LA RELACIÓN ENTRE EL DESMANTELAMIENTO DE LA POLÍTICA NACIONAL DE PARTICIPACIÓN SOCIAL Y LAS POLÍTICAS AMBIENTALES

Resumen

Frente al desmantelamiento de la política ambiental brasileña bajo el mandato del expresidente Jair Messias Bolsonaro, este artículo busca establecer vínculos entre el desmantelamiento de otra política pública, la Política Nacional de Participación Social (PNPS). El objetivo de la participación es garantizar que la sociedad civil participe en pie de igualdad en las decisiones de política pública y control social del Estado. Con el desmantelamiento de la PNPS, muchas instituciones participativas quedaron limitadas, incluidos los consejos vinculados a cuestiones ambientales. Este trabajo realizó un análisis institucional de las normas y documentos que rigen tres consejos: el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) y el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente. Dichos consejos fueron modificados en 2019, mediante el Decreto n. 9.806/2019, el Decreto n. 10.000/2019 y el Decreto n. 10.224/2020. Los datos mostraron que hubo muchas reducciones en el número de representantes en esos consejos, especialmente de representantes de la sociedad civil, como se vio en el CONAMA y en el CNRH, mientras que el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente eliminó completamente la representación de la sociedad civil. Así, tanto la paridad como la pluralidad de los consejos fueron eliminadas de esas instituciones.

Palabras clave:
consejos; instituciones participativas; medio ambiente; participación

Resumo

Diante do desmonte da política ambiental brasileira realizada no governo do ex-presidente Jair Messias Bolsonaro, este artigo busca estabelecer relações entre os desmantelamentos realizados em outra política pública, a Política Nacional de Participação Social (PNPS). A participação tem como objetivo assegurar à sociedade civil a equidade na decisão das políticas públicas e o controle social do Estado. Com o desmonte da PNPS, muitas instituições participativas foram limitadas, incluindo os conselhos ligados à questão ambiental. Este trabalho realizou uma análise institucional nas normas e documentos que regem três conselhos: o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) e o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente. Esses conselhos foram alterados no ano de 2019, por meio do Decreto n. 9.806/2019, do Decreto n. 10.000/2019 e do Decreto n. 10.224/2020. Os dados demonstraram que ocorreram muitas supressões no número de representantes desses conselhos, principalmente dos representantes da sociedade civil, observados no CONAMA e no CNRH, ao passo que no Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente a representação da sociedade civil foi extinta em sua totalidade. Assim, tanto a paridade quanto a pluralidade dos conselhos foram suprimidas dessas instituições.

Palavras-chave:
conselhos; instituições participativas; meio ambiente; participação

Abstract

This article aims to establish relationships between the dismantling of the Política Nacional de Participação Social (PNPS – National Policy for Social Participation) and Brazilian environmental policies. Participation aims to ensure a civil society equity in political decision-making and social control of State. However, with the dismantling of the PNPS, many participating institutions are being limited, including the environmental management councils. This article conducted an institutional analysis within three councils: the Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA – National Environmental Council), Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH – National Resources Council), and the Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente (Deliberative Council of the National Environmental Fund). These councils were changed in 2019, through the Decree n. 9,806/2019, the Decree n. 10,000/2019 and the Decree n. 10.224/2020. The data show that important numerous civil society representations were excluded from CONAMA and CNRH. In the Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente, civil society representations were completely eliminated. In this context, parity and plurality were suppressed from these councils.

Keywords:
councils; environment; participation; participatory institutions

Introducción

En la perspectiva de la situación política en Brasil establecida durante el gobierno del ex presidente Jair Messias Bolsonaro y sus incertidumbres, los estudios sobre la participación pueden ser relevantes para presentar nuevos caminos y soluciones a ser adoptadas frente a un Estado que trata la participación como un obstáculo a la democracia representativa y un impedimento a los intereses de las clases dominantes y dominadas, culminando con la publicación del Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019, que extinguió y estableció directrices, reglas y limitaciones para los órganos colegiados de la administración pública federal.

Sin embargo, el gobierno de Bolsonaro no sólo ha visto como un embrollo las políticas participativas, sino también las relacionadas con la conservación de la naturaleza, consideradas un obstáculo para el pleno desarrollo económico del país.

En ese contexto, el objetivo de este trabajo es relacionar el desmantelamiento de la Política Nacional de Medio Ambiente con la derogación de la Política Nacional de Participación Social (PNPS), ocurrida entre 2019 y 2022, analizando el diseño institucional de tres consejos: el Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAMA), el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente y el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH).

1 Metodología

El diseño institucional consiste en las normas y reglamentos que guían el funcionamiento de las instituciones participativas (IP). El diseño institucional se analiza utilizando una serie de categorías analíticas, como la cuestión de la paridad, la pluralidad, la composición, la definición de las entidades que tienen acceso al consejo, el tiempo de existencia del consejo, la frecuencia de las reuniones, la existencia de una estructura organizativa, entre otras (FARIA; RIBEIRO, 2011 ; VAZ, 2011 ).

Cabe subrayar que el diseño institucional no siempre se reproduce rigurosamente en las instituciones participativas. Sin embargo, su estudio es importante porque las normas, parámetros y reglas consagradas en esos documentos pueden favorecer o limitar la acción de los grupos implicados (TATAGIBA, 2004 ).

Los diseños institucionales son desarrollados en parte por grupos que tienen intenciones específicas y pueden dirigir el proceso participativo según sus intereses particulares, lo que puede convertir a las instituciones participativas en espacios para la tutela, la manipulación y el mantenimiento del status quo (LOUREIRO, 2012 ; LOUREIRO; CUNHA, 2008 ).

En este trabajo, las categorías utilizadas para analizar los diseños institucionales de la CONAMA, del Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente y del CNRH fueron la paridad, la pluralidad y las entidades que tienen acceso a esos consejos. Para tanto, fueron analizados los siguientes documentos: Constitución Federal de 1988, Decreto n. 8.243, de 23 de mayo de 2014; PDC n. 1491, de 2014; PDL n. 147, de 2014; Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019; ADI 6121; Decreto n. 9.806, de 28 de mayo de 2019; el Decreto n. 99.274, de 6 de junio de 1990; el Decreto n. 10.224/2020; el Decreto n. 6.985, de 20 de octubre de 2009; la Ley n. 7.797, de 10 de julio de 1989; el Decreto n. 10.000, de 3 de septiembre de 2019; el Decreto n. 4.613, de 11 de marzo de 2003 y la Ley n. 9.433, de 8 de enero de 1997.

2 Evolución de las políticas participativas en Brasil

Las instituciones participativas son lugares (físicos o abstractos) que permiten a la sociedad civil participar en las políticas públicas. En Brasil, esas instituciones empezaron a expandirse en los años noventa, con la redemocratización y la promulgación de la Constitución Federal de 1988 (CF). Consejos de gestión, foros, presupuestos participativos, conferencias, comisiones y audiencias públicas son ejemplos de instituciones participativas que existen en Brasil (AVRITZER, 2016 ).

La participación es vista por autores como Bordenave ( 1985 ), Demo ( 1988 ) y Loureiro ( 2012 ) como una forma de profundizar en la democracia, ya que fomenta la corresponsabilidad, la alianza de grupos con intereses comunes, el establecimiento de un diálogo horizontal, la negociación entre diferentes grupos, el control social del Estado y el reparto de las decisiones entre los poderes públicos y la sociedad civil.

No obstante, el concepto de participación es heterogéneo y su comprensión no es comúnmente consensuada por todos los autores que la definen, ni por los agentes sociales que demandan la participación como práctica política. Esto puede ser evocado tanto por grupos que buscan formas de radicalizar la democracia, haciendo de las políticas públicas un medio de corresponsabilidad entre la sociedad civil y la sociedad política, como por grupos que sólo pretenden mantener su hegemonía, tutela y dominio sobre otros grupos (DEMO, 1988 ; LOUREIRO, 2012 ).

Dagnino ( 2004 ) y Dagnino, Olvera y Panfichi ( 2006 ) dan cuenta de la existencia de tres proyectos políticos que se han disputado o se disputan el poder en la delimitación de las políticas participativas.

El proyecto autoritario, definido a partir de los años 60 durante la dictadura militar, creó escasos canales de participación con el objetivo de tutelar y manipular a determinados grupos sociales, considerados “grupos de beneficiarios, clientes y peticionarios, todos ellos dispersos y desarticulados entre sí. Las instancias de participación, si existen, se limitan a consultas formales, legitimando espectáculos sin sustancia” (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006 , p. 47).

El proyecto democrático participativo, por su parte, surgió tras la redemocratización (con la publicación de la Constitución Federal de 1988 como hito simbólico), con el objetivo de incluir a la sociedad civil en las decisiones de política pública y control social del Estado (DAGNINO, 2004 ; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006 ).

A continuación del proyecto democrático participativo, el proyecto neoliberal surgió en Brasil a principios de la década de 1990, utilizando el mismo discurso que el proyecto democrático participativo en busca de legitimación y consolidación. Los discursos sobre participación, sociedad civil y ciudadanía también son utilizados por el proyecto neoliberal. Con todo, en ese último caso, la participación se entiende como un medio de transferir a la sociedad civil las obligaciones asignadas al Estado (DAGNINO, 2004 ; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006 ).

Por lo tanto, la discusión en torno a la participación en Brasil es compleja, y está asociada a una intrincada red de elementos y condiciones, desde factores históricos y culturales internos al país, hasta el contexto histórico internacional (por ejemplo, el auge del neoliberalismo).

Gohn ( 2011 ) identifica dos etapas en el proceso de implantación de instituciones participativas en Brasil: la primera, caracterizada por la década de 1990, periodo en el que se intensificaron las luchas por establecer canales participativos; y la segunda, que tuvo lugar en la década de 2000 y se caracteriza por un aumento del número de instituciones participativas.

En un primer momento, en la década de 1990, la difusión de las instituciones participativas se produjo a nivel local y regional en cumplimiento de las definiciones constitucionales y también impulsada por la entrada de gestores municipales del Partido de los Trabajadores (PT). En la década de 2000, con la llegada del PT al gobierno federal, la proliferación de instituciones participativas también tuvo lugar a nivel nacional, con un aumento significativo del número de consejos, foros y conferencias nacionales celebrados (AVRITZER, 2016 ). Según Teixeira ( 2013 ), el 41% de los consejos y el 70% de las conferencias nacionales se crearon durante el Gobierno de Luís Inácio “Lula” da Silva. La autora también argumenta que esos espacios se tornaron más plurales durante el gobierno del PT, además de aumentar la inclusión de representantes de movimientos sociales.

Si, por un lado, el ascenso del PT fue decisivo para la proliferación de instituciones participativas, los límites del proyecto político del PT se observaron precisamente en el área de la cuestión ambiental, donde los conflictos más punzantes relacionados con la participación se establecieron durante la gestión del PT (AVRITZER, 2016 ).

Dos momentos principales han marcado la política del PT en materia de gestión de la naturaleza. El primero señala la inclinación a establecer compromisos de demarcación de reservas extractivas e indígenas, originados en las luchas de los movimientos socioambientales, que resultaron en la demarcación de la Reserva Indígena Raposa do Sol en abril de 2005 (AVRITZER, 2016 ), así como en la creación de una serie de Unidades de Conservación (BARROS-PLATIAU, 2011 ).

El segundo momento estuvo marcado, según Avritzer ( 2016 ), por la construcción de la Central Hidroeléctrica de Belo Monte y otros proyectos relacionados con el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), que provocaron numerosos conflictos con las poblaciones indígenas y ribereñas, especialmente durante las audiencias públicas. Las cuatro reuniones de audiencia pública fueron coordinadas por Eletronorte, con escasa participación de las poblaciones indígenas y un quórum mayoritario de grupos políticos locales.

A pesar de las muchas contradicciones del gobierno del PT, los mayores retrocesos en la gestión participativa de la naturaleza ocurrieron a partir de 2019, bajo el gobierno de Bolsonaro, debido a la publicación del Decreto n. 9.759, del 11 de abril de 2019, que extinguió y estableció directrices, reglas y limitaciones para los órganos colegiados de la administración pública federal.

3 Política nacional de Participación Social: del rápido ascenso a la caída prematura

En 2014, la entonces presidenta Dilma Rousseff firmó el Decreto n. 8.243, de 23 de mayo de 2014, que estableció la Política Nacional de Participación Social (PNPS) y el Sistema Nacional de Participación Social (SNPS) (BRASIL, 2014c ). Ese decreto estuvo rodeado de polémica, principalmente espoleada por algunos medios de comunicación y agentes políticos (como diputados federales y senadores) que afirmaban que supondría un obstáculo para la democracia representativa – como puede verse en los artículos de prensa Estadão y O Globo (MUDANÇA…, 2014 , NOBLAT, 2014 ):

La presidenta Dilma Rousseff quiere cambiar el sistema de gobierno brasileño. Ha renunciado a la reforma política – una idea que nació de la nada durante las manifestaciones del pasado junio y que, afortunadamente, nunca llegó a cuajar – y ahora intenta cambiar el orden constitucional por decreto. El Decreto 8.243, de 23 de mayo de 2014, que crea la Política Nacional de Participación Social (PNPS) y el Sistema Nacional de Participación Social (SNPS), es una colección de barbaridades jurídicas, aunque pueda sonar, en una lectura desatenta, como una respuesta a los deseos difusos de las calles (MUDANÇA…, 2014 , p. 1).

La democracia representativa, con la elección de los representantes de la sociedad por voto directo, así como la independencia de los poderes del Estado, es un objetivo prioritario para el autoritarismo político. El desmantelamiento del régimen representativo suele comenzar con la creación de mecanismos de “democracia directa”, para reducir el peso del Congreso en la conducción del país (NOBLAT, 2014 , p.1).

Ante las impugnaciones mediáticas y parlamentarias al PNPS, el 30 de mayo de 2014 se presentó en la Cámara de Diputados un Proyecto de Decreto Legislativo de Suspensión de Actos Normativos del Poder Ejecutivo, PDC n. 1491/2014, de autoría de Mendonça Filho y Ronaldo Caiado, bajo la justificación de:

En un análisis detallado de la materia, se revela la flagrante inconstitucionalidad del acto normativo impugnado. El decreto presidencial corroe las entrañas del régimen representativo, uno de los pilares del Estado democrático de derecho, legítimamente adoptado en la Constitución Federal de 1988 (BRASIL, 2014b , p. 1).

La materia fue aprobada por la Cámara de Diputados con carácter de urgencia el 28 de octubre de 2014, y remitida al Senado como Proyecto de Decreto Legislativo, PDL n. 147/2014, que acabó siendo archivado al finalizar la legislatura en el Senado (BRASIL, 2014a ).

Con todo, conviene aclarar aquí que el Decreto n. 8.243, de 23 de mayo de 2014, no se apartó de la Constitución de 1988, ya que ésta garantizaba el ejercicio de la participación en una serie de artículos: art. 1; art. 14, I, II, III; art. 27, § 4; art. 29, XII, XIII; art. 49, XV; art. 61, § 2; art. 77, § 3 (BRASIL, 1988).

Además, los consejos, conferencias, foros, defensorías del pueblo, entre otros instrumentos de gestión participativa, se han extendido ampliamente en Brasil desde principios de los años 90, en respuesta a la Constitución de 1988, y han aumentado progresivamente con la llegada del PT al gobierno federal (TEIXEIRA, 2013 ; AVRITZER, 2016 ).

En lugar de obstaculizar la democracia representativa, la participación de la sociedad en los espacios públicos puede hacer que las políticas públicas sean más transparentes. Según Alencar y Ribeiro ( 2014 ):

De hecho, el texto del decreto no llega a organizar instituciones participativas, como pretenden sus defensores. Tampoco supone ninguna amenaza para la labor de nuestras instituciones representativas tradicionales. Si así fuera, ya habría ocurrido, porque, al fin y al cabo, los espacios participativos llevan en pleno funcionamiento más de veinte años (ALENCAR; RIBEIRO, 2014 , p. 27).

El objetivo del decreto, según el art. 1, es “fortalecer y articular los mecanismos democráticos y las instancias de diálogo y acción conjunta entre la administración pública federal y la sociedad civil” (BRASIL, 2014c ). En ese sentido, las innovaciones en comparación con la Constitución de 1988 son bien simples.

Son principalmente tres las actualizaciones determinadas por el Decreto n. 8.243, de 23 de mayo de 2014: la primera se establece precisamente en la acción conjunta entre la administración pública federal y la sociedad civil, que, a pesar de ser una novedad, ya se había establecido en el territorio brasileño desde la década de 1990 y se amplió en la década de 2000.

Otra innovación está consagrada en el art. 5 del Decreto n. 8.243/2014, que prevé la elaboración de un informe anual por parte de los órganos y entidades de la administración pública federal que describa la implementación de la Política Nacional de Participación Social.

Y, por último, el art. 9 del Decreto n. 8.243/2014 crea el Comité Gubernamental de Participación Social (CGPS), órgano encargado de asesorar y monitorear la implementación de la Política Nacional de Participación Social y del Sistema Nacional de Participación Social.

No obstante, la desaprobación del Decreto n. 8.243/2014 por parte de algunos grupos políticos no ha cesado. En ese contexto, el presidente Jair Messias Bolsonaro publicó el Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019. El decreto, que se ha conocido como la “revocación”, en su art. 1, “extingue y establece directrices, reglas y limitaciones para los órganos colegiados de la administración pública federal directa, autárquica y fundacional” (BRASIL, 2019a ), de modo que cualquier órgano colegiado – es decir, consejos, comisiones, grupos, juntas, equipos, mesas, foros, salas – creado mediante actos infralegales es susceptible de ser suprimido y su número de miembros limitado.

El Decreto n. 9.759/2019 también derogó el Decreto n. 8.243, del 23 de mayo de 2014, publicado por la expresidenta Dilma Rousseff, que establecía la creación de la Política Nacional de Participación Social (PNPS) y la creación del Sistema Nacional de Participación Social – SNPS (BRASIL, 2019a ).

El Decreto n. 9.759/2019 fue publicado en consonancia con un número significativo de diputados y senadores federales que consideraban que la PNPS era un obstáculo para la democracia representativa. Según Rodrigues ( 2020 ), la justificación del entonces gobierno federal para excluir y limitar los órganos colegiados federales era reducir la burocracia estatal y el sesgo ideológico que esas instituciones acarrearían por haber sido creadas durante el gobierno del Partido de los Trabajadores.

Sin embargo, la participación es un principio constitucional observado en el art. 1: “Todo el poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes elegidos o directamente, en los términos de esta Constitución” (BRASIL, 1988). En vista de la violación de ese principio, así como de la violación del principio de seguridad jurídica, del principio de no regresión ambiental, entre otras inconstitucionalidades formales y materiales, el PT interpuso una Acción Directa de Inconstitucionalidad 6121 – ADI 6121 (BRASIL, 2019c ).

En junio de 2019, el Supremo dio la razón parcialmente a la ADI 6121, por lo que, hasta que se produzca un pronunciamiento definitivo, determinó que debe descartarse la “posibilidad de que se produzca la extinción, por un acto dictado unilateralmente por el Jefe del Ejecutivo, de un órgano colegiado cuya existencia se menciona en una ley en sentido formal” (BRASIL, 2019c , p. 15).

Con todo, muchos órganos de participación han visto limitada su composición, especialmente en lo que se refiere a la representación de la sociedad civil. En ese contexto, algunos consejos relacionados con cuestiones ambientales han visto limitadas sus acciones, en una serie de violaciones formales y materiales, principalmente relacionadas con el principio de no regresión, la prevención, la participación, la cooperación entre los pueblos y el medio ambiente ecológicamente equilibrado como derecho humano fundamental .

Con la asunción del actual presidente Luiz Inácio “Lula” da Silva, el Decreto n. 9.759/2019 fue totalmente revocado, con la publicación del Decreto n. 11.371, del 1 de enero de 2023. También hubo la recreación y reactivación de algunos consejos relacionados con la agenda ambiental, como el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (Consea), el Consejo Nacional de Pueblos y Comunidades Tradicionales y el Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (CONDRAF).

4 Relaciones entre la revocación de la PNPS y las políticas ambientales

El Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019, a pesar de la concesión parcial del ADI 6121 y de la determinación del STF de que las instituciones participativas no pueden ser suprimidas hasta la decisión final de ese órgano, ha provocado la limitación de algunos consejos vinculados a políticas ambientales, importantes para la protección de la biodiversidad y la sociodiversidad.

En mayo de 2019, se publicó el Decreto n. 9.806, de 28 de mayo de 2019, por el que se modifica el Decreto n. 99.274, de 6 de junio de 1990, para establecer la composición y funcionamiento del Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Entre las derogaciones y cambios introducidos por el Decreto n. 9.806/19, la modificación del art. 5 fue una de las más polémicas, ya que redujo el número de miembros del plenario de la CONAMA de 96 a 23 (BRASIL, 2019d , art. 5). La sociedad civil fue la representación más afectada. En el decreto anterior, el Decreto n. 99.274, de 6 de junio de 1990, los representantes de la sociedad civil (incluidas las ONG, los movimientos sociales y las poblaciones tradicionales) eran 22. Según el art. 5, VII, del Decreto n. 9.806/2019, los consejeros de la sociedad civil se han reducido a cuatro representantes:

Cuatro representantes de entidades ambientalistas de ámbito nacional inscritas, desde hace al menos un año en el Registro Nacional de Entidades Ambientalistas (CNEA), mediante carta registrada o depositada al CONAMA (BRASIL, 2019d ).

En ese marco, quedaron fuera muchos representantes de la sociedad civil importantes para los debates ambientales, como: representantes de las poblaciones tradicionales, representantes de las comunidades indígenas, representantes de la comunidad científica, representantes de la Fundación Brasileña para la Conservación de la Naturaleza – FBCN, representante de las organizaciones ecologistas nacionales, representantes de las organizaciones de trabajadores, representantes de cada región geográfica del país, representantes de las organizaciones ecologistas de cada región geográfica del país (10 en total), representantes de las asociaciones de defensa de los recursos naturales, representantes de los trabajadores rurales, representantes de los colegios profesionales nacionales que trabajan en el ámbito del medio ambiente y del saneamiento, representantes de los trabajadores designados por las centrales y confederaciones sindicales de la zona urbana.

Cabe señalar que el Decreto n. 9.806/2019 fue derogado en febrero de 2023 por el Decreto n. 11.417, de 16 de febrero de 2023, que reestructuró los segmentos de la sociedad civil que habían perdido representación en la CONAMA. En mayo de 2023, el Supremo Tribunal Federal se pronunció en pleno sobre el Argumento de Incumplimiento del Precepto Fundamental 623 (ADPF/623), declarando la inconstitucionalidad del Decreto n. 9.806/2019.

Otro consejo limitado por decreto publicado por el entonces jefe del Poder Ejecutivo, Jair Bolsonaro, fue el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente. En 2020, se publicó el Decreto n. 10.224, de 5 de febrero de 2020, que excluía en su totalidad la participación de la sociedad civil en el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente (BRASIL, 2020 ). Ese fondo, conforme al art. 1 de su ley fundacional, la Ley n. 7.797, de 10 de julio de 1989, tiene por objeto “desarrollar proyectos destinados al uso racional y sostenible de los recursos naturales, incluyendo el mantenimiento, la mejora o la recuperación de la calidad ambiental con el fin de elevar la calidad de vida de la población brasileña” (BRASIL, 1989 ).

El Decreto n. 10.224/2020 derogó el Decreto n. 6.985, de 20 de octubre de 2009, su antecesor en la reglamentación de la Ley n. 7.797, de 10 de julio de 1989, y en la definición de la composición del Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente. El consejo, que hasta entonces tenía una estructura paritaria formada por nueve representantes de la sociedad política y ocho de la sociedad civil, perdió completamente su paridad y pluralidad debido a la exclusión de todos los miembros pertenecientes a la sociedad civil.

Así, la gestión de los recursos y su aplicación prioritaria en las Unidades de Conservación, investigación y desarrollo tecnológico, educación ambiental, manejo y extensión forestal, desarrollo institucional, control ambiental, aprovechamiento económico racional y sustentable de la flora y fauna nativas y recuperación de áreas degradadas por accidentes o desastres ambientales, es ahora responsabilidad exclusiva de los órganos y organismos del gobierno federal: el Ministerio de Estado del Medio Ambiente, la Casa Civil de la Presidencia de la República, el Ministerio de Economía, el Ministerio de Medio Ambiente, el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y el Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad (BRASIL, 2020 ).

Perdieron su asiento en ese consejo asociaciones de la sociedad civil como: la Agencia Nacional de Aguas, la Asociación Brasileña de Organizaciones Ambientales, la Asociación Nacional de Municipios y Medio Ambiente, el Foro Brasileño de ONGs y Movimientos Sociales para el Medio Ambiente y el Desarrollo, la Sociedad Brasileña para el Avance de la Ciencia, un representante de la sociedad civil designado por el CONAMA y representantes de cada región geográfica del país de ONGs ambientalistas (BRASIL, 2009 ).

Con todo, en abril de 2022, el Supremo Tribunal Federal (STF) declaró la inconstitucionalidad del art. 5 del Decreto n. 10.224/2020, que extinguió la participación de la sociedad civil en el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente, restableciendo la composición anterior de ese consejo, definida por el Decreto n. 6.985/2009. La declaración de inconstitucionalidad se produjo como consecuencia de la sentencia del Recurso de Incumplimiento del Precepto Fundamental 651 (APDF/651), interpuesto por Rede Sustentabilidade en 2020 (BRASIL, 2022 ).

Se han registrado también cambios significativos en el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), con el Decreto n. 10.000, de 3 de septiembre de 2019, por el que se reduce el número de escaños de ese consejo de 57 para 37 (BRASIL, 2019b ). Las representaciones más afectadas fueron las organizaciones de la sociedad civil, que ya estaban limitadas en su anterior decreto, el Decreto n. 4.613 de 11 de marzo de 2003, con sólo seis miembros. Con el Decreto n. 10.000/2019, el número de consejeros de organizaciones de la sociedad civil se redujo a la mitad, a tres. Los representantes del sector de usuarios de recursos hídricos también se redujeron a la mitad, de doce a seis consejeros activos.

Otro de los problemas relativos al reparto de las decisiones es la posibilidad de dictar actos ad referéndum por parte del presidente de ese consejo (el Secretario de Estado de Desarrollo Regional), tal y como determina el art. 6, § 5, del Decreto n. 10.000/2019, que posibilita la aprobación de órdenes del día y decisiones sin la participación del órgano colegiado, apreciándose únicamente tras la emisión del acto.

El CNRH tiene varias atribuciones de significativa importancia en la gestión del agua, definidas por la Ley n. 9.433, de 8 de enero de 1997, que instituye la Política Nacional de Recursos Hídricos y crea el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos, tales como: establecer criterios para la tarificación del uso del agua y para la concesión de derechos de uso del agua, evaluar y aprobar propuestas para la puesta en marcha de Comités de cuenca, analizar propuestas de modificación de la legislación sobre gestión del agua, establecer directrices complementarias para la aplicación de la Política nacional de recursos hídricos y el Sistema de gestión de los recursos hídricos, entre otros (BRASIL, 1997 ).

Además, según la Política Nacional de Recursos Hídricos, el agua es un bien público, y su gestión debe ser llevada a cabo por las autoridades públicas, junto con la participación de los usuarios y las comunidades (BRASIL, 1997 ).

Conviene subrayar que el agua es un bien necesario para que los seres humanos, los animales no humanos, las plantas y otros seres vivos se mantengan con vida. El art. 5 de la Constitución de 1988 establece que: “todos son iguales ante la ley, sin distinción alguna, y se garantiza a los brasileños y a los extranjeros residentes en el país la inviolabilidad del derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad, a la seguridad y a la propiedad […]” (BRASIL, 1988). En tal sentido, al ser el agua indispensable para la supervivencia humana, se puede defenderla como un derecho fundamental del individuo.

Además, la Constitución Federal de 1988, en su art. 225, subraya también que “todos tienen derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, que es un bien de uso común de las personas y esencial para una calidad de vida saludable, imponiendo a los poderes públicos y a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las generaciones presentes y futuras” (BRASIL, 1988). Reafirmar el derecho fundamental al agua y a los bienes naturales de uso común. En ese sentido, la gestión participativa de un bien tan esencial debe ser un elemento prioritario en las políticas públicas.

A pesar de las declaraciones de inconstitucionalidad derivadas de las sentencias de los Recursos por Incumplimiento de Precepto Fundamental ADPF/651 y ADPF/623, del cambio de gobierno y de la publicación del Decreto n. 11.371/2013, que deroga el Decreto n. 9.759/2019, recreando y reactivando una serie de instituciones participativas, a día de hoy el Decreto n. 10.000/2019 sigue siendo la norma jurídica que prevé la estructura de la CNRH. En consecuencia, el número de miembros de la sociedad civil y del sector de los usuarios sigue siendo reducido.

En los tres casos analizados, se observa que las instituciones de participación fueron limitadas en términos de pluralidad y paridad. Las exclusiones se produjeron principalmente en la representación de la sociedad civil en los órganos colegiados.

El principio de paridad fue establecido por las luchas políticas en el contexto de la redemocratización (TATAGIBA, 2002 ). Sin embargo, existe una diferencia entre la paridad cuantitativa y la cualitativa. La paridad cuantitativa definida por los reglamentos y ordenanzas internas no necesariamente se cumple cualitativamente debido a la heterogeneidad de la sociedad civil, que se convierte en una infinidad de intereses manifestados en cada grupo representado en los espacios de las instituciones participativas (TATAGIBA, 2002 ; LÜCHMANN, 2009 ).

Paridad no significa que todos los grupos representados en una institución participativa tengan igualdad en la propuesta de proyectos y demandas, en las deliberaciones, en el control social de las políticas públicas y en el acceso a los bienes públicos, es decir, paridad no es sinónimo de eficacia deliberativa (VAZ, 2011 ). Pero, la división entre los dos tipos de paridad no es estanca, porque para que haya paridad cualitativa, primero tiene que haber paridad cuantitativa, y el principio de paridad cuantitativa es extremadamente relevante.

Tatagiba ( 2004 ) demuestra que el diseño institucional de las instituciones participativas puede fomentar o limitar la acción de los grupos de la sociedad civil. En ese sentido, los decretos de cambio de esos tres consejos realizados durante el gobierno de Bolsonaro se desarrollaron de forma parcial, de acuerdo con los intereses específicos de la gestión federal y de los grupos con los que se relaciona, estructurando así los consejos de forma que puedan sobresalir los intereses particulares de algunos grupos sociales.

La participación de la sociedad civil en las instituciones participativas, según Demo ( 1988 ), tiene por objeto la ciudadanía, la autopromoción, el control del poder y de la burocracia, la negociación y la toma de decisiones en pie de igualdad. En el contexto de la exclusión de los miembros de la sociedad civil de los tres consejos, se produce una pérdida de paridad en los consejos. Eso limita la acción de la sociedad civil y fomenta una relación de poder extremadamente desigual entre los miembros de la sociedad política y la sociedad civil en el seno de los consejos.

En ese escenario, se tiene la tutela, la manipulación y la escasa autonomía de la sociedad civil. Además, los tres consejos se volvieron menos plurales con los cambios que tuvieron lugar en 2019 y 2020, debido a la fuerte disminución del número de escaños en esas instituciones participativas.

El concepto de pluralidad complementa el concepto de paridad, ya que no se limita a la oposición entre los poderes públicos y la sociedad civil, sino que se centra en las divisiones internas que existen dentro de la sociedad civil y la administración pública. La sociedad civil es heterogénea y, por lo tanto, cuantos más grupos participen en los consejos, más pluralidad y opiniones se incluirán en los debates.

La reducción del número de miembros de esos consejos basada en la retórica de reducir la burocracia es falaz y tendenciosa. Para Tatagiba ( 2002 , p. 54), “la pluralidad en la composición, en vez de ser un obstáculo – como sugieren algunos estudios – es, por el contrario, el elemento que explica el carácter público y democrático de esos nuevos mecanismos deliberativos”.

En ese punto, el proyecto político impuesto por el gobierno Bolsonaro se asemeja más al proyecto descrito como autoritario por Dagnino ( 2004 ) y Dagnino, Olvera y Panfichi ( 2006 ) que al proyecto neoliberal. Puesto que en el proyecto autoritario la participación está muy limitada, la sociedad civil no influye en las políticas públicas. En la dictadura militar, por ejemplo, la participación se limitó a formas clientelares de escucha y ayuda a los grupos más pobres, ya que en ese proyecto político es fundamental desarticular la sociedad civil para que haya desmovilización y, en consecuencia, tutelaje y manipulación de los diversos grupos de la sociedad.

En el proyecto neoliberal, la atención se centra en la transferencia de responsabilidades del Estado a la sociedad civil, por lo que la retórica de la participación es extremadamente importante para ese proyecto con el fin de reivindicar la promoción de una sociedad activa y participativa. El concepto de participación social es ampliamente requerido por el proyecto neoliberal (DAGNINO, 2004 ). Gohn ( 2011 ) afirma que esa forma de entender la participación se fusiona cada vez más con el tercer sector y las ONGs, que comienzan a actuar en las lagunas de las políticas públicas no realizadas por el Estado.

Por eso, el desmantelamiento de la Política Nacional de Participación Social y las limitaciones de los consejos de gestión están vinculados al proyecto autoritario.

El proyecto neoliberal en contraste con el proyecto democrático participativo crea una confluencia perversa, es decir, la concomitancia de dos proyectos que tienen intenciones diferentes pero que utilizan los mismos supuestos para lograrlas: la participación y la autonomía de la sociedad. El proyecto democrático participativo pretende incluir a la sociedad en las políticas públicas, mientras que el proyecto neoliberal pretende reducir las responsabilidades del Estado (DAGNINO, 2004 ).

Durante el mandato gubernamental, estructurado entre 2019 y 2022, se vislumbra un intento de reorganización del proyecto autoritario, incluyendo así una variable más en la ecuación de la perversa confluencia.

Consideraciones finales

Se produjeron en 2014 una serie de conflictos entre diversos actores políticos y mediáticos en torno a la publicación de la Política Nacional de Participación Social. Muchos de sus críticos, en particular parlamentarios federales, argumentaron que la Política Nacional de Participación tendría efectos perjudiciales para la democracia representativa. Con todo, la PNPS no introduce ninguna innovación en materia de participación, se limita a regular la participación determinada por la Constitución Federal de 1988.

Cinco años después de los primeros enfrentamientos, el entonces presidente Jair Messias Bolsonaro publicó el Decreto n. 9.759 del 11 de abril de 2019, que derogó la PNPS y extinguió/limitó una serie de instituciones participativas. Eso constituye un preocupante retroceso para la consolidación de las políticas participativas.

Esos retrocesos también fueron evidentes en las políticas relacionadas con el medio ambiente. La gestión conjunta de la naturaleza entre la sociedad civil y la sociedad política ha sido limitada por el Decreto n. 9.806/2019, el Decreto n. 10.000/2019 y el Decreto n. 10.224/2020. Los tres consejos regulados por esos decretos – el Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) y el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente – tuvieron la participación de la sociedad civil limitada (como en el caso del CONAMA y del CNRH) e incluso totalmente excluida, como en el caso del Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente.

Ante esa situación, la administración de los recursos gestionados por el Consejo Deliberativo del Fondo Nacional del Medio Ambiente pasa a ser responsabilidad exclusiva de la sociedad política. Además, la relación de paridad en la CONAMA y en el CNRH se ve muy afectada, haciendo que las relaciones de poder entre la sociedad política y la sociedad civil sean asimétricas.

Todos los consejos estudiados también perdieron pluralidad, con una disminución significativa de sus miembros, en particular de los representantes de la sociedad civil. Los grupos más afectados por las políticas medioambientales, como las comunidades tradicionales e indígenas, las poblaciones rurales y los movimientos ecologistas, han perdido el derecho a deliberar sobre cuestiones que afectan a sus vidas. Al igual que las ONGs y la comunidad científica han perdido el derecho a debatir y cooperar en asuntos en los que tienen conocimientos especializados.

En vista de esos cambios en las estructuras de las instituciones participativas, la hipótesis que surge en este trabajo es que esas instituciones participativas, antes disputadas principalmente por los proyectos democrático-participativo y neoliberal, han sido remodeladas para atender a los intereses e ideales del proyecto político autoritario. Incluyendo un proyecto político más en la disputa por la gestión de las instituciones participativas.

Aunque, en el último año, el proyecto político autoritario abrazado por los grupos bolsonaristas ha perdido su hegemonía y se han observado cambios hacia la recreación y restablecimiento de instituciones participativas, algunas de las limitaciones en los consejos se han mantenido, como se observa en el caso del CNRH. Por lo tanto, analizar ese momento de transición entre proyectos políticos también es relevante para entender los rumbos que tomará el gobierno petista.

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• Cómo citar este artículo (ABNT):
  SOUZA, R. La relación entre el desmantelamiento de la política nacional de participación social y las políticas ambientales. Veredas do Direito , Belo Horizonte, v. 21, e212473, 2024. Disponible en: http://www.domhelder.edu.br/revista/index.php/veredas/article/view/2473 . Acceso: día de mes. año.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  26 Abr 2024
• Fecha del número
  2024

Histórico

• Recibido
  05 Dic 2022
• Acepto
  26 Ene 2024