conjuntos de vivienda en la periferia de las ciudades; en territorios desprovistos de servicios y amenidades urbanas. A pesar que la lejanía con los centros urbanos debería tender a mejorar aspectos como el tamaño y la calidad de la vivienda y su entorno próximo, paradójicamente no ha sido así en el caso chileno (Mora et al., 2014), afectando en consecuencia a las poblaciones más desfavorecidas. En los años 2000 se comienzan a implementar un conjunto de transformaciones en las políticas públicas del país buscando hacer frente a estas repercusiones, generando un “giro cualitativo” en las políticas urbano-habitacionales (Fuster-Farfán, 2019; 2021). El giro cualitativo es una respuesta al enfoque cuantitativo y productivista dominante de la política habitacional, desde donde surgen medidas para mitigar y corregir los efectos de esta última, además de introducir aspectos como la protección social, el reconocimiento de diversidades etáreas, étnicas, de movilidad, territoriales, entre otras, y la mejora de los estándares constructivos, barriales y de localización de la vivienda social.

Entre las medidas efectuadas durante esta época, se encuentra el programa de recuperación de barrios “Quiero mi Barrio” (PQMB), dependiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Este programa busca intervenir en aquellos territorios producidos por la política habitacional a través de la rehabilitación de espacios públicos y entornos urbanos. En un primer momento (2006-2010) el programa establece criterios de focalización para atender a los barrios más vulnerables, y así mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Desde una perspectiva crítica de la intervención, Ulriksen (2019) señala que este programa inicialmente buscó luchar contra la segregación de los barrios, pero terminó concentrándose en la mejora de los espacios públicos, alejándose de las pretensiones que le dieron origen. En efecto, durante su implementación, los “equipos de barrio”, compuestos por arquitectos y profesionales de las ciencias sociales, advierten encontrarse con problemas sociales y urbanos tan agudos y estructurales que la sola intervención en los espacios públicos se hace insuficiente. Por ello, y gracias a la convergencia de acuerdos, negociaciones e intereses políticos, el Estado, a través del PQMB, decide excepcionalmente demoler dos barrios considerados “críticos”.

Este artículo buscará reconstruir la experiencia de demolición, desplazamiento y reconstrucción de uno de estos barrios. Analizar este tipo de casos es relevante en términos científicos y políticos porque son evidencia de una nueva forma de enfrentar los problemas urbanos a nivel país, siendo a su vez parte de experiencias internacionales similares de regeneración urbana (Donzelot, 2012; Herrera-Medina et al., 2017). Se propone como hipótesis que esta intervención puede ser considerada a la vez radical y superficial para las trayectorias residenciales de sus habitantes. A través de un estudio de caso, se analizarán dos aristas. Por un lado, las variables político-territoriales que hicieron posible que un barrio de la periferia urbana de Santiago sea considerado “crítico”. Por otro, los efectos sociourbanos de la intervención desde el punto de vista de los habitantes.

Fundamentos conceptuales de la demolición de vivienda social

Si bien la demolición de vivienda social se concibe como una estrategia de intervención socio-territorial, se pueden identificar nociones y premisas conceptuales que fundamentan la existencia de este tipo de iniciativas. La primera está asociada a la lucha contra la exclusión social, teniendo en cuenta que son los territorios, en particular los barrios, el centro de la intervención. Una de las respuestas ante este problema de exclusión territorializada es la mejora de las trayectorias residenciales de la población desfavorecida. A continuación, se presenta el vínculo entre ambas premisas.

El paradigma de la exclusión territorial

La crisis del Estado benefactor trajo consigo una reconfiguración en el paradigma dominante de las políticas sociales (Rosanvallon, 1981). Se trata de un tipo de políticas llamadas “activas” que buscan indemnizar y corregir los efectos de la economía capitalista. Se basan en la territorialización de los problemas sociales cuyo fin es individualizar más eficazmente la acción estatal en la población excluida de los “beneficios” del modelo (Hamzaoui, 2002). Estos territorios son producto de la acción o inacción estatal. Mundialmente son llamados barrios “sensibles”, “desfavorecidos”, “prioritarios” o “críticos”, es decir, son territorios relegados donde se concentra la pobreza y la violencia (Tissot, 2005). Ante este escenario, la “amenaza del gueto” es inquietante, por lo cual se hace necesario desplegar dispositivos de integración social y cultural (Touraine, 1991). Si bien entre los años 90 e inicio de los 2000 se populariza este tipo de intervenciones, el actual recorte sostenido del gasto público ha incitado a los estados a transferir al mercado privado la renovación y reconversión de los barrios (Manley et al., 2013).

El Estado de Chile, por el contrario, la última década ha mostrado un sostenido interés por desplegar una estrategia de apoyo a los lugares (Sabatini & Vergara, 2018). Esto después de evidenciar que los barrios producidos por el Estado están en territorios extremadamente excluidos, desprovistos de bienes y servicios públicos y sociales, y la calidad y tamaño de las viviendas y espacios públicos los hacen poco habitables (Hidalgo et al., 2008). De hecho, al alero del PQMB se han intervenido 762 barrios a escala nacional, de los cuales 222 se localizan en la Región Metropolitana de Santiago. En la Figura 1 se observa la distribución de viviendas sociales en el Gran Santiago y los barrios intervenidos por el MINVU, donde se evidencia su concentración en zonas periféricas y pericentrales del cono sur-poniente, el cual coincide con las comunas que concentran a la población más desfavorecida de la ciudad.

Figura 1
- Distribución de la vivienda social y de los barrios intervenidos por el MINVU en el Gran Santiago. Fuente: Elaboración propia.

Uno de los modelos que se ha movilizado para explicar y hacer frente a esta problemática es el efecto barrio. Desde un análisis más amplio, se puede afirmar que el efecto barrio tiene sus fundamentos filosóficos en lo que Boltanski & Eve (1999) llaman “el nuevo espíritu del capitalismo”. En este contexto, la intervención con los excluidos será a través de la reinserción, la cohesión y la formación de vínculos, es decir, “tanto como sea posible, permitir su inclusión en la gran clase media, ayudándole a superar sus limitaciones que son la causa de su marginalización pero que su exclusión refuerza” (Boltanski & Eve, 1999, p.428). Desde esta perspectiva, es necesario otorgar sentido y comprometer a aquellos que no se benefician del proceso de acumulación de capital desde los mecanismos más cotidianos posibles, como lo es la vivienda y el barrio.

La hipótesis general del efecto barrio es que las oportunidades de vida de una persona podrían variar dependiendo del lugar donde ha vivido o crecido, lo que trae consigo efectos tanto positivos como negativos (Atkinson & Kintrea, 2001; Bauder, 2002). Así, la concentración de hogares pobres en barrios aislados social y espacialmente agudizaría la pobreza en términos de acceso al empleo, al rendimiento escolar o al desarrollo de comportamientos considerados poco adecuados socialmente. En otras palabras, es como si la pobreza y su concentración espacial fuera un problema o una enfermedad contagiosa, por tanto, quienes están cerca corren el riesgo de seguir empobreciéndose (Basqué & Fol, 2007).

Diversos estudios han demostrado las limitaciones metodológicas y conceptuales del efecto barrio. Entre ellas se pueden destacar tres principales. Primero, distinguir cuáles son las características atribuibles al barrio, cuáles son propias de los individuos (y de su entorno familiar y social) y cuáles corresponden a la estructura social y económica en la que éstos se desenvuelven. Frente a esta disyuntiva y desde una lectura de la economía-política del fenómeno, Slater (2013) cuestiona los estudios sobre el efecto barrio preguntándose sobre las condiciones estructurales que han llevado a que las personas vivan en esos barrios o, desde una perspectiva más amplia, la existencia de territorios con estas características. Segundo, la conceptualización y delimitación de los barrios. Tercero, el tipo de Estado donde el efecto barrio se está estudiando, cuyas características difieren en estados neoliberales y en estados donde se redistribuye la riqueza social (educación, salud, servicios sociales) y el financiamiento de los equipamientos y servicios públicos municipales (Rose & Séguin, 2007; Ruiz-Tagle & López-Morales, 2014).

En síntesis, el efecto barrio es una expresión del espíritu capitalista, pues responsabiliza a los territorios y habitantes de sus problemas de exclusión. Así, a pesar de las limitantes de este enfoque, el efecto barrio se ha utilizado como fundamento para el desarrollo de políticas sociales y urbanas. La respuesta política más recurrente para hacer frente a este fenómeno son los dispositivos de mixtura social, donde la movilidad residencial y el acceso a la vivienda son las principales estrategias de acción (Ostendorf et al., 2001; Arbaci & Rae, 2014). El supuesto detrás de estas “soluciones” es que la pobreza dejará de estar concentrada y abrirá paso al arribo de clases medias (Lelévrier, 2010), disminuyendo los efectos negativos que posee el barrio sobre las oportunidades de vida de las personas.

La búsqueda de trayectorias residenciales ascendentes

En base a lo anteriormente expuesto, para el efecto barrio la inmovilidad es un problema (Basqué & Fol, 2007), por lo que se vuelve urgente mover o desplazar a las personas desde estos “barrios problemáticos” hacia otros que no lo son. Esto no necesariamente con el fin que se vuelvan “mejores individuos”, sino para que “se asimilen a un conjunto dominante de normas y valores culturales y, por lo tanto, experimenten menos discriminación cultural en el sistema escolar, en el mercado laboral y otras instituciones” (Bauder, 2002, p. 89).

Desde la sociología de la vivienda, la movilidad residencial es definida como el producto entre las “oportunidades habitacionales” (viviendas -nuevas o antiguas- y suelo vacante y disponible, dinámica del mercado inmobiliario y de suelo, entre otros) y las “necesidades y expectativas habitacionales” de los hogares que dependen de un sinnúmero de factores sociales, culturales y económicos (Di Virgilio, 2011). Producto de la movilidad residencial emergen dos fenómenos: las estrategias habitacionales y las trayectorias residenciales. Cuando es voluntad de las personas iniciar un proceso de movilidad residencial, las estrategias son todo aquello que puede ser calculado o planificado; es el poder de ordenar los proyectos (De Certau, 1990). Las estrategias habitacionales son “el reflejo de la capacidad de dichos sujetos de influir en el recorrido de su vida” (Di Virgilio, 2011:185), es decir, influir en sus trayectorias residenciales.

Las políticas de movilidad residencial, que tienen más bien un carácter de relocalización forzada (Lelévrier, 2013), intervienen sobre las estrategias residenciales y, en consecuencia, tienen efectos en las trayectorias. De acuerdo a las reflexiones de Bacqué & Fol (2011), este tipo de políticas está destinada a los habitantes “pobres” que residen en barrios “pobres”, y cuyo fin es realojarlos en otros barrios. Así, “estas políticas de movilidad residencial articulan dos dimensiones: territorial e individual. Por un lado, son presentadas como una medida para combatir la segregación espacial y la cristalización de la pobreza en el espacio urbano; y por otro, permiten a los hogares escapar de la cultura de la pobreza y beneficiarse de las ventajas de un “buen” vecindario” (Bacqué & Fol, 2011, p. 262).

Al analizar la experiencia francesa de los programas de movilidad residencial y mixtura social, Lelévrier (2010) destaca la importancia que tiene para esta política la calidad de las trayectorias residenciales y la oferta de “oportunidades de carreras residenciales”. El objetivo para desplazar a los hogares sería promover “trayectorias residenciales positivas” con vistas a “entregar una segunda oportunidad” en el proceso de construcción de un proyecto residencial bajo la perspectiva de una “trayectoria ascendente”. Estas premisas justificarían la gran política de renovación urbana del país galo, cuya acción se basa en la demolición de viviendas sociales, el desplazamiento/relocalización de sus habitantes, y la reconstrucción de un nuevo conjunto inmobiliario destinado a otras clases sociales, menos denso y dotado de nuevos usos y servicios. Lo paradojal e inesperado para la misma política es el anclaje que poseen las clases populares con sus barrios (Fol & Miot, 2016). Teniendo en cuenta que los barrios están dotados de diversos recursos sociales, económicos y culturales, permiten sostener la vida cotidiana de sus habitantes, por lo que desplazarse sería una acción más perjudicial que positiva.

En Chile las medidas de demolición de vivienda social transitan entre dos modelos. Por un lado, la solución individual, que ocurre cuando las viviendas son demolidas y el Estado indemniza a los hogares para que puedan comprar otra en un barrio distinto. El problema de este modelo es que existe una brecha entre el precio pagado por la antigua vivienda y los costos de instalarse en barrios con similares o mejores características de emplazamiento. Como la responsabilidad en las trayectorias residenciales se transfiere completamente a las personas, los resultados son desiguales. En el segundo modelo, que llamaremos solución colectiva o tutelada, las viviendas demolidas son reconstruidas por el Estado. Si bien este dispositivo no aspira el encuentro entre distintas clases sociales como la experiencia francesa, sí pretende desarrollar trayectorias residenciales ascendentes. Este segundo modelo será objeto de análisis.

Metodología

Metodológicamente se realizó un estudio de caso desde un enfoque cualitativo llevado a cabo en el marco de una investigación doctoral entre los años 2016 y 2020. La selección del caso se basó en dos criterios: ser parte de los barrios considerados “críticos” según lo estipulado por el Programa de Recuperación de Barrios, y que la respuesta ante esa criticidad haya sido la demolición de viviendas.

Un barrio crítico es una categoría de focalización de la acción pública que surge de la mano de la territorialización de políticas vinculadas a la vivienda y seguridad. Se define por dos dimensiones: la urbana (problemas sobre el estatus del suelo, ambientales, físicos-constructivos o de diseño) y la social (presencia de factores de desintegración social, vulnerabilidad social, fragmentación interna, descoordinación, sectorización y deslegitimación de la acción organizada, desarraigo e insatisfacción, desconfianza hacia la gestión pública y percepción de abandono) (MINVU, 2006). La condición de criticidad de estos barrios desencadenó en un trato excepcional² en comparación a los otros barrios del PQMB, como por ejemplo su gobernanza (administrado directamente por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo)³, extensión de los tiempos de intervención y mayor inversión presupuestaria.

Uno de estos barrios críticos fue Las Viñitas, localizado en la comuna de Cerro Navia en la Región Metropolitana de Santiago. El punto de partida de la intervención fue un estudio diagnóstico del año 2006 y culminó con la demolición y desplazamiento de su población los años 2012-2013.

Esta investigación se concentra en dos etapas: primero, el proceso de consolidación de Las Viñitas como un barrio crítico a intervenir. Se analiza el proceso de intervención en el barrio, y el conjunto de decisiones y negociaciones políticas para desarrollar una intervención -en ese entonces- excepcional con respecto a lo que se estaba haciendo en otros territorios. Segundo, el proceso de desplazamiento y arribo de los habitantes a un nuevo barrio: Lomas del Prado.

La primera etapa se sostiene en el análisis de documentos, informes e investigaciones sobre Las Viñitas, cuyo objetivo fue recabar antecedentes del proceso de intervención del barrio. También se realizaron diez entrevistas semi-estructuradas a dirigentes vecinales, profesionales, técnicos y funcionarios del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), de la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) de vivienda, del Servicio de Vivienda y Urbanización (SERVIU) y de la Municipalidad de Cerro Navia que acoge a ambos barrios. El propósito de las entrevistas fue reconstruir el proceso de intervención del barrio, identificar hitos y actores clave, y analizar a nivel de discurso los argumentos que explican la decisión pública de demoler viviendas sociales.

Otra fuente de información relevante en esta etapa fue el análisis descriptivo univariado de la base de datos del CENSO realizado por el MINVU y el Observatorio Social UAH (OSUAH) el año 2007, que contó con un universo de 3.665 encuestados (el 100% de los hogares). El CENSO, al que se tuvo acceso a través de la ley de transparencia, fue aplicado en el marco del PQMB y otorgó los insumos para establecer una línea de base diagnóstica en los inicios del Programa. Este instrumento estandariza las percepciones de los habitantes sobre el barrio y su eventual interés en la demolición, siendo un insumo clave en la construcción de un relato compartido sobre la criticidad del territorio.

En la segunda etapa se realizó una aproximación cualitativa al nuevo barrio Lomas del Prado, donde se realizaron seis entrevistas en profundidad a habitantes que fueron parte del desplazamiento. El objetivo de esta técnica fue conocer las percepciones sobre el proceso e identificar las diferencias entre habitar el nuevo y antiguo barrio. También se efectuaron quince observaciones llevadas a cabo entre los meses de septiembre de 2017 y enero de 2018, y entre mayo y junio de 2019 en los diferentes conjuntos de vivienda y espacios públicos y comunitarios que componen Lomas del Prado. Por último, se realizó observación participante en cinco reuniones con autoridades locales y actividades vecinales donde el tema central tratase sobre los cambios a nivel comunitario del desplazamiento.

Los registros de las entrevistas y observaciones fueron procesados en el software NVivo y categorizadas de acuerdo al contexto del caso, los actores, sus trayectorias y conflictos, las estrategias, negociaciones y circulación de respuestas, y percepciones, evaluación y opiniones sobre la intervención.

Del subsidio al barrio

Caracterización de un barrio ícono de la política subsidiaria de vivienda

Hace 20 años Cerro Navia era una comuna periférica de Santiago, siendo fundada en 1981 durante la dictadura militar. Lo representativo de este territorio es su pobreza urbana, producto de las desigualdades socioespaciales tanto del país como de la Región Metropolitana. La mayoría de sus barrios lo conforman viviendas sociales, erradicaciones o antiguos asentamientos informales. Las Viñitas fue un barrio de viviendas sociales construido en 1985 en dicha comuna. Se trata de un conjunto representativo de la política subsidiaria instaurada por el régimen cívico-militar. Según el CENSO 2017, en la comuna habitan 132.622 personas y se estima que es la segunda con más pobreza multidimensional⁴ (35,6%) de la Región Metropolitana de Santiago.

Las Viñitas estaba constituida por tres sectores: Las Viñitas I, Las Viñitas II y La Hondonada. En total eran 67 bloques que sumaban 1.029 viviendas, concentrando una población 3.665 personas. Sus características coinciden con aquellas de los estudios sobre el efecto barrio: situación de enclave y aislamiento, con poco acceso a servicios (y por lo tanto dependiente a los servicios de otras comunas), y con diversos problemas de habitabilidad en los espacios públicos y privados. Es un barrio que se caracteriza por su deterioro urbano, provocado por la mala calidad y el reducido tamaño de los espacios comunes, y la degradación del medio ambiente por la falta de espacios verdes, la existencia de vertederos no autorizados y la concentración de residuos en los espacios comunes (MINVU-OSUAH, 2008). En la Figura 2 se presenta una icónica fotografía de Las Viñitas. En ella se puede observar los escasos espacios comunes; ocupados por automóviles y donde los habitantes se deben desenvolver en los pequeños intersticios a los que tienen acceso. También se evidencia cómo el reducido tamaño de las viviendas les obliga a ocupar las áreas comunes para el desarrollo de labores domésticas.

Figura 2
- Viviendas y espacios públicos de Las Viñitas. Fuente: Elaboración propia a partir de la fotografía de MINVU (2008).

Según el CENSO realizado en el barrio, los problemas más sentidos por sus habitantes son el tamaño de las viviendas (36 mt2) y los problemas de convivencia, seguridad, violencia y narcotráfico. Según los datos, un 57% de los encuestados declaró que entre 4 y 6 personas residían en sus viviendas (entre 9 y 6 metros cuadrados por persona). De hecho, los encuestados evalúan el tamaño de la vivienda como insuficiente, por lo que el 28% de los hogares realizó una ampliación informal. Esta última será una variable relevante en la decisión de demoler el barrio.

Respecto de la identidad barrial, los habitantes definieron sus atributos principales como un lugar sucio, peligroso, inseguro y aburrido. Por el contrario, los atributos menos destacados fueron: entretenido, amable, bonito y seguro. Esto se puede explicar por la frecuencia de situaciones negativas que acontecían en el barrio. Gran parte de los encuestados indicó que se sentía “siempre” o “frecuentemente” expuesto ante peleas, robos y balaceras. En ese sentido, un 51% de los habitantes declara declara nunca sentirse seguro en las calles del sector.

Este escenario no es una excepción en la política de vivienda social. Por el contrario, investigaciones evidenciaron durante los años 1990 y principio de los 2000 que el problema de la vivienda ya no es solo la construcción de unidades habitacionales, sino también las condiciones materiales y sociales de quiénes las habitan (Rodríguez & Sugranyes, 2005).

La construcción política de un barrio crítico

La literatura especializada ha mostrado que es necesario construir un “estado de necesidad” para desplegar intervenciones excepcionales (Henriot, 2016; Véran et al., 2018). En este caso, la necesidad se justifica por el nivel de criticidad socioespacial del barrio, el cual no podía ser abordado por los dispositivos vigentes de la política habitacional (Fuster-Farfán, 2021).

En 2006 el equipo de barrio comenzó a desarrollar actividades con la comunidad para iniciar la recuperación del barrio, a pesar de que las preocupaciones de los habitantes excedían las competencias del Programa. Durante ese proceso, los actores declaran haber escuchado rumores sobre el interés de las autoridades comunales por demoler el barrio debido a la vulnerabilidad que suscitaban las ampliaciones de las viviendas. Según la alcaldesa de la época, era necesario buscar “soluciones radicales para los casos de viviendas deterioradas, como es el caso de Las Viñitas” (Sandoval & Pulgar, 2008). Era de amplio conocimiento que el argumento sobre la peligrosidad de las viviendas se movilizó para justificar el financiamiento de esta intervención. Pero las intenciones eran más amplias y coincidían con lo señalado por el efecto barrio: era necesario hacer frente a la concentración espacial de la pobreza. Esta percepción se agrava gracias al debate nacional sobre estos barrios, que grupos de asesores y lobbistas rápidamente cualifican de “gueto”. La “amenaza del gueto” (Touraine, 1991) y el problema de la segregación inquieta a las autoridades locales y nacionales, por lo que respuestas rápidas y radicales se plasmarán en diversas ganancias políticas (Bolt et al, 2010).

Lo anterior es reafirmado por dos antiguos funcionarios del equipo de barrio, quienes indican que el argumento de los peligros estructurales de las viviendas se utilizó para resolver problemas sociales más amplios: “Las autoridades hace mucho tiempo querían hincarle el diente [intervenirlo]. Sabían que era un error que había que solucionar en algún momento porque era un barrio muy malo. Muy malo en todo sentido de la palabra (…) siempre se pensó en instrumentalizar este programa [PQMB] para conseguir el objetivo final que era derribar este barrio” (Entrevista Funcionario 1, 2018); “Había una guetización del barrio y la gente también se percibía en eso (…) es una comunidad sumamente desarraigada. Con una percepción de identidad muy mala. Y con además una disponibilidad de moverse [del barrio] altísima. ‘Si me das la posibilidad de moverme de acá, me voy’. Entonces eso era compartido también por las autoridades que fueron tomando las decisiones” (Entrevista Funcionario 2, 2018). Estas citas evidencian cómo la percepción de la concentración espacial de la pobreza se construye un problema público (Basqué & Fol, 2007), sentando las bases de una intervención influenciada por los principios del efecto barrio (Atkinson & Kintrea, 2001).

La autoconstrucción en las viviendas sociales chilenas es una práctica recurrente, especialmente en las edificaciones construidas entre los años 1980 y 1990, que no son lo suficientemente grandes como para albergar a familias de cuatro o más personas. Según los entrevistados, la información sobre la peligrosidad de las viviendas fue reconocida tras la difusión de una investigación realizada por un estudiante de ingeniería de la Universidad de Chile. Este estudio resultó decisivo para el municipio, que lo utilizó para recomendar la demolición del barrio. Aunque esta práctica de autoconstrucción no fue generalizada en Las Viñitas, la potencial fragilidad estructural de las viviendas posiciona discursivamente al barrio en una situación de peligro permanente para sus habitantes.

Este escenario se ve reforzado con que el 84% de las personas declaró que le gustaría cambiarse de barrio. De ese universo, un 63% indicó que le gustaría cambiarse a otra comuna. Así, el diagnóstico arrojó que un 42% de los habitantes consideraba que el proyecto más necesario para el barrio era la realización de un estudio estructural de las viviendas. Ante este requerimiento, en 2007 se firma un Contrato de Barrio parcial y condicionado⁵. Posteriormente la solicitud fue acogida, y en 2008 se contrató un estudio cuyos resultaros indicaron que ante un terremoto superior al de 1985 (grado 8), las ampliaciones podrían afectar la estructura de las viviendas. Así, junto con el apoyo de los habitantes y las autoridades locales, ese mismo año se decide demoler el barrio. La condición de esta demolición era la construcción de un conjunto de mejor estándar en la comuna, que pudiese representar el “giro cualitativo” de la política habitacional (Fuster-Farfán, 2019; 2021).

En 2010 acontece uno de los terremotos más destructivos de la historia contemporánea chilena (grado 8.8). A pesar de lo previsto en el estudio estructural, las viviendas no sufrieron mayores daños. Ahora bien, la construcción del nuevo conjunto ya había comenzado, por lo que a fines de 2010 se ratifica la demolición y desplazamiento desde Las Viñitas hacia el nuevo conjunto Lomas del Prado. En 2012 comienza esta migración y en 2014 se implementa de manera excepcional un nuevo dispositivo en la política de vivienda social: el acompañamiento y apoyo para la vida en comunidad una vez habitado el conjunto, cuya labor fue transferida a una ONG.

En paralelo, el desplazamiento develó nuevos problemas al interior de los hogares y de la comuna: la existencia de familias allegadas o sin vivienda. Estas personas comenzaron a ocupar las casas vacías en Las Viñitas como estrategia de presión ante la señal estatal de hacer desaparecer viviendas sociales que ya estaban edificadas. Gracias a estas acciones, en 2017 se comienza a ejecutar una nueva medida en el antiguo barrio: el Plan Maestro Las Viñitas, donde se construyeron 570 viviendas, más amplias, con más espacios públicos y mejor conectadas que las anteriores. Al igual que Lomas del Prado, este Plan Maestro busca representar el giro cualitativo de la política habitacional.

En la Figura 3 se pueden observar los principales hitos de todo el proceso de intervención en el antiguo y nuevo barrio.

Figura 3
- Principales hitos del proceso de intervención. Fuente: Elaboración propia a partir del trabajo de campo, MINVU (2008), Canales (2017) y archivos de prensa.

Del barrio al subsidio

Dejar el barrio: el proceso de desplazamiento

La noción de barrio es indisociable de la de identidad. Sus vínculos más comunes son la identificación territorial, el arraigo y el apego, que modifican la experiencia individual y colectiva en el barrio, así como las prácticas espaciales y de apropiación que se desarrollan en él (Guérin-Pace, 2003). Ante un proceso de desplazamiento, los residentes tienden a intensificar sus emociones de pertenencia al territorio (Coing, 1966; Faure, 2006; Guérin-Pace, 2007). Sin embargo, el caso de Las Viñitas muestra lo contrario. Esto no significa que no haya habido identificación y pertenencia al barrio, o que el proceso de desplazamiento no haya sido conflictivo. Se debe más bien a la convicción colectiva de la necesidad de abandonar el territorio y al hecho que el desplazamiento no fue significativo en términos geográficos. Por ello, la "no resistencia" al desplazamiento fue fundamental en la puesta en marcha de esta experiencia.

Un funcionario que trabajó directamente en el desplazamiento, afirma que los habitantes estuvieron de acuerdo con la medida de reubicación; “querían irse” del barrio. Se trata de un compromiso que adquieren los habitantes bajo la necesidad de mejorar sus condiciones materiales y simbólicas de exclusión social (Boltanski & Eve, 1999). Para un funcionario que trabajó en el equipo de barrio, esta necesidad se explica más bien por la coherencia del discurso entre los actores, especialmente del municipio, quien mantuvo la misma decisión de desplazamiento, a pesar del cambio de administración municipal, de posición ideológica contraria. Esta estrategia política de continuidad iniciados los años 2010, permitió hacer frente a las resistencias, sobre todo porque los habitantes se convencieron de la coordinación discursiva que unía al municipio (de derecha), a las instituciones estatales (de derecha) y a la entonces diputada (de centro izquierda), que siguió apoyando la iniciativa.

Según el funcionario, el sentimiento de “desarraigo” que los habitantes sienten hacia su barrio, es decir, su frágil apego al territorio, es otro elemento que favorece el desplazamiento. Otro funcionario señala que los habitantes tenían bajos niveles de organización comunitaria y estaban más habituados a tener relaciones de apoyo con servicios públicos y representantes políticos.

Más allá de todas estas consideraciones, lo cierto es que la mayoría de los habitantes entrevistados coinciden en que la demolición del barrio era necesaria. Justifican la decisión en consideración de los diversos problemas sociales que existían en el barrio, especialmente la violencia y las malas condiciones de vida. Para Roberto, habitante del barrio, los vecinos interiorizaron estas problemáticas, lo que explica su deseo de ser reubicados. La promesa de nuevas viviendas fue una oportunidad para “tener una vida mejor”, en coherencia con las demandas de “dignidad” que los diversos movimientos sociales del país exigen desde hace más de una década. Según el habitante, había que convencer a los vecinos de la necesidad de cambiar la vida que se estaba desarrollando en Las Viñitas, y eso era posible solo demoliendo el barrio: “era necesario cambiar la forma de vida de Las Viñitas. En esas circunstancias de hacinamiento, en esas condiciones de actitud y de comportamiento, como la delincuencia, la drogadicción, que no era solamente el consumo, sino que el tráfico era tremendo. La elección fue correcta. Empezar primero en convencer a la gente que saliera de ese lugar. Y eso, por la psicología de las personas, no es fácil. Porque tienden a cerrarse con su historia. Y esa historia, es la que hoy en día la gente reclama de Las Viñitas. Pero había que hacer algo distinto, entregar algo nuevo para tener nuevas ilusiones y nuevas esperanzas. Y eso se decidió, trasladar a toda esta gente a otro sector. Y se logró ese sueño. Un sueño, que también costó sudor y lágrimas” (Entrevista a Roberto, habitante, 2018). Esta cita devela uno de los elementos más relevantes del “giro cualitativo” de la política habitacional chilena: la decisión del desplazamiento se constituye como una estrategia residencial colectiva y ascendente (Lelévrier, 2010). Por este motivo, el caso muestra cómo la búsqueda de mejores trayectorias residenciales debe ocurrir en colectivo, a pesar de las dificultades y conflictos de la vida comunitaria en un barrio de estas características.

Vivir con los nuevos (y viejos) vecinos

En Chile el otorgamiento del subsidio es altamente estandarizado y normado. Los decretos que los regulan, delimitan quiénes participan (y quiénes no) de la política habitacional. Una de sus exigencias, es que un subsidio de acceso a la vivienda en propiedad puede ser atribuido una vez en la vida de quién lo recibe. En este caso, la movilidad residencial se dificulta, así como las estrategias habitacionales (Di Virgilio, 2011). Sin embargo, en el caso de Las Viñitas, las familias fueron compensadas por la demolición a través de subsidios. Así, si bien las familias tuvieron la oportunidad de elegir si se trasladaban a Lomas del Prado, o buscaban individualmente una solución habitacional, la mayoría optó por la primera.

El nuevo territorio que los acoge se inserta en un barrio de viviendas sociales construidas en los últimos 10 años. En el sector, que está solo a metros de distancia del antiguo terreno de Las Viñitas y en el límite urbano de Cerro Navia, hay 2.470 viviendas sociales, las que sumadas con las del conjunto Lomas del Prado, resulta un total de 3.392 unidades. Esta cifra representa más del triple de lo que originalmente había en Las Viñitas. Este escenario se puede ver representado en la Figura 4, donde se evidencia que, a pesar de las pretensiones de desconcentrar la pobreza, esta se vuelve a agrupar, pero con mejores estándares arquitectónicos y urbanos. Esta información reafirma que el ideal de producir ciudades más integradas es solo discursivo, pues si bien hay una mejora en los estándares de habitabilidad, los hogares se mantienen en el mismo territorio, con sus redes y su escaso equipamiento social, económico y cultural.

Figura 4
- Fotografía aérea de localización de Lomas del Prado y cantidad de unidades habitacionales por conjunto. Fuente: Elaboración propia.

Según los habitantes, si bien el proceso de desplazamiento era socialmente deseado, fue difícil dejar el barrio. Más allá de lo que expresan los datos, el vínculo y compromiso con el territorio y sus vecinos era parte de la (sobre)vivencia cotidiana.

Andrea llegó en 1986 a Las Viñitas. Según ella, a pesar de los buenos y malos momentos vividos en el barrio, los vecinos siempre fueron importantes: “siempre estaban los vecinos que me ayudaban. Fui de las últimas en salir, para venirme acá. Y allá quedó enterrada parte de mi vida. Buena, porque hice obras buenas, pero también quedaron allá mis historias y mis sueños” (Entrevista a Andrea, habitante, 2019). La habitante reconoce la existencia de disputas y drogas en el barrio, pero eran los mismos protagonistas -sus vecinos de toda la vida- quienes los mantenían protegidos de las repercusiones de esas situaciones.

En reuniones sostenidas con los dirigentes del nuevo barrio, se reiteraba la exigencia antes mencionada: la necesidad de una historia. Allí se pudo observar que la nostalgia asociada al antiguo territorio está relacionada a la sensación de pérdida de identidad.

Marina llegó en 1985 a Las Viñitas. Según su experiencia, los primeros años en el barrio fueron buenos. Su relación con los vecinos era de amistad y solidaridad. Sin embargo, cuando el tráfico de drogas llega, las relaciones comenzaron a cambiar. Por ello, evitaba relacionarse con las personas y grupos asociados a la droga, aferrándose aún más a sus vecinos de toda la vida. Cuando supo del cambio de barrio se resistió porque sabía que los podían mezclar y, por lo tanto, perderían las relaciones cotidianas de solidaridad y confianza. Y así fue: “yo no me quería venir para acá. Yo sabía que se iba a venir la misma gente de Las Viñitas, y los balazos van a ir y los balazos van a venir, y yo tengo que pensar en mi nieta, así que yo no quería quedar con esa gente… cuando me di cuenta que una familia conflictiva llegó al frente dije: ‘¡Dios mío, a dónde me vine a meter! ¡Hija por Dios dónde quedamos!’” (Entrevista a Marina, habitante, 2017).

El relato evidencia uno de los desaciertos del proceso de movilidad residencial: se resuelve el problema físico-espacial, pero no así las prácticas y modos de vida de las personas. De este modo, la demolición fue un dispositivo que se centró en la solución más inmediata, sin transformar u otorgar nuevas condiciones económicas, simbólicas y culturales; condiciones que permiten al narcotráfico y la violencia ser el ordenador de la vida cotidiana en este tipo de territorios.

Otra de las dimensiones en conflicto fue la vida en co-propiedad. Instalarse en edificios significó la emergencia de nuevas problemáticas cotidianas sobre la mantención de los espacios y servicios comunes. Se trata de un cambio cultural radical en la convivencia, donde se crean nuevas estructuras de administración de la vida en comunidad, se establece un sistema de pago mensual antes inexistente y se norman las prácticas de ocupación del espacio como cerramientos y ampliaciones. Cristóbal, un dirigente del conjunto, explica que el proceso de demolición y desplazamiento fue más rápido que la adaptación a esta nueva forma de vida: “la gente no está acostumbrada a pagar gastos comunes…los condominios no están acostumbrados a pagar gastos comunes. La gente quiere que todo se lo regalen y piensa que están viviendo igual que allá, eso es solamente porque no supieron informar y salimos rápido de ahí, salimos súper rápido” (Entrevista a Cristóbal, dirigente, 2019). Su relato evidencia que la prioridad de esta intervención fue la mejora en las condiciones habitacionales y urbanas, pero no así en la vida individual y colectiva de los habitantes. De hecho, se puede afirmar que el diagnóstico se centra en las evaluaciones y percepciones negativas del barrio, y no sobre las prácticas cotidianas necesarias a tener en cuenta para que la intervención deje de estar concentrada en la dimensión física y no en la social del espacio.

Conclusiones

Este artículo buscó analizar la experiencia de demolición, reconstrucción y desplazamiento de un barrio que es resultado de la política habitacional chilena. Este análisis encuentra su relevancia en una nueva generación de políticas habitacionales que utiliza la estrategia de la demolición para hacer frente a problemas urbanos como la segregación y el deterioro físico de barrios cuya construcción fue financiada por el Estado.

Los barrios sensibles o críticos son una forma de materializar y representar fenómenos considerados graves y urgentes en el espacio (Tissot, 2018). En el caso de Las Viñitas, la criticidad se construye a partir de la concentración espacial de la pobreza, cuyas repercusiones configuran las características físicas del barrio. Este es el principal fundamento del desplazamiento. Ahora bien, los hogares que son más vulnerables reaccionan de manera distinta ante los procesos de desplazamiento forzado (Lelévrier, 2013). Por un lado, están aquellos que tienen un vínculo estrecho con el territorio gracias a la amplitud de sus redes sociales, económicas y comunitarias. Por otro, están aquellos que viven más dificultades económicas y tienen menos relación con el entorno social y comunitario, lo que los hace establecer vínculos más débiles con el territorio. Así, la relocalización impactará de forma más negativa a los primeros, mientras que para los segundos es desplazamiento es secundario en relación a las urgencias sociales y económicas que viven.

El análisis de la experiencia de Las Viñitas es una muestra del giro cualitativo de las políticas urbano-habitacionales chilenas, donde, en nombre de la urgencia, se crean nuevos y excepcionales dispositivos de intervención social. Se pudo evidenciar cómo el foco de la intervención se concentra en las prácticas reparatorias, de participación y promoción social, pero que no cambian las bases fundantes del sistema que produce las divisiones y desigualdades sociales y espaciales.

Los resultados de este estudio develan las falencias del principio de intervención del efecto barrio: se han modificado las condiciones físicas y materiales de los habitantes, pero no se abordaron los problemas estructurales que son la base de fenómenos como la violencia, el narcotráfico, la pérdida de seguridad y vínculos sociales, el desgaste de las relaciones de solidaridad, etc., a pesar de haber sido los argumentos fundantes para iniciar la intervención urbana. Así, si bien se trata de una intervención radical que impacta en las trayectorias residenciales de las familias, los habitantes también perciben que hay dinámicas y prácticas que se siguen reproduciendo, tanto en las relaciones sociales como en el espacio.

De este modo, a diferencia de las experiencias que se observan en otros países, este dispositivo no sugiere ni plantea el principio de mixtura social con otros barrios o clases sociales: se mantienen las mismas relaciones sociales en el mismo territorio. Así, a pesar de las diversas críticas que suscita el modelo de la mixtura y el de la integración social a través del encuentro de clases, el caso demuestra que las lógicas de intervención chilenas de vivienda y barrio siguen perpetuando la herencia neoliberal de la dictadura: la estrategia de concentración especial de la pobreza, la imposibilidad de facto que tienen los pobres para decidir sobre sus trayectorias residenciales y el predominio que tiene el mercado del suelo sobre las políticas urbano-habitacionales.

Declaración de Disponibilidad de Datos

El conjunto de datos que respalda los resultados de este artículo está disponible en SciELO DATA y se puede acceder a él en https://doi.org/10.48331/scielodata.LIAGRM

• 1
  Investigación financiada por el proyecto ANID SA77210085.
• 2
  La demolición de viviendas sociales deja de ser una iniciativa excepcional del PQMB y se formaliza en dos nuevos dispositivos: por un lado, el programa de recuperación de condominios sociales: segunda oportunidad, entre 2013 y 2015, y por otro, el programa de regeneración de condominios sociales desde 2015.
• 3
  Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) de vivienda y urbanismo de la Región Metropolitana de Santiago.
• 4
  La pobreza multidimensional integra las dimensiones de salud, educación, trabajo y seguridad social, vivienda y entorno, redes y cohesión social.
• 5
  El “Contrato de Barrio” establece los acuerdos de intervención urbana entre el Programa y la comunidad. En el caso de Las Viñitas este contrato fue excepcional respecto de los otros barrios, cuyos Contratos de Barrio no ostentan un carácter parcial y condicionado.
• Como citar: Fuster-Farfán, X. (2023). Del subsidio al barrio y del barrio al subsidio: análisis de la demolición de viviendas sociales en Chile. urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, v. 15, e20220085. https://doi.org/10.1590/2175-3369.015.e20220085

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• Educação Nacional. Brasília: Diário Oficial da União, seção 1.

Editado por

• Editor responsável: Luís Alberto Salinas Arreortua

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  21 Ago 2023
• Fecha del número
  2023

Histórico

• Recibido
  21 Abr 2022
• Acepto
  30 Nov 2022