ELEMENTOS ESENCIALES DEL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES¹

Resumen

El pago por servicios ambientales (PSA) se ha convertido en un enfoque político estratégico que promete promover un aumento de los esfuerzos para conservar y/o restaurar los ecosistemas y sus servicios asociados. En las últimas décadas, la literatura científica ha proporcionado directrices basadas en las enseñanzas extraídas de experiencias, especialmente internacionales, que pueden tenerse en cuenta para diseñar mejor el instrumento. Este trabajo tiene como objetivo identificar los elementos esenciales, señalados en la literatura seleccionada, que pueden ser considerados para la regulación jurídica de los PSA, además de evaluar la conformidad de las normas jurídicas estatales y municipales bahianas con estas directrices científicas. Para ello, se llevó a cabo una revisión narrativa de la literatura sobre PSA, analizando contenidos seleccionados de referencias que indican directrices operativas, criterios y enfoques para la eficacia y planificación de esquemas de PSA exitosos. Posteriormente, se comprobó la adecuación de la legislación investigada a la bibliografía mencionada. Se constató que las leyes (federales, estatales y municipales) cumplen más del 60% de los elementos esenciales indicados por la doctrina seleccionada.

Palabras clave:
evaluación comparativa; instrumento económico; legislación ambiental; pago por servicios ambientales.

Resumo

O Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) tem se delineado uma abordagem política estratégica que promete promover um incremento nos esforços de conservação e/ou restauração de ecossistemas e seus serviços associados. Nas últimas décadas, a literatura científica vem fornecendo orientações, a partir dos aprendizados acumulados das experiências, sobretudo internacionais, que podem ser consideradas para uma melhor concepção do instrumento. Este trabalho propõe-se a identificar os elementos essenciais, apontados pela literatura selecionada, que podem ser considerados para o regramento jurídico do PSA, além de avaliar o atendimento das normas jurídicas estaduais e municipais baianas às referidas diretrizes científicas. Para tanto, realizou-se uma revisão narrativa da literatura sobre o PSA, com análise de conteúdo selecionado a partir das referências que indicam diretrizes operacionais, critérios e abordagens sobre a eficácia e o planejamento de esquemas PSA bem-sucedidos. Posteriormente, verificou-se a adequação da legislação investigada quanto ao atendimento à referida literatura. Constatou-se que as leis (federal, estadual e municipais) atendem a mais de 60% dos elementos essenciais indicados pela doutrina selecionada.

Palavras-chave:
avaliação comparativa; instrumento econômico; legislação ambiental; pagamento por serviços ambientais

Abstract

Payment for Environmental Services (PES) has emerged as a strategic policy approach that promises to increase efforts to conserve and/or restore ecosystems and its associated services. In recent decades, scientific literature has provided guidelines, based on the lessons learned from experiences, especially international ones, which can be used improve the design of the instrument. This study aims to identify the essential elements pointed out in the selected literature that can be considered for the legal regulation of PES, as well as assessing whether Bahia’s state and municipal legal norms comply with these scientific guidelines. To achieve this, a narrative review of the literature on PES was conducted, with content analysis selected from references that indicate operational guidelines, criteria and approaches to the effectiveness and planning of successful PES schemes. Subsequently, the adequacy of the legislation investigated was checked for compliance with the mentioned literature. It was found that the laws (federal, state, and municipal) meet more than 60% of the essential elements indicated by the selected doctrine.

Keywords:
benchmarking; economic instrument; environmental legislation; payment for environmental services

Introducción

En el siglo XXI ha aumentado el uso de instrumentos económicos destinados a promover los esfuerzos de conservación y/o restauración de los ecosistemas y sus servicios asociados, como el Pago por Servicios Ambientales (PSA).

Existe una amplia bibliografía sobre las estrategias de designs de los PSA que intenta ofrecer directrices para abordar las complejidades de este instrumento. En general, la bibliografía señala que, para alcanzar los objetivos, la planificación de los SPA debe basarse en una cuidadosa comprensión de las especificidades y dimensiones contextuales (políticas, institucionales, ecológicas y socioeconómicas). Las experiencias demuestran que las iniciativas de PSA se crean sobre la base de estructuras institucionales que requieren una fuerte coordinación entre las partes interesadas - Estado, la comunidad, el sector privado y los intermediarios - para la aplicación de las políticas y la gobernanza. Así, el PSA ha surgido como un enfoque político complementario a las medidas tradicionales de mando y control.

En Brasil, ha aumentado el número de marcos normativos que abordan los incentivos económicos para la prestación de servicios ambientales, tanto a escala nacional como subnacional. El país ha seguido esa tendencia e incorporado enfoques mixtos de políticas de mando y control e instrumentos económicos, como la creación de normas jurídicas para incentivar la prestación de servicios ambientales, por ejemplo. Se ha producido un claro aumento del número de normativas relacionadas con el concepto de servicios medioambientales, y las primeras referencias se remontan al año 2000, encabezadas por estados y municipios, ante un vacío legislativo federal que no ha hecho más que ampliarse² en 2021. La reglamentación de los PSA se creó para apoyar la aplicación de programas y proyectos piloto, en su mayoría relacionados con los servicios hidrológicos, seguidos de los servicios de carbono y, en menor medida, los servicios de biodiversidad, que se han extendido por todo Brasil.

De esa forma, es relevante entender lo que dice la literatura, es decir, a partir de las experiencias acumuladas con el uso del PSA, comparar ese aprendizaje con las directrices normativas disciplinadas por las políticas públicas instituidas a nivel municipal y estadual en Bahia y en el territorio federal (Ley n. 14.119/2021). El objetivo de este artículo es, por tanto, repasar los principales aspectos o elementos que se consideran esenciales para un régimen jurídico de PSA, así como evaluar si la legislación brasileña cumple esos puntos de referencia académicos.

El primer tema presenta los elementos esenciales considerados por los autores, esbozando sus características y matices. El segundo expone un análisis comparativo de las legislaciones estudiadas, basado en una investigación de los elementos esenciales contenidos en sus textos jurídicos. Por fin, la tercera parte del trabajo tiene como objetivo resumir algunas recomendaciones para reforzar el carácter propositivo de la investigación. La metodología adoptada consiste en una investigación bibliográfica y documental, con una revisión narrativa de la literatura realizada en la primera sección, seguida de un estudio documental de la legislación federal, estatal y municipal relativa al PSA, con el fin de permitir su comparación y cotejo con los elementos previamente elegidos.

1 Elementos esenciales para la regulación del PSA

La revisión bibliográfica narrativa reunió artículos científicos en lengua inglesa de los principales autores sobre el tema que, basándose en el criterio de pertinencia del texto, proporcionaban directrices operativas, enfoques y recomendaciones sobre el diseño, la eficacia y la planificación de sistemas de PSA de éxito. Cabe destacar que las revisiones narrativas no utilizan criterios sistemáticos para buscar y analizar la bibliografía, y que la selección e interpretación de los materiales se realiza según la subjetividad de los autores.

Nótese que el filtrado consideró principalmente textos científicos publicados internacionalmente, ya que la literatura extranjera ha presentado un mayor número de trabajos destinados a resumir diseños exitosos de PSA. La aplicación de los criterios internacionales a la realidad jurídica nacional tiene por objeto fomentar una reflexión inicial sobre las formas de mejorar aún más del PSA en los textos jurídicos brasileños.

De ese análisis, se eligieron como “elementos esenciales” las principales lecciones aprendidas y los puntos centrales. Se seleccionaron 22 artículos³ y se estructuraron 23 elementos esenciales que pueden tenerse en cuenta al elaborar un régimen jurídico de PSA, a saber: (1) concepto de PSA; (2) voluntariedad; (3) adicionalidad; (4) condicionalidad; (5) elegibilidad y segmentación: (6) equidad social; (7) derechos de propiedad; (8) actores implicados; (9) objetivos; (10) servicios ambientales considerados; (11) prácticas de gestión; (12) tipo de incentivo; (13) fuente de pago; (14) coste del PSA; (15) seguimiento; (16) escala espacial; (17) escala temporal; (18) externalidades; (19) mejora adaptativa; (20) transparencia; (21) gobernanza; (22) sinergia política; y (23) estructura institucional.

En general, los trabajos científicos destacan la importancia de observar el concepto de PSA utilizado (Yan et al., 2022). La definición de PSA más extendida es la de Wunder (2005, p. 3 traducción libre):

Transacción voluntaria en la que un servicio medioambiental bien definido (o un uso del suelo que pueda garantizar este servicio) es adquirido por (al menos) un comprador a (al menos) un proveedor, si sólo el proveedor garantiza la prestación del servicio (condicionalidad)⁴.

Considerada una definición estrecha, en la práctica, las iniciativas de PSA se manifiestan de diferentes formas y contextos, ya sean sociales, políticos o económicos, lo que ha llevado a otros autores a proponer definiciones alternativas y más completas, como: “transferencia de recursos entre actores sociales, cuyo objetivo es crear incentivos para alinear las decisiones individuales y/o colectivas sobre el uso de la tierra con el interés social en la gestión de los recursos naturales” (Muradian et al., 2010, p. 1205 traducción libre)⁵.

Los actores implicados en los regímenes de PSA son los proveedores/vendedores/beneficiarios y los compradores/pagadores/usuarios; es decir, las partes que intervienen en la negociación del servicio ambiental (SA), que pueden ser entidades públicas o privadas, individuales o colectivas (Grima et al., 2016). La literatura también prevé la figura del intermediario en los esquemas de PSA, y sugiere que las negociaciones pueden facilitarse (dependiendo de los límites de la organización institucional) con la presencia de un mediador entre proveedores y pagadores de PSA (Huber-Stearns et al., 2017).

Generalmente, el número de proveedores potenciales de SA supera el presupuesto disponible (Engel, 2016), por lo que se adoptan estrategias de elegibilidad y segmentación para seleccionarlos, así como áreas prioritarias, en función de la rentabilidad en relación con el potencial de prestación de SA (Kaczan et al., 2017). La elegibilidad para la participación puede priorizar la equidad social y favorecer la participación de grupos sociales menos favorecidos (por ejemplo, poblaciones tradicionales, pequeños productores, agricultores familiares, familias pobres) para cumplir los objetivos medioambientales y sociales del PSA (James; Sills, 2019). La titularidad de la tierra aparece como un criterio de segmentación en los PSA, porque los derechos de propiedad bien definidos o la garantía de la tenencia de la tierra se señalan como un factor crucial en los regímenes y a veces crean barreras a la equidad social (Adhikari; Boag, 2013).

El presupuesto de la voluntariedad difiere de los instrumentos de mando y control en que es una condición previa deseable para la participación de los actores implicados (proveedores y compradores). Se trata de un elemento importante que refleja la voluntad de participar y la motivación de los interesados, lo que garantiza un mayor rendimiento y éxito de los PSA (Sattler et al., 2013). Una vez que existe interés por parte de los proveedores y apoyo por parte de los compradores, la condicionalidad, elemento que evalúa el grado de cumplimiento de las normas del PSA, resulta más fácil (Huber-Stearns et al., 2017). Hay iniciativas de PSA que abogan por estrictos requisitos de adicionalidad como medida de eficiencia entre inversión y retorno de conservación; sin embargo, hay autores que cuestionan las consecuencias de esa obsesión en relación con la equidad y la motivación intrínseca (Chan et al., 2017).

La condicionalidad y la adicionalidad son elementos que miden el cumplimiento de los PSA y la prestación efectiva de los SA, por lo que requieren medición, seguimiento y evaluación de la gestión (Börner et al., 2017). El monitoreo puede basarse en la práctica de gestión contratada (basada en los insumos) o en la medición del SA aportado (output-based) (Sattler et al., 2013). Su objetivo es evaluar las ganancias adicionales derivadas de la aplicación del PSA y, por lo tanto, presupone el conocimiento de las condiciones previas (ex-ante), del contexto local, a través de la línea de base histórica (Banerjee et al., 2013). Sólo con el conocimiento del contexto previo y el seguimiento es posible comprender las externalidades del PSA, ya sean negativas o positivas. Las externalidades, también conocidas como efectos colaterales, fugas, desbordamiento, rebote o feedback (Börner et al., 2017), son factores que se producen fuera del ámbito espacial y contractual del PSA, ya tengan repercusiones beneficiosas o indeseables, de origen económico, social, ecológico o institucional (Sattler et al., 2013). Por eso, el PSA requiere una gestión continua para su mejora adaptativa, ya que existe cierto grado de incertidumbre sobre las externalidades generadas (Farley; Costanza, 2010). Además, se recomienda tratarlo como una herramienta específica del contexto para dicha evaluación (Wunder et al., 2018; Ola et al., 2019).

Los PSA difieren en el enfoque de los objetivos implicados, pudiendo enumerar múltiples objetivos simultáneamente, o tener un único objetivo o meta prioritaria a perseguir (Campanhão; Ranieri, 2019). En algunos casos, el PSA se utiliza como solución a diversos tipos de conflictos y trade-off entre los objetivos de desarrollo ambiental y la mitigación de la pobreza, lo que corre el riesgo de reducir su eficacia (Börner et al., 2017).

Los servicios ambientales (SA) más comúnmente incentivados por el PSA son: conservación de cuencas hidrográficas, reservas de carbono, biodiversidad y belleza escénica (Campanhão; Ranieri, 2019). Los SA pueden comercializarse individualmente o agrupados; cuando el pago reúne múltiples servicios, es más probable que el valor supere el coste de oportunidad asociado al uso de la tierra y genere incentivos para la conservación (Banerjee et al., 2013). La prestación del SA se realiza mediante el uso de la tierra o la adopción de prácticas de gestión que garanticen la prestación de dicho servicio (p.ej. restauración forestal, reducción de la deforestación, reducción de la intensidad agrícola, cambio de prácticas agrícolas, entre otros). (Hejnowicz et al., 2014). El PSA debería catalizar cambios positivos y duraderos si la iniciativa promueve prácticas de gestión sostenibles que sean deseables para quienes prestan el servicio (Kemkes; Farley; Koliba, 2010).

La determinación de un área prioritaria para el suministro de SA está coordinada por la escala espacial (p. ej. local, regional, nacional, internacional); la elección de un entorno heterogéneo que permita la aglomeración de SA está indicada para una mayor consecución de beneficios ambientales (Engel, 2016). Para Sattler et al. (2013), la duración de los contratos o pagos viene determinada por la escala temporal (p.ej. corto < 10 años o largo plazo > 10 años). Mientras que los contratos a largo plazo generan mayor seguridad y contribuyen a los ingresos adicionales del proveedor, los pagos a corto plazo están indicados en escenarios políticos/presupuestarios inestables y porque permiten una mejora adaptativa en un periodo de tiempo más corto (Sattler et al., 2013). En general, los elementos de servicios ambientales, prácticas de gestión, escala espacial y temporal aparecen como estrategias de segmentación y elegibilidad en los regímenes de PSA.

Entre los obstáculos al éxito y la continuidad del PSA mencionados en la bibliografía en cuestión figuran los elevados costes de transacción y la inseguridad de la fuente de los pagos (James; Sills, 2019). Los pagos son tipos de incentivos que pueden adoptar la forma de: recursos financieros, recursos no financieros (p.ej. semillas, plantones, asistencia técnica, entre otros), o ambos; a convenir entre los actores involucrados (Sattler et al., 2013). Las fuentes de pago se clasifican en: sector privado (con ánimo de lucro), ONG/fundaciones de la sociedad civil (incluidas las fundaciones privadas), fuentes públicas, contribuciones voluntarias, organizaciones multilaterales/bilaterales (Bremer et al., 2016). La literatura indica que la composición del fondo del PSA con una mezcla diversificada de fuentes de financiación proporciona una mayor seguridad a largo plazo y transparencia al PSA (Engel, 2016). El coste de los PSA incluye los costes de oportunidad, ejecución y gestión, que en conjunto reflejan el coste de transacción del programa. Es la combinación de las modalidades de incentivo, las fuentes de financiación y los costes incurridos lo que determinará la rentabilidad del beneficio socioambiental para legitimar la eficacia del PSA (Börner et al., 2017).

Los esquemas de PSA no se crean en un vacío institucional y administrativo (Vatn, 2010). La aplicación eficaz y eficiente del PSA está directamente asociada a la implicación de un marco institucional amplio, estable y sólido que aumente la automatización de las políticas mediante la participación de las instituciones locales para garantizar el flujo de información, la capilaridad de las acciones y la internalización de costes y beneficios (Kolinjivadi; Sunderland, 2012). La formación de una estructura institucional amplia (p.ej. mercado, gobierno, sociedad civil, intersectorial, entre otros) permite superar los retos logísticos, técnicos y de financiación asociados a las operaciones de PSA (Sattler et al., 2013). La participación de los proveedores y las partes interesadas en los espacios de gobernanza (por ejemplo, órganos colegiados, consejos, PMU-Unidad de Gestión de Proyectos) permite una mayor capilarización de las acciones y el flujo de información (Bremer et al., 2016). Construir una gobernanza multinivel garantiza la seguridad y la transparencia en las decisiones y los pagos, facilita la descentralización de la política, permite generar confianza y reducir las barreras a la participación, al tiempo que genera motivación, implicación y conocimiento (Hejnowicz et al., 2014). El conocimiento sobre PSA y la voluntad política son dos factores limitantes clave para el éxito de la iniciativa (Farley; Costanza, 2010). Por último, debe estudiarse la sinergia y coherencia entre el PSA y otras políticas de incentivación y/o desincentivación (policy mix) para alcanzar los objetivos propuestos, ya sean de gestión de los ecosistemas o de desarrollo socioeconómico más amplio (Wegner, 2016).

El Cuadro 1 presenta un resumen de los aspectos destacados por la literatura y seleccionados por la investigación como “elementos esenciales” que deben considerarse como parámetro orientador del éxito de los proyectos y programas de PSA.

Cuadro 1
Aspectos priorizados en la literatura consultada, conocidos como elementos esenciales para la regulación del PSA

Elementos esenciales	Referencias
Concepto	Farley e Costanza (2010); Sattler et al. (2013); Huber-Stearns et al. (2017); e Yan et al. (2022).
Voluntariedad	Farley e Costanza (2010); Sattler et al. (2013); e Yan et al. (2022).
Adicionalidad	Farley e Costanza (2010); Banerjee et al. (2013); Engel (2016); Kaczan et al. (2017); e James e Sills (2019).
Condicionalidad	Farley e Costanza (2010); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Engel (2016); Wunder et al. (2018); e James e Sills (2019).
Elegibilidad y segmentación	Adhikari e Boag (2013); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Engel (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Equidad social	Farley e Costanza (2010); Adhikari e Boag (2013); Hejnowicz et al. (2014); Engel (2016); Grima et al. (2016); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Derechos de propiedad	Farley e Costanza (2010); Kolinjivadi e Sunderland (2012); Adhikari e Boag (2013); Hejnowicz et al. (2014); Huber-Stearns et al. (2017); e James e Sills (2019).
Actores involucrados	Kemkes, Farley e Koliba (2010); Sattler et al. (2013); Wegner (2016); Grima et al. (2016); Engel (2016); Kaczan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); e James e Sills (2019).
Objetivos	Adhikari e Boag (2013); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Wegner (2016); Engel (2016); Huber-Stearns et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Servicios ambientales	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Grima et al. (2016); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Börner et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); e Campanhão e Ranieri (2019).
Prácticas de gestión	Kemkes, Farley e Koliba (2010); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Huber-Stearns et al. (2017); e James e Sills (2019).
Tipo de incentivo	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Kolinjivadi e Sunderland (2012); Adhikari e Boag (2013); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Grima et al. (2016); Chan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Kaczan et al. (2017); e Wunder et al. (2018).
Fuente de pago	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Kolinjivadi e Sunderland (2012); Adhikari e Boag (2013); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Engel (2016); Grima et al. (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Wunder et al. (2018); James e Sills (2019); e Ola et al. (2019).
Coste del PSA	Ferraro (2008); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Börner et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Monitoreo	Farley e Costanza (2010); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Escala espacial	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Engel (2016); Grima et al. (2016); Börner et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); e Wunder et al. (2018).
Escala temporal	Farley e Costanza (2010); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Grima et al. (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão e Ranieri (2019); e Ola et al. (2019).
Efectos colaterales	Sattler et al. (2013); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Campanhão e Ranieri (2019); e James e Sills (2019).
Mejora adaptativa	Farley e Costanza (2010); e Sattler et al. (2013).
Transparencia	Hejnowicz et al. (2014); Huber-Stearns et al. (2017).
Gobernanza	Farley e Costanza (2010); Muradian et al. (2013); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Chan et al. (2017); e Huber-Stearns et al. (2017).
Sinergia política	Farley e Costanza (2010); Muradian et al. (2013); Wegner (2016); Grima et al. (2016).
Estructura institucional	Farley e Costanza (2010); Kemkes, Farley e Koliba (2010); Kolinjivadi e Sunderland (2012); Adhikari e Boag (2013); Muradian et al. (2013); Sattler et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Bremer et al. (2016); Chan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Wunder et al. (2018); e Campanhão e Ranieri (2019).

• Fuente: elaboración de los autores.

2 Análisis de la conformidad de las leyes con los elementos esenciales del PSA

El Cuadro 2 recoge los elementos esenciales, así como las leyes de PSA evaluadas, incluyendo: el marco normativo federal (Ley n. 14.119/2021), la ley del estado de Bahía (Ley n. 13.223/2015) y las leyes municipales del estado de Bahía (19 leyes⁶). Las leyes municipales⁷ se buscaron en las páginas web oficiales de ayuntamientos, boletines oficiales y consejos municipales los actos normativos de la administración pública relacionados con el tema de PSA o un tema afín. Cuando fue necesario, se contactó con las instituciones oficiales por teléfono y correo electrónico para confirmar la normativa al respecto y solicitar que se les remitiera.

Cuadro 2
Adecuación de las leyes nacionales y bahiana de PSA en términos de los elementos esenciales para un régimen legal de PSA

Elementos esenciales	Ley federal	Ley estatal	Leyes municipales(19)
	Ley n. 14.119/2021	Ley n. 13.223/2015	8 (42%)	6 (31%)	2 (11%)	1 (5%)	2 (11%)
Concepto	Art. 2, IV	Art. 2, XIX	Art. 2, V	Art. 2, VII
Voluntariedad	Art. 2, IV	Art. 1, § 1; art. 2, XVII; art. 6, V		Art. 2, VIII
Adicionalidad	Art. 9, Único párrafo	Art. 2, I, XVII; art. 20, V; art. 36	Art. 5, III		Art. 4, V
Condicionalidad	Art. 2, IV; art. 3, § 2; art. 6, III §§ 5 e 6; seção IV; art. 22	Art. 2, XII; art. 5, I; art. 9, II; art. 13, Único párrafo; art. 15; art. 20, VI	Art. 2, V; art. 8, III			Art. 163, I
Elegibilidad y segmentación	Art. 5, III; art. 6, § 2; art. 8; art. 9; art. 10	Art. 5, IV, V; art. 6; art. 15, § 1	Art. 5, V; art. 8		Art. 4, VII; art. 8	Art. 163, IV
Equidad social	Art. 5, III, XII; art. 8, IV; art. 15, § 4	Art. 4, III, IX; art. 5, IV; art. 6, VII; art. 15, § 1	Art. 3, VI, art. 5, V		Art. 2, VI; art. 5, § 1
Derechos de propiedad	Art. 6º, II; art. 12, Único párrafo; art. 22	Art. 6º, I; art. 20, IV	Art. 8, II		Art. 5, § 1, I; art. 8, II
Partes interesadas	Art. 2, V, VI; art. 5, VII; art. 15, § 1	Art. 1, § 1; art. 2, III, X, XI, XV; art. 6	Art. 2, II, III, IV	Art. 2, IV, V, VI, IX
Objetivos	Art. 4	Art. 4	Art. 3		Art. 2	Art. 162
Servicios medioambientales	Art. 1, III, art. 7; art. 8	Art. 2, XVIII, art. 8, art. 15, § 2	Art. 2, I / art. 2, III		Art. 5
Prácticas de gestión	Art. 7	Art. 8	Art. 8, I				Art. 3
Tipo de incentivo	Art. 3; art. 17	Art. 2, XII; art. 9, II; art. 11; art. 14, IV	Art. 6, III, IV, V	Art. 6, IV, V, VI	Art. 6, III, IV, V	Art. 164, I, II, III	Art. 2
Fuente de pago	Art. 4, XIII; art. 6, § 7; art. 21	Art. 28; art. 31	Art. 11	Art. 12		Art. 166	Art. 7
Coste del PSA		Art. 28, § 3
Seguimiento	Art. 4º, IX, XI; art. 5, X; art. 11; art. 12, III; art. 14, Único párrafo; art. 15, II	Art. 5, VI; art. 6, IV; art. 9, IV; art. 13; art. 14	Art. 8, Único párrafo		Art. 2 XI	Art. 164, V
Escala espacial	Art. 4, I; art. 5, IX; art. 6, § 3; art. ; art. 9	Art. 8º	Art. 5, I, II, III		Art. 4, II, III, V	Art. 163, IV	Art. 4
Escala temporal						Art. 2, Único párrafo
Externalidad		Art. 14
Mejora adaptativa	Art. 5, X; art. 6, § 8; art. 15, II, III	Art. 5, VI; art. 23, V	Art. 5, VI		Art. 4, VIII	Art. 163, V
Transparencia	Art. 4, X; art. 5, VIII; art. 11; art. 13; art. 16	Art. 5, IV; art. 6, III, VI; art. 9, VI; art. 29; art. 32; art. 33	Art. 6, VIII	Art. 6, IX	Art. 1, X; art. 6, VIII	Art. 162, VI; art. 164, IV; art. 167
Gobernanza	Art. 5, VI; art. 15	Art. 2, VI; art. 6, II; art. 22; art. 23	Art. 12	Art. 14	Art. 5, § 1, II, art 13	Art. 168	Art. 5
Sinergia política	Art. 4, § 1; art. 5, IV, V; art. 9; art. 10; art. 16, § 2	Art. 1, § 2; art. 20, § 2	Art. 5, IV	Art. 5, III	Art. 4, VI
Estructura institucional	Art. 4, § 2; art. 15, § 1; art. 20	Art. 4, XIII; art. 21; art. 23, III	Art. 5, VII	Art. 5, VII, art. 13	Art. 4, IX	Art. 162, I; art. 168	Art. 6
Recomendaciones
Condiciones previas (ex ante)		Art. 14
Contexto específico	Art. 6, § 1; art. 6, IV; art. 15, § 3	Art. 15, § 2
Motivación	Art. 4, § 1; art. 11	Art. 4, VIII; art. 8, XII; art. 35	Art. 6, VI	Art. 6, VII	Art. 6, VI	Art. 164, III
Escala de cumplimiento de las recomendaciones bibliográficas
Consulte		Parcialmente			No menciona

• Fuente: Elaboración propia (2024).

El grado en que las leyes cumplen los elementos esenciales y el enfoque recomendado por la bibliografía se evaluó mediante una escala de colores que va del gris oscuro (totalmente conforme) al gris claro (parcialmente conforme) y al blanco (no menciona, es decir, no cumple las recomendaciones). Además, la localización del elemento esencial en la ley se indicaba mediante la abreviatura “Art.”.

Se analizaron 21 leyes (1 federal, 1 estatal y 19 municipales). Las leyes municipales se organizaron y agruparon según el contenido de su redacción. Se observó que, en general, las leyes municipales de PSA tienen una redacción similar, por lo que se agruparon y analizaron juntas, dada la uniformidad de su contenido.

El análisis del contenido de las leyes en función del grado en que cumplen los elementos esenciales identificados en la revisión bibliográfica dio como resultado lo siguiente: cumple (federal: 15 de 23, 65%; estatal: 18 de 23, 78%; municipal: entre 1 y 17 de 23, 4% a 74%); parcialmente (federal: 5 de 23, 22%; estatal: 4 de 23, 18%; municipal: entre 2 y 8 de 23, 9% a 35%); no menciona (federal: 3 de 23, 13%; estatal: 1 de 23, 4%; municipal: entre 4 y 16 de 23, 17% a 70%).

El primer elemento esencial evaluado fue el concepto de PSA. La ley federal “cumple” las recomendaciones y abarca el concepto de voluntariedad, el proveedor y el pagador, la provisión o no de incentivos financieros y la condicionalidad, según la definición ampliamente aceptada (Wunder, 2005). La ley estatal adoptó un enfoque similar, pero no mencionó el elemento de voluntariedad; éste es también el caso en la redacción de 8 leyes municipales (42%). Sin embargo, la propia ley estatal corrige la laguna conceptual al incluir el elemento de voluntariedad en otras partes de su redacción. Diez municipios (53%) “no mencionan” el aspecto de voluntariedad del PSA, y cinco municipios (27%) “no mencionan” el concepto de PSA en sus leyes.

La ley federal prevé el PSA para las Áreas de Preservación Permanente (APP) y las Reservas Legales (RL) ubicadas exclusivamente en áreas prioritarias o cuencas críticas, por lo que comprende una visión reduccionista del elemento de adicionalidad; por lo que se clasificó como “parcialmente” en ese aspecto. Cabe señalar que esa restricción sólo se aplica en el ámbito del Programa Federal de PSA (PFPSA), lo que no impide que los Estados y municipios adopten un enfoque más amplio. Es lo que ocurre en la ley bahiana investigada y en ocho leyes municipales (42%), que permiten PSA en APP, RL y Áreas de Uso Restringido, configurando adicionalidad para fines de mercado nacional e internacional (art. 36 de la Ley n. 13.223/2015). Dos municipios (11%) tienen una redacción similar, pero es un poco más simplificada y cumple “parcialmente”, ya que no utiliza el término adicionalidad; once municipios (58%) “no mencionan” el elemento en cuestión.

La condicionalidad se refiere a las condiciones acordadas para que las transacciones tengan lugar, es decir, la naturaleza contractual del PSA, que a su vez está estrechamente relacionada con el seguimiento, la inspección y la adicionalidad técnica⁸. Las leyes federales, estatales y el 84% de las municipales abordan la condicionalidad de forma amplia y exhaustiva, por lo que “cumplen” las recomendaciones de la bibliografía. Una ley municipal (5%) sólo menciona el término incentivos o pagos condicionados y, por último, dos municipios (11%) “no mencionan” el elemento de condicionalidad o la naturaleza contractual de los SPE, con lo que se corre el riesgo de que se conviertan en una política de mera transferencia de fondos con fines asistenciales.

La elegibilidad y la segmentación determinan si el PSA se adoptará de forma generalizada (horizontalidad) o si se destinará a determinados grupos y contextos específicos. El reglamento federal “cumple” las recomendaciones, ya que prevé el PSA en áreas urbanas y rurales y elige como grupo prioritario a “las comunidades tradicionales, los pueblos indígenas, los agricultores familiares y los empresarios familiares rurales”⁹ (Brasil, 2021, traducción libre)¹⁰. La ley estatal de Bahia elige el mismo grupo de prioridad que la ley federal, sin embargo, con aumentos traídos en la redacción de la ley federal (p.ej. art. 6, § 4, II) no se abordan, por lo que se enmarcó como “parcialmente”. Ochenta y cuatro por ciento de las normas municipales eligen a los “agricultores familiares” como público prioritario y abordan requisitos generales para la participación, entre ellos: (i) adecuación al proyecto específico; (ii) ocupación regular de la propiedad; y (iii) formalización de un contrato. Una ley municipal utiliza la misma redacción para el público prioritario que la ley estatal; y dos municipios (11%) “no mencionan” tales elementos.

La equidad social está estrechamente relacionada con la elegibilidad y la segmentación, lo que significa que el PSA tiene mayor potencial si se diseña para garantizar la inclusión de grupos sociales vulnerables. Tanto la ley federal como la estatal “cumplen” con las recomendaciones de la literatura y hacen mención al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que protege a los pueblos indígenas y tribales. La directriz del PNPSA es la “inclusión socioeconómica y la regularización ambiental de las poblaciones rurales de vulnerabilidad”¹¹ (Brasil, 2021, traducción libre)¹², así como garantizar la representación de esos grupos en la composición del órgano colegiado (gobernanza)¹³. El reglamento bahiano adopta la reducción de la pobreza como uno de los objetivos de la Política Estatal de PSA, la distribución justa y equitativa de la aplicación de la Política de PSA, elige grupos prioritarios, el acceso a la información en lenguaje accesible y garantiza la participación de los representantes en el Consejo Deliberativo. El 73% de las leyes municipales son “parcialmente” conformes, ya que uno de sus objetivos es “promover alternativas de trabajo e ingresos para la población vulnerable”^{14 15} (Ibirapitanga, 2014, traducción libre) y priorizan a los agricultores familiares; sin embargo, no entran en mayores detalles. Dos leyes municipales (11%) “abordan” la equidad social, y avanzan en la incorporación de “pueblos y comunidades tradicionales o agricultores familiares y empresarios familiares rurales”¹⁶ (Iaçu, 2022; Itaberaba, 2022), además de prever el respeto de los derechos de propiedad, las prácticas consuetudinarias, la autodeterminación, la participación garantizada y el control social en la gobernanza. Tres municipios (16%) “no mencionan” ese elemento fundamental.

En cuanto a los derechos de propiedad, éstos se encuentran en ámbitos privados; la tenencia segura y los derechos de propiedad claramente definidos facilitan el carácter contractual, según la doctrina analizada. Las leyes federales, estatales y el 84% de las municipales “cumplen” con las recomendaciones de la doctrina; tres municipios (16%) “no lo mencionan”. Tanto la ley federal como la estatal estipulan que un requisito general para la participación en el PSA es la prueba del uso y ocupación regular de la propiedad a través de la inscripción en el Registro Ambiental Rural (CAR), con la excepción de “tierras indígenas, territorios quilombolas y otras áreas legítimamente ocupadas por poblaciones tradicionales”¹⁷ (Brasil, 2021, traducción libre)¹⁸, garantizando la equidad social. La ley federal también prevé el carácter propter rem del PSA¹⁹, o sea, las obligaciones pasan al comprador de la propiedad una vez que las áreas son colocadas bajo el régimen de servidumbre ambiental. Dicho esto, se recomienda observar esa estrategia de regulación de la ley estatal.

El término actores involucrados hace referencia a los pagadores, proveedores de servicios ambientales, beneficiarios del programa de PSA y a la participación de intermediarios o mediadores en las transacciones. Los actores involucrados pueden ser personas físicas o jurídicas, de derecho público o privado, o ambos. La ley bahiana “cumple” con la amplitud del elemento esencial y aborda las definiciones de pagador, proveedor, beneficiario y mediador; el marco federal, en cambio, no incluye explícitamente la figura del mediador o intermediario, ni la del beneficiario del Programa, por lo que fue clasificada como “parcialmente”²⁰. El 73% de las leyes municipales abordan todos los agentes implicados y, por tanto, “cumplen” las recomendaciones; cinco municipios (27%) “no mencionan” tal elemento.

Todas las leyes evaluadas incluyen un artículo específico con los objetivos de la ley, por lo que “cumplen” las recomendaciones; excepto dos municipios²¹ (11%) que “no mencionan”. En general, se trata de objetivos amplios que implican dimensiones medioambientales, económicas y sociales, como se recomienda a nivel de políticas públicas.

Los elementos de los servicios ambientales y las prácticas de gestión se trataron en las leyes de forma asociada. La ley estatal explicita los tipos de servicios reconocidos y define tres categorías de subprogramas de servicios ambientales, sin perjuicio de la creación de otros necesarios. La ley federal es menos enfática en ese punto y la información sobre SA no está claramente detallada en un artículo, sino implícita en la redacción de las prácticas de gestión que deben promoverse y en las áreas cubiertas por el PFPSA, por lo que se clasifica como “parcialmente”. Ése es también el caso de 14 leyes municipales (73%) que abordan el elemento de forma poco clara; tres municipios (16%) “no mencionan” el SA, y dos de ellos abordan “parcialmente” las prácticas de gestión. En cambio, otros dos municipios tratan el SA de forma precisa y adecuada, mientras que las prácticas de gestión se clasifican como “parcialmente” adecuadas.

El tipo de incentivo que debe promover el PSA se aborda en todas las leyes evaluadas. Sin embargo, el abanico de posibilidades ofrecidas difiere entre sí, lo que implica directamente favorecer la implantación y el éxito de los PSA. En general, las leyes “cumplen” las recomendaciones porque presentan formas muy diversificadas de incentivos a la PSA. Dos leyes municipales fueron clasificadas como “parcialmente” porque sólo autorizan un tipo de apoyo financiero del poder ejecutivo para financiar los PSA, lo que limita, sobrecarga y dificulta la aplicación del instrumento.

El elemento de las fuentes de financiación está directamente relacionado con el tipo de incentivo, ya que representa los beneficios que se derivan de ellos y que se traducirán en un amplio abanico de posibilidades para atraer a los inversores. El marco federal se clasificó como “parcialmente”, ya que algunos vetos en el capítulo de incentivos, relativos a las exenciones fiscales y los incentivos fiscales, redujeron la oportunidad de atraer nuevas fuentes de inversión financiera y limitaron la recaudación de fondos, especialmente del sector privado, lo que afecta a la creación de un mercado de servicios ambientales²². Una grave situación que pone en peligro la aplicación del PNPSA es el hecho de que la norma exima al Tesoro Nacional de participar en la asignación de los fondos destinados al PFPSA²³, lo que indica un bajo nivel de implicación del gobierno federal en la aplicación del PSA. Por otro lado, la ley estatal y las leyes municipales, además de prever otras posibilidades de fuentes de financiación, previeron la asignación de fondos procedentes de la Ley de Presupuestos Anuales (LOA) y del Fondo Municipal de Medio Ambiente (FMMA), lo que indica el compromiso y el interés de la administración pública en la aplicación de esas políticas. Además, la ley estatal prevé ingresos procedentes del canon del agua y de las tasas de inspección de vehículos, fuentes de ingresos permanentes que permiten la sostenibilidad financiera del PSA; un porcentaje de ese recurso puede gravarse por decreto para garantizar la consignación.

En cuanto a los costes de los PSA, dicho elemento no aparece necesariamente en la ley, ya que puede incluirse en otros actos normativos posteriores, como decretos y ordenanzas. Sin embargo, la literatura menciona las limitaciones de los altos costos de transacción, que repercuten en la ineficiencia del mecanismo y generan críticas a los PSA (Ferraro, 2008); Por lo tanto, sería importante incluir ese elemento siempre que sea posible. La ley bahiana es la única que prevé un techo de gasto (7,5%) para cubrir los costes de creación, funcionamiento y mantenimiento del órgano ejecutor del PEPSA²⁴.

De hecho, el seguimiento es un elemento esencial para verificar la adicionalidad y los resultados obtenidos del mecanismo de los SPE. Sin el seguimiento y la verificación de los resultados, el PSA corre el riesgo de convertirse en una política ineficaz en términos ambientales. La ley federal prevé el seguimiento, la investigación científica continua para mejorar las metodologías, la publicidad de la información (transparencia) y determina que el órgano colegiado vigile el cumplimiento de los programas y del PNPSA. No obstante, no establece la creación de un Plan de Monitoreo y Verificación, como sí hacen la normativa estatal y una ley municipal²⁵, por lo que se clasificó como “parcialmente”. La norma bahiana reserva un apartado para regular el Plan de Seguimiento y Verificación de los Proyectos de PSA y regula el contenido mínimo previsto, detallando las directrices. Por otro lado, el 84% de las leyes municipales prevén el monitoreo, pero remiten las definiciones necesarias a un reglamento posterior; por lo tanto, se clasificó como “parcialmente”.

La escala espacial de la Política y el Programa puede regularse por ley, en lo que respecta al ámbito geográfico, las zonas prioritarias (subvencionabilidad) y la previsión de escalonamiento de las acciones. La norma federal establece que el PNPSA se aplica a todo el territorio nacional, a los inmuebles rurales y urbanos, detalla el perfil de las zonas elegibles, las condiciones de prioridad y prevé un mecanismo de escalonamiento²⁶, por lo que “cumple” las recomendaciones. La ley estatal, por su parte, no regula explícitamente este aspecto, sino que sólo lo toca de manera implícita al tratar las modalidades de PSA; por lo tanto, se clasifica como “parcialmente”. El 89% de los reglamentos municipales definen áreas prioritarias para las acciones de PSAy “cumplen” las recomendaciones.

En cuanto a la escala temporal del PSA, en general, las leyes no abordan este punto, dado que este detalle temporal es habitual en las normas jurídicas que instituyen un programa o proyecto de PSA concreto, lo que no es de esperar para las leyes generales, como es el caso del PNPSA y el PEPSA. Sólo dos leyes municipales (11%), que tratan de la puesta en marcha de un proyecto piloto de PSA, prevén una duración mínima de 18 meses.

En virtud de la literatura consultada, predecir, monitorear y gestionar las externalidades de los PSA son acciones que demuestran un grado de apropiación del conocimiento sobre el contexto en el que se aplica. Aunque la ley estatal no trata específicamente ese elemento esencial, sí permite el seguimiento de las externalidades a través del Plan de Seguimiento y Verificación, por lo que “cumple” las recomendaciones; respecto a los demás, “no los menciona”.

En cuanto a la mejora adaptativa, la norma federal menciona la mejora de los métodos de seguimiento y verificación y establece que el PFPSA será evaluado por el órgano colegiado cada cuatro años para comprobar que las inversiones son acordes y proponer los ajustes necesarios, lo que “cumple” las recomendaciones. La norma bahiana y el 89% de las leyes municipales prevén la mejora de los métodos de monitoreo y el papel del consejo deliberante en el seguimiento de los resultados y la propuesta de mejoras periódicas, sin embargo, no mencionan el plazo. Al tratarse de una redacción más generalizada y superficial, se entiende que, a la hora de regularlo, se observarán las directrices marcadas por la norma federal. Dos leyes municipales “no mencionan” ese aspecto.

En materia de transparencia, la ley federal creó el Registro Nacional de PSA (CNPSA)²⁷, que consiste en una base de datos pública para acceder a los contratos de PSA, las zonas asistidas, los servicios medioambientales prestados y los resultados monitorizados. La normativa bahiana ha previsto un Sistema de Información de los PSA²⁸, por lo que la normativa federal y estatal “cumple” las recomendaciones. Entre las leyes municipales, el 89% de ellas prevé el Registro Municipal de PSA, pero no regula su contenido mínimo; sólo un municipio incluye la información que debe constar en este sistema; y dos municipios “no mencionan” el elemento en cuestión.

La gobernanza, a su vez, se suma a la sinergia política y a la estructura institucional para alcanzar el máximo éxito potencial, que sería garantizar la formulación de una estrategia de gobernanza multinivel, ajustable a la escala y a las diferencias regionales, encontrando vías de solución. Una de las directrices de la ley federal es coordinar el PSA integrando el Gobierno Federal, el Distrito Federal, los municipios, los Comités de Cuenca, el sector privado, la Oscip y las organizaciones no gubernamentales, lo que sugiere la posibilidad de fortalecer la gobernanza, la sinergia política y la estructura institucional del PSA, para aumentar la adhesión, la automatización de las políticas y la eficiencia de los recursos técnicos y financieros. La gobernanza incluye la creación de un órgano colegiado (ley federal), un consejo deliberante (ley estatal) y un comité de gestión (89% de las leyes municipales). Dos municipios cumplen “parcialmente”, ya que no prevén la creación de consejos y órganos específicos para el PSA, sino que asignan esa función al consejo municipal de medio ambiente.

En cuanto a la sinergia política, ésta se deduce de la presencia de una mayor disposición por parte de PSA a vincularse con otros instrumentos de gestión ambiental, como los mecanismos de mando y control, cuyo potencial es garantizar una mayor eficiencia en la gestión y salvaguarda de los ecosistemas. Una de las directrices de la normativa federal es integrar el PSA con otras políticas sectoriales y ambientales, complementando los instrumentos de mando y control²⁹. En ese sentido, la misma ley preveía la integración de la información del Registro Nacional PSA con otros sistemas nacionales de información ambiental, como Sinima, SiBBr y Sicar. La norma estatal proporcionaba menos directrices para promover la sinergia de las políticas PEPSA, por lo que fue categorizada como “parcialmente”. Lo mismo ocurre con el 84% de las normas municipales, que también fueron categorizadas como “parcialmente” y el 16% “no menciona”.

Por fin, el elemento de la estructura institucional fue tratado por todas las leyes evaluadas con un enfoque adecuado, es decir, que “cumplen” con las recomendaciones. En conjunto, las normas examinadas definen la estructura funcional del programa de PSA con una representación equitativa de las autoridades públicas, el sector productivo y la sociedad civil. Las instituciones deben conformar la gobernanza a través de los siguientes órganos: deliberativo y consultivo; de ejecución, asesoramiento técnico y seguimiento; organizaciones de apoyo; agente financiero, entre otros.

Para concluir, se analizan las leyes en función de las condiciones previas del lugar, la relación entre el contexto específico y el diseño del PSA y la motivación de los beneficiarios; no como elementos esenciales, sino como recomendaciones, dada la importancia de estos aspectos en el diseño del PSA. En general, no se mencionaron esos elementos o sólo se abordaron parcialmente. Tener en cuenta esas recomendaciones, ya sea en la regulación de las leyes o en la planificación de programas y proyectos, puede influir en el éxito de los PSA y en la reducción de los efectos secundarios negativos.

Consideraciones finales

A partir de la revisión bibliográfica narrativa, este trabajo se propuso identificar qué elementos podrían considerarse esenciales para garantizar un mayor potencial de éxito en los proyectos y programas de PSA. Se seleccionó la doctrina visitada, mayoritariamente internacional, porque presenta un mayor marco empírico sobre esquemas de PSA exitosos y contiene explícitamente directrices operativas, criterios y umbrales de eficacia y planificación de PSA.

La revisión narrativa permitió estructurar 23 “elementos esenciales” que confieren mayor o menor éxito a los acuerdos de PSA, a saber: (1) el concepto de PSA; (2) la voluntariedad; (3) la adicionalidad; (4) la condicionalidad; (5) la elegibilidad y la segmentación; (6) la equidad social; (7) los derechos de propiedad; (8) los actores implicados; (9) objetivos; (10) servicios medioambientales considerados; (11) prácticas de gestión; (12) tipo de incentivo; (13) fuentes de financiación; (14) coste del PSA; (15) seguimiento; (16) escala espacial; (17) escala temporal; (18) externalidades; (19) mejora adaptativa; (20) transparencia; (21) gobernanza; (22) sinergia política; y (23) estructura institucional. Esos elementos fueron buscados y estudiados en los principales marcos normativos municipales y estaduales del estado de Bahía y en la Política Nacional de PSA, ley federal de referencia en la materia (Ley n. 14.119/2021).

Fue posible inferir que las leyes investigadas cumplen con más del 60% de los puntos señalados en la literatura. En algunos aspectos, la redacción de la ley estadual bahiana (Ley n. 13.223/2015) mostró un abordaje más adecuado a las recomendaciones de la literatura que la ley federal en cuestión, pero en términos generales hay coherencia entre ellas. En el ámbito municipal, se observó un mayor grado de similitud entre la redacción de las normas, incluidos los textos legales reproducidos íntegramente. Aunque se trata de una práctica habitual en el proceso legislativo, imposibilita la adaptación de la ley a las especificidades locales, impidiendo un amplio debate y la construcción colectiva de políticas públicas.

Algunas leyes municipales tenían menos del 10% de conformidad, lo que puede indicar una falta de claridad por parte del legislador en cuanto a los criterios mínimos para orientar el marco conceptual y operativo del PSA. Las leyes mal redactadas entrañan el riesgo de una aplicación inadecuada de la política, un mayor margen para la interpretación subjetiva por parte de los agentes operativos y una mayor posibilidad de aplicación ineficiente de los recursos públicos, lo que repercutiría en los beneficios socioambientales perseguidos por el PSA.

En cuanto a las recomendaciones, destacan cinco principales, con vistas a ampliar el debate y mejorar las normas jurídicas y las políticas públicas relativas al PSA.

La adicionalidad podría observarse no sólo desde un punto de vista estrictamente técnico (pagar por prácticas que no se habrían adoptado sin el incentivo), sino también considerando el enfoque jurídico y de comportamiento. Para ello, es necesario conocer el contexto previo a la implantación del PSA, mediante evaluaciones de las condiciones previas ex ante, las motivaciones intrínsecas y las demandas del público objetivo.

El aprovechamiento de la información en un contexto específico puede verse favorecido por la presencia de instituciones o figuras intermediarias o mediadoras en el proceso. Esos actores pueden contribuir a la formación de la gobernanza, mediando intereses entre instituciones y contribuyendo a una mayor participación social.

Dado que se trata de un instrumento relativamente nuevo, y que se utiliza especialmente para proyectos de un solo servicio, normalmente el agua, es interesante elegir acciones/actividades reconocidas por proporcionar múltiples servicios ecosistémicos, con el fin de fomentar los PSA multiobjetivo o los paquetes de servicios ambientales.

Otros puntos que constituyen cuellos de botella y críticas constantes son el monitoreo, la previsión de estrategias de mejora adaptativas y un mayor estudio de las posibles externalidades relacionadas con los impactos de los PSA, aspectos que podrían estar más presentes en los textos legales y contratos relativos a proyectos y programas.

Por último, cabe destacar que este análisis ha pretendido fomentar una reflexión más profunda sobre el grado en que el marco normativo federal y la legislación estatal y municipal de Bahia en materia de PSA se ajustan a los criterios y directrices establecidos en la doctrina especializada seleccionada. Además, el objetivo era presentar una investigación más concreta y contextualizada de la cuestión, con el fin de mejorar las normas jurídicas que ya existen o están por crear. La propuesta dista mucho de agotar otros parámetros y orientaciones igualmente pertinentes que deben tener en cuenta los organismos e instituciones encargados de aplicar el instrumento.

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  » https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2022.107591

• 1
  Este artículo es el resultado de una investigación realizada con financiación de la Fundación de Apoyo a la Investigación del Estado de Bahía (FAPESB), en forma de beca de doctorado, y con el apoyo de la Universidad Estatal de Santa Cruz (UESC).
• 2
  La Ley Federal n. 12.651/2012, que trata de la vegetación nativa en Brasil, prevé la PSA en su artículo 41, I. Hasta 2021, esta era la principal referencia legal federal relativa a la PSA dentro del territorio brasileño.
• 3
  Bibliografía seleccionada: Ferraro (2008); Farley y Costanza (2010); Kemkes, Farley y Koliba (2010); Kolinjivadi y Sunderland (2012); Adhikari y Boag (2013); Banerjee et al. (2013); Sattler et al. (2013); Muradian et al. (2013); Hejnowicz et al. (2014); Wegner (2016); Bremer et al. (2016); Engel (2016); Grima et al. (2016); Börner et al. (2017); Chan et al. (2017); Huber-Stearns et al. (2017); Kaczan et al. (2017); Wunder et al. (2018); Campanhão y Ranieri (2019); James y Sills (2019); Ola et al. (2019); Yan et al. (2022).
• 4
  En el original: “A voluntary transaction where a well-defined ES (or a land-use likely to secure that service) is being ‘bought’ by a (minimum one) ES buyer from a (minimum one) ES provider if and only if the ES provider secures ES provision (conditionality)”.
• 5
  En el original: “transfer of resources between social actors, which aims to create incentives to align individual and/or collective land use decisions with the social interest in the management of natural resources”.
• 6
  Ibirapitanga (Ley n. 864/2014), Tuberá (Ley n. 1.629/2014), Ilhéus (Ley n. 3.820/2016), Piraí do Norte (Ley n. 319/2017), Uruçuca (Ley n. 577/2017), Nilo Peçanha (Ley n. 370/2017), Wenceslau Guimarães (Ley n. 367/2017), Nova Ibiá (Ley n.º 441/2017), Igrapiúna (Ley n. 420/2017), Presidente Tancredo Neves (Ley n. 325/2017), Almadina (Ley n. 473/2017), Floresta Azul (Ley n. 494/2017), Ibicaraí (Ley n.1.019/2017), Alagoinhas (Ley n. 2.477/2019), Vitória da Conquista (Ley n. 2.452/20210), Jussari (Ley n. 448/2021), Iaçu (Ley n. 07/2022), Itaberaba (Ley n. 1682/2022), Piatã (Ley Complementaria n. 346/2022).
• 7
  El universo de leyes municipales abarcadas parece representar todas las normas municipales de Bahía instituidas sobre PSA hasta 2022, dada la amplia investigación exploratoria realizada. Sin embargo, es posible que un número menor de municipios no haya sido incluido en la investigación como consecuencia de la poca publicidad y transparencia de los datos en los sitios web oficiales de los gobiernos municipales, lo que dificulta la localización de esas iniciativas.
• 8
  Dimensiones de la adicionalidad: (i) la adicionalidad técnica se refiere a un aumento en la prestación del servicio medioambiental como resultado del rendimiento efectivo asociado al mismo; (ii) la adicionalidad conductual es un cambio positivo en el comportamiento de un individuo motivado por el sistema de incentivos; y (iii) la adicionalidad legal es una conducta que va más allá de la determinación requerida por el mando y control, una conducta que genera un plus para la conservación (Siqueira, 2018).
• 9
  El el original: “comunidades tradicionais, povos indígenas, agricultores familiares e empreendedores familiares rurais”.
• 10
  Art. 6, § 2, Ley Federal n. 14.119/2021.
• 11
  En el original: “inclusão socioeconômica e a regularização ambiental de populações rurais em situação de vulnerabilidade”.
• 12
  Art. 5, XII, Ley Federal n. 14.119/2021.
• 13
  Art. 8, IV, Ley Federal n. 14.119/2021.
• 14
  En el original: “promover alternativas de trabalho e renda para populações em situação de vulnerabilidade”.
• 15
  Art 3, VI, Ley Municipal n. 864/2014.
• 16
  Art. 5, § 1, Ley Municipal n. 07/2022 y Ley Municipal n. 1.682/2022.
• 17
  En el original: “terras indígenas, territórios quilombolas e outras áreas legitimamente ocupada por populações tradicionais”.
• 18
  Art. 8, IV, Ley Federal n. 14.119/2021.
• 19
  Art. 22, Ley Federal n. 14.119/2021.
• 20
  La literatura recomienda implicar al intermediario como mediador y facilitador en las negociaciones, en la administración de los pagos, en el apoyo a las actividades de supervisión e inspección y en el fortalecimiento de la confianza entre las partes (Sattler et al., 2013).
• 21
  Municipios de Ituberá (Ley n. 1.629/2014) e Ilhéus (Ley n. 3.820/2016).
• 22
  Art. 4, XIII, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 23
  Art. 6, § 7, Lei Federal n. 14.119/2021.
• 24
  Art. 28, § 3, Ley Estadual n. 13.223/2015.
• 25
  Municipio de Piatã (Ley Complementaria n. 346/2022).
• 26
  Art. 3, § 6, Ley Federal n. 14.119/2021.
• 27
  Art. 16, Ley Federal n. 14.119/2021.
• 28
  Art. 29, Ley Estadual n. 13.223/2015.
• 29
  Art. 5, incs. IV e V, Ley Federal n. 14.119/2021.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  26 Ago 2024
• Fecha del número
  2024

Histórico

• Recibido
  28 Abr 2024
• Acepto
  19 Jun 2024