Educar para o comer e o comer para educar: o processo de articulação e compreensão da prática da intersetorialidade entre as políticas de educação e de segurança alimentar e nutricionalResumo
O presente estudo analisa as conferências de SAN enquanto um mecanismo participativo de construção da ação pública, de forma a observar e compreender esses processos políticos na área de alimentação e nutrição. Parte-se do pressuposto de que as conferências de SAN assumem um papel ímpar no aprimoramento da ação pública para transformação dos sistemas alimentares.
As políticas de alimentação e educação são agendas estratégicas para analisar processos de articulação democrática e intersetorialidade, já que necessitam de visões integradas e regionalizadas. O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) caracteriza-se como a política pública de maior longevidade do país na área de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) e a prática da intersetorialidade tornou-se um elemento essencial para concretizar suas diretrizes. O objetivo deste estudo foi observar e compreender como processos políticos participativos e articulação entre setores podem assumir um papel no aprimoramento da ação pública para transformação dos sistemas alimentares. A metodologia baseou-se na análise documental dos materiais relacionados ao processo de construção do Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Estado de São Paulo (PLANSAN/SP), permitindo a reconstrução do processo político e a identificação de práticas intersetoriais. Os resultados destacam a importância da participação social e da intersetorialidade na formulação de políticas públicas, com ênfase na integração entre educação e SAN. Ao observar os elementos de intersecção entre essas políticas, a pesquisa revelou que educação alimentar e nutricional e ambiente alimentar escolar são elementos-chave para a promoção de sistemas alimentares saudáveis e sustentáveis. Conclui-se que a prática intersetorial é essencial para superar desafios complexos e garantir a efetividade das políticas de SAN e adequação do PNAE.
Palavras-chave:
Segurança Alimentar e Nutricional; Programa Nacional de Alimentação Escolar; Intersetorialidade; Educação Alimentar e Nutricional; Participação Social
Abstract
O presente estudo analisa as conferências de SAN enquanto um mecanismo participativo de construção da ação pública, de forma a observar e compreender esses processos políticos na área de alimentação e nutrição. Parte-se do pressuposto de que as conferências de SAN assumem um papel ímpar no aprimoramento da ação pública para transformação dos sistemas alimentares.
Food and education policies are strategic agendas for analyzing processes of democratic coordination and intersectorality, as they require integrated and regionalized approaches. The National School Feeding Program (PNAE – acronym in Portuguese) is characterized as the longest-running public policy in Brazil in the area of food and nutrition security (FNS), and the practice of intersectorality has become an essential element in implementing its guidelines. The objective of this study was to observe and understand how participatory political processes and coordination between sectors can play a role in improving public action to transform food systems. The methodology was based on a documentary analysis of materials related to the process of developing Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Estado de São Paulo (PLANSAN/SP), allowing for the reconstruction of the political process and the identification of intersectoral practices. The results highlight the importance of social participation and intersectorality in the formulation of public policies, with an emphasis on the integration between education and FNS. By observing the elements of intersection, the research revealed that food and nutrition education and the school food environment are key elements for promoting healthy and sustainable food systems. It is concluded that intersectoral practice is essential to overcome complex challenges and to ensure the effectiveness of FNS policies.
Keywords:
Food and Nutrition Security; National School Feeding Program; Intersectorality; Food and Nutrition Education; Social Participation
Introdução
Este estudo discute os processos políticos e os desafios envolvidos na prática da intersetorialidade entre o setor da educação e da política de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), a partir da análise da construção do Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Estado de São Paulo (PLANSAN/SP).
A Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), ao instituir o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), compreende que desafios complexos, como a garantia de SAN, exigem um ajuste de diferentes visões, organizando os interesses em um sistema integrado (Brasil, 2006). Dessa maneira, o enfrentamento das diversas formas de má nutrição requer a construção e a implementação de políticas e programas que compreendam e abordem as mudanças nos sistemas alimentares (Popkin; Corvalan; Grummer-Strawn, 2020). A complexidade e a multidimensionalidade desses sistemas fazem da territorialização, da intersetorialidade e da participação social elementos essenciais para essas políticas (Hawkes et al., 2016).
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) é considerado a política pública de maior longevidade do país na área de SAN (Peixinho, 2013) e, desde a 1a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, é um eixo prioritário da Política Nacional de SAN (PNSAN) (Brasil, 1995). Para enfrentar o desafio da territorialização, o programa formaliza o processo de descentralização de sua gestão, repassando recursos e atribuições aos estados e municípios, e para abarcar a participação social, estabelece o controle social no programa por meio do Conselho de Alimentação Escolar (CAE), que tem o papel de acompanhar e fiscalizar a execução do programa, e se tornou pré-requisito para o repasse de recursos do mesmo (Brasil, 1994).
O PNAE é ainda mais aprimorado com a publicação da Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009, fruto de intenso processo intersetorial conduzido pelo governo federal, com ampla participação da sociedade civil por meio do Conselho de Segurança Alimentar (CONSEA) (Peixinho, 2013), quando passa a incorporar os seguintes princípios para a gestão e a execução da alimentação escolar: equidade, participação social, universalidade, sustentabilidade/continuidade, compartilhamento de responsabilidades, Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) e respeito aos hábitos e tradições regionais (Brasil, 2009). Dentre os elementos da Lei nº 11.947 que têm efeito na promoção de sistemas alimentares saudáveis e sustentáveis, com respeito à diversidade étnica e racial, à cultura e às tradições da população brasileira, está a determinação de que os cardápios devem priorizar alimentos básicos, que respeitem a cultura e a tradição alimentar locais, pautando-se na sustentabilidade e na diversificação agrícola da região e a obrigatoriedade de que, no mínimo, 30% dos recursos financeiros repassados pela União sejam utilizados na aquisição de produtos advindos da agricultura familiar (Brasil, 2009).
Esse dispositivo incentiva práticas agrícolas resilientes que permitam manter os ecossistemas, que fortaleçam a capacidade de adaptação às mudanças climáticas e que melhorem a qualidade da terra e do solo (Slater, 2017). Nesse contexto, a prática da intersetorialidade no âmbito local de execução do programa, com a participação do setor de educação no CONSEA e na Câmara Intersecretarial de Segurança Alimentar (CAISAN), tornou-se um elemento essencial para concretizar as compras da agricultura familiar e garantir o acesso a alimentos de produção local, alinhados aos hábitos, às histórias e às culturas alimentares de cada território. Ao comprar diretamente de agricultores familiares, o programa passa a ser reconhecido como instrumento dinamizador das economias locais (Schwartzman et al., 2017).
Com toda essa trajetória, pode-se afirmar que o PNAE tem papel primordial na Promoção da Alimentação Adequada e Saudável (PAAS) e na transformação positiva nos sistemas alimentares. O cumprimento das diretrizes do PNAE requer uma articulação com as políticas de SAN por meio de processos democráticos intersetoriais, tornando-se uma grande oportunidade e um grande desafio. Além disso, a compreensão de processos intersetoriais descentralizados é de fundamental importância para o fortalecimento da democracia, sendo essa perspectiva a grande inspiração para o desenvolvimento do presente estudo.
Descentralização e intersetorialidade: eixos na produção de políticas públicas
A análise de políticas públicas oferece elementos essenciais para se compreender tanto os desafios atuais do mundo político quanto as formas de respondê-los (Oliveira et al., 2021). Um importante desafio político é o processo de descentralização das políticas públicas, que transformou profundamente a ação pública, levando à ascensão dos poderes regionais e metropolitanos e transformando as relações de poder (Epstein, 2021). Esse processo de territorialização gera a mobilização de múltiplas instituições e atores na definição e implementação de políticas públicas e, consequentemente, promove mudanças no âmbito da análise de políticas. Dessa forma, ganham centralidade os questionamentos sobre o modo de envolvimento dos atores locais nos processos de ação pública e sua forma de construir soluções locais articuladas com seus contextos (Epstein, 2021).
Existem poucos estudos sobre processos políticos na área de alimentação e nutrição (Hawkes et al., 2016). No entanto, as políticas de alimentação e de educação são ações públicas estratégicas para a análise de processos de articulação democrática, regional e intersetorial, devido à sua natureza multidimensional e à necessidade de abordagens integradas e regionalizadas. Essas características reforçam a necessidade de ampliar a participação da sociedade civil na elaboração, implementação e fiscalização dessas políticas em todos os níveis, com destaque para o âmbito local (Maluf; Menezes; Valente, 1996).
A ação pública, para atender à população na sua integralidade, precisa acessar de forma articulada os saberes e o interesse público (Schutz; Mioto, 2010). A intersetorialidade é um meio de implementar políticas públicas integralizadas, pois articula saberes, recursos, capacidades, talentos e potencialidades de sujeitos e organizações sociais, superando a fragmentação do conhecimento e das estruturas. Mais do que um conceito, trata-se de uma prática social que apoia a superação de problemas complexos da ação pública (Mendes; Akerman, 2007). Essa abordagem promove diálogo, convergência de interesses e construção de soluções coletivas, com a meta de promover equidade e enfrentar a exclusão social (Akerman et al., 2014). Além disso, é necessário transformar ideias em ações viáveis, promovendo a materialização de demandas sociais em políticas públicas efetivas (Schutz; Mioto, 2010; Mendes; Akerman, 2007).
No entanto, o envolvimento de diversos atores na identificação e análise dos seus problemas e construção de soluções frequentemente apresenta desafios complexos para os territórios (Burity et al., 2010; Epstein, 2021). Assim, a intersetorialidade é uma proposta desafiadora, que precisa de comprometimento de gestores e estruturação de instrumentos que concretizem essa integração (Mendes; Akerman, 2007). Sua implementação pode ocorrer de várias formas, mas conta com a contribuição e articulação de cada setor envolvido (Schutz; Mioto, 2010). Essa articulação se estrutura por meio de sistemas governamentais que desenham essa integração, por projetos pontuais e/ou estruturantes e pela criação de espaços de diálogo entre os diversos atores envolvidos (Mendes; Akerman, 2007).
Compreender esses espaços de construção coletiva, mas também de disputa, suas fragmentações e os elementos que promovem a intersetorialidade e a participação social é um grande desafio. A sociologia da ação pública constitui um eixo analítico importante para compreender a dinâmica da formulação e implementação das políticas. Sua abordagem dá atenção especial aos atores envolvidos, destacando elementos como o papel das ideias, do conhecimento, das instituições, dos interesses, dos instrumentos, dos indivíduos e das questões de gênero no enredo da construção das políticas (Oliveira et al., 2021). Trata-se de olhar para o microcosmo no qual uma política é produzida, e reconhecer que elas resultam de interações. Afinal, a política é produto das relações entre espaços sociais diferenciados, nos quais os agentes moldam suas perspectivas em função do seu pertencimento a determinados campos (Dubois, 2021).
O presente estudo analisa as conferências de SAN enquanto um mecanismo participativo de construção da ação pública, de forma a observar e compreender esses processos políticos na área de alimentação e nutrição. Parte-se do pressuposto de que as conferências de SAN e a construção de um plano de segurança alimentar assumem um papel ímpar no aprimoramento da ação pública para transformação dos sistemas alimentares e na promoção da intersetorialidade.
Métodos
Estudo com abordagem qualitativa, com vistas a reunir um conjunto de elementos capaz de subsidiar a análise sobre a prática da intersetorialidade e a intersecção de políticas públicas, a partir de análise documental do processo de construção do PLANSAN/SP. A análise documental possibilita a criação de novas maneiras de compreensão dos fenômenos, o que, complementarmente, leva a conhecer a forma como estes têm sido desenvolvidos (Sá-Silva; Almeida; Guindani, 2009). Além disso, viabiliza a reconstrução de processos. O documento é como um testemunho de atividades ocorridas em outra temporalidade e, por meio dele, é possível operar um corte longitudinal para observar o processo estudado (Cellard, 2012).
A construção da PLANSAN/SP foi realizada de 2015 a 2018 em muitas etapas de participação social, desenvolvida por membros do CONSEA/SP e agentes públicos e assessorada e registrada por acadêmicos da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (UNESP).
Os registros e relatórios dessa construção estavam disponíveis na plataforma da Rede de Defesa e Promoção da Alimentação Saudável, Adequada e Solidária (REDESANS) (Redesans, 2021). A plataforma, acessada em 26 de fevereiro de 2023, continha um total de 170 documentos disponíveis, os quais compõem parte do material empírico de análise deste estudo. Foram feitas cópias digitais e arquivamento de todos os documentos disponíveis na data, seguido de posterior leitura para familiarização com o conteúdo, categorização e análise.
O presente estudo compilou uma ampla heterogeneidade de materiais disponíveis na plataforma REDESANS, evidenciando a preocupação em não restringir a análise apenas aos documentos oficiais de governo. Foram analisados documentos provenientes de diversas fontes e formatos, que registraram o processo em questão. Entre os materiais utilizados, destacam-se atas oficiais de reuniões do CONSEA/SP, do Comitê Técnico e da CAISAN, apresentações, registros de atores, relatórios das conferências, entre outros.
A primeira etapa de seleção dos documentos consistiu na diferenciação entre aqueles que integraram, ou não, parte do processo de construção do PLANSAN/SP. Após essa desmembração, os documentos que, de alguma forma, se referiam ao processo de construção do PLANSAN/SP foram encaminhados para a etapa de sistematização. Ao todo, 37 documentos (21,8%) foram selecionados para o estudo, enquanto 133 documentos (78,2%) foram excluídos por não atenderem aos critérios de inclusão estabelecidos.
Durante a sistematização, foi elaborada uma ficha de leitura para cada documento, composta por nome do documento, endereço eletrônico para acesso, data de criação, autor/fonte e descrição de menções relacionadas com a educação escolar básica. Segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), educação escolar é aquela que se “desenvolve, predominantemente, por meio de ensino, em instituições próprias”. A educação básica, por sua vez, é organizada em três etapas: pré-escola, ensino fundamental e ensino médio, obrigatória e gratuita para crianças e adolescentes de 4 (quatro) a 17 (dezessete) anos de idade (Brasil, 2018). A escolha de menções relacionadas à educação escolar básica foi feita para que haja uma interpretação mais precisa dos dados que continham inferências às políticas de alimentação escolar e ao envolvimento dos órgãos de educação nas políticas de SAN.
Os materiais empíricos foram organizados cronologicamente, conforme as etapas de construção do plano previamente estudadas, resultando na elaboração de uma linha do tempo desses documentos (Figura 1). A organização temporal dos documentos possibilitou atrelar o sentido e o contexto das menções relacionadas à educação escolar básica, facilitando uma compreensão social do processo de evolução de posicionamentos e conceitos ao longo do desenvolvimento do plano. Dessa organização emergiu a estruturação dos temas de análise apresentados neste artigo.
Resultados e Discussão
A análise documental trouxe à luz elementos concretos da formulação de uma ação pública, permitindo afirmar que a construção do PLANSAN/SP se configurou como um excelente campo para a investigação do complexo processo político de articulação entre a SAN e a educação. Além disso, a análise possibilitou compreender os meandros da prática da intersetorialidade, evidenciando as principais intersecções entre essas duas políticas, os interesses dos atores envolvidos e as dinâmicas organizacionais que permearam o processo.
Elementos estruturantes do processo político intersetorial: espaço para articulação de saberes em torno da construção de soluções
O processo político intersetorial se caracteriza por uma integração de ações e saberes para formular políticas públicas que alcancem realidades diversas, permitindo uma análise dos problemas locais e a construção de estratégias pactuadas para resolvê-los. Para tratar da multidimensionalidade e complexidade dos sistemas alimentares, as políticas de alimentação e nutrição requerem ações intersetoriais integradas que se somam e se potencializam ao caminhar na mesma direção.
O primeiro elemento de destaque desse processo político foi o convênio estabelecido entre Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) e a UNESP para apoio técnico na construção do PLANSAN/SP e para mobilização da CAISAN. Ele permitiu uma eficiente consolidação de dados, ao mobilizar a sociedade em torno do debate e estruturar suas contribuições. Ademais, envolveu técnicos de governo com competência para analisar os determinantes de SAN, o que possibilitou a integração e consolidação dos resultados das conferências com as ações estratégicas do estado, apoiando na superação do desafio de articulação de saberes.
Para compreender essa articulação de saberes e a participação de diversos atores (gestores, agricultores, nutricionistas, agrônomos, acadêmicos, etc.) no processo da formulação da política, foram registradas as suas contribuições, relacionadas ao setor educação, nos debates das conferências, nas negociações, nas propostas finais das conferências (consensos alcançados) e nas ações e metas do PLANSAN/SP. Ao tabular o caminho percorrido por essas contribuições em cada etapa do processo de construção, identifica-se que 84% das contribuições desses atores, oriundas de etapas de debate e consensuação, foram contempladas nas metas e ações do plano. Esse achado indica que, mesmo sob mediação do Estado, o interesse público foi considerado no processo de decisão, transformando, de certa forma, a relação de poder.
Ações de intersecção entre Educação e SAN
A grande diversidade e quantidade de ações relacionadas à educação que foram debatidas no processo de construção do PLANSAN/SP permitiram observar a transversalidade do setor de educação na política de SAN. Esse imbricamento explicita e reforça a necessidade de essas políticas serem tratadas de maneira integrada, conforme aponta a literatura.
Essas propostas de ações públicas relacionadas à educação permearam a política de SAN, não apenas nos debates direcionados a estratégias de educação alimentar e nutricional e medidas regulatórias, mas também nos debates em torno de quase todas as outras estratégias da estrutura do Plano Nacional 2016-2019, que norteou o processo de construção do PLANSAN/SP. Isso demonstra a diversidade de intersecção dessas políticas, reforçando a relevância do setor educação para a política de SAN.
Ao organizar a diversidade de ações de SAN relacionadas ao setor educação, observou-se que a intersecção dessas políticas poderia ser agrupada em dois conceitos-chave: Educação Alimentar e Nutricional (EAN) e Ambiente Alimentar, ambos direcionados à garantia do DHAA. Destaca-se o movimento de retroalimentação entre esses eixos, no qual o ambiente educa para o comer, ao proporcionar a oferta de alimentos adequados e saudáveis, enquanto a educação, por sua vez, gera conscientização e, portanto, demanda por transformações no ambiente para atender ao desejo do consumidor consciente de se alimentar de forma adequada.
A EAN como campo de ação de saúde, educação e segurança alimentar
A EAN é um campo de ação de SAN que contribui para a realização do DHAA da população, além de ser uma estratégia crucial para a promoção da saúde. As estratégias de EAN precisam estar adequadas à realidade socioeconômica e cultural da população (Brasil, 2012). Portanto, é muito promissor que esse debate integre a construção de planos regionais de SAN.
Estratégias de EAN para a promoção da saúde foram muito mencionadas durante a construção do plano, o que indica que os atores sociais que participaram do processo de construção do PLANSAN/SP identificaram a escola como um espaço elementar para a promoção da saúde, principalmente por ser capaz de formar cidadãos conscientes de suas escolhas alimentares por meio da EAN. As menções sobre o tema encontradas nos documentos apontam uma preocupação com o aumento do consumo de produtos ultraprocessados e indicam a necessidade de ampliação das ações do Programa Saúde na Escola (PSE) no estado. O número reduzido de nutricionistas, tanto no setor saúde quanto no setor educação, foi indicado como um limitante para a execução dessas ações.
Outro aspecto da EAN muito mencionado é a abordagem dela integrada às diversas dimensões de um sistema alimentar saudável e sustentável. Segundo o Marco de EAN, para que as ações de EAN desenvolvam o senso crítico quanto ao ato de comer, é necessário abordar temas e estratégias relacionadas a todas as dimensões de um sistema alimentar saudável e sustentável, como o acesso à terra, à água e aos meios de produção; às formas de processamento de alimentos; às práticas de consumo individuais e coletivas; e à geração e destinação de resíduos. Em consonância com essas evidências, as menções de EAN associadas aos sistemas alimentares encontradas no documento englobam ações relacionadas à educação para agroecologia, às hortas, ao aproveitamento integral dos alimentos, ao cuidado com a destinação de resíduos, ao consumo consciente, entre outras práticas.
Foi inserida no PLANSAN/SP uma meta específica para a realização de um programa de educação em agroecologia para agricultores/as, técnicos/as, gestores/as e/ou pesquisadores/as nas regionais de assistência técnica rural do estado. As hortas escolares são amplamente citadas nessa categoria como ferramentas educacionais substanciais para resgatar o vínculo entre consumidor, alimento e natureza, rompendo com a alienação dos saberes sobre processos produtivos propiciados pela industrialização dos alimentos, reforçando conceitos da literatura que indicam que CONSEA e a CAISAN são espaços férteis para a construção de programas de hortas educativas que necessitam de ações intersetoriais para sua efetividade (Schwartzman et al., 2017; Brasil, 2012).
A abordagem da EAN sob a perspectiva da cultura alimentar também foi citada nos documentos, enfatizando que uma das principais contribuições da EAN para as políticas de SAN é a valorização das diferentes expressões da cultura alimentar e o fortalecimento de hábitos regionais. As menções nos documentos de ações de EAN que valorizam e resgatam a cultura alimentar se referiam à necessidade da abordagem da história da alimentação, tradições e alimentos regionais, práticas culinárias, entre outros aspectos. Por fim, é inserida uma meta no PLANSAN/SP para a realização de ações educativas e de comunicação social em todas as mídias, nas bibliotecas públicas e eventos culturais, com o objetivo de valorizar as diversas culturas alimentares do estado. Além disso, prevê a criação de um fórum participativo com encontros anuais para a discussão sobre o valor social, cultural e ambiental dos alimentos, fortalecendo a Soberania Alimentar como um mecanismo essencial nesse contexto.
Indubitavelmente, a EAN é um tema transversal no currículo da educação básica pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Brasil, 2018). As temáticas relacionadas à alimentação e nutrição apresentam relação com diversos conteúdos que já integram os componentes curriculares, sendo preciso fazer uma correlação entre esses temas a partir de uma abordagem transversal e multidisciplinar, de maneira planejada e estruturada, dentro de uma trilha pedagógica contínua ao longo de todas as etapas do processo educacional (Brasil, 2018; Maldonado et al., 2022). A educação alimentar e nutricional curricular, que permeia o processo de ensino e aprendizagem, foi mais um aspecto da EAN citado no processo de construção do PLANSAN/SP. Nas conferências, por exemplo, aparecem propostas de localidades como Bauru, Ribeirão Preto, Santos, Franca e Sorocaba, visando à inclusão da EAN na grade curricular.
Os debates em torno do tema, durante a construção do plano, também apontaram para a necessidade da construção de um espaço social adequado e formalmente constituído para essa estruturação metodológica das ações pedagógicas de EAN, permitindo integração de atores e articulação de saberes.
Existe um outro aspecto de EAN importantíssimo, também mencionado nos documentos, que é a formação dos atores sociais que podem ser envolvidos nas atividades de EAN. Os atores sociais detêm amplo conhecimento sobre alimentação adequada e saudável; entretanto, em muitos casos, não possuem um conceito formalmente escrito ou elaborado (Burity et al., 2010). Vários atores sociais, como cozinheiros/as escolares, agricultores/as, nutricionistas, conselheiros/as, e outros profissionais, desempenham ações de EAN. As menções a esse tema, durante a construção do plano, apontam para a necessidade de formação e envolvimento dos atores sociais da comunidade escolar, fortalecendo-os como sujeitos ativos nas ações de EAN e promovendo espaços de troca e articulação de conhecimentos.
A elaboração do PLANSAN/SP se mostrou um campo promissor na criação de estratégias de EAN que dialoguem com os contextos dos territórios, desenvolvendo o senso crítico dos estudantes quanto ao impacto das escolhas alimentares na saúde, na sociedade e no meio ambiente. Os debates de SAN em torno de EAN reforçam a necessidade de formação de atores sociais, do fortalecimento de programas já existentes, como o PSE, e de estruturação das ações de EAN em trilhas de aprendizagem atreladas ao currículo para preparar o estudante para tomar decisões informadas sobre sua alimentação, promovendo a autonomia e a capacidade de garantir sua própria SAN, optando por alimentos de qualidade que atendam às suas necessidades nutricionais, promovendo saúde, bem-estar e sustentabilidade.
Escolas promotoras de ambientes alimentares saudáveis e sustentáveis
O ambiente alimentar escolar saudável é reconhecido como um elemento imprescindível para a efetividade das ações de EAN. O poder e a autonomia do indivíduo de fazer suas escolhas são altamente influenciados pelas opções de alimentos disponíveis e pelo marketing de alimentos (Hawkes et al., 2020). As ações de EAN somente podem ter efeito duradouro quando inseridas em um sistema alimentar saudável e sustentável que possibilite essas escolhas (Bezerra, 2018). No processo de construção do PLANSAN/SP, muitos debates e propostas de ações relacionados à atuação no ambiente alimentar escolar para a garantia de SAN foram apresentados, principalmente no escopo das compras públicas, com debates em torno da necessidade de fortalecimento dessas compras e os principais obstáculos e desafios para efetividade das compras da agricultura familiar, reforçando os conceitos da literatura já existente que indicam a prática da intersetorialidade como elemento substancial para superar esses desafios.
O debate em torno da agricultura familiar e do PNAE na construção do PLANSAN/SP apontou para a necessidade de transparência na publicação de chamadas públicas, além de um aprimoramento na fiscalização, no monitoramento e na prestação de contas das compras realizadas. Também foram destacadas a importância de melhor comunicação entre agricultores e órgãos responsáveis e a necessidade de desburocratização do processo, incentivando a participação dos produtores no programa. A falta de planejamento e previsão de compras antecipadas também foi identificada como um obstáculo que tem gerado dificuldades ao agricultor e desincentivado a permanência no meio rural. Para atender a essas demandas, o PLANSAN/SP apresentou como meta que, anualmente, uma das reuniões das Comissões Regionais de SAN (CRSAN) do Estado seja utilizada para avaliar e melhorar os editais de compras públicas. Além disso, a meta prevê a regionalização dos cardápios das escolas públicas e o monitoramento das compras da agricultura familiar pelo PNAE, por meio de indicadores inseridos no plano.
A aquisição de produtos agroecológicos da agricultura familiar pelo PNAE, com respeito à diversidade étnica e racial, às tradições da população brasileira e originados de práticas agrícolas resilientes, desempenha um papel fundamental na manutenção dos ecossistemas. Essas práticas fortalecem a capacidade de adaptação às mudanças climáticas, melhoram a qualidade da terra e do solo e contribuem para a promoção de sistemas alimentares saudáveis e sustentáveis (Slater, 2017). Esse aspecto, que associa a agricultura familiar à produção orgânica e agroecológica, foi amplamente debatido durante a construção do PLANSAN/SP.
As principais medidas apresentadas para avançar nesse sentido foram o estímulo às compras orgânicas e agroecológicas, necessidade de monitoramento de resíduos de agrotóxicos nos produtos da alimentação escolar, importância de assistência técnica rural para transição agroecológica e melhora na divulgação do conceito de agroecologia para o consumidor, estudantes, agricultores e gestores públicos. A necessidade de substituição dos alimentos ultraprocessados por alimentos in natura e minimamente processados no PNAE também foi citada como uma proposta para a promoção de ambientes alimentares saudáveis e sustentáveis.
Um último aspecto relacionado ao ambiente alimentar abordado no processo de construção do plano foi a necessidade de uma regulamentação, no estado de SP, que restrinja o comércio e publicidade de produtos ultraprocessados nas escolas públicas e privadas para a proteção da criança e do adolescente. Para a garantia do DHAA, é necessário coibir, por meio de medidas regulatórias, a publicidade que promove o consumo de alimentos não saudáveis ou que “vendem” características que inexistem ou são inverídicas, especialmente para crianças e jovens (Burity et al., 2010). É nesse período do curso da vida em que se constroem e definem determinados hábitos alimentares e esse público é especialmente mais vulnerável a esse tipo de exposição (Hawkes et al., 2020). A regularização da atuação das cantinas escolares na rede pública e privada foi incluída como meta do plano e pode ser considerada uma medida essencial para a proteção da criança e do adolescente da exposição à oferta e publicidade de produtos alimentícios ultraprocessados na escola.
Um ambiente alimentar escolar adequado é primordial para que as ações de EAN sejam coerentes, fazendo da oferta de alimentos saudáveis e sustentáveis um elemento vital para promoção de práticas alimentares adequadas. A construção de um Plano de Segurança Alimentar se apresentou como um espaço social muito adequado para construir ações que promovam a agroecologia e as compras públicas da agricultura familiar para o PNAE, aproximando gestores públicos e entidades da sociedade civil ligados à produção de alimentos para debater sobre os desafios de cada setor e construir soluções conjuntas e viáveis para que o PNAE seja um potencializador de transformações positivas nos sistemas alimentares.
Considerações finais
O presente estudo permitiu observar a construção política do PLANSAN/SP sob a perspectiva da educação básica, apontando para as diversas ações que interseccionam essas políticas. A compreensão desses processos democráticos é extremamente necessária para amadurecer a nossa democracia e, dessa forma, fortalecê-la, incentivá-la e protegê-la diante de um cenário tão ameaçador que vivemos no Brasil.
A prática da intersetorialidade, aliada à participação democrática, mostrou-se indispensável para superar desafios complexos, como a integração entre o PNAE e a agricultura familiar, indicando ações como maior transparência, fiscalização e monitoramento das compras públicas da agricultura familiar, além da desburocratização dos processos. O programa é capaz de promover transformações positivas nos sistemas alimentares, conectar os setores de saúde, desenvolvimento social, educação e agricultura, além de enfrentar as diversas formas de má nutrição, por meio da promoção da EAN, aliada à oferta de alimentos saudáveis e sustentáveis.
A pluralidade e a consistência dos debates e propostas que foram convertidas em ações no PLANSAN/SP indicam que o processo de elaboração consolidou espaços de mobilização da sociedade, escuta qualificada e articulação de saberes, viabilizados pelo apoio técnico da universidade na inclusão de atores diversos e pela participação de técnicos de governo de diversos setores. Essa organização do processo de construção do PLANSAN/SP promoveu a integração das demandas da sociedade às ações estratégicas do governo e contribuiu para a criação de soluções mais eficientes e conectadas com a realidade local.
Apesar da construção robusta e inserção de indicadores que apoiam o monitoramento da implementação do PLANSAN/SP, a implementação efetiva do PLANSAN/SP depende da criação de mecanismos de exigibilidade e de formas transparentes de monitoramento, garantindo que as ações propostas sejam concretizadas.
Por fim, o estudo conclui que espaços como o CONSEA e a CAISAN são fundamentais para mobilizar diferentes setores e integrar saberes, promovendo políticas públicas mais viáveis e conectadas com as necessidades dos territórios. A construção de planos regionais de SAN, como o PLANSAN/SP, representa uma oportunidade para o fortalecimento da democracia e promoção da transição para sistemas alimentares mais saudáveis e sustentáveis, contribuindo para a garantia do DHAA e para a promoção da equidade social.
Financiamento:
Declaração de Disponibilidade de Dados:
Os conteúdos subjacentes ao texto da pesquisa estão contidos no manuscrito.
Referências bibliográficas
- AKERMAN, M. et al. Intersetorialidade? IntersetorialidadeS! Ciência & Saúde Coletiva, v. 19, n. 11, p. 4291–4300, 2014.
- AMORIM, A.; RIBEIRO, J.; BANDONI, D. Programa Nacional de Alimentação Escolar: estratégias para enfrentar a insegurança alimentar durante e após a COVID-19. Revista de Administração Pública, v. 54, p. 1134–1145, 2020.
-
BRASIL. Lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006. Institui o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) com vistas em assegurar o direito humano à alimentação adequada e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 18 set. 2006. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11346.htm>. Acesso em: 4 abr. 2024.
» http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11346.htm -
BRASIL. Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994. Dispõe sobre a municipalização da merenda escolar. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 13 jul. 1994. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8913.htm>. Acesso em: 4 abr. 2024.
» https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8913.htm -
BRASIL. Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. I Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Brasília, DF: Consea, 1995. Disponível em: <http://www4.planalto.gov.br/consea/eventos/conferencias/arquivos-de-conferencias/1a-conferencia-nacional-de-seguranca-alimentar-e-nutricional/1-conferencia-completa-ilovepdf-compressed.pdf>. Acesso em: 2 dez. 2024.
» http://www4.planalto.gov.br/consea/eventos/conferencias/arquivos-de-conferencias/1a-conferencia-nacional-de-seguranca-alimentar-e-nutricional/1-conferencia-completa-ilovepdf-compressed.pdf -
BRASIL. Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009. Dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 jun. 2009. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11947.htm>. Acesso em: 5 mar. 2022.
» https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11947.htm -
BRASIL. Lei nº 13.666, de 16 de maio de 2018. Altera a Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), para incluir o tema transversal da educação alimentar e nutricional no currículo escolar. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 maio 2018. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/l13666.htm>. Acesso em: 8 out. 2022.
» https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/l13666.htm - BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Marco de referência de educação alimentar e nutricional para as políticas públicas. Brasília, DF: MDS, 2012.
- BEZERRA, J. Educação alimentar e nutricional: articulação de saberes. Fortaleza: UFC, 2018.
- BURITY, V. et al. Direito humano à alimentação adequada no contexto da segurança alimentar e nutricional. Brasília: Abrandh, 2010.
- CELLARD, A. A análise documental. In: POUPART, J. et al. (Org.). A pesquisa qualitativa: enfoques epistemológicos e metodológicos. Petrópolis: Vozes, 2012. p. 295–316.
- DUBOIS, V. Os espaços sociais para a produção de políticas públicas – a noção de campo como ferramenta da sociologia da ação pública. In: OLIVEIRA, O. P.; HASSENTEUFEL, P. (Org.). Sociologia política da ação pública: teorias, abordagens e conceitos. Brasília: ENAP, 2021. p. 135–152.
- EPSTEIN, R. Sociologia da ação pública local: governança territorial e gestão remota. In: OLIVEIRA, O. P.; HASSENTEUFEL, P. (Org.). Sociologia política da ação pública: teorias, abordagens e conceitos. Brasília: ENAP, 2021. p. 274–291.
- HAWKES, C.; SOUZA, R. C.; TORRES, A. C.; POPKIN, B.; MENDEZ, M. A. How to engage across sectors: lessons from agriculture and nutrition in the Brazilian School Feeding Program. Revista de Saúde Pública, v. 50, p. 76, 2016.
- HAWKES, C. et al. Double-duty actions: seizing programme and policy opportunities to address malnutrition in all its forms. The Lancet, v. 395, n. 10218, p. 142–155, 2020.
- MALDONADO, L. et al. Proposta de educação alimentar e nutricional integrada ao currículo de Educação Infantil e Ensino Fundamental. Cadernos de Saúde Pública, v. 37, e00152320, 2022.
- MALUF, R.; MENEZES, F.; VALENTE, F. Contribuição ao tema da segurança alimentar no Brasil. Cadernos de Debate, v. 4, n. 1, p. 66–88, 1996.
- MENDES, R.; AKERMAN, M. Intersetorialidade: reflexões e práticas. In: AKERMAN, M.; MENDES, R.; COSTA, A. M.; POMBO, M. L.; IDE, M. R. Promoção da saúde e gestão local. São Paulo: Aderaldo & Rothschild, 2007. p. 85–109.
- OLIVEIRA, O. P. et al. (Org.). Sociologia política da ação pública: teorias, abordagens e conceitos. Brasília: ENAP, 2021
- PEIXINHO, A. A trajetória do Programa Nacional de Alimentação Escolar no período de 2003-2010: relato do gestor nacional. Ciência & Saúde Coletiva, v. 18, p. 909-916, 2013.
- POPKIN, B. M.; CORVALAN, C.; GRUMMER-STRAWN, L. Dynamics of the double burden of malnutrition and the changing nutrition reality. The Lancet, v. 395, p. 65–74, 2020.
-
REDE SANS. Rede Brasileira de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional [Internet]. Homepage São Paulo: Rede SANS; [s.d.]. Disponível em: <http://redesans.com.br>. Acesso em: 27 abr. 2025.
» http://redesans.com.br - SÁ-SILVA, J.; ALMEIDA, C. D.; GUINDANI, J. F. Pesquisa documental: pistas teóricas e metodológicas. Revista Brasileira de História & Ciências Sociais, v. 1, n. 1, p. 1–15, 2009.
- SCHUTZ, F.; MIOTO, R. Intersetorialidade e política social: subsídios para o debate. Sociedade em Debate, v. 16, n. 1, p. 59–75, 2010.
- SCHWARTZMAN, F. et al. Antecedentes e elementos da vinculação do programa de alimentação escolar do Brasil com a agricultura familiar. Cadernos de Saúde Pública, v. 33, p. e00150216, 2017.
- SLATER, B. O encontro entre o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e a agricultura familiar: avaliação do processo de implementação e dos possíveis efeitos das compras locais, segundo a Lei 11.947/2009. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública, Universidade de São Paulo, 2017.
